TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO

Rua Bulcão Viana, 90, Centro – Florianópolis – SC

Fone: (048) 3221-3636 - Fax: (048) 3221-3645

Gabinete do Auditor Gerson dos Santos Sicca

PROCESSO N.

PCP 08/00165705

UG/CLIENTE

Município de Gaspar

RESPONSÁVEL

Sr. Adilson Luís Schmitt - Prefeito Municipal

ASSUNTO

Prestação de Contas do Prefeito referente ao exercício de 2007.

Indícios de burla ao concurso público. Formação de autos apartados.

A burla ao concurso público é ato de gestão irregular, sujeito ao julgamento técnico da Corte, após exame específico em processo apartado.

Divergência contábil. Confiabilidade das demonstrações contábeis.

Divergências contábeis quando possuírem baixa expressão monetária, pouca relevância percentual em relação à receita orçamentária e não produzirem repercussões que possam macular a higidez das contas apresentadas, não comprometem a confiabilidade das informações do Balanço Geral Anual, sendo a recomendação de providências o encaminhamento suficiente.

Receita orçamentária superestimada.

Receita orçamentária superestimada fragiliza a participação do Poder Legislativo e sendo relevante e recorrente caracteriza-se como irregularidade grave.

Controle Interno. Atrasos na remessa de relatórios.

Atrasos na remessa dos relatórios de controle interno, inferiores a 30 dias são advertidos por meio de recomendações. Reincidências e atrasos superiores podem implicar na penalização do gestor, após constituído processo apartado.

I - RELATÓRIO

Referem-se os autos à Prestação de Contas do Prefeito Municipal de Gaspar, Sr. Adilson Luís Schmitt, relativa ao exercício de 2007, em cumprimento ao disposto no art. 31, §§ 1.º e 2.º da Constituição Federal, art. 113, da Constituição Estadual, e arts. 50 a 59 da Lei Complementar n.º 202, de 15 de dezembro de 2000.

O Órgão Instrutivo desta Corte de Contas - Diretoria de Controle de Municípios, após emitir o Relatório n. 2966/2008 e providenciar a oitiva do responsável, analisando suas justificativas e contra-razões para as restrições evidenciadas no Relatório de Instrução (fs. 561/594), concluiu pela manutenção dos seguintes apontamentos, conforme é o teor da conclusão do Relatório de Reinstrução n. 5419/2008:

A) RESTRIÇÕES DE ORDEM LEGAL:

I.A.1. Divergência no valor de R$ 10.000,00, entre o total dos Créditos Autorizados de R$ 269.073.863,72 e o valor constante no Anexo 11 do Balanço Consolidado (R$ 269.083.863,72), em descumprimento aos ditames da Lei n° 4.320/64, em especial aos artigos 85 e 90 (item B.2.1);

I.A.2. Divergência entre a variação do saldo Patrimonial Financeiro e o resultado da execução orçamentária, no valor de R$ 452.644,70, em descumprimento aos ditames da Lei n° 4.320/64, em especial o artigo 85 (item B.3.1);

I.A.3. Divergência no valor de R$ 63.818,05, entre o Saldo Patrimonial demonstrado no Balanço Patrimonial (R$ 39.451.622,59) e o apurado nas Variações Patrimoniais (R$ 39.515.440,64), em descumprimento aos artigos 85, 100, 105, da Lei n° 4.320/64 (item B.4.1);

I.A.4. Ausência de contabilização de Dívida no Passivo Permanente no valor de R$ 889.568,77, acarretando em sua subavaliação, em descumprimento aos ditames da Lei n° 4.320/64, em especial os artigos 85, 98, § único e 105 (item B.5.1);

I.A.5. Dívida Fundada do Município com correções elevadas, demonstrando fragilidade no fluxo de pagamentos a longo prazo, com evidência falha no Controle Interno, conforme Lei Municipal n° 21/2003, de 29/08/2003 e artigo 4º, da Resolução nº TC 16/94 (item B.5.2);

