ESTADO DE SANTA CATARINA

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO

GABINETE DO CONSELHEIRO WILSON ROGÉRIO WAN-DALL

    Processo n°:
 PCA-05/00583390
UNIDADE GESTORA: Câmara Municipal de Palma Sola
Interessado: Sr. José Mantelli - Presidente da Câmara
RESPONSÁVEL: Sr. Elio Luiz Werlang - Presidente da Câmara no exercício de 2004
Assunto: Prestação de Contas de Administrador referente ao exercício de 2004
Parecer n°: GC-WRW-2007/104/EB

    1. RELATÓRIO

Tratam os autos das Contas de Administrador referentes ao ano de 2004 da Câmara Municipal de Palma Sola, em cumprimento ao disposto nos arts. 7º a 9º da Lei Complementar nº 202/00 e demais disposições pertinentes à matéria.

Analisando preliminarmente os autos, a Diretoria de Controle dos Municípios - DMU, desta Corte de Contas, através do Relatório nº 504/2006 (fls. 29/37), apontou a existência de restrições, sugerindo a citação do Sr. Elio Luiz Werlang, Presidente da Câmara Municipal no exercício de 2004, para apresentar alegações de defesa.

Por despacho às fls. 39, este Relator determinou que se procedesse a citação do Responsável, para se manifestar quanto ao apontado no referido Relatório, no prazo de 30 (trinta) dias.

Em resposta à citação efetivada, o Sr. Elio Luiz Werlang, Presidente da Câmara Municipal no exercício de 2004, apresentou alegações de defesa, juntando documentos (fls. 41/130).

Reanalisando o processo, a Diretoria de Controle dos Municípios emitiu o Relatório de n.º 2136/2006 (fls. 147/150), sugerindo julgar irregulares as contas, em razão da realização de despesas estranhas à competência da Câmara Municipal, bem como a sugestão de aplicação de multas, em face a contratação de serviço terceirizado para executar serviços contábeis e a realização de despesas nos dois últimos quadrimestres contratação de pessoa jurídica para a realização de serviços de assessoria legislativa.

2 - DO MINISTÉRIO PÚBLICO

A Procuradoria Geral do Ministério Público Junto ao Tribunal de Contas, através da manifestação do Procurador Geral Adjunto, emitiu Parecer nº 6857/2006 (fls. 147/150), manifestando-se no sentido de acompanhar a conclusão da Instrução, recomendando a correta contabilização das contribuições previdenciárias e não apontada pelo Órgão Instrutivo, concluindo nos seguintes termos:

[...]Após a análise de toda a documentação dos autos e do Relatório Técnico, esta Procuradoria verificou que o Balanço apresentado pela Unidade Gestora não apresentou a correta contabilização da contribuição previdenciária a cargo do contratante - parcela de 20% (vinte por cento) sobre o total das remunerações pagas ou creditadas a qualquer título, no decorrer do mês, aos segurados contribuintes individuais ("pessoas físicas") que lhe prestaram serviços - consoante preconiza o art. 22, III da Lei Federal n°. 8.212/91.

[...]

O exame da correta contabilização dessas obrigações previdenciárias deve ser tido como indicativo da adimplência da Unidade Gestora para com o órgão executivo do regime geral de previdência e, dessa forma, como medida preventiva à ocorrência dos vultosos valores que costumam tipificar os débitos previdenciários.

Com relação à indevida contratação de profissional para o exercício de atividades contínuas e inerentes à Administração Pública, relativas à sua contabilidade, correta a conclusão do órgão técnico no sentido de sua irregularidade, pois os serviços prestados por contador estão relacionados a atividades contínuas e permanentes da Câmara Municipal, somente podendo ser desenvolvidas por servidor ocupante de cargo efetivo (ou, eventualmente, cargo em comissão, caso esteja configurada atividade de direção, chefia ou assessoramento).

Por outro lado, a alegação de inexistência do cargo de contador no quadro de pessoal da Câmara não elide a irregularidade, pois a competência para edição da norma legal é justamente do Legislativo municipal. Da mesma forma, inviável a "unificação da contabilidade" do Executivo e do Legislativo diante da necessária independência que deve existir entre esses Poderes.

Ressalte-se, ainda, que a Unidade Gestora, no exercício de 2002, também teve suas contas julgadas irregulares por essa Corte, tendo sido, naquela ocasião, aplicada multa de R$ 500,00 ao responsável pela "contratação de profissional para o exercício das atividades inerentes à contabilidade da Câmara" (cópia da decisão no Anexo 1). Portanto, diante da reiteração da ocorrência da irregularidade, denotando um grau mais elevado de culpabilidade, deve a penalidade ser aplicada de forma majorada, de maneira que se estabeleça a adequada reprovação da infração cometida.

