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Processo: |
CON-06/00019250 |
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Unidade
Gestora: |
Prefeitura Municipal de Governador Celso
Ramos |
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Interessado: |
Anísio Anatólio Soares |
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Assunto:
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Consulta - Utilização da dotação Reserva
de Contingência diante do que dispõe o art. 5º, III, da LRF |
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Relatório
e Voto: |
GAC/HJN - 777/2010 |
Consulta.
Reserva de Contingência. Utilização. Prejulgados. Reforma. Revogação.
1.
Reserva de Contingência. Utilização. Passivos Contingentes e Outros Riscos e
Eventos Fiscais Imprevistos. Abertura de créditos adicionais. Outras
Finalidades. Limitação.
1.1. A dotação Reserva de
Contingência estabelecida na Lei Orçamentária Anual (LOA), segundo as
condições previstas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), deverá ser destinada ao atendimento dos
passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos (art. 5º,
III, b, da LRF), como forma de garantir a responsabilidade da gestão fiscal.
1.2. É admitida a utilização da Reserva
de Contingência para outra finalidade no final do respectivo exercício,
justificadamente, e de acordo com as condições estabelecidas na legislação
local (LDO e LOA), desde que atendidos os passivos contingentes e não houver
resíduos a pagar a título de riscos ou eventos fiscais imprevistos.
2.
Prejulgado. Nova Interpretação. Reforma. Revogação.
Sempre que o Tribunal de Contas
manifestar-se sobre matéria de Prejulgado, firmando nova interpretação, deverá
ser mencionada a sua revogação ou reforma na deliberação (art. 156, do Regimento Interno).
1. INTRODUÇÃO
Os presentes autos derivam de
Desde logo, faz-se oportuno esclarecer que
naquela mesma oportunidade o Consulente protocolizou (fls. 02/03, protocolo n.
002195) questionamentos relacionados aos Fundos
Especiais, mais precisamente a respeito dos efeitos da Decisão n. 2501/2003 deste Tribunal. Os documentos atrelados a esse
assunto foram desentranhados em atendimento ao Despacho do então Conselheiro
Relator Moacir Bertoli (fls. 70), originando as providências da Secretaria
Geral (fls. 71), que promoveu a constituição do processo n. CON-07/00397558, cuja
instrução e apreciação resultou na Decisão Plenária n. 2406/2007.
Portanto, estes autos passaram a examinar
especificamente a matéria relacionada ao uso de recursos orçamentários da
dotação Reserva de Contingência, frente
ao art. 5º, inciso III, da Lei
Complementar Federal n. 101, de 2000 (LRF), que dispõe:
Art. 5o O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível
com o plano plurianual, com a lei de
diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar:
I - ......
III - conterá reserva de contingência, cuja forma de
utilização e montante, definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes
orçamentárias, destinada ao:
a)
(vetado)
b) atendimento de passivos contingentes
e outros riscos e eventos fiscais imprevistos. (Nosso Grifo)
O processo, segundo informa o histórico do seu trâmite,
foi pautado para fins de deliberação do Tribunal Pleno em diversas
oportunidades, sendo reiteradamente adiado e/ou retirado de pauta, anotando-se
as seguintes principais ocorrências nesse período:
a) pedido de
vista do Senhor Conselheiro César Filomeno Fontes na Sessão de 06/08/2007 (fls.
88-verso), que apresentou o Voto Divergente de fls. 89/101;
b) avocado pela Presidência
desta Casa na Sessão Plenária de 05/09/2007 (fls. 138-verso);
c)
manifestação do eminente Conselheiro Salomão Ribas Junior em 20/05/2008 (fls.
139/140);
d)
encaminhamento do processo à Diretoria de Controle dos Municípios (DMU),
conforme Despacho n. 0196/2008 firmado pelo então Conselheiro Relator (fls. 141),
visando pronunciamento adicional da Diretoria Técnica, com ênfase para as
reuniões do PROMOEX, quando ventiladas questões pertinentes à Lei de
Responsabilidade Fiscal (V FORUM – maio/2008, em Florianópolis-SC).
A DMU restituiu o processo ao Gabinete do Relator com a
Informação n. 480/2008, junto com cópia da Portaria
Conjunta STN-MF/SOF-MP n. 3, de 15/10/2008, que aprova os Manuais da Receita Nacional e de Despesa Nacional (fls.
142/151).
·
Instrução resumida dos autos
Consultoria Geral
Em sua primeira manifestação, mediante a Informação n.
024/2006, a Consultoria Geral sugeriu a remessa do processo ao exame da
Diretoria de Controle dos Municípios (DMU), com referência “à utilização dos
recursos da reserva de contingência para suplementar dotações insuficientes do
orçamento”, “por se tratar de assunto
precipuamente contábil”, assentando como indispensável tal manifestação (fls.
07/11).
Reporta-se, ainda, à “Nota
Técnica n. 152/2006-GENOC/CCONT-STN”, datada de 01/02/2006, da Secretaria
do Tesouro Nacional/Ministério da Fazenda, que verbaliza consulta oriunda da
Federação Catarinense de Municípios (FECAM), sobre o tema “Reserva de
Contingência” (cópia de fls. 15/19).
Seguiu-se o Relatório n. 1291/2006 (fls. 22/25), da DMU,
que se subsidia nos documentos de fls. 26/40; cita Prejulgado deste Tribunal
acerca do tema (processo CON-01/01621515); e fortalece o entendimento de que a
dotação “Reserva de Contingência” somente pode ser destinada ao atendimento “de passivos contingentes, eventos ou riscos
fiscais imprevistos”, nos termos da previsão do art. 5º, III, letra b, da LRF.
Nesse tempo, a Consultoria Geral elaborou o Parecer n.
343/2006 (fls. 42/59), cujo estudo a partir das fls. 47 é voltado à “Reserva de
Contingência”.
Depois de abreviado histórico a respeito de sua
instituição (Decreto-lei Federal n. 200, de 1967), o Órgão Consultivo conjuga a
apreciação da Nota Técnica n.