I.A.6. Balanço Geral do Município (Consolidado), não demonstrando adequadamente a situação financeira, orçamentária e patrimonial do exercício, em virtude do apontado nos itens B.2.1, B.3.1, B.4.1, B.5.1 e B.5.2, deste Relatório, em desacordo ao estabelecido nos artigos 101 a 105 da Lei n° 4.320/64 e no artigo 53 da Lei Complementar Estadual nº 202/2000 - Lei Orgânica do TCE/SC (item B.5.3);

I.A.7. Orçamento superestimado caracterizando ausência de critérios técnicos na elaboração da proposta orçamentária, em desacordo com os artigos 29 e 30 da Lei n° 4.320/64 c/c o artigo 12 da Lei Complementar n° 101/2000 - LRF (item B.1.1);

I.A.8. Ausência da remessa do Parecer do Conselho do Fundeb, em desacordo com o artigo 27, caput e § único da Lei n° 11.494/07 (item B.6.1).

I.B. RESTRIÇÕES DE ORDEM REGULAMENTAR:

I.B.1. Atraso na remessa dos Relatórios de Controle Interno referentes aos 1°, 3° e 6° bimestres do exercício de 2007, em descumprimento ao art. 5º, § 3º da Resolução nº TC - 16/94, alterada pela Resolução nº TC - 11/2004 (item A.7.1);

I.B.2. Ausência de remessa do Anexo 11 - Consolidado -, da Lei n° 4.320/64, em descumprimento ao artigo 20, inciso II, da Resolução TC 16/94 (item B.6.2).

A DMU, em sua análise, conclui também possa o Tribunal de Contas recomendar ao Chefe do Poder Executivo a adoção de providências com vistas à correção das deficiências de natureza contábil constantes dos itens B.3.1 B.3.1, B.4.1, B.5.1 e B.5.2 do corpo do relatório e à Câmara de Vereadores, anotação e verificação de acatamento, pelo Poder Executivo, das observações constantes do Relatório de análise das contas de 2007.

Na fase de instrução, o Ministério Público Junto ao Tribunal de Contas, nos termos do Parecer n. 5355/2008 (fs. 555/557) solicitou a abertura de prazo para manifestação do responsável, para que apresentasse justificativas sobre as restrições relacionadas às impropriedades contábeis – restrições I.A.1, I.A.2, I.A.3, I.A.4, I.A.5 e I.A.6 da conclusão do Relatório de Instrução n. 2966/2008.

Depois de analisadas as justificativas oferecidas pelo responsável e emitido o Relatório de Reinstrução n. 5419/2008, o Ministério Público de Contas se fez presente nos autos em dois momentos distintos e subseqüentes: com o Parecer n. 7612/2008 (fs. 672/677), de autoria da Procuradora Cibelly Farias e com o Parecer n. 7703/2008 (fs. 678/683), de autoria do Procurador Geral Junto ao Tribunal de Contas, Mauro André Flores Pedrozo.

O primeiro parecer pede a rejeição das contas anuais de Gaspar, tendo em vista a existência de impropriedades contábeis que, no seu conjunto, indicam que o Balanço Geral do Município não demonstra adequadamente a situação financeira, orçamentária e patrimonial do Ente.

O segundo parecer, assinado pelo Procurador Geral, concorda com o encaminhamento pela rejeição das contas, mas discorda quanto à necessidade de fiscalização dos indícios de burla ao concurso público, identificados pela Procuradora Cibelly Farias.