Quanto à realização de despesas indevidas com a transmissão de campeonato de futebol, não evidenciando interesse público, também correta a posição da DMU.

Efetivamente, não se insere nas competências constitucionalmente estabelecidas para o Poder Legislativo o fomento de práticas esportivas. Nos claros termos da Constituição Federal, a Câmara Municipal tem como funções precípuas legislar e exercer o controle externo da Administração Pública, restando a função administrativa (salvo raras e taxativas exceções) no âmbito de competência do Poder Executivo.

Também procede, por fim, a alegada violação ao art. 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal, pois, conforme comprova o órgão técnico, não havia, no final do exercício, disponibilidade de caixa para o pagamento, no exercício seguinte, do montante de R$ 1.024,15, relativo a despesas contraídas nos dois últimos quadrimestres do mandato do responsável.

Ante o exposto, o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, com amparo na competência conferida pelo art. 108, incisos 1 e II, da Lei Complementar nº 202/2000, sugere a essa Corte que inclua entre as suas verificações o acima apontado (correta contabilização de contribuições previdenciárias) e manifesta-se:

1. pela IRREGULARIDADE das contas anuais da Câmara Municipal de Palma Sola, relativas ao exercício de 2004, conforme art. 18, inciso III, b e c, da Lei Complementar 202/2000;

2. pela CONDENAÇÃO do responsável ao pagamento da importância descrita no item 1.1.1 da conclusão do relatório da DMU, atualizada monetariamente e acrescida de juros de mora, nos termos do art. 21 da Lei Complementar 202/2000;

3. pela APLICAÇÃO DE MULTA ao responsável, nos termos do art. 68 c/c art. 21 da Lei Complementar 202/2000, em virtude da irregularidade descrita no item 1.1.1 da Conclusão do Relatório da DMU;

4. pela APLICAÇÃO DE MULTA ao responsável, nos termos do art. 70, II, da Lei Complementar 202/2000, em virtude das irregularidades descritas nos itens 2.1 e 2.2 da Conclusão do Relatório da DMU;

5. e, ainda, pela RECOMENDAÇÃO à Unidade Gestora para que adote as medidas necessárias à correção das faltas identificadas pelo órgão técnico do Tribunal e por este Órgão Ministerial, sob pena de possível sujeição futura à sanção prevista no art. 70, inciso III, da Lei Complementar 202/2000.

3 . DISCUSSÃO

Com fulcro no art. 224 da Resolução n. TC-06/2001 (Regimento Interno), com base no Relatório da Instrução, no Parecer do Ministério Público, nas alegações de defesa apresentadas e nos documentos constantes no processo, após compulsar atentamente os autos, me permito tecer alguns comentários a respeito dos apontamentos levantados no Relatório nº 2136/2006 (fls. 106/115):

a) Realização de despesas indevidas, com transmissão de campeonato de futebol, em afronta à Lei Federal ao art. 4º c/c 12, § 1º da Lei 4.320/64 (item 1.1.2, folhas 137/139).

No que diz respeito ao apontado acima, verificou-se que a Câmara Municipal realizou despesas divulgação e transmissão de campeonato de futebol, estranhas, portanto, a competência da Câmara Municipal.

Embora o Responsável tenha apresentado justificativas (fls. 46/47), não vislumbro amparo legal para considerá-las regulares e, de acordo com a manifestação do Órgão Instrutivo e do Ministério Público, permanece a restrição, devendo o Responsável ser responsabilizado pelo recolhimento aos cofres municipais.

b) realização dos serviços de contabilidade, através de profissional contratado, em desacordo com o art. 37, II da Constituição Federal (item 1.1.1, folhas 133/137).

A Instrução faz menção ao fato de que a Câmara Municipal de Palma Sola utilizou-se de serviços contábeis, através de profissional contratado sem concurso público.

O responsável, por sua vez, argumenta que (fls. 43/46):

A Contratação do Sr. Airton Machiavelli, para a execução das atividades inerentes à contabilidade da Câmara Municipal de Vereadores de Palma Sola/SC, somente ocorreu através da contratação de terceiros - prestadores de serviços - devido à inexistência do cargo de Contador no rol de cargos desta Corte.

[...]