152/2006–STN/SOF com a Portaria
Interministerial n. 163, de 04/05/2001 (art. 8º), e o art. 91 do Decreto-lei n. 200.
Também comenta a Portaria STN n. 586, de 2005, que
discorre sobre a 5ª edição do “Anexo de Riscos Fiscais e o Relatório de Gestão
Fiscal”, além de contemplar o Manual de Elaboração do Anexo.
O Órgão de Instrução tece considerações sobre o assunto e
conclui, em síntese, que:
- a “Reserva de Contingência”, a par de cumprir
sua finalidade precípua – atendimento de passivos contingentes e outros riscos
e eventos fiscais imprevistos –, pode ser utilizada para a suplementação de
outras dotações orçamentárias;
- a
utilização de recursos da “Reserva de Contingência” para abertura de créditos
especiais para outros fins deverá ser parcial e “precedida de autorização legislativa específica”, além de ser
garantida dotação “suficiente de recursos”
para atender o preconizado pela LRF;
-
prescinde de autorização legislativa específica, quando comprovadamente os
recursos são destinados às situações definidas no art. 5º, III, b, da LRF, sob pena de incorrer em infração legal.
Ministério Público junto ao Tribunal de Contas
O então Procurador Carlos Humberto Prola Júnior firma o
Parecer n. 4564/2006 (fls. 60/69), examinando, por primeiro, os pressupostos de admissibilidade da consulta,
os quais aponta como não atendidos.
Contudo, dispôs-se ao exame
do mérito, trazendo reflexões sobre aspectos tais quais: (i) a qualidade de “norma federal” e não
“norma nacional” do DL 200, de 1967; (ii)
a vigência do princípio orçamentário da especialização que requer que os
recursos orçamentários sejam detalhados, inadmitindo dotações globais (como se
refere o art. 91 do DL 200); (iii) a
ausência de limites para os valores destinados à dotação – “reserva de
contingência”, em prejuízo do planejamento governamental; e (iv) o espírito da LRF – que promove a
responsabilidade da gestão fiscal que tem por fundamento o planejamento das
ações e sua transparência.
Sustenta o Dr. Procurador, depois de deixar clara a
diferença entre os textos legais – Lei de
Responsabilidade Fiscal e a Lei das Sociedades
Anônimas -, que pode ser aplicável à situação concreta a hipótese de
reversão da “reserva de contingência quando deixarem de existir as
razões que justificaram sua constituição”, tal qual
prevê o art. 195 da Lei Federal 6.404, de
1976 (Lei das SAs).
Defende, para efeitos da Lei Complementar n. 101, de 2002 (LRF), que o evento – cessação das
razões de sua constituição – possa ser considerado como sendo “...
o primeiro dia do exercício seguinte, pois até o último dia do atual exercício
financeiro poderão ainda ocorrer os eventos que motivam a sua constituição:
passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos”.
Admite, ainda, o Sr. Procurador, que tais recursos
poderão refletir em superávit financeiro, e, neste caso, poderão servir para a
abertura de créditos adicionais “nos termos do art. 43, § 1º, I da Lei n.
4.320/64” (fls. 68).
Conclusivamente, o Dr. Prola Júnior manifesta que na
hipótese de acolhimento da Consulta, no mérito seja respondido ao Consulente:
“Não é possível a utilização da Reserva de
Contingência como fonte de recursos para abertura de créditos adicionais, para
outras finalidades, que não o atendimento de passivos contingentes e outros
riscos e eventos fiscais imprevistos” (fls. 69).
Processo
apensado n. TCGAP-06/90028784. Interessado: Conselheiro César Filomeno Fontes
Lembro que esse processo tem origem no Memorando n. 31/06 encaminhado em
24/10/2006 ao então Presidente deste Tribunal, mediante o qual o Sr.
Conselheiro César Fontes relata divergência de entendimento entre a DMU (Memorando n. 109/2006) e seu Gabinete, respeitante à destinação da dotação Reserva de Contingência, perceptível
na instrução e Voto relacionados aos processos PCP (Prestação de Contas Anuais
de Prefeito).
Sobre os autos apensos, opto por transcrever
o conteúdo do Relatório e Voto n.
0328/2007 firmado pelo então Relator, Conselheiro Moacir Bertoli, incluso
às fls. 72 a 88 deste processo de
Consulta:
As considerações do
Conselheiro César Fontes foram examinadas pela Assessoria da Presidência, através do Dr. Neimar Paludo, consoante
a Informação n. APRE-030/2006,
de 30/10/2006, que, resumidamente, explicita:
"... A Diretoria de Controle dos Municípios tem seguido a posição deste Tribunal,
declarada em prejulgados, no sentido de que a reserva de contingência só pode ser utilizada para abertura de
créditos nos casos de despesas decorrentes de passivos contingentes e riscos
fiscais imprevistos.
A posição deste Tribunal de Contas
decorreu da análise inicial da Lei Complementar n. 101/00, (...), onde os
Tribunais de Contas foram guindados ao patamar de fiscais do cumprimento da
nova Lei.
O entendimento foi o de que a reserva
de contingência, como sugere seu nome, só é admissível para eventos e situações
imprevistas ou não previsíveis. Considerando que um dos pilares da responsabilidade fiscal é o planejamento
de receitas e despesas (explicitadas na LDO e na LOA), a reserva de contingência não mais se
destinaria a suplementar dotações em razão de descuido na elaboração do
orçamento.
A reserva de
contingência pode ser utilizada para suplementação de dotações ou para
abertura de créditos especiais, mas
desde que o reforço orçamentário
nas respectivas rubricas tenham por
finalidade cobrir despesas decorrentes de passivos contingentes e riscos
fiscais imprevistos."
Na seqüência, o Dr. Neimar indica
doutrina verificando-se, que, em alguns casos, é admitido o abrandamento no uso
da Reserva de Contingência nos últimos meses do exercício, para, constatada a
existência de saldo orçamentário, usar tais recursos em qualquer outro tipo de
despesa.