Segundo a Procuradora Cibelly Farias, o expressivo montante de despesas contabilizadas nos elementos 04 – Contratação por Tempo Determinado, 36 – Outros Serviços de Terceiros – Pessoa Física e 39 – Outros Serviços de Terceiros – Pessoa Jurídica são fortes indícios de ocorrência de burla ao concurso público. O montante de gastos nos referidos elementos em 2007 é muito representativo, pois equivale a 80,44% do montante gasto com remuneração dos servidores efetivos (conforme registra o elemento de 11 – Vencimentos e Vantagens Fixas – Pessoal Civil)

Entende que, inobstante a rejeição das contas, o Tribunal deva determinar a formação de autos apartados, com vistas à apuração de eventual irregularidade relativa à afronta ao disposto no art. 37, inciso II da Constituição Federal (afronta ao instituto do concurso público).

O Procurador Geral, por sua vez, ao justificar a não formação de autos apartados, explica que a fiscalização dos indícios de burla ao concurso público deve ocorrer em sede de processos de atos de gestão e não em processos de prestação de contas de governantes – no caso o Prefeito Municipal.

No mérito, entende que os indícios existentes não são fortes a ponto de ensejar a realização de procedimento de fiscalização específico. Identificou que as despesas com serviços de terceiros – pessoa jurídica não escondem contratações de atividades públicas de caráter permanente, sendo relativas à “contratação de serviços de transporte, serviços mecânicos, combustíveis, internet, cursos especializados, bancos, softwares, serviços de programação, taxas diversas, reparos em obras, assinaturas de jornais, energia elétrica, telefone, seguros, serviços gráficos, projetos arquitetônicos, serviços elétricos, despesas com mídia (rádio) etc.” (fs. 679/680).

Quanto às despesas com serviços de terceiros – pessoa física, entende o Procurador Geral que “mesmo que possam referir-se a atividades de caráter permanente (o que não pode corresponder à realidade dos fatos), equivalem a apenas 2,97% do valor total das despesas com vencimento e vantagens dos servidores (R$ 17.214.908,78)” (f. 680).

É o relatório.

II - FUNDAMENTAÇÃO

Analisando o teor de cada restrição de origem contábil, repercutindo sua expressão monetária e percentual em relação à receita orçamentária do município de Gaspar, concluo por recomendar a aprovação das contas do município, ressalvando a existência de superestimação do orçamento.

Pontualmente, considero o seguinte:

a) Quanto às impropriedades contábeis

Impropriedades contábeis não estão dentre aquelas consideradas gravíssimas pela Portaria n. 233/2003 deste Tribunal de Contas e entendidas como fator de rejeição das contas do município. Entretanto, quando alcançam expressividade monetária e relevância percentual no contexto das contas apresentadas podem comprometer a confiabilidade das informações contábeis e a adequação do Balanço Geral Anual, quanto à posição financeira, orçamentária e patrimonial do Município, inclusive com a perspectiva de prejudicar o processo de apuração dos limites legais e constitucionais, o alcance das metas de resultado, enfim, comprometer todo o resultado da análise técnica e, por conseqüência, o próprio Parecer Prévio.

A equipe de fiscalização identificou cinco impropriedades contábeis, que a fez concluir que o balanço geral do município não demonstra adequadamente a situação financeira, orçamentária e patrimonial do exercício (restrição I.A.6 da conclusão do relatório).

Apesar de concordar com as restrições apontadas, não entendo que as restrições repercutam na inadequação generalizada do balanço consolidado anual.

As restrições I.A.1 e I.A.3 possuem baixa expressão monetária para comprometer a execução orçamentária de um município do porte de Gaspar (R$ 10.000,00 e 63.818,05 respectivamente).

A restrição I.A.2, que acusa divergência de R$ 452.644,70, apesar da expressão monetária, possui pouca representatividade se comparada à receita arrecadada pelo município (R$ 59.803.101,60), ou seja, representa apenas 0,76%. Ademais, a Instrução informa tratar-se de divergência nas transferências financeiras recebidas e concedidas, com reflexo na variação do saldo patrimonial financeiro, situação ainda recorrente em face da adaptação dos municípios à necessidade de prestação de contas consolidadas. No meu entendimento, trata-se de uma restrição de menor gravidade, que pode ser encaminhada através de recomendação de providências aos serviços de contabilidade.