E finalmente, ressalta-se que, no intuito de regularizar referida situação, Câmara Municipal de Vereadores, através da Lei nº 001/2005, do Poder Legislativo Municipal, recentemente criou o Cargo de Contador, alterando o rol de cargos até então existente.

[...]

Portanto, da manifestação da Unidade, verifica-se que foram tomadas as providências necessárias para a criação do cargo, não estando demonstrado se ocorreu o concurso público e o provimento do referido cargo.

Em que pese a manifestação da Unidade, sempre oportuna a lembrança que um dos princípios que regem a administração pública é o princípio da legalidade (CF art. 37). Isto quer dizer que o administrador público tem suas ações limitadas aos parâmetros da lei, a ela não podendo se sobrepor. Não cabe ao administrador público agir com discricionariedade quando a lei assim não o permite, como é o caso dos incisos II, V e IX do artigo 37 da Constituição Federal:

"Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

(...)

II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração;

(...)

V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento;

(...)

IX - a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público."

Eis a regra que o Responsável deveria ter observado e não o fez.

Por outro lado, o Parecer COG nº 699/02, claramente limita a utilização de processos licitatórios para a contratação de assessoria contábil, conforme depreende-se abaixo:

2.1 Face ao caráter contínuo de sua função, o cargo de contador deve estar previsto nos quadros de servidores efetivos da Prefeitura Municipal e da Câmara de Vereadores, quando esta administrar seus próprios recursos, pois a atividade não se coaduna com cargos de livre nomeação e exoneração.

2.2 O provimento do cargo de contador requer obrigatoriamente prévia aprovação em concurso público, conforme determina o inciso II do artigo 37 da Constituição Federal.

2.3 A prática de registros contábeis e demais atos afetos à contabilidade são atribuições que devem ser acometidas à contabilista habilitado e registrado no Conselho Regional de Contabilidade, sob pena de infração à norma regulamentar do exercício profissional.

2.4 Excepcionalmente, caso não exista o cargo de contador nos quadros de servidores efetivos da Prefeitura Municipal ou da Câmara de Vereadores, ou houver vacância ou afastamento temporário do Contador ocupante de cargo efetivo, as seguintes medidas podem ser tomadas, desde que devidamente justificadas e em caráter temporário, até que se concluam, em ato contínuo, os procedimentos de criação e provimento do cargo de contador da unidade:

2.4.1 edição de lei específica que autorize a contratação temporária de contador habilitado e inscrito no CRC, e estipule prazo de validade do contrato, justificando a necessidade temporária de excepcional interesse público, conforme preceitua o inciso IX do artigo 37 da Constituição Federal;

2.4.2 realização de licitação para a contratação de pessoa física para prestar serviço de contabilidade, conforme as diretrizes estabelecidas na Lei n.º 8.666/93;

2.4.3 atribuir a responsabilidade pelos serviços contábeis a servidor efetivo do quadro de pessoal do Poder Executivo, Legislativo ou na administração indireta, com formação superior em contabilidade, devidamente inscrito no Conselho Regional de Contabilidade e regular em suas obrigações, - que não o Contador desses órgãos -; sendo vedada a acumulação remunerada, permitido no entanto o pagamento de gratificação atribuída por lei municipal e de responsabilidade do órgão que utilizar os serviços do servidor.

2.5 Em qualquer das hipóteses citadas no itens 2.4.1, 2.4.2 e 2.4.3 a contratação deverá ser por tempo determinado, com prazo de duração previamente fixado, para atender uma necessidade premente; sendo que em ato contínuo deve ser criado e provido por via do concurso público o cargo efetivo de Contador da Prefeitura e da Câmara Municipal, ou ainda até que se regularize eventual vacância ou afastamento temporário de contador já efetivado.

2.6 O Contador da Prefeitura não pode responsabilizar-se pela contabilidade da Câmara, face à vedação de acumulação de cargos (art. 37, XVI e XVII, da CF) e independência de Poderes.

2.7 É vedada a contratação de escritórios de contabilidade, pessoa jurídica, para a realização dos serviços contábeis da Prefeitura ou da Câmara Municipal, ante o caráter personalíssimo dos atos de contabilidade pública.

Ademais, este Relator entende que permanece a restrição, nada impedindo que a Câmara Municipal, como órgão independente que é organize seus serviços administrativos e, neste passo, crie seus cargos, devendo para tanto, observar que as funções típicas e permanentes do Legislativo devem ser executadas por servidores de seu quadro de pessoal, ocupantes de cargos efetivos, admitidos mediante concurso público (art. 37, II, da CF).