Cita a Portaria Interministerial nº 163/2001,
da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), reportando, ainda, procedimentos definidos no Manual de
Elaboração do Anexo de Metas
Fiscais e Relatório Resumido da Execução Orçamentária, aprovado pela Portaria n. 633, de 30/08/2006,
da STN, aplicada a partir do
exercício de 2007, que, ao tratar do Demonstrativo
da Execução das Despesas por Função/Subfunção- Anexo II (p. 119 do
Manual), expõe que:
"A Reserva de Contingência é constituída
sob a forma de dotação global, não especificamente destinada a determinado
órgão, unidade orçamentária, programa ou categoria econômica, sendo destinada ao atendimento de passivos
contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos. Estes últimos incluem as alterações e
adequações orçamentárias que se identificam com o disposto no inciso III do §
1º do art. 43 da Lei n. 4.320/64, que permite a abertura de créditos adicionais
com o cancelamento de dotações orçamentárias, inclusive da reserva de
contingência incluída na Lei Orçamentária Anual. A forma de utilização e o
montante dessa reserva serão definidos na Lei de Diretrizes Orçamentárias (...)
de acordo com sua receita corrente líquida".
Salienta o Dr. Neimar
que,
... A questão é se a lei orçamentária pode conter reserva de contingência para
outras finalidades (ou mesmo utilizar a reserva de contingência
específica para passivos contingentes e riscos fiscais imprevistos quando estes
não ocorram).
Assim, por exemplo, poderia a lei orçamentária estabelecer uma reserva de
contingência de 4% da receita corrente líquida, sendo previsto que 2% será utilizada para passivos contingentes e
riscos fiscais imprevistos.
Esta solução
encontra resistências, tendo em vista a possibilidade de desvirtuamento do orçamento, abandonando-se o
planejamento, ademais, porque
não existe um limite legal para essa reserva de contingência.
Nos
encontros entre os Tribunais de Contas depois do advento da LRF, muitos
promovidos pelo Ministério da Fazenda e com a participação deste, houve consenso de que a reserva de
contingência deveria ser utilizada exclusivamente para a finalidade de atender
o disposto no art. 5º daquela Lei.
Anota que o assunto comporta três diferentes posicionamentos,
quais sejam:
a)
restritiva, em que a Reserva de Contingência só
pode ser utilizada para o atendimento de passivos contingentes e riscos fiscais
e outros eventos imprevistos;
b)
flexibilizada, permite a adoção da reserva de
contingência para outras finalidades quando no final do exercício houver saldo
na dotação, depois de atendidos os passivos contingentes e riscos fiscais
relativos ao exercício;
c)
extensiva, a utilização da reserva de
contingência pode dar-se para atender os passivos contingentes e riscos
fiscais, bem como para a abertura de créditos adicionais não vinculados à
finalidade prevista no art. 5º da LRF.
Por fim, o Sr. Assessor faz referência
ao presente processo de Consulta "em razão do qual o
Tribunal Pleno terá oportunidade de novamente se manifestar sobre a matéria, e,
se for o caso, até mesmo modificar o posicionamento atual do Tribunal de Contas",
sugerindo, em conseqüência, o exame do
processo n. TCGAP-06/90028784
(anexo) em conjunto com os presentes
autos.
Por meio de despacho proferido em 01/11/2006 o então Conselheiro Presidente acolheu a
manifestação de sua Assessoria, sendo dito processo reunido a estes
autos.
Dando continuidade ao exame do conteúdo deste processo de
Consulta, trago à consideração:
Relatório e Voto n. 0328/2007 (fls. 72/88)
Em apreciação conclusiva, o Conselheiro Moacir Bertoli,
Relator à época, em conformidade com as razões que subscreve, adotou a linha de entendimento restritiva, ou
seja, que limita a utilização da dotação
“Reserva de Contingência” para os fins estabelecidos na LRF (art. 5º,
inciso III, letra b, da Lei Complementar n. 101, de 2000), não admitindo seu aproveitamento “para suplementação ou
abertura de créditos adicionais para cobrir dotações insuficientes ou por falha
de previsão orçamentária ou para atender despesas comuns à atividade pública” (fls. 87).
Pautado para deliberação na Sessão Plenária de
06/08/2007, houve pedido de Vista, na forma Regimental, do Exmo. Sr.
Conselheiro César Fontes.
Vista dos autos. Voto Divergente. Conselheiro César Filomeno
Fontes
O ilustre Conselheiro abriu divergência em torno do
entendimento sustentado pelo então Relator, apresentando a propósito da matéria
em debate o “Voto n. 745/2007” (fls.
89/101).
Abreviadamente, cito a seguinte passagem da manifestação discrepante:
“...
discordo do seu entendimento para manter o posicionamento que sempre defendi,
pois estou absolutamente convencido que a LC 101/2000-LRF, ao contrário de
revogar a função para o qual a conta Reserva de Contingência foi criada –
reservar recursos para abertura de créditos adicionais e flexibilizar o
planejamento – atribuiu uma função adicional, obrigando o gestor a reservar
recursos para passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais
imprevistos”.
Cita como fundamento o art. 24, II, c/c o art. 30, II, da
CF; os arts. 8º, 13 e 91, da Lei Federal n. 4.320, de 1964; e o art. 91 do
Decreto-lei Federal n. 200, de 1967.
Sustenta o Digno Conselheiro que “não tem sentido lógico” impedir os Municípios de:
1. seguir os
procedimentos definidos para a União, que se ampara no art. 91 do DL n. 200, de
1967;
2. utilizar os recursos reservados, cujos riscos não
ocorreram, sendo obrigado a manter os recursos “em caixa”, quando existem
demandas não satisfeitas;
3. valer-se, exemplificativamente, de recursos obtidos com
dívida ativa, incluídos em riscos fiscais da LDO – conta reserva de
contingência, quando se verificar que houve ingresso desses recursos em face de
exitoso “trabalho de cobrança”;
4. utilizar os recursos a título de “Reserva de
Contingência” quando não tiverem ocorrido riscos “até o último mês o
exercício”.