A subavaliação do passivo permanente (restrição I.A.4) seria restrição importante se não decorresse de uma provável contabilização errada das inscrições da dívida passiva. O valor (R$ 889.568,77) representa 1,49% da receita arrecadada e 1,95% do total do Ativo Real informado (R$ 45.559.367,87), mas, analisando as justificativas oferecidas, verifica-se não haver repercussão no saldo patrimonial, tampouco no financeiro ou orçamentário.

A Origem explicou que tais valores (R$ 889.568,77) foram registrados como “correção de dívida”, uma vez que se tratavam de contratos de operações de créditos assinados em exercícios anteriores. Esta linha de argumentação foi a mesma utilizada para justificar a restrição I.A.5, que aponta um elevado registro de correções de dívidas passivas.

A Instrução não aceitou as justificativas e manteve ambas as restrições (I.A.4 e I.A.5). Apesar disso, ao analisar as respostas do responsável e a reinstrução técnica, verifico existir uma perspectiva pertinente na linha de argumentação oferecida pelo município, ou seja, ao invés de registrar a inscrição em dívida ativa, como decorrência do registro de receita de operações de crédito, o serviço de contabilidade escriturou como sendo correção de dívida passiva.

Nesse contexto, trata-se de erro de escrituração formal, que não afeta o saldo patrimonial, tampouco os resultados orçamentário e financeiro.

Quanto à restrição I.A.6, considerando as ponderações anteriores atinentes a cada uma das cinco restrições que justificam a restrição I.A.6, manifesto o entendimento de que possa ser desconsiderada, não obstante seja certo que o município de Gaspar tenha que adotar medidas para tornar mais adequado seu serviço de contabilidade.

Pelo exposto proponho a aposição de recomendação ao Chefe do Poder Executivo, nos termos da indicação sugerida pela Instrução no item III da conclusão do Relatório de Reinstrução n. 5419/2008.

b) Quanto à superestimação orçamentária

A restrição I.A.7 da conclusão, que alerta para a receita orçamentária superestimada, vez que o efetivamente arrecadado representa apenas 22,22% da receita orçada (ou 77,78% inferior ao valor estimado), entendo caracterizar-se como grave irregularidade em razão da grande diferença entre o orçado e o realizado.

Orçamentos superestimados fragilizam a participação do Poder Legislativo nas decisões públicas, porque concedem ao Chefe do Poder Executivo maior liberdade para realizar gastos públicos, uma vez que as dotações originalmente autorizadas estão também superestimadas.

Um orçamento bem elaborado, calcado numa estimativa de receita realista, não oferece folgas significativas nas dotações fixadas para as despesas. Por conseqüência, reduz a possibilidade de o gestor priorizar, unilateralmente, determinados programas de governo em detrimento de outros também previstos no orçamento. Caso precise de mais dotações em determinado programa deve se submeter a novo crivo do Poder Legislativo.

No caso em tela, verifico que a Unidade é reincidente, além de ser relevante a disparidade entre o orçado e o executado, sendo aquele correspondente a 4,5 vezes ao efetivamente arrecadado.

A Origem rebate dizendo que a grande diferença decorre dos convênios esperados e não repassados. Contudo, verifica-se que a superestimação orçamentária vem ocorrendo desde 2004, e se agravando ano após ano, conforme demonstra a DMU em seu relatório (f. 636), além da significativa diferença entre o orçado e o arrecadado.

Para o caso, proponho que a restrição seja apartada e que conste ressalva de caráter restritivo o Parecer Prévio.

c) Apuração de indícios de burla ao concurso público

Em relação à anotação restritiva do Parquet no tocante aos indícios de burla ao concurso público entendo que a fiscalização desses indícios seria mais efetiva se a Corte encaminhasse o problema a partir de um planejamento de fiscalização único e abrangente nos municípios do Estado, que contemplasse análises de relevância e risco na definição da amostra intencional, de forma que se concentrassem as forças de fiscalização do Órgão para produzir resultados expressivos, com a otimização de recursos.