Assim, para a aplicação das normas vigentes deve-se ter em conta os requisitos exigidos, mas também, uma análise detalhada da situação que está em exame.

Outrossim, verifica-se que em centenas de municípios catarinenses, que podem ser considerados de pequeno porte, tanto no aspecto econômico como populacional, as demandas de serviços de assessoria contábil das Câmaras Municipais não exigem a dedicação de profissional com tempo integral.

Pelo exposto, este Relator entende que esta Corte de Contas pode, excepcionalmente, para a Câmara Municipal de Palma Sola, aceitar como regular a contratação dos serviços de assessoria contábil via processo licitatório, uma vez que a realização das despesas, que totalizaram R$ 7.200,00 (sete mil e duzentos reais) no exercício, se mostram mais econômicas para a administração pública do que eventual contratação através de concurso público.

Porém, recomenda-se à Câmara Municipal que adote providências para, uma vez criado o cargo efetivo de contador, através da Lei Municipal nº 001/2005, o provimento mediante concurso público, conforme o disposto no art. 37, II e V da Constituição Federal.

Cabe salientar, ainda, que esta Egrégia Corte de Contas já exarou decisões entendendo como regulares contratação de assessoria jurídica através de processo licitatório em ocasião que se mostrou mais econômica para a administração pública (Processos: PCA-04/01331768 - Acórdão nº 1070/2006; PCA-05/04024558 - Acórdão nº 1071/2006, e PCA-05/00849684 - Acórdão nº 1362/2006).

Diante do narrado e em atendimento ao Princípio da Razoabilidade e da Economicidade transformo a presente restrição em recomendação.

c) obrigações de despesas liquidadas até 31/12/2004, contraídas nos dois últimos quadrimestres, pagas em detrimento de despesas anteriormente compromissadas, sem disponibilidade financeira suficiente, em desacordo com o art. 42 da Lei Complementar nº 101/2000 (item 2.1.1, folhas 141/144).

No que diz respeito ao apontado acima, verificou-se que a Câmara Municipal realizou despesas no valor de R$ 1.024,15, com obrigações do INSS sobre a folha de pagamento do mês de dezembro dos servidores da Câmara Municipal.

O Responsável manifestou-se às fls. 48/49.

O Órgão Instrutivo (fls. 141/144) e o Ministério Público (fls. 150) sugerem a aplicação de multa, em razão do descumprimento do art. 42 da Lei Complementar nº 101/2000.

Embora este Relator concorde com o Órgão Instrutivo e o Ministério Público, de que ocorreu o descumprimento do art. 42 da Lei Complementar nº 101/2000, deixo de aplicar multa, excepcionalmente para o presente caso, transformando a restrição em recomendação pelos seguintes motivos:

a) o artigo 42 visa reduzir a possibilidade de uma nova gestão assumir a administração com dívidas para as quais não possua recursos para sua liquidação;

b) a obrigação do INSS no valor de R$ 1.024,15, corresponde a 1,5 dias da despesa orçamentária da Câmara Municipal (R$ 238.080,78), não comprometeu a administração da nova gestão;

c) nas contas anuais prestadas pelos Prefeitos Municipais referentes ao ano de 2004, foram estabelecidos parâmetros por esta Corte de Contas no sentido de flexibilizar a irregularidade relativa ao não cumprimento do art. 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal, quando considerado um valor de pequena monta incapaz de comprometer a execução orçamentária de 2005;

d) nas contas anuais do município de Palma Sola (PCP 05/00991839), as obrigações de despesas liquidadas até 31 de dezembro de 2004, contraídas nos 2 (dois) últimos quadrimestres, sem disponibilidade financeira suficiente eqüivaleram a 1,05 dias de arrecadação do município, e foram consideradas inexpressivas ou de pequena monta e, excepcionalmente, relevada a irregularidade apontada;

e) nas contas anuais do município de Palma Sola (PCP 05/00991839), o Ministério Público manifestou-se nos seguintes termos: "como o valor das obrigações de pagamento assumida nos últimos oito meses do mandato sem a devida cobertura financeira, no montante de R$ 7.439,71 e equivalente a 0,13% da receita realizada, pode ser considerado inexpressivo e incapaz de comprometer a execução orçamentária de 2005, entendemos que a restrição possa ser tolerada, haja vista que a rejeição das contas só por este motivo poderia ser uma punição desproporcional à infração".