Teme o Sr. Conselheiro, que sendo acolhida a limitação
constante da proposta de Voto do então Relator, os Municípios:
a) “passem a adotar estratégias menos
recomendáveis para continuar se valendo do princípio da flexibilidade do
planejamento”. Aduz, que tem sido bastante reduzido o
percentual destinado pelos Municípios para fins de “Reserva de Contingência”,
segundo demonstrado no quadro de fls. 97 dos autos - em amostragem referente ao
exercício de 2007 de 14 Municípios, cujos percentuais correspondem: o menor a
0,01% - São Miguel do Oeste e o mais elevado a 1,50% - Salto Veloso);
b) superestimem a receita, em especial projetando para o “último
bimestre do exercício a parte superestimada para fugir do mecanismo da
limitação do empenho”; ou
c) subestimem a receita para que disponham de “excesso de
arrecadação”, visando a abertura de
créditos adicionais por ato do Executivo (fls. 97/98).
Após, outras considerações, conclui o Conselheiro César
Fontes por sugerir que a resposta à consulta seja efetivada nos seguintes
termos (fls. 101):
- que,
por força das disposições dos arts. 4º, § 3º e 5º, inc. III, letra b, da LRF, “é obrigatória a alocação de recursos na
conta Reserva de Contingência constante da Lei Orçamentária Anual (...), cujo
objetivo é preservar o equilíbrio de caixa demonstrado em Balanço caso esses
riscos venham ocorrer”;
- com base no art. 8º da
Portaria Interministerial n. 163/2001, poderão ser alocados recursos na contra
Reserva de Contingência - “Recomendável
até 2% da Receita Prevista na Lei Orçamentária de forma a preservar o princípio
constitucional do planejamento das ações governamentais”, utilizáveis para a suplementação de dotações
orçamentárias (art. 165, § 8º, da CF).
Manifestação
do então Relator acerca do Voto Divergente (Relatório n. 0397/2007)
Na seqüência, o Sr. Conselheiro Moacir Bertoli produziu “Adendo
ao Relatório e Voto n. 0328/2007” (fls.
135/138), que examina os argumentos do Conselheiro César Fontes em defesa da
“dupla função” dos recursos constantes da dotação “Reserva de Contingência”.
Contudo, o Relator, à época, ratifica o entendimento que
defende a utilização restrita dos recursos, nos precisos termos do art. 5º,
III, b da LRF (fls. 138).
Pautado, o processo foi adiado sucessivamente, como
demonstram as anotações de fls. 138-verso.
Nesse meio tempo, houve pedido de vista do Conselheiro
Salomão Ribas Junior.
Manifestação do Conselheiro Salomão Ribas Junior. Relatório
n. 145/2008 (fls. 139/140)
Emprestando sua colaboração com vistas a uma solução
conciliatória da matéria sob estudo, o Exmo. Sr. Conselheiro Salomão Ribas
Junior, depois de mencionar que são claramente opostas as posições encontradas
nos autos, assinala que a adoção de uma ou outra afronta a ponderação que tem
permeado o exame de casos concretos pelo Colegiado.
Reconhece como procedente a defesa do então Relator ao
escolher “interpretação restritiva dos conceitos da LRF quanto a
reserva de contingência”, considerando que a falta de limites “gerou
grandes distorções e desajustes na execução orçamentária”.
Mas também afirma que são dignas de crédito as razões do
Conselheiro César Fontes expostas em Voto Divergente, que recorre à
interpretação oferecida pela Secretaria do Tesouro Nacional (art. 8º, Portaria
n. 163/STN), com vistas à ponderação do assunto.
Sobre o regramento do art. 5º, III, b, da LRF, o eminente
Conselheiro acrescenta, à época (maio/2008), que “a
harmonização dos conceitos da LRF” objeto de
ampla discussão no seio do PROMOEx “ainda não pacificou o entendimento” a respeito do tema analisado.
A propósito, anota que “no
âmbito dos casos concretos este TCE tem admitido mediante o uso da ponderação
que se utilizem recursos originariamente consignados como reserva de
contingência”.
Por fim,
sugere que a resposta da consulta seja construída mediante a composição
dos entendimentos que instruem o processo.
Sob essa
ótica propôs que “no final do item 6.2.1 da proposta de decisão” do
Conselheiro Relator Moacir Bertoli fosse acrescida expressão representativa de
uma solução conciliatória, qual seja:
“Admite-se, de outra parte, a utilização
desses recursos para outra finalidade desde que atendidos os passivos contingentes
e não havendo mais o que pagar como riscos ou eventos fiscais imprevistos” (fls. 140).
Informação n. 408/2008. DMU.
A última manifestação inserida nos autos decorre de
encaminhamento efetivado pelo então Relator (Despacho n. 0196/2008, fls. 141),
que solicitou à Diretoria de Controle dos Municípios reavaliação do assunto à
luz das reuniões havidas com o Grupo do Promoex.
Seguiu-se, assim, a manifestação da Diretoria Técnica,
que:
a) ratifica o seu entendimento anterior pela utilização restrita
dos recursos da dotação, para efeitos do art. 5º, inciso III, letra b, da LRF;
b) entende que se tolerada a utilização de recursos da
dotação para outras finalidades, poderá redundar em maior destinação de verbas
a título de “Reserva de Contingência”, visando sua utilização como fonte de
recursos para suplementar dotações insuficientes;
c) a Lei de Responsabilidade Fiscal enfatiza o relevante
papel do planejamento como meio para uma gestão fiscal eficiente e eficaz.
2. DISCUSSÃO
Não inovo ao dizer que o tema versado nestes
autos tem suscitado ampla discussão neste Tribunal de Contas nos últimos
exercícios, tanto que a presente consulta ainda carece de deliberação.