Iniciando o planejamento a partir das informações disponíveis no sistema e-Sfinge, o Tribunal poderia cotejar os indícios de burla ao concurso público a partir de uma medida como o percentual ou a expressividade das despesas com serviços terceirizados. Neste tipo de construção, a amostra de municípios a serem auditados nasceria em função da relevância do problema e não isoladamente, processo a processo. Este caminho, entendo, contribui para a maximização do grau de eficiência e eficácia das fiscalizações in loco, dando grande visibilidade ao Tribunal de Contas, além de repercutir para a regularização de situações similares nos municípios que não fazem parte da amostra.

Pontualmente, considero que no Município de Gaspar os indícios de burla ao concurso público são consistentes, tendo em vista que no exercício anterior também foi observado o fato e determinada a formação de autos apartados com o objetivo de examinar

possível burla à regra constitucional da obrigatoriedade de concurso para ingresso no serviço público nos termos do art. 37, II, da Constituição Federal, em face da constatação no Anexo III do Relatório Instrutivo (Terceirização para Substituição de Servidores) de despesas com serviços de "assessoria pedagógica", as quais teriam caráter contínuo e permanente, e por via de conseqüência, somente poderiam ser exercidas por funcionários efetivos, previamente aprovados em concurso público (Parecer MPjTC n. 5618/2007) (Ribas Jr., S.A. et. Al., Parecer Prévio n. 119, 2007).

Analisando as despesas do elemento 4 - Contratação por Tempo Determinado, no sistema e-Sfinge, verifiquei, através de minha assessoria, a existência de despesas com serviços terceirizados com características de continuidade e necessidade permanente, como: “ACT'S ADMINISTRAÇÃO E FINANÇAS”, “ACT'S ED. COMPENSATÓRIA”, “ACT'S ED. FUNDAMENTAL”, “ACT'S ED. FUNDAMENTAL – FUNDEF”, “ACT'S ED. INFANTIL – CDI”, “ACT'S PEJA” e “ACT'S TRANSPORTES E OBRAS E DEF. CIVIL”.

Por isso, manifesto-me pela formação de autos apartados a fim de que sejam verificadas todas as contratações temporárias que evidenciem burla ao instituto do concurso público, e restringindo as contratações temporárias às situações de excepcionalidades previstas em lei.

d) Quanto às demais restrições

Quanto à restrição I.A.8 da parte conclusiva do Relatório da DMU, cujo teor acusa a ausência de remessa do Parecer do Conselho do FUNDEB, em desacordo com o art. 27, Parágrafo Único da Lei n. 11.494/2007, entendo que possa ser tolerada no presente exercício porque a regra é bastante recente, sendo razoável conceder um período de adaptação aos Municípios. Ademais, não se caracteriza, em princípio e neste início de vigência da lei, como uma grave infração à norma legal, mas como uma irregularidade de natureza formal encaminhada por meio de recomendação de providências.

No caso do atraso na remessa dos relatórios de controle interno, referentes ao 1°, 3° e 6° bimestre (restrição I.B.1) verifico que um dos atrasos é superior a 30 dias, razão que motiva o encaminhamento da restrição para exame técnico em processo apartado.

A ausência de um dos demonstrativos do Balanço Anual (o Anexo 11) pode ser tolerado porque o demonstrativo foi remetido a posteriori e se encontra anexado às folhas 452/470 dos autos. A rigor, o título da restrição deveria ser atraso na remessa e não ausência. De qualquer modo, entendo que para o caso a recomendação de providência seja o encaminhamento mais acertado.