Não se pode ignorar que nesse meio tempo está
mantida a orientação que emana dos Prejulgados
1079 (processo CON-01/01946147, da Câmara Municipal de São
Francisco do Sul, Decisão n. 98/2002 proferida na Sessão de 06/02/2002) e 1147
(processo CON-01/01621515, da Prefeitura Municipal de
Governador Celso Ramos, Decisão n. 711/2002 exarada na Sessão de 02/07/2002) - que restringem a utilização da dotação
“Reserva de Contingência” aos fins estipulados pelo art. 5º, inciso III, letra b, da LRF, ou seja, para atender passivos contingentes e eventos ou riscos fiscais imprevistos.
Aliás, torno a transcrever o dispositivo da
Lei Complementar Federal n. 101, de 2000, que motiva a Consulta, e assim
dispõe:
Art. 5º O projeto de lei orçamentária anual,
elaborado de forma compatível com o
plano plurianual, com a lei de
diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar:
I - ....................
II - ............
III – conterá reserva de contingência, cuja
forma de utilização e montante, definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes
orçamentárias, destinado ao:
a) (vetado)
b) atendimento de passivos
contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos. (Grifou-se).
Ao enfrentar as situações concretas, o
Tribunal Pleno tem decidido pela aplicação
de multa e/ou recomendação aos Gestores Municipais, quando verificada a
utilização dos recursos da dotação “Reserva de Contingência” para fins
diversos, ou seja, em desacordo com a norma da LRF, bem como, quando
inexistente ou inexpressivo o valor da dotação. Exemplificativamente, cita-se:
|
Nº
Processo |
Município |
Decisão
ou Parecer
Prévio/Data |
Recomendação/Valor
multa- R$ |
Ausência previsão/Vlr.
utilizado da Reserva de Contingência –R$ (1)
(2) |
|
PDI-07/00012940 |
Presidente
Nereu |
0559/2008,
de 16/04/2008 |
2.000,00 |
109.310,00 |
|
PDI-07/00012788 |
São
Francisco do Sul |
0986/2009,
de 13/07/2009 |
1.000,00 |
924.000,00 |
|
PDI-07/00415041 |
Tangará |
029/2009,
de 11/03/2009 |
800,00 |
29.000,00 |
|
RLI-08/00711718 |
Rio
Negrinho |
476/2010,
de 12/07/2010 |
1.000,00 |
917.300,00 |
|
PDI-07/00016260 |
Apiúna |
2444/2007,
de 12/12/2007 |
800,00 |
301.000,00 |
|
PDI-07/00011706 |
União
do Oeste |
1082/2009,
de 05/08/2009 |
800,00 |
100.000,00 |
|
PDI-07/00537589 |
Águas
Mornas |
428/2009,
de 01/04/2009 |
1.000,00 |
138.389,00 |
|
PDI-07/00483128 |
Flor
do Sertão |
1532/2009,de
27/04/2009 |
Recomendação |
Uso indevido Res Contingência - Vlr de R$
8.570,00 |
|
PCP-09/00188421 |
Ituporanga |
243/2009,
de 14/12/2009 |
Recomendação |
Providências em face ausência previsão Res. Contingência |
|
PCP-09/00321601 |
Planalto
Alegre |
83/2009,
de 05/10/2009 |
Recomendação |
Providências em face ausência previsão Res. Contingência |
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PCP-09/00223510 |
Serra
Alta |
121/2009,
de 26/10/2009 |
Recomendação |
Providências em face previsão Reserva Contingência em
vlr inferior ao previsto art.8º LDO-Município. |
|
PCP-09/00186216 |
Lages |
268/2009,
de 16/12/2009 |
Recomendação |
Providências em face reincidência uso indevido Reserva Contingência
(vlr. R$ 680.950,00,ex 2008). |
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PCP-09/00243899 |
Caibi |
141/2009 |
Recomendação |
Evitar reincidência uso indevido Res Contingência, sob
pena autos apartados |
Notas:
(1)
Não consta da decisão
informação acerca do valor total da dotação destinada para fins de Reserva de
Contingência, nem o percentual definido na LDO incidente sobre a RCL.
(2)
Os valores informados
foram utilizados para finalidades diversas daquelas previstas no art. 5º, III,
b, da LRF.
Apesar de se tratar de uma pequena amostra é
possível extrair indicativo de que este Tribunal de Contas caminha em direção à
exigência de cumprimento do art. 5º, III, b,
da LRF, não só no que se refere ao uso restritivo da dotação “Reserva de
Contingência” para atender passivos
contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos, como também há
uma tendência no sentido de se estimular as Unidades Gestoras a fazerem constar
nas leis orçamentárias do Município - Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e
Lei Orçamentária Anual (LOA) - a previsão de dotação orçamentária a título de
Reserva de Contingência.
A “suplementação de dotações insuficientes por
falha de previsão ou por gastos normais da atividade pública” tem sido repelida, em acordo com o item 1 do Prejulgado 1147 desta Corte de Contas.
Deliberação recente sobre o assunto. Decisão
n. 524/2010
Ainda, recentemente, na Sessão Ordinária
realizada no dia 02/08/2010 o assunto voltou à pauta. O processo n.
PDI-07/00011382, decorrente da formação de autos apartados prevista no Parecer
Prévio n. 0165/2006, autos PCP-06/00047547, relativo às contas anuais do
exercício de 2005 da Prefeitura Municipal de São Martinho, foi objeto de
apurada instrução sob a direção do seu ilustrado Relator, Conselheiro Salomão
Ribas Junior.
Peço vênia a Sua Excelência para reportar passagens do seu Relatório e
Voto de n. 330/2010, que fundamentam a Decisão n. 524/2010, através da qual
este Tribunal cominou multa ao Responsável, no valor de R$ 1.000,00, pelo uso
indevido da dotação “Reserva de Contingência”.
Com sua habitual acuidade o Exmo. Senhor Conselheiro Relator historiou, embasado
em manifestação da Diretoria Técnica, que o Gestor do Município de São Martinho
no exercício de 2005, de forma reincidente,
utilizou recursos vinculados à Reserva de
Contingência sem atender o preconizado pelo art. 5º, III, b, da Lei
Complementar Federal n. 101, de 2000.
O Sr. Conselheiro Salomão Ribas cuidou de buscar a manifestação da
Municipalidade para prestar esclarecimentos adicionais, tais como: se ocorreu o
atendimento de passivos contingentes durante o exercício; qual a época em que
os recursos da Reserva de Contingência foram utilizados para suplementar
dotações insuficientes; e se no final do exercício restaram despesas a pagar a
título de passivos contingentes e outros
riscos e eventos fiscais imprevistos.
Entretanto,
o Responsável não se pronunciou.
A instrução dos autos foi então encerrada, alimentada
com a informação de uso de recursos da dotação “Reserva de Contingência” no
montante de R$ 145.176,00, à margem da previsão do art. 5º, III, da LRF.
Tais despesas, segundo as justificativas
apresentadas pela Unidade Gestora na fase de instrução, foram realizadas nos
termos da “Portaria Interministerial n.
163 da Secretaria do Tesouro Nacional – STN; na Nota Técnica n. 152/2006,
proveniente da consulta formulada pela FECAM- Federação Catarinense dos
Municípios – ao Ministério da Fazenda, a respeito da utilização da reserva de
contingência; e Notas Técnicas expedidas pela STN.”
A esse respeito, o eminente Conselheiro
Relator registra argumentos da DMU no sentido de “que a Portaria Interministerial indigitada é frontalmente contrária ao
disposto na LRF, Lei Complementar n. 101/2000, assim como a Nota Técnica da
FECAM é incompatível com o entendimento desta Corte de Contas, consubstanciado
no Prejulgado n. 1235/2002”, transcrevendo depois disso, parte do Relatório
DMU n. 2.560/2007 (ratificado pela Informação n. 238/2009), que contém os
fundamentos para o entendimento do Órgão de Instrução.
A Consulta
Dei destaque ao processo acima pela sua
atualidade e porque os mesmos instrumentos – Portaria Interministerial n.
163 da STN e a Nota Técnica n. 152/2006 resultante de consulta promovida pela
FECAM à STN/MF, que foram apontados pela Unidade Gestora (Prefeitura
Municipal de São Martinho) para justificar a utilização dos recursos da dotação
“Reserva de Contingência” para fins diversos daqueles estabelecidos no art. 5º,
III, b, da LRF, instigam a consulta sob apreciação.
Em outras palavras: a Entidade consulente
defende expressamente junto a esta Corte de Contas que seja admitido o uso
extensivo da “Reserva de Contingência” para fins de “suplementações de dotações
orçamentárias” destinadas a outras finalidades (fls. 04/05).
Os debates suscitados em face da matéria giram
em torno da extensão dos efeitos do art.
8º da Portaria Interministerial n. 163, qual seja: permitir a aplicação do art. 91 do Decreto-lei n. 200, de 1967,
aos demais entes da Federação (na situação concreta, aos Municípios) por força
da interpretação dada por intermédio da Nota
Técnica n. 152/2006, da STN, que responde consulta provocada pela FECAM, a
qual se constitui da real interessada na presente consulta.
O equacionamento dos autos passa pela
composição entre os diferentes posicionamentos ou o acolhimento de um dos
seguintes entendimentos. Na seqüência, referencio:
1 - A Diretoria
de Controle dos Municípios (DMU) em sua intervenção nestes autos sempre se
posicionou taxativamente pela aplicação restritiva do teor do art. 5º, inciso III, letra b, da Lei
Complementar n. 101, de 2000, quando se trata da utilização dos recursos da
“Reserva de Contingência” (Relatório n. 1291/2006, fls. 22/40, e Informação n.
480/2008, fls. 142/151).
Esse entendimento resta ratificado na
instrução dos autos que originaram a Decisão
n. 0534/2010, focada acima.
2 – A Consultoria
Geral, que tem a atribuição de examinar as consultas, em seu Parecer n.
343/2006 acerca deste processo (fls. 42/59), pende em favor de certa flexibilidade
no uso da dotação.
Vejo com dificuldade a aplicação concreta da
proposta do digno Órgão Consultivo desta Casa, pela ausência de critérios
objetivos, que conduzem à falta de condições para aferição dos parâmetros entabulados.
Reproduzo parcialmente a conclusão do Parecer 343/2006 (fls. 58/59):
........................................
A
Reserva de Contingência, prevista no Decreto-lei n. 200/67 e na Lei
Complementar n. 101/2000, pode ser utilizada para suplementação de
dotação orçamentária ou para a abertura de créditos especiais, devendo
obrigatoriamente cumprir sua função primordial que é o atendimento de passivos
contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.
A
utilização para a suplementação de dotação orçamentária ou para a abertura
de créditos especiais, sem pretender acorrer ao atendimento de passivos contingentes
e outros riscos e eventos fiscais imprevistos, não poderá gerar o
esgotamento da reserva de contingência, mantendo-se alocação suficiente de
recursos para cumprir o fim previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal, devendo,
ainda, ser precedida de autorização legislativa específica.
O seu préstimo para os fins consignados na Lei
de Responsabilidade Fiscal, atendimento de passivos contingentes e outros
riscos e eventos fiscais imprevistos, permite o seu manejo de forma direta pelo
Poder Executivo, dispensando a prévia autorização legislativa.
Cabe
ao Chefe do Poder Executivo agir com responsabilidade quando da utilização
direta da reserva de contingência sem autorização legislativa específica,
certificando-se de que o caso no qual empregará os recursos alocados na reserva
de contingência visa atender passivos contingentes e outros riscos e eventos
fiscais imprevistos, pois se assim não for, estará infringindo a Constituição
Federal, a Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei n. 4.320/64, maculando,
destarte, as suas contas perante este Tribunal.