Considerando o exposto e também:

Que o processo obedeceu ao trâmite regimental, sendo instruído por equipe técnica da DMU e contendo manifestação por escrito do Ministério Público Junto ao Tribunal de Contas (art. 108, II da LOTC);

Que foi prevista reserva de contingência no valor de R$ 65.000,00, correspondente a 0,11% da receita corrente líquida do exercício de 2007 (R$ 58.037.216,33), mas que, no entendimento deste Relator, é insuficiente para atender passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevisíveis, razão pela qual proponho recomendação no parecer;

Que foram cumpridos os limites de gastos com pessoal do Município e dos Poderes Executivo e Legislativo;

Que foi respeitado o princípio do equilíbrio das contas públicas, em consonância às instruções da Lei n. 4.320/64 e Lei de Responsabilidade Fiscal, sendo superavitários o resultado da execução orçamentária e o resultado financeiro apresentado no exercício;

Que o Município aplicou o equivalente a 28,99% da Receita decorrente de Impostos em Educação, cumprindo o disposto no art. 212 da Carta Magna;

Que, ao aplicar 17,37% da Receita de Impostos em Ações e Serviços Públicos de Saúde, o Município cumpriu as disposições do art. 198 da CF/88 c/c art. 77 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias; e

Considerando mais o que dos autos consta, proponho:

III – PROPOSTA DE VOTO

1. Recomendar a APROVAÇÃO das Contas Anuais do exercício de 2007 da Prefeitura Municipal de Gaspar.

2. Ressalvar a existência da irregularidade abaixo transcrita, alertando aos Poderes do Município de Gaspar que a sua ocorrência enfraquece a participação legislativa na definição das prioridades da aplicação dos recursos públicos, podendo implicar, na análise de exercícios futuros, na rejeição das contas do município.

2.1. Orçamento superestimado caracterizando ausência de critérios técnicos na elaboração da proposta orçamentária, em desacordo com os artigos 29 e 30 da Lei n° 4.320/64 c/c o artigo 12 da Lei Complementar n° 101/2000 - LRF (item I.A.7 da conclusão do Relatório DMU n. 5419/2008.

2. Determinar a formação de autos apartados para fins de exame das seguintes matérias:

2.2. Atraso na remessa dos Relatórios de Controle Interno referentes aos 1°, 3° e 6° bimestres do exercício de 2007, em descumprimento ao art. 5º, § 3º da Resolução nº TC - 16/94, alterada pela Resolução nº TC - 11/2004 (item I.B.1);

2.3. Indícios de burla ao concurso para ingresso no serviço público, nos termos do art. 37, II, da Constituição Federal, face a existência de elevadas despesas com serviços de terceiros (pessoa física e pessoa jurídica) e contratação por tempo determinado de ACTs para áreas administrativas e educacional, as quais teriam caráter contínuo e permenente, e por via de conseqüência, somente poderiam ser exercidas por funcionários efetivos, previamente aprovados em concurso público (Parecer MPjTC n. 7612/2008).

3. Recomendar ao Chefe do Poder Executivo de Gaspar que, com o envolvimento e responsabilização do órgão de controle interno, tome providências para:

3.1. Revisar a metodologia de cálculo da Reserva de Contingência, considerada insuficiente para atender passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevisíveis;

3.2. Adotar providências com vistas à correção das deficiências de natureza contábil constantes dos itens I.A.1, I.A.2, I.A.3, I.A.4 e I.A.5 da conclusão do Relatório;

3.3. Assegurar a observância dos prazos regulamentares para remessa de documentos a este Tribunal de Contas, evitando restrições como as indicadas nos itens I.B.1 e I.B.2 da conclusão do Relatório da DMU; e

3.4. Assegurar o cumprimento integral das obrigações impostas ao Município por conta da Lei Federal n. 11.494/2007 (Lei de criação do FUNDEB), evitando a ocorrência da restrição I.A.8 da conclusão do Relatório.

4. Recomendar à Câmara de Vereadores anotação e verificação de acatamento, pelo Poder Executivo, das demais observações constantes do Relatório DMU n. 5419/2008.

Florianópolis, em 12 de dezembro de 2008.

Gerson dos Santos Sicca

Auditor Relator