3 – O Ministério
Público junto ao Tribunal de Contas emitiu o Parecer n. 4564/2006, subscrito pelo então Procurador Carlos
Humberto Prola Júnior (fls. 60/69), segundo o qual contesta com veemência a
vigência do art. 91 do Decreto-lei 200/67,
sob os auspícios do art. 8º da Portaria
Interministerial n. 163. Discorre acerca da “pirâmide normativa” de nosso
ordenamento jurídico, em virtude da qual evidencia a revogação do dispositivo
(art. 91) frente às disposições da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Advoga a rigorosa destinação dos recursos da
“Reserva de Contingência” para os fins previstos no art. 5º, III, da LRF,
aduzindo ser “Impossível conciliar a existência de uma dotação que não
se sabe onde será gasta com o planejamento das finanças públicas exigido pela
Constituição” (fls. 66).
Adita que a hipótese cogitada de liberalidade
na utilização da Reserva de Contingência
ofende “o próprio espírito da Lei Complementar 101/2000, que
estabelece no art. 1º, § 1º que ‘a
responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada
e transparente” (fls. 67).
Grifado e sublinhado no original.
Recorre, ainda, o Dr. Procurador, em defesa
de sua tese, ao teor da mensagem do veto da alínea “a”, do inc. III, do art. 5º, da LRF, cuja norma dispunha
que a “Reserva de Contingência” poderia ser destinada ao “pagamento de restos a pagar que excederem as disponibilidades de caixa
ao final do exercício”, destacando-se:
... O
dispositivo não respeita o princípio que deve nortear a introdução de reserva
de contingência na proposta orçamentária: a prudência. A reserva de contingência deve representar proteção contra riscos e
passivos contingentes capazes de ameaçar o equilíbrio orçamentário e, como tal,
destinar-se a gastos novos, imprevistos. (...). Grifos do original (fls. 67).
Sustenta, a final, entendimento no sentido de
que,
“Não é possível a utilização da reserva
de contingência como fonte de recursos para a abertura de créditos adicionais,
para outras finalidades, que não o atendimento de passivos contingentes e outros
riscos e eventos fiscais imprevistos” (fls. 69).
4 – O Relator, à época, Conselheiro
Relator Moacir, assim se manifestou:
a) Por primeiro, conforme Relatório n.
0328/2007 (fls. 72/88), cujo exame abarca o conteúdo do processo apensado –
TCGAP-06/90028784, derivado de manifestação do Exmo. Sr. Conselheiro César
Filomeno Fontes, bem assim, o parecer editado pela Assessoria da Presidência
acerca do exposto por Sua Excelência.
Também é analisada a questão respeitante à
Portaria Interministerial n. 163; a Nota Técnica n. 152/2006 que interpreta o
art. 8º da referida Portaria; o alcance do art. 91 do Decreto-lei n. 200, de
1967; e, ainda, outras publicações e atos do Governo Federal – particularmente,
aqueles exarados pela Secretaria do Tesouro Nacional.
Nessa oportunidade houve destaque para a
orientação expedida por este Tribunal de Contas por meio do “Guia da Lei de Responsabilidade Fiscal”
– 2ª edição, 2002, que no item 7.2.2 analisa a dotação “Reserva de
Contingência”, a qual, além de definir o uso restritivo dos recursos,
recomendava:
- que os valores
correspondentes ao percentual destinado para a dotação constituíssem “reserva
financeira específica”;
- que, no final do exercício,
o saldo financeiro existente poderia constituir disponibilidade de caixa ou ser
destinado a compor a reserva do próximo exercício.
Concluiu, então, por apresentar ao Tribunal
Pleno proposta de decisão para responder
a consulta no sentido de que a “Reserva de Contingência” somente pode ser
utilizada para os fins do art. 5º, III, b, da LRF (fls. 87/88).
b) Na seqüência, o Sr. Relator formulou “Adendo”
ao seu Voto, nos termos do Relatório n. 0397/2007 (fls. 135/138), que
traduz exame dos argumentos reiterados pelo ilustre Conselheiro César Filomeno
Fontes em Voto Divergente que compõe as fls. 89/101 (reiteradas às fls.
119/134).
No final, o Conselheiro Moacir Bertoli
reafirma sua Proposta de Decisão que sustenta a destinação dos recursos da
Reserva de Contingência exclusivamente para os fins estabelecidos na Lei
Complementar Federal n. 101, de 2000.
5
– O Sr.
Conselheiro César Filomeno Fontes, a
par do processo apensado, apresentou Voto Divergente de n. 745/2007 (fls.
89/101), que reitera seu posicionamento firmemente exposto em todas as suas
intervenções no trato da matéria, no sentido de que:
5.1. em observância aos arts. 4º, § 3º e 5º, III, b, da LRF,
é obrigatória a destinação de
recursos para fins de Reserva de Contingência na Lei Orçamentária Anual, “suficiente
ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais
imprevistos”, inclusos no “Anexo de
Riscos Fiscais”, segundo as definições contidas na Lei de Diretrizes
Orçamentárias;
5.2. com base no art.
8º da Portaria Interministerial n. 163, de 2001, propõe que sejam
destinados recursos “na conta Reserva de Contingência constante da
Lei Orçamentária Anual, recomendável até 2% da Receita Prevista na Lei
Orçamentária” para abertura de
créditos adicionais genéricos.
Sugere, ainda, a revogação do Prejulgado 1147/2002.
6
– O
Exmo Sr. Conselheiro Salomão Ribas
Junior, que marcou sua participação ativa no debate dos autos, propugna uma
solução conciliatória, haja vista os entendimentos opostos, ambos com evidentes
méritos segundo menciona, adotados pelo então Relator, Conselheiro Moacir
Bertoli, e o ilustre Conselheiro César Fontes.
O Relatório n. 145/2008 (fls. 139/140) aponta
oportuno desfecho para os autos sob exame, ao propor a adição de exceção à
regra geral de restrição ao uso da dotação “Reserva de Contingência”, nos
seguintes termos:
“Admite-se, de outra
parte, a utilização desses recursos para outra finalidade desde que atendidos
os passivos contingentes e não havendo mais o que pagar como riscos ou eventos
fiscais imprevistos”.
7 – Este Relator
inclina-se por trilhar o caminho da composição para a resposta à Consulta, propondo
para tanto, o acolhimento do entendimento proporcionado pelo eminente
Conselheiro Salomão Ribas Junior.
A defesa intransigente da responsabilidade do
Gestor Público na elaboração das Leis Orçamentárias é inerente a este Tribunal
de Contas. Para tanto, a Diretoria Técnica é instada a manter permanente
acompanhamento acerca dos textos de lei (LDO e LOA, além do PPA) editados e sua
execução, como também sua análise por ocasião da apreciação das contas anuais
dos Municípios.
A falta de planejamento e de transparência
nas ações administrativas, que afrontam a responsabilidade na gestão fiscal
preconizada pela Lei Complementar Federal n. 101, de 2000, não podem servir de
fundamento para lançar mão de dotação destinada ao atendimento de passivos
contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.
Quando se trata do Anexo de Riscos Fiscais,
previsto pelos arts. 4º e 5º da LRF, o Gestor Público deve atentar às
disposições anualmente emitidas pela Secretaria do Tesouro Nacional,
direcionadas à União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
A propósito, a normatização para o exercício
de 2011, objeto da Portaria n. 249, de
30/04/2010, da Secretaria do Tesouro Nacional (STN/MF), introduz entre outros
instrumentos o “Manual de Demonstrativos Fiscais”, o qual contempla o Anexo de Riscos Fiscais previsto pelo art. 4º, § 3º, da LC n. 101, de 2000.
Segundo o referido Manual:
É
importante ressaltar que riscos
repetitivos deixam de ser riscos, devendo ser tratados no âmbito do
planejamento, ou seja, devem ser incluídos
como ações na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na Lei Orçamentária Anual
do ente federativo. Por exemplo, se a
ocorrência de catástrofes naturais – como secas ou inundações - ou de epidemias
– como a dengue - tem sazonalidade conhecida, as ações para mitigar seus efeitos,
assim como as despesas decorrentes, devem ser previstas na LDO e na LOA do
ente federativo afetado, e não ser
tratada como risco fiscal do Anexo de Riscos Fiscais. Grifou-se.
Como se constata os procedimentos
relacionados ao assunto têm evoluído e o Administrador Municipal não pode
manter-se alheio, deixando de destinar recursos ordinários para fazer frente às
situações calamitosas que afetam regularmente seu território e população.
No tocante aos Riscos Fiscais o tema é
desenvolvido didática e minuciosamente no documento da STN, inclusive com a
formulação de tabelas (modelos) que podem se adotadas pelo ente federativo,
conforme especificações.
A par disso, o mesmo Manual contém um
capítulo (item 6) destinado à descrição
das infrações cometidas pelo Gestor que não atenta para o cumprimento da
LRF, com elaboração do “Quadro 5” que discrimina a legislação, o que deve ser
efetivado e quais as restrições e/ou penalidades a que se sujeita o Responsável.
A flexibilização para eventual utilização dos
recursos para abertura de créditos adicionais, na forma que se está a propor,
não autoriza nem o super dimensionamento da dotação para permitir a livre
destinação dos recursos, nem o seu uso ao longo do exercício para suplementar
recursos de toda sorte, por falta de planejamento.
Haverá de ser demonstrada e justificada a sua
utilização, conforme previamente estabelecido na legislação local (LDO e LOA),
em situações limitadas e valores razoáveis, sempre que a destinação não for precisamente
aquela especificada no art. 5º, inciso
III, letra “b”, da Lei de Responsabilidade Fiscal.
8 – Revogação e Reforma de
Prejulgados
A proposta de decisão que me propus
apresentar ao ilustre Plenário desta Casa importa em revogação e/ou reforma de Prejulgados, em observância ao art. 156 do Regimento Interno (Resolução
n. TC-06/2001), o qual prevê: “Considera-se revogado ou reformado o
prejulgado sempre que o Tribunal, pronunciando-se sobre o mesmo, firmar nova
interpretação, caso em que a decisão fará expressa remissão à reforma ou
revogação”. Desta forma, cabe:
a)
Revogar o Prejulgado 1079, que estabelece:
“Com o advento da Lei de Responsabilidade
Fiscal, não mais cabe utilizar a Reserva de Contingência para suplementação de
dotação por qualquer motivo, mas apenas para fazer frente a pagamentos de
despesas inesperadas (passivos contingentes e eventos fiscais imprevistos)”.
b)
Reformar o Prejulgado 1147, item
1, que passa a dispor:
“Com o advento da Lei de Responsabilidade
Fiscal (Lei Complementar n. 101/2000) a Reserva de Contingência somente poderá
ser utilizada para suplementação de dotações orçamentárias visando a pagamentos
de despesas inesperadas, decorrentes de situações imprevisíveis, como
calamidades públicas, fatos que provoquem situações emergenciais etc, ou para
cobrir passivos contingentes e eventos fiscais imprevistos, somente sendo
admitida a utilização desses recursos para outra finalidade no final do
respectivo exercício, justificadamente, e conforme dispuser a legislação local
(LDO e LOA), desde que atendidos os passivos contingentes e não houver resíduos
a pagar a título de riscos ou eventos fiscais imprevistos”.
c)
Reformar
o Prejulgado 1235, item 5, que passa a dispor:
“Com o advento da Lei de Responsabilidade
Fiscal (Lei Complementar n. 101/2000) a Reserva de Contingência somente poderá
ser utilizada para suplementação de dotações orçamentárias visando a pagamentos
de despesas inesperadas, decorrentes de situações imprevisíveis, como
calamidades públicas, fatos que provoquem situações emergenciais etc, ou para
cobrir passivos contingentes e eventos fiscais imprevistos, somente sendo
admitida a utilização desses recursos para outra finalidade no final do
respectivo exercício, justificadamente, e conforme dispuser a legislação local
(LDO e LOA), desde que atendidos os passivos contingentes e não houver resíduos
a pagar a título de riscos ou eventos fiscais imprevistos”.
3. VOTO
PROPOSTA
DE DECISÃO
Em conformidade com o exposto, VOTO por
submeter à deliberação do Plenário a seguinte proposta de DECISÃO: