ESTADO DE SANTA CATARINA

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO

 

 

Gabinete do Auditor Substituto de Conselheiro Cleber Muniz Gavi

 

PROCESSO:               RLA 14/00193831

UG/CLIENTE:             Departamento de Transportes e Terminais - DETER

RESPONSÁVEIS:        Neri Francisco Garcia

ASSUNTO:                  Auditoria para avaliar o planejamento da operação, a validade das concessões e a existência de fiscalização e controle do sistema de transporte intermunicipal de passageiros da Grande Florianópolis

 

 

DECISÃO MONOCRÁTICA

 

 

AUDITORIA OPERACIONAL. SISTEMA DE TRANSPORTE INTERMUNICIPAL DE PASSAGEIROS DA GRANDE FLORIANÓPOLIS. DELEGAÇÃO DO SERVIÇO PÚBLICO ANTES DA VIGÊNCIA DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988. PRORROGAÇÕES CONTRATUAIS ILEGÍTIMAS. LICITAÇÃO OBRIGATÓRIA PARA REGULARIDADE DAS CONCESSÕES.  ADOÇÃO DE PROVIDÊNCIAS PARA SANEAMENTO DAS IRREGULARIDADES E ABERTURA DE PROCESSO LICITATÓRIO.  DETERMINAÇÕES E RECOMENDAÇÕES.

Nos termos do art. 175 da Constituição Federal, incumbe ao poder público, na forma da lei, diretamente ou sob o regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação dos serviços públicos.

Em vista do cenário fático e jurídico constatado em auditoria operacional no sistema de transporte intermunicipal de passageiros da Grande Florianópolis, com a permanência de concessões precárias para a prestação do serviço público, devem ser adotadas providências para a abertura de procedimento licitatório, nos termos do art. 37, inciso XXI, também da Constituição Federal, observando-se os parâmetros da Lei Federal n. 12.587/2012 (que instituiu a Política Nacional da Mobilidade Urbana) e da Lei Complementar Estadual n. 636/2014 (que institui a Região Metropolitana da Grande Florianópolis). Necessário, ademais, a adequação das condições para a licitação e futura contratação, como forma de assegurar a regularidade do sistema, o aperfeiçoamento do serviços e a modicidade tarifária.

 

 

 

 

I. RELATÓRIO

Tratam os autos de auditoria operacional realizada pela Diretoria de Controle de Licitações e Contratações - DLC no Departamento de Transportes e Terminais – DETER, acerca do sistema de transporte coletivo intermunicipal urbano de passageiros da Grande Florianópolis.

O presente processo teve seu rito modificado pelo o art. 98, § 2°, da LC n. 202/2000 (Lei Orgânica), com redação dada pela LC n. 666/2015, o que fundamenta a presente decisão monocrática. Em que pese a ressalva pessoal deste julgador quanto à validade da citada lei, cuja constitucionalidade é questionada no STF por meio das ADI´s n. 5453 e 5442, ainda não há deliberação administrativa do Tribunal de Contas do Estado ou decisão judicial negando ou suspendendo sua validade, motivo pelo qual adotar-se-á o procedimento nela fixado a fim de dar cumprimento aos prazos processuais e não prejudicar os trabalhos desta Corte.

O objeto do processo consiste na verificação da regularidade dos contratos de concessão ou instrumentos equivalentes do Sistema Intermunicipal de Transporte de Passageiros, abrangendo a Grande Florianópolis, a regularidade da prestação do serviço, bem como o seu planejamento, o que firma a competência para o julgamento monocrático na forma do inc. VI do §2º do art. 98 da Lei Orgânica (com a redação dada pela contestada Lei n. 666/2015).

A auditoria foi autorizada em 30.04.13, quando tiveram início os trabalhos de levantamento de dados, seguindo-se o planejamento entre junho e setembro e a execução de outubro a novembro. No dia 07.03.2014, foi realizada inspeção in loco no Terminal Urbano Cidade de Florianópolis e Terminal de Integração do Centro.

A Diretoria de Controle de Licitações e Contratações - DLC elaborou o Relatório n. 210/2014 (fls. 1497-1520), no qual sugeriu a audiência do Sr. Neri Francisco Garcia, Presidente do DETER, para apresentar considerações ou justificativas acerca das 22 (vinte e duas) inconsistências identificadas na auditoria.

Notificado (fl. 1522), o responsável manifestou-se às fls. 1524-1531 e apresentou documentos de fls. 1532-1569.

A Diretoria de Controle de Licitações e Contratações - DLC emitiu o Relatório n. 669/2014 (fls. 1571-1594) examinando as justificativas apresentadas. Considerando que os argumentos expendidos não modificaram as falhas encontradas, o corpo técnico sugeriu o apontamento das seguintes determinações e recomendações à unidade:

3.2. DETERMINAR ao Sr. Neri Francisco Garcia, Presidente do DETER, inscrito no CPF/MF sob o nº 005.675.749-20, para que, no prazo de 30 (trinta) dias, a contar da data da publicação desta Deliberação no Diário Oficial Eletrônico (DOTC-e), com fulcro no inciso III do art. 5º da Resolução N. TC-79/2013, de 06 de maio de 2013, apresente a este Tribunal de Contas Plano de Ação, conforme modelo em anexo, estabelecendo responsáveis, atividades e prazos visando à regularização das restrições apontadas, relativamente às seguintes determinações e recomendações:

3.2.1. Determinações:

3.2.1.1. Definir as linhas do sistema com base em estudo técnico atualizado, em atenção os artigos 21 e 22 da Lei Federal nº 12.587/2012 (item 2.1. deste Relatório);

3.2.1.2. Eliminar a existência de linhas sobrepostas em horários e trajetos, em atenção os artigos 21 e 22 da Lei 12.587/2012 (item 2.2. deste Relatório);

3.2.1.3. Utilizar metodologia de cálculo tarifário que seja baseada na eficiência da prestação do serviço, por meio da metodologia do “fluxo de caixa descontado”, em atenção ao caput do art. 37 da Constituição Federal (item 2.3. deste Relatório);

3.2.1.4. Implantar o Sistema Executivo vinculado ao Sistema Convencional, em atenção aos artigos 21, inc. IV da Lei Federal nº 12.587/2012 (item 2.4. deste Relatório);

3.2.1.5. Implantar política pública de transporte de massa, em atenção ao artigo 6º da Lei Federal nº 12.587/2012 (item 2.5. deste Relatório);

3.2.1.6. Integrar os diferentes modais de transporte coletivo urbano da Grande Florianópolis, em atenção ao artigo 6º da Lei Federal nº 12.587/2012 (item 2.6. deste Relatório);

3.2.1.7. Conceder desconto para aquisição antecipada de créditos de passagem, em atenção a modicidade tarifária, prevista no artigo 6º, §1º da Lei Federal nº 8.987/1995 (item 2.7. deste Relatório);

3.2.1.8. Adaptar todos os ônibus da frota em relação a acessibilidade, em cumprimento aos requisitos elencados na NBR 14022 (item 2.8. deste Relatório);

3.2.1.9. Considerar a redução de custos administrativos, advindos da operação centralizada de arrecadação realizada pelo Setuf, no cálculo tarifário, em atenção a obrigação de adequação da prestação do serviço em termos de modicidade tarifária, prevista no art. 6º, §1º da Lei Federal nº 8.987/1995 (item 2.9. deste Relatório);

3.2.1.10. Ajustar a taxa de remuneração do capital praticada no Cálculo Tarifário para que reflita as características mercadológicas, em atenção a modicidade tarifária, prevista no art. 6º, §1º da Lei Federal nº 8.987/1995 (item 2.10. deste Relatório);

3.2.1.11. Incorporar ao cálculo tarifário as receitas com publicidade, em atenção aos arts. 6º, IX, ‘f’ e 7º, §2º, II da Lei Federal nº 8.666/1993, bem como o art. 18, XV da Lei Federal nº 8.987/1995 (item 2.11. deste Relatório);

3.2.1.12. Ajustar a Planilha Tarifária em relação à vida útil dos pneus frente a novas tecnologias, em favor da modicidade tarifária prevista no art. 6º, §1º da Lei Federal nº 8.987/1995 (item 2.12. deste Relatório);

3.2.1.13. Definir o coeficiente para remuneração de máquinas, instalações e equipamentos, mediante estudo específico do sistema, em prol do serviço adequado e à atualidade, previstos no art. 6º, §§ 1º e 2º da Lei Federal nº 8.987/1995 (item 2.13. deste Relatório);

3.2.1.14. Definir o coeficiente para remuneração de peças e acessórios, mediante estudo específico do sistema, em prol do serviço adequado e à atualidade, previstos no art. 6º, §§ 1º e 2º da Lei Federal nº 8.987/1995 (item 2.14. deste Relatório);

3.2.1.15. Realizar procedimento licitatório para concessão de Sistema de Transporte Coletivo Intermunicipal Urbano de Passageiros da Grande Florianópolis, em atenção ao artigo 175 e inciso XXI do artigo 37, ambos da Constituição Federal (item 2.15. deste Relatório);

3.2.1.16. Elaborar estudo para avaliar o impacto das reduções de tributos no atual sistema, de acordo com a Medida Provisória nº 617/2013 e a Lei Federal nº 12.715/2012, em respeito a modicidade tarifária prevista no art. 6º, §1º da Lei Federal nº 8.987/1995 (item 2.16. deste Relatório);

3.2.1.17. Elaborar e implantar matriz de risco associada ao(s) futuro(s) contrato(s) de concessão do transporte coletivo intermunicipal de passageiros da Grande Florianópolis, em obediência ao artigo 21 da Lei Federal nº 8.987/95 c/c o inciso III do artigo 10 da Lei Federal nº 12.587/12 (item 2.17. deste Relatório);

3.2.1.18. Elaborar e implantar indicadores de qualidade para avaliação do serviço do(s) futuro(s) contrato(s) de concessão do transporte coletivo intermunicipal de passageiros da Grande Florianópolis, em atenção ao inciso III do artigo 23 da Lei Federal nº 8.987/1995 c/c o inciso IV do artigo 21 da Lei Federal nº 12.587/2012 (item 2.18. deste Relatório); e

3.2.1.20. Vincular as receitas da Taxa de Fiscalização à receita operacional do DETER, em atendimento ao disposto no §1º do artigo 134 do Decreto Estadual nº 12.601/88 (item 2.22. deste Relatório).

3.2.2. Recomendações:

3.2.2.1. Implantar sistema de bilhetagem eletrônica em todos os veículos da frota do sistema de transporte intermunicipal de passageiros da Grande Florianópolis, em atenção as boas práticas gerenciais e de Tecnologia da Informação (item 2.19. deste Relatório); e

3.2.2.2. Implantar sistema de controle que permita aferir os valores devidos e recebidos a título de Taxa de Fiscalização, em atenção as boas práticas gerenciais (item 2.21. deste Relatório).

3.2.1.19. Aumentar o número de fiscais e a eficiência tecnológica dos equipamentos de fiscalização, contrariando o artigo 13 da Lei Federal nº 12.587/2012 (item 2.20. deste Relatório);

 

O Sr. Cássio Taniguchi, Superintendente de Desenvolvimento da Região Metropolitana da Grande Florianópolis, teve deferido pedido para fotocópia dos autos (fl. 1596).

O Ministério Público de Contas, no parecer MPTC n. 31815/2015 (fl. 1599), da lavra do Exmo. Procurador Aderson Flores, acompanhou o posicionamento da área técnica.

Vindo os autos conclusos, registrei que após instrução do feito foi editada a Lei Estadual n. 636/2014, que instituiu a Região Metropolitana da Grande Florianópolis e criou a Superintendência de Desenvolvimento da Região Metropolitana da Grande Florianópolis – SUDERF. Considerando que muitas questões objeto da auditoria estão vinculadas às atribuições da nova autarquia e visando assegurar o cumprimento das determinações sugeridas pelo corpo técnico, determinei a notificação da SUDERF para trazer informações aos autos acerca de eventual ação relacionada às matérias suscitadas no relatório técnico (fls. 1600-1604).

A Superintendência de Desenvolvimento da Região Metropolitana da Grande Florianópolis – SUDERF prestou informações às fls. 1607-1622 e juntou documentos de fls. 1625-1659.

Vieram os autos conclusos.

Decido.

 

II. FUNDAMENTAÇÃO

Considerando o objeto do processo, a auditoria foi conduzida pela Diretoria de Controle de Licitações e Contratações.

Com foco na mobilidade urbana, a auditoria buscou avaliar o planejamento da operação, a validade das concessões e a existência de fiscalização e controle do sistema de transporte intermunicipal de passageiros da Grande Florianópolis. Para tanto, a equipe técnica formulou as seguintes questões de auditoria:

1) Em que medida o sistema intermunicipal de transporte de passageiros da Grande Florianópolis está planejado de modo atualizado e é compatível com a prestação do serviço?

2) Em que medida os contratos de concessão ou instrumentos equivalentes do sistema intermunicipal de transporte de passageiros, abrangendo a Grande Florianópolis, estão regulares e adequados na sua execução?

3) Em que medida a fiscalização e o controle do sistema intermunicipal de transporte de passageiros da Grande Florianópolis faz cumprir os normativos legais e contribui para o aperfeiçoamento da prestação do serviço?

Em resposta aos citados questionamentos, foram detectadas irregularidades que passo a examinar, partindo da análise da legalidade da concessão do transporte intermunicipal de passageiros da Grande Florianópolis.

 

II.1. Contratos de concessão com prazos vencidos e sem licitação

Referida inconsistência foi apontada no item 2.9 do Relatório n. 210/2014 (fls. 1512.v).

Em resposta aos questionamentos formulados aos gestores do DETER, acerca da prorrogação dos contratos de concessão em vigor e da realização de licitação do sistema, o corpo técnico obteve as seguintes informações:

Não existem contratos hoje. As linhas estão vencendo desde 2002, mesmo assim continuam operando. Trata-se de concessão e não de permissão. A relação com as empresas é informal. Serviço não delegado. Foi encaminhado a relação das linhas e os vencimentos de cada concessão. Há linhas em regime de concessão e outras de permissão, sendo algumas com prazo vencido, operando na informalidade. Aguardam estudo da UFSC para novas contratações. Nessa nova proposta, o sistema deve operar por bacias. Não há interação com a PMF sobre os novos estudos da UFSC. [...].

 

Dá análise dos contratos juntados aos autos às fls. 331-1.427 e especificados no quadro 01 de fls. 1513.v, verificou-se que as linhas intermunicipais urbanas da Grande Florianópolis são operadas pelas empresas Jotur – Auto Ônibus e Turismo Josefense Ltda., Biguaçu Transportes Coletivos, Transporte Coletivo Estrela Ltda. e Rodoviária Santa Terezinha Ltda. Acerca dos prazos estabelecidos, importante destacar os apontamentos destacados no relatório técnico:

- os primeiros contratos foram celebrados em 19/10/1982, sob a forma de “Termos de Compromisso de Autorização” (contrato de adesão), nos termos da Lei Estadual nº 5.684/1980 regulamentada pelo Decreto nº 12.601/1980, com prazo de validade de 90 dias, podendo ser renovados por igual período (Cláusula Vigésima-Quarta);

- cada empresa recebia uma determinada linha, representada por um número, permanecendo até hoje como responsável pela mesma. Por exemplo: às fls. 333-335 a empresa Jotur recebeu a Linha 23 – Palhoça-Ceasa;

- em 01/05/1985 os “Termos de Compromisso de Autorização” foram “substituídos” por “Termo de Compromisso de Permissão”, com prazo de validade por 10 anos, com possibilidade de renovação por igual período (Cláusula Vigésima-Quarta);

- mediante nova alteração, em 03/03/1986 os “Termos de Compromisso de Permissão” foram alterados para “Termo de Concessão”, com prazo de validade por 10 anos, com possibilidade de renovação por igual período (Cláusula Vigésima-Quarta);

- Termo Aditivo, firmado em 20/02/1991, estabelecia a prorrogação do prazo de vigência dos “Contratos de Concessão” pelo período de 10 anos, com fulcro no §1º do artigo 30 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da CE/89; e

- o último ato legal verificado consistia em novo Termo Aditivo, firmado em 16/12/1998, novamente prorrogando os contratos pelo prazo de 10 anos, “a contar do seu termo final em 01/03/2006”. Ressalta-se que a avença ficava condicionada ao cumprimento do “Plano de Renovação de Frota aprovado pelo Conselho Estadual de Transporte de Passageiros” (fl. 344).

 

A par de todos os dados colacionados, o corpo técnico concluiu que as atuais prestadoras executam o serviço desde 1983 e que o sistema de transporte coletivo de passageiros nunca passou por um processo licitatório.

Com o advento da Constituição Federal de 1988, a concessão ou permissão de serviços públicos passou a ser condicionada a prévia licitação (art. 175). A Constituição Estadual de 1989 repetiu a obrigatoriedade de delegação de serviços públicos de transporte intermunicipal mediante processo licitatório (art. 137, §1º), dispondo também acerca da regra de transição dos contratos então em vigor, vejamos:

Art. 137. Ao Estado incumbe a prestação dos serviços públicos de sua competência.

§ 1° A execução poderia ser delegada, precedida de licitação, nos regimes de concessão ou permissão.

[...]

ADCT

Art. 30. Os contratos de concessão de serviços de transporte de passageiros, em vigor, terão assegurado o direito de prorrogação por novo período, adaptando-se automaticamente a Constituição.

§ 1º A prorrogação fica condicionada a qualidade dos serviços.

§ 2º As permissões e autorizações de serviços de transporte de passageiros, em operação, ficam transformadas em concessões.

 

Amparado nesta regra constitucional transitória, constato que em fevereiro e março de 1991, antes mesmo de seus termos finais (ago/1991, jun/1995, março/1996), a maioria dos contratos teve seus prazos prorrogados por mais 10 anos (JOTUR - fls. 343-662; Biguaçu - fls. 663-1192; Estrela – fls. 1143-1290; Santa Terezinha – fls. 1291-1427).   

Em 13.02.1995, passou a vigorar no ordenamento jurídico a Lei n. 8.987/1995, que dispôs acerca do regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos previsto no art. 175 da Constituição Federal. A redação original do art. 42 também passou a estabelecer um prazo de transição para validade dos contratos de concessão em vigor, no seguinte sentido:

Art. 42. As concessões de serviço público outorgadas anteriormente à entrada em vigor desta Lei consideram-se válidas pelo prazo fixado no contrato ou no ato de outorga, observado o disposto no art. 43 desta Lei. 

§ 1o Vencido o prazo da concessão, o poder concedente procederá a sua licitação, nos termos desta Lei. (redação original)

§ 1o  Vencido o prazo mencionado no contrato ou ato de outorga, o serviço poderá ser prestado por órgão ou entidade do poder concedente, ou delegado a terceiros, mediante novo contrato.      (Redação dada pela Lei nº 11.445, de 2007).

§ 2o As concessões em caráter precário, as que estiverem com prazo vencido e as que estiverem em vigor por prazo indeterminado, inclusive por força de legislação anterior, permanecerão válidas pelo prazo necessário à realização dos levantamentos e avaliações indispensáveis à organização das licitações que precederão a outorga das concessões que as substituirão, prazo esse que não será inferior a 24 (vinte e quatro) meses.

Art. 43. Ficam extintas todas as concessões de serviços públicos outorgadas sem licitação na vigência da Constituição de 1988.     (Vide Lei nº 9.074, de 1995)

Parágrafo único. Ficam também extintas todas as concessões outorgadas sem licitação anteriormente à Constituição de 1988, cujas obras ou serviços não tenham sido iniciados ou que se encontrem paralisados quando da entrada em vigor desta Lei.

 

Da leitura do caput do art. 42, conclui-se que os contratos teriam validade até o prazo final neles estabelecidos, quando então tonar-se-ia obrigatória a realização de licitação ou, conforme nova redação do §1º, o poder concedente passaria a prestar diretamente os serviços.

Nesse sentido é a lição de José dos Santos Carvalho Filho:

A Lei n° 8.987/1995 regulou as concessões de serviços públicos outorgados anteriormente, traçando algumas regras especiais de acordo com a situação de que se revestiu a delegação.

Em primeiro lugar, garantiu a validade e a continuidade do contrato ou do ato de outorga pelo prazo então avençado, em respeito ao ato jurídico perfeito, prevendo o art. 42, §1º, que, vencido o prazo, deveria o concedente realizar licitação nos termos da lei. (Manual de Direito Administrativo. 14 ed. Rio de Janeiro, Lumen Juris, 2012, p. 408)

 

Considerando as prorrogações realizadas antes mesmo da entrada em vigor desta lei, os contratos estariam válidos até os anos de 2001, 2005 e 2006. Verifica-se, todavia, que o poder concedente firmou novo termo aditivo para prorrogar por mais 10 anos todos os contratos de concessão, agora com fundamento no art. 4º da Lei Estadual n. 10.824/1998, que assim estabeleceu:

Art. 4º Deferido o pedido de adesão pelo Conselho Estadual de Transporte de Passageiros - CTP, todos os contratos de concessão de serviço de transporte rodoviário intemunicipal de passageiros da requerente serão prorrogados pelo prazo de que trata o art. 5º da Lei nº 5.684, de 09 de maio de 1980.

Parágrafo único. Caberá ao Departamento de Transportes e Terminais - DETER firmar os aditivos contratuais de prorrogação das concessões a partir da data dos respectivos vencimentos, com cláusula específica de nulidade pelo não cumprimento do plano de renovação de frota aprovado.

 

Ao considerar as novas prorrogações contratuais, as concessões teriam termo final em 2001, junho de 2015 e março de 2016, não fosse o fato de a citada Lei Estadual - que autorizou a última prorrogação contratual - ter sido declarada inconstitucional pelo Egrégio Tribunal de Justiça Catarinense, conforme ementa que evidencia a flagrante afronta da lei ao ordenamento constitucional estadual:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI ESTADUAL N. 10.824, DE 17 DE JULHO DE 1998, INSTITUIDORA DO PROGRAMA ESTADUAL DE RENOVAÇÃO ACELERADA DA FROTA DE ÔNIBUS DE TRANSPORTE RODOVIÁRIO INTERMUNICIPAL DE PASSAGEIROS (PROFROTA), ADMINISTRADO PELO DEPARTAMENTO DE TRANSPORTES E TERMINAIS (DETER), AUTARQUIA VINCULADA À SECRETARIA DE ESTADO DOS TRANSPORTES E OBRAS - ART. 4°, PARÁGRAFO ÚNICO - PRORROGAÇÃO DOS CONTRATOS SEM PRÉVIA LICITAÇÃO - OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA LIVRE INICIATIVA, LIVRE CONCORRÊNCIA E LICITAÇÃO - ARTS. 135, § 4°, 137, § 1°, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL, E, AINDA, ART. 30 DOS ATOS DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS.

PROCEDÊNCIA DO PEDIDO – DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE E SUSPENSÃO DA EFICÁCIA DA NORMA IMPUGNADA.

A Lei Estadual n. 10.824/98, que Instituiu o Programa Estadual de Renovação Acelerada de Frota de Ônibus de Transporte Rodoviário Intermunicipal de Passageiros - PROFROTA e estabelece outras providências, determinando a prorrogação dos contratos de concessões sem prévia licitação, afrontou verticalmente e materialmente os arts. 135, § 4°, 137, § 1°, e, ainda, art. 30 dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias, todos da Carta Estadual, em face do desrespeito aos princípios constitucionais da livre iniciativa, livre concorrência e licitação, estes garantidores da moralidade pública e de tratamento isonômico entre eventuais contratantes. Deve ser extirpada do ordenamento jurídico estadual catarinense lei infra-constitucional incompatível materialmente com os princípios constitucionais da livre iniciativa, concorrência e licitação, estes essenciais à manutenção do Estado Democrático de Direito, os quais fazem parte dos fundamentos da economia brasileira e catarinense, importantes à preservação da justiça social. Segundo o Guardião da Constituição: Não há respaldo constitucional que justifique a prorrogação desses atos administrativos além do prazo razoável para a realização dos devidos procedimentos licitatórios. Segurança jurídica não pode ser confundida com conservação do ilícito. (STF, n. ADI 3521/PR, da lavra do Relator Min. EROS GRAU, Órgão Julgador: Tribunal Pleno, j. em 28.09.2006)

(TJSC, ADI 2002.0066442-0, rel. Des. Cláudio Valdir Helfenstein, Órgão Julgador:  Tribunal Pleno, j. em 05.08.2009, publicado no DOE n. 774, de 21.09.2009)

 

Desta forma, excluindo-se os prazos estabelecidos nas irregulares prorrogações, os contratos de concessão para exploração do transporte rodoviário intermunicipal de passageiros celebrados nos anos de 1985 e 1986 permaneceram válidos até os anos de 2005 e 2006, operando desde então sem o devido respaldo legal e contratual.

Destaco, ademais, a peculiaridade de alguns contratos de concessão firmados já no ano de 1991 (v.g. linhas 675, 676, 714, 715, 716, 748, 749, 762, 431, 546, 673, 695, 727, 759, 769, 180, 705 e 763), após o advento da Constituição Federal de 1988. Embora a Lei Estadual n. 5.684/1980, que fundamenta os contratos, mencione a delegação do serviço mediante processo de concorrência (art. 5º), não consta no respectivo contrato ou nos autos informações atinentes ao procedimento licitatório. Não são válidas, do mesmo modo, as prorrogações operadas em 1998, com base na Lei Estadual n. 10.824/1998 declarada inconstitucional.

A unidade informa que o laboratório da Universidade Federal de Santa Catarina - UFSC foi contratado para elaborar a nova política de transportes para suplantar a legislação vigente datada de 1980 e subsidiar projeto de lei para encaminhamento nos próximos meses à Assembleia Legislativa, além de futuro procedimento licitatório. O Governo do Estado teria ainda um estudo técnico tratando da mobilidade urbana, denominado PLAMUS – Plano de Mobilidade Urbana Sustentável, antes em andamento e agora finalizado, constituindo-se no principal pilar para realização de novas licitações, no que diz respeito à mobilidade urbana da região da Grande Florianópolis (www.plamus.com.br).

Das informações prestadas pela Superintendência de Desenvolvimento da Grande Florianópolis, verifica-se a mesma intenção em contratar a UFSC, mediante a avaliação e aprovação do Termo de Referência para a pactuação de instrumento jurídico e elaboração do Projeto Operacional e Funcional do Sistema de Transporte Coletivo da Região Metropolitana da Grande Florianópolis. Com intenção de ver alterada a Lei Complementar Estadual n. 636/2014 e trazer para si a competência para delegação do serviço público de transporte intermunicipal de passageiros da Grande Florianópolis, hoje legalmente atribuída ao DETER (art. 93 da Lei Estadual Complementar n. 381/2007), a SUDERF defende a necessidade de um prazo razoável para estudos acerca das linhas locais (municipais) e suas integrações com o sistema metropolitano, e para abertura de procedimento licitatório.

Não se pode olvidar que a SUDERF vem implementando ações de forma mais adiantada que o DETER no que diz respeito a uma política de transporte intermunicipal de passageiros. Embora de fato não tenha competência para delegação dos serviços no âmbito estadual, apresentou a esta Corte de Contas um termo de referência para “obtenção de projetos operacionais e funcionais preliminares para corredores exclusivos de transporte coletivo na região metropolitana da Grande Florianópolis, bem como propor um conjunto de ações imediatas para solução de problemas localizados e de pequeno porte na malha viária da região metropolitana” (fl. 1.634-1.644). Dentre as atividades destacadas para realização deste projeto, encontra-se a ação 1 - assessoramento para o desenvolvimento do Plano Operacional, do Plano de Outorga e preparação do(s) edital(is) de licitação do transporte público metropolitano. 

Mas a mera intenção em alterar as competências definidas e vigentes na Lei Complementar Estadual n. 381/2007 não se sobrepõem à vigência e aplicabilidade do que vêm disposto em seu art. 93, que conferem ao DETER, entre outras, as seguintes competências:

Art. 93. Ao Departamento de Transportes e Terminais - DETER compete:

I - executar a Política Estadual de Transportes de Passageiros e Cargas;

II - elaborar e revisar periodicamente o Plano Estadual de Transportes de Passageiros e Cargas, em consonância com a Política Estadual de Transportes de Passageiros e Cargas;

III - licitar e firmar documentos de delegação de serviços de transporte intermunicipal de passageiros, após a homologação pelo Conselho Estadual de Transportes de Passageiros - CTP;

IV - planejar, executar, fiscalizar, auditar e controlar o serviço público de transporte rodoviário intermunicipal de passageiros, bem como os serviços de navegação interior de travessias, ou qualquer outro modal de transporte de massa em nível estadual, incluídos os delegados pela União e Municípios, observada a legislação específica;

 

Enquanto ao Deter estão direcionadas as ações mais específicas quanto ao transporte de passageiros, desde a elaboração e revisão de um Plano Estadual, licitação, até a fiscalização dos serviços delegados, à SUDERF estão direcionadas ações mais globalizadas, como, por exemplo, promover, elaborar, fazer cumprir e controlar o planejamento integrado do desenvolvimento regional (art. 6º, inciso II, da Lei Complementar Estadual n. 636/2014), devendo cada órgão atuar no âmbito de suas competências para dar cumprimento ao disposto no art. 175 e inciso XXI do art. 37 da Constituição Federal.

Assim, conforme destacou o corpo técnico, cabe ao DETER não apenas levar em consideração para o cumprimento das determinações e recomendação oriundas desta Decisão as ações já implementadas pela SUDERF, mas também trabalhar de forma cooperada, coordenada e integrada com vistas a eficaz e eficiente prestação do serviço de transporte coletivo de passageiros metropolitano intermunicipal.

Em vista do cenário fático e jurídico constatado em auditoria operacional no sistema de transporte intermunicipal de passageiros da Grande Florianópolis, não se vislumbra outra alternativa senão o cumprimento do disposto no art. 175 da Constituição Federal, devendo o DETER adotar providências com vistas a abertura de procedimento licitatório, nos termos do art. 37, inciso XXI, também da Constituição Federal, para concessão do serviço de transporte coletivo intermunicipal urbano de passageiros da Região da Grande Florianópolis.

 

II.2. Definição das linhas não se baseia em estudo técnico atualizado

O presente achado foi apontado no item 3.2.1 do Relatório n. 210/2014 (fls. 1499.v).

Como órgão gestor do sistema de transporte intermunicipal do Estado de Santa Catarina, o corpo técnico identificou que o DETER deveria observar e cumprir a Lei n. 12.587/2012, que institui as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana. Constatou-se que a definição das linhas intermunicipais que operam nos municípios da Grande Florianópolis não decorreu de estudos atualizados visando a avaliar a demanda real, mas são consequência de práticas gerenciais passadas e não priorizam a demanda atual.

Ao afirmar que as linhas existentes operam do mesmo modo há mais de 20 anos e apresentam uma demanda consolidada, a unidade confirma a inexistência de estudos e planejamento.

Em relação ao alegado Plano de Mobilidade Urbana Sustentável – PLAMUS, embora ele tenha dado início aos estudos e projetos relacionadas à mobilidade urbana em Santa Catarina, a abertura de um processo licitatório para concessão do sistema de transporte coletivo intermunicipal de passageiros demandará estudos mais específicos para definição das linhas que comporão o sistema de transporte intermunicipal objeto da futura licitação que deverá ser lançada pela unidade.

Além de atender às diretrizes para o planejamento e gestão dos sistemas de mobilidade urbana na forma do art. 21 e 22 da Lei n. 12.587/2012, o que poderá ser feito com auxílio da SUDERF, um estudo técnico atualizado das linhas subsidiará a caracterização do serviço a ser licitado, de modo a compor o projeto básico obrigatório, nos termos do art. 6º da Lei n. 8.666/93.

Desta feita, acompanho o entendimento externado pela área técnica, para que seja determinada à unidade que as linhas do sistema sejam definidas com base em estudo técnico atualizado, em atenção os artigos 21 e 22 da Lei Federal nº 12.587/2012.

II.3. Existência de linhas sobrepostas em horários e trajetos

O presente achado foi apontado no item 2.1.2 do Relatório n. 210/2014 (fl. 1500).

Em auditoria, foi verificada a existência de diversas empresas que operam o sistema. Embora distintas, a maioria das linhas utilizam o mesmo corredor de trajeto e nos mesmos horários, com destino final no centro de Florianópolis onde se encontram os principais terminais de ônibus e a Rodoviária. Verificou-se também a sobreposição de linhas municipais e intermunicipais.

O planejamento das linhas, trajetos, horários e a integração com os sistemas municipais da Grande Florianópolis é uma atribuição mínima dos órgãos gestores dos entes federativos incumbidos do planejamento e gestão do sistema de mobilidade urbana (art. 22, I, IV, V, da Lei n. 12.587/2012).

Além da contratação da UFSC e dos estudos resultantes do PLAMUS, a unidade informa que os itinerários das linhas serão revisados durante o processo licitatório e que também vem estudando a implantação de um programa de atualização de suas linhas englobando dados referentes a pontos de origem e destino, tipo de leito estradal, trajetos e distâncias, demanda e outras características. Tal programa poderá ser transformado em comissão permanente de trabalho objetivando a manutenção da eficiência e efetividade do sistema, como também do equilíbrio econômico-financeiro das respectivas concessões.

Em relação aos estudos do PLAMUS, nota-se um avanço em relação ao planejamento das linhas locais e suas integrações com o sistema metropolitano, já possuindo uma definição quanto a seu formato, denominado “H”, cuja espinha dorsal é constituída pela BR-101 (trecho Biguaçu – São José – Palhoça), a Via Expressa (trecho BR-282), as pontes Colombo Sales e Pedro Ivo, o anel viário/BRT no entorno do Morro da Cruz (em implantação pelo Município de Florianópolis, os trechos norte e sul da SC-401 e trechos da SC 403 e SC 405 (fls. 1612-1613).

O corpo técnico apontou que a sugestão do DETER de criação de um banco de dados é um meio de proporcionar análise e tomada de decisão, um tipo de estudo inicial que associado a outros aspectos regionais, populacionais e econômicos podem permitir a otimização do serviço, seus custos e a melhoria da mobilidade urbana nos municípios da Grande Florianópolis.

Analisando a efetividade das ações relacionadas às linhas, aos trajetos e horários, verifica-se que aquelas executadas pelo órgão competente (DETER) com vistas à abertura do processo licitatório não possuem garantia de execução, sendo oportuna e adequada a proposta de determinação sugerida pela área técnica.

Considerando o adiantado trabalho da SUDERF nos estudos do Plano de Mobilidade Urbana da Região da Grande Florianópolis, é certo que os seus aspectos positivos deverão ser agregados pelo DETER nos estudos/projetos objetivando a abertura de processo licitatório, com vistas à eliminação das linhas sobrepostas em trajeto e horários e a integração com os sistemas municipais. Acompanho, portanto, a sugestão da DLC pela determinação à unidade.

 

II.4. Implantação do sistema executivo desvinculado do sistema convencional

O presente achado foi apontado no item 2.3 do Relatório n. 210/2014 (fl. 1502.v) e se fundamenta na necessidade dos sistemas convencional e executivo serem outorgados de forma conjunta como pertencentes ao mesmo sistema, evitando-se a fuga de passageiros e o redimensionamento dos custos incluídos no fluxo de caixa.

Constatou-se que as atuais empresas que operam o sistema de transporte coletivo intermunicipal foram autorizadas a operar o serviço de transporte alternativo, denominado executivo, sem prévio estudo econômico-financeiro. Considerando que este sistema executivo opera nas mesmas linhas do sistema convencional, registra-se novo fator que impacta diretamente na mobilidade urbana da região da grande Florianópolis.

A forma como o sistema executivo foi implementado evidencia inobservância às diretrizes para o planejamento e gestão dos sistemas de mobilidade urbana (art. 22 e 21 da Lei n. 12.587/2012).

Sobre este sistema, o DETER informa que está tomando medidas para renovar a sua metodologia de cálculo tarifário para, no novo modelo, incluir as receitas das linhas do transporte executivo no montante arrecadado por um determinado grupo de linhas e reduzir o valor da tarifa para o respectivo grupo.

Embora a nova metodologia do cálculo tarifário pretenda abarcar as receitas do executivo, o corpo técnico analisou a minuta de projeto de lei com objetivo de instituir a política de transportes intermunicipal de passageiros do Estado de Santa Catarina (fls. 1549-1569) e, no que tange à política tarifária – subseção VI, não encontrou no cálculo nenhuma referência ao sistema executivo e convencional de forma conjunta.

Diante da situação verificada, a determinação sugerida pela área técnica para implantar o sistema executivo vinculado ao sistema convencional é medida adequada que deve ser considerada nos estudos necessários à abertura do processo licitatório para delegação do serviço de transporte coletivo intermunicipal da Grande Florianópolis.

 

II.5. Inexistência de política pública de transporte de massa e de integração entre os diferentes modais de transporte coletivo

Os respectivos achados foram apontados no item 2.4 e 2.5 do Relatório n. 210/2014 (fl. 1.504).

A DLC identificou que o Estado de Santa Catarina não dispõe de uma política pública de mobilidade urbana, repercutindo no trânsito congestionado e no longo período de locomoção para transportes individuais e coletivos de curta distância.

Diante de tal omissão, verifica-se que a competência do DETER para executar a Política Estadual de transportes de passageiros e também de cargas resta inviabilizada.

De acordo com o disposto no art. 1º da Lei de Mobilidade Urbana - Lei 12.587/2012, a integração entre os diferentes modais de transporte é considerada um dos instrumentos da Política Nacional da Mobilidade Urbana. Além da inexistência de uma política intermunicipal, sua falta acaba incentivando o uso do transporte individual, prejudicando o fluxo na Região da Grande Florianópolis.

A unidade fiscalizada destaca a inexistência de outros modais de transporte coletivo na região metropolitana de Florianópolis e que tal situação ultrapassa sua capacidade regulamentadora e administrativa, dependendo de ações de outras esferas de governo para o saneamento da questão.

Verifica-se novamente que o único estudo até então implementado no Estado de Santa Catarina diz respeito ao PLAMUS, como uma iniciativa de diagnosticar a atual situação de mobilidade urbana e propor soluções.

Com apoio da SUDERF, cabe ao DETER, como órgão estadual executor da política de transporte intermunicipal de passageiros e fiscal da prestação dos serviços de transporte, empreender esforços para a implementação de política pública de transporte, objetivando a integração entre os modais de forma a contribuir para a mobilidade urbana na Região da Grande Florianópolis.

Nesse sentido, com vistas aos estudos necessários para a abertura do processo licitatório para delegação do serviço de transporte coletivo intermunicipal da Grande Florianópolis, acompanho as determinações sugeridas pela área técnica para a unidade implantar política pública de transporte de massa e integrar os diferentes modais de transporte coletivo urbano da Grande Florianópolis, em atenção às diretrizes dispostas no art. 6º da Lei n. 12.587/2012.

 

II.6. Atendimento parcial às exigências de acessibilidade

Os aspectos de acessibilidade foram analisados no item 2.7 do Relatório n. 2010/2014 (fl. 1.506). Da inspeção realizada pela DLC nos terminais de Integração do Centro (TICEN) e Cidade de Florianópolis foram destacados, de forma geral, uma vez que os terminais apresentam as mesmas características construtivas, as seguintes situações:

- Ambos os terminais não atendem, de forma geral, às determinações constantes da NBR 9050, tanto no quesito comunicação e sinalização (item 5 da NBR 9050), quanto no acesso e circulação (item 6 da NBR 9050), ou nos sanitários (item 7 da NBR 9050) e mobiliários (item 9 da NBR 9050);

- No TICEN, a sinalização podotátil não está em conformidade com a NBR 9050, seja nas características das peças, seja na sua organização ou em seu posicionamento. Já no terminal Cidade de Florianópolis a situação é melhor. As fotos ilustram melhor tal constatação:

[...].

- No tocante aos ônibus e o acesso a eles, constata-se, conforme fotos, que eles não atendem os critérios dispostos na Norma NBR 14022:

[...].

- Ainda em relação aos ônibus, quando da inspeção ao Terminal Cidade de Florianópolis constatou-se que os dois veículos utilizados para “teste” de acessibilidade apresentavam defeitos no elevador de acesso. Um deles não se movia e o operador não tinha experiência e o segundo estava “travado” em função da poeira existente nas engrenagens do elevador.

- Os degraus dentro dos ônibus possuem o espelho (parte vertical do degrau) muito elevado, o que acaba por dificultar o acesso a pessoas de mobilidade reduzida. Nesse sentido, os ônibus deveriam ter o piso rebaixado para facilitar o acesso.

Após todas essas constatações, entende-se que o DETER deve fazer as devidas correções necessárias para adequação dos terminais em conformidade com a NBR 9050, na sua totalidade. Ressalta-se que todas as áreas, de todos os terminais, devem estar acessíveis, na forma da NBR 9050, seja com sinalização podotátil ou outro tipo de sinalização, a todos os usuários, que não devem depender de um terceiro na sua locomoção.

Em relação aos ônibus, no mesmo sentido da determinação em relação aos terminais, a acessibilidade deve estar em conformidade à NBR 14022. Ressalta-se também a necessidade de efetiva fiscalização dos serviços prestados, notadamente em relação à qualidade dos ônibus, para evitar problemas como o que ocorreu no elevador de um dos ônibus inspecionados.

 

Em relação aos terminais, o DETER informou que vai repassar os achados de auditorias aos responsáveis pela administração dos respectivos terminais. Para o atendimento da norma NBR 14022, informou adoção de providências para inspeção dos dispositivos de acessibilidade.

Na condição de fiscal do serviço de transporte intermunicipal de passageiros, compete ao DETER cobrar das administradoras dos terminais e adotar diretamente as providências com vistas ao atendimento das normas de acessibilidade nos veículos que operam o serviço, de forma a cumprir a determinação sugerida pela área técnica.

 

II.7. Metodologia de remuneração que não estimula a busca da eficiência

Passando para análise dos achados relacionados ao cálculo da tarifa, no item 2.2 do Relatório n. 2010/2014 (fl. 1500.v), a DLC identificou que a metodologia aplicada para cálculo da tarifa – GEIPOT – conforme Manual do Cálculo Tarifário de fls. 1444-1496, não estimula a utilização de novas tecnologias ou padrões operacionais para redução de custos e ganhos de produtividade, pois todas as despesas são anotadas e alocadas à tarifa.

Tal método não objetiva a busca de eficiência ou aumento da qualidade na prestação dos serviços, uma vez que nem mesmo o risco da demanda é atribuído à empresa. Assim, a remuneração do serviço é garantida mesmo sem qualidade em sua execução.

Para a área técnica o método mais adequado seria o sistema de fluxo de caixa descontado que é o utilizado internacionalmente para avaliar a viabilidade econômico-financeira de empreendimentos, como no caso da concessão de serviços públicos.

Apesar de a unidade refutar a legislação que menciona a metodologia do fluxo de caixa (Decreto n. 2.594/1988 e Lei n. 9.491/1997), alega estar aberta a sugestões quanto aos mecanismos de estímulo à eficiência para aprimorar futuros processos licitatórios.

Conforme bem explicou a DLC na reanálise do processo (fl. 1576), atualmente a metodologia mais aceita para a definição da tarifa denomina-se método de “fluxo de caixa descontado”, que visa a, principalmente, minimizar as distorções da “Planilha do Geipot”, e continua:

A novidade deste procedimento é o emprego de índices financeiros (Remuneração do Capital e Taxa Interna de Retorno), que consideram o longo prazo das contratações realizadas entre Gestores públicos e operadores privados. Enfatiza-se que o cálculo de tarifa pelo método do “fluxo de caixa descontado” apresenta maior eficiência sob as óticas do usuário, do operador e do Poder Público, considerando: (a) preço e qualidade do serviço, (b) rentabilidade e margem do resultado e (c) sobrevivência do operador e satisfação do usuário.

 

Importa destacar que esta metodologia já foi adotada, por exemplo, na concorrência pública lançada pelo Município de Florianópolis para outorga de concessão da prestação e exploração dos serviços de transporte coletivo urbano de passageiros (ELC 13/00620061). Na análise do respectivo edital, que resultou na Decisão n. 290/2015, destaquei algumas razões que levam à mudança de paradigma quanto à metodologia de cálculo da tarifa:

A defasagem do sistema anterior para aferição dos custos e da remuneração da concessionária ficou claramente demonstrada pela área técnica desta Corte de Contas. A tradicional planilha de custos para a definição de tarifas de ônibus urbanos, como a “GEIPOT”, editada em 1982 e revisada em 1994 e 1996, era a principal ferramenta adotada pelo Poder Público na vigência do contrato anterior. No entanto, o decurso do tempo e a experiência demonstraram que os contratos e tarifas devem ser propostos sobre análises que cubram todo o período da concessão. O novo contrato firmado para a concessão dos serviços de transporte urbano de passageiros de Florianópolis corrigiu as inadequações do modelo anterior, com a adoção de novo marco regulatório que considera a redefinição da tarifa com base na “taxa interna de retorno”, tornando inteligível o reequilíbrio do contrato, sem necessitar embutir os lucros pretendidos nos custos do sistema.

 

Diante do exposto, considerando que as atuais planilhas tarifárias em uso para o cálculo do custo do transporte público coletivo intermunicipal de passageiros (GEIPOT) não atendem às formas dos novos modelos de contratação, não explicitando com clareza e realidade os custos e investimentos necessários à prática empresarial eficiente e à gestão dos contratos de delegação, acompanho a sugestão emitida pela área técnica para determinar à unidade que no futuro edital e contrato de concessão do serviço de transporte coletivo intermunicipal de passageiros da Grande Florianópolis utilize metodologia de cálculo tarifária que seja baseada na eficiência da prestação do serviço, “fluxo de caixa descontado”, em atenção ao caput do art. 37 da Constituição Federal.

 

II.8. Desatualização do método de cálculo tarifário

Importa destacar neste capítulo todos os demais achados decorrentes do atual modelo de cálculo tarifário, cuja correção objetiva o atendimento da modicidade da tarifa, prevista no art. 6º, §1º, da Lei n. 8.987/1995 (itens 2.6, 2.8.1, 2.8.2, 2.8.3, 2.8.4, 2.8.5, 2.8.6 e 2.10).

Dentro das despesas administrativas para remunerar diversas atividades da empresa consta a de pessoal para venda de créditos de passagem. Constatou-se que essa operação é realizada pelo Sindicato de Empresas de Transporte Urbano de Passageiros da Grande Florianópolis – Setuf, o que permitiria uma redução de custos com pessoal em função do ganho em escala, evitando que cada empresa tenha sua própria estrutura administrativa para venda de créditos de passagem. Cabe, portanto, à unidade, considerar essa redução de custos administrativos.

A DLC apontou que a taxa de remuneração de capital de 12 % adotada pelo cálculo tarifário mostra-se desarrazoada, pois remunerava o investidor em percentuais muito acima das taxas adotadas no mercado para outros investimentos de maior risco ou mesmo para o próprio setor de transporte rodoviário coletivo interestadual de passageiros (edital n. 1/2013, de 02/09/2013 ANTT – 8,73%). Referida taxa deverá refletir as características mercadológicas.

O novo modelo de cálculo deverá considerar também as receitas com publicidade. A unidade fiscalizada informa, inclusive, que o projeto da nova Política de Transporte prevê receitas complementares com objetivo de favorecer a modicidade da tarifa.

Registra-se, do mesmo modo, a inadequação da vida útil dos pneus frente às novas tecnologias e a ausência de estudos para definição do coeficiente próprio do sistema para remuneração de máquinas, instalações e equipamentos e de peças e acessórios.

A DLC também verificou que as empresas vêm implementando o sistema de bilhetagem eletrônica, onde os usuários adquirem créditos antecipados, mas sem a concessão de nenhum desconto no preço da tarifa. A atual sistemática que remunera a concessionária antecipadamente deve ser corrigida para que seja concedido o respectivo desconto ao usuário.

Outro item que deverá ser considerado para o cálculo da tarifa, diz respeito a redução de dois tributos que incidem sobre a prestação dos serviços em análise, PIS/PASEP e COFINS reduzidos para alíquota zero pela Medida Provisória n. 617/2013 e atualmente pela Lei n. 12.860/2013 e a desoneração na folha de pagamento dos prestadores de serviços de transportes de passageiros pela Lei n. 12.175/2012.

As determinações sugeridas pela área técnica, neste ponto, são adequadas para correção das irregularidades atinentes ao cálculo tarifário.

 

II.9. Inexistência de matriz de risco

Os contratos firmados entre o DETER e as empresas prestadoras de serviço de transporte coletivo omitem os riscos inerentes ao negócio que competem a cada parte, gerando a consequente alocação de todos os ônus ao Poder Público concedente e possibilitando às permissionárias a alegação de qualquer motivo para exigir o reequilíbrio contratual.

O art. 10 da Lei n. 12.587/2012 – Política Nacional de Mobilidade Urbana, determina que a contratação dos serviços de transporte público coletivo observe, entre outras diretrizes, a alocação dos riscos econômicos e financeiros entre os contratados e o poder concedente.

Desta forma, a elaboração de matriz de risco deverá fazer parte do planejamento para a abertura de processo licitatório, também em atenção ao art. 21 da Lei n. 8.987/1995.  Adequada, portanto, a determinação indicada pela área técnica.

 

II.10. Inexistência de indicadores de qualidade

Atualmente o DETER não dispõe de indicadores de qualidade para avaliação do desempenho das prestadoras do serviço. A fiscalização cinge-se aos aspectos operacionais como a verificação de licenciamento dos veículos, condições em termos de uso, limpeza de banheiros, etc.

Considerando as cláusulas essenciais do contrato de concessão – art. 23, inciso III, da Lei n. 8.987/1995 – e os indicadores de desempenho para o transporte coletivo da Política Nacional de Mobilidade Urbana – art. 21, inciso IV, da Lei n. 12.587/2012 – indispensável que a nova política de transportes preveja um sistema de avaliação de desempenho do transporte intermunicipal de passageiros. Adequada, portanto, a determinação sugerida pela área técnica.

 

II.11. Fiscalização deficiente

No que se refere ao seu papel fiscalizatório do serviço de transporte coletivo intermunicipal, em entrevista, o DETER informou que a maior dificuldade é a falta de pessoal. Dos 35 (trinta e cinco) servidores nomeados do último concurso em 2010, 15 (quinze) já deixaram o cargo. Ademais, o órgão não possui uma estrutura adequada para desempenho de suas atribuições, faltando capacitação dos fiscais, computadores e veículos.

Nas suas justificativas, a unidade informa recente reformulação das gratificações, acreditando que esta questão possa incentivar a permanência dos fiscais no cargo, e a pretensão para reestruturação de seus procedimentos fiscalizatórios na nova política de transporte.

As informações colacionadas na auditoria dão conta de que o DETER não possui capacidade operacional para fiscalizar a concessão do serviço de transporte coletivo intermunicipal, nos termos autorizados pelo art. 3º e 30 da Lei n. 8.897/95 e 13 da Lei n. 12.587/2012. A suscitada proposta de mudanças dependeria tanto da contratação de novos servidores, como da formulação da nova política de transportes, também objeto de achados neste processo.

Assim, a melhora no processo fiscalizatório ainda depende de ações a serem implementadas, sendo adequada a proposta de determinação da área técnica.

 

II.12. Os valores recebidos a título de taxa de fiscalização (TF) não são aplicados no próprio sistema

Nos termos do §1º do art. 134 do Decreto Estadual n. 12.601/80, com redação dada pelo Decreto n. 3.133/2010, as importâncias relativas aos recolhimentos das taxas por atos do DETER relativamente à fiscalização do transporte coletivo intermunicipal de passageiros (TF) e por serviços prestados (TS), assim como as multas por infração, serão incluídas na receita do DETER.

Ao corpo técnico, os representantes do DETER informaram que os recursos são centralizados no Governo do Estado, inexistindo conta vinculada para movimentação dos recursos pelo DETER. Nas justificativas, a unidade informa que o problema decorre do sistema financeiro de conta única no âmbito do Poder Executivo estadual – Decreto n. 2.762/2004.

De fato, a arrecadação do Estado de Santa Catarina é centralizada em uma conta única, por força do princípio da unidade de tesouraria. Isso, não significa dizer que o DETER perca sua autonomia para realização de suas ações. Em consultar a receita do DETER no Sistema Integrado de Planejamento e Gestão Fiscal – SIGEF, é possível constatar que o valor arrecadado a título de taxa de administração na conta única geral é o mesmo que fica disponível ao DETER para saque. Os registros contábeis dão conta de que a arrecadação das importâncias vinculadas às atividades do DETER (a exemplo da taxa de administração, multas e juros, dentre outras) ficam automaticamente destinadas para o respectivo órgão. Se existem limitações, essas podem acontecer no empenho de recursos para realização das despesas, o que não foi apurado na presente auditoria.

Conforme destacou a DLC, a gestão de recursos depende diretamente de ações administrativas e gerenciais por parte do DETER, elaborando instrumentos de planejamento e execução orçamentária e solicitando ao Governo do Estado investimentos necessários ao cumprimento de sua função institucional, no que tange à obtenção de resultados positivos ao sistema de transporte coletivo intermunicipal de passageiros da Grande Florianópolis.

Isto posto, acompanho a área técnica, determinando-se à unidade gestora a vinculação das receitas da Taxa de Fiscalização à receita operacional do DETER, em atendimento ao disposto no §1º do artigo 134 do Decreto Estadual nº 12.601/88 (item 2.22 do Relatório n. 669/2014).

 

II.13. Inexistência de sistema de bilhetagem eletrônica e deficiência no controle que permita aferir os valores recebidos a título de taxa de fiscalização

O sistema de transporte coletivo intermunicipal não é controlado por meio de bilhetagem eletrônica, mas algumas empresas implementaram por conta própria, em alguns ônibus da frota, o dispositivo de controle automatizado de passageiros.

No que concerne à base de cálculo para cobrança de taxa de fiscalização, são as empresas prestadoras do serviço que informam ao poder concedente a demanda mensal.

Verifica-se novamente grave falha no exercício da competência do DETER, mostrando a baixa confiabilidade dos dados que afeta tanto a remuneração das empresas como os valores recebidos a título de taxa de fiscalização.

Para corrigir tais falhas, a unidade informa que está implementando progressivamente o sistema de bilhetagem eletrônica.

Conforme destacou a DLC, apenas a implementação integral da bilhetagem eletrônica e a transferência on line e automática de dados, possibilitará um controle mais eficiente da demanda dos usuários do transporte coletivo intermunicipal de passageiros, seja para efeito de cobrança da taxa de fiscalização, para pagamento de remuneração da empresa, importando, desta forma, que o DETER cumpra as recomendações sugeridas no item 3.2 do Relatório n. 669/2014.

 

II.14. Plano de Mobilidade Urbana Sustentável da Região Metropolitana da Grande Florianópolis - PLAMUS

Na informação de fls. 1.607/1.622, a Superintendência de Desenvolvimento da Região Metropolitana da Grande Florianópolis – SUDERF, menciona que

apesar das pressões dos órgãos de controle para a regularização dos contratos de concessão (quando existentes) sobre os serviços de transportes coletivos na região, após as definições constantes no PLAMUS, entende-se que tais medidas seriam prematuras na medida em que se propõe uma solução mais ampla e racional sobre as linhas locais e suas integrações com o sistema metropolitano (fl. 1612).

 

Embora teoricamente sejam plausíveis tais fundamentos, não se pode ignorar que, na prática, a adoção do citado plano por todos os municípios integrantes da região metropolitana está subordinada a complexos componentes político-administrativos, sobre o quais não detêm este Corte de Contas poderes de ingerência e cuja data nenhum dos órgãos estaduais pode delimitar com precisão.

Apenas para exemplificar as questões sensíveis relacionadas ao plano, novamente nos reportamos à manifestação da SUDERF, que aponta:

A proposta de modelagem institucional e contratual para a implementação do PLAMUS considera a celebração de convênio de cooperação entre os municípios da RMF e o Estado de Santa Catarina, cujo termo deverá ser ratificado ou previamente disciplinado por lei municipal, tendo por conteúdo, dentre outros, a designação da SUDERF como ente responsável pela gestão associada dos serviços delegados; permissão para a SUDERF realizar concessões, permissões ou autorizações dos serviços delegados, sob o regime comum ou da parceria público-privada; e designação da AGESC como Agência Reguladora (ou a que vier a substituí-la). (fl. 1621)

 

Logo, não obstante os bons propósitos do plano e todos os seus aspectos positivos, não há como se estabelecer que sua adoção seja a condicionante para a realização das licitações de todos os entes vinculados à Região Metropolitana, pois há inúmeras questões legais e administrativas a serem resolvidas, o que, inclusive, perpassa pela reestruturação da SUDERF por meio de lei complementar ainda em tramitação.

Cabe lembrar que, além do Estado, são 13 os Municípios envolvidos (em ordem alfabética: Águas Mornas, Angelina, Anitápolis, Antônio Carlos, Biguaçu, Governador Celso Ramos, Florianópolis, Palhoça, Santo Amaro da Imperatriz, São Bonifácio, São José, São Pedro de Alcântara e Rancho Queimado). Por certo, o consenso entre todos os entes públicos será a melhor alternativa para a melhoria do transporte coletivo da Região Metropolitana, mas não se sabe ao certo quando se consolidará este processo.

A prestação dos serviços de transporte coletivo de forma precária constitui situação flagrantemente inconstitucional e ilegal, que demanda urgente correção. Caso o Tribunal de Contas não exija a adoção dos procedimentos fixados no ordenamento para regularização das concessões, a pretexto de aguardar a perfectibilização de um evento ainda incerto, estará compactuando e sendo partícipe neste processo, pois dentro de seu papel de controle externo deve agir prontamente, sem poderes para transigir ou flexibilizar comandos normativos de objetividade cristalina.

 Em todo o caso, é importante frisar que a licitação a ser realizada pelo Estado, por si só, já pode ser um elemento indutor na integração da Região Metropolitana, sendo perceptível, inclusive, que muitas das providências sugeridas pela área técnica aderem a este propósito e se amalgamam às conclusões já obtidas nos estudos realizados pelos órgãos do Estado.

Assim, resta ao DETER, em conjunto com a SUDERF, definir previamente os mecanismos para a otimização do sistema, eliminação de linhas sobrepostas e melhor integração entre as linhas intermunicipais e municipais. Como o adiamento das medidas para regularização das concessões de transporte coletivo não constitui medida legalmente válida, caberá às citadas autarquias estaduais prever na licitação as soluções mais compatíveis à futura integração conforme o projeto do “Plano de Mobilidade Urbana Sustentável da Região Metropolitana da Grande Florianópolis” – PLAMUS ou outro que venha a ser adotado.

 Imprescindível, portanto, que haja plena adaptabilidade do objeto a ser licitado aos projetos cuja implementação seja de interesse da Administração Estadual em momento futuro.

 

 

 

III. DISPOSITIVO

Ante o exposto, no exercício das atribuições de judicatura previstas no §4º do art. 73 da CF, no §5º do art. 61 da CE e no art. 98 da LC n. 202/2000, decido:

1. Conhecer do Relatório de Auditoria Operacional que avaliou o Sistema de Transporte Coletivo Intermunicipal de Passageiros da Grande Florianópolis, realizada no Departamento de Transportes e Terminais – DETER.

 2. Conceder ao Departamento de Transportes e Terminais - DETER o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da data de publicação desta decisão no Diário Oficial Eletrônica (DOTC-e), com fulcro no inciso III do art. 5º do Resolução n. TC 79/2013, para que apresente a este Tribunal de Contas Plano de Ação estabelecendo responsáveis, atividades e prazos para cumprimento das seguintes determinações e recomendações:

2.1. Determinações:

2.1.1. No prazo máximo de 12 (doze) meses, realize procedimento licitatório para concessão de Sistema de Transporte Coletivo Intermunicipal Urbano de Passageiros da Grande Florianópolis, em atenção ao art. 175 e inciso XXI do artigo 37 da Constituição Federal (item 2.15 do Relatório n. 669/2014);

2.1.2. Inicie os estudos preliminares necessários à elaboração do projeto básico obrigatório para abertura do processo licitatório, com apoio das ações já implementadas pela Superintendência de Desenvolvimento da Grande Florianópolis (PLAMUS), atentando para o cumprimento das seguintes determinações:

2.1.2.1. Definir as linhas do sistema com base em estudo técnico atualizado, em atenção os artigos 21 e 22 da Lei Federal nº 12.587/2012 (item 2.1 do Relatório n. 669/2014);

2.1.2.2. Eliminar a existência de linhas sobrepostas em horários e trajetos, em atenção aos artigos 21 e 22 da Lei 12.587/2012 (item 2.2 do Relatório n. 669/2014);

2.1.2.3. Implantar o Sistema Executivo vinculado ao Sistema Convencional, em atenção aos artigos 21, inc. IV da Lei Federal nº 12.587/2012 (item 2.4 do Relatório n. 669/2014);

2.1.2.4. Implantar política pública de transporte de massa, em atenção ao artigo 6º da Lei Federal nº 12.587/2012 (item 2.5 do Relatório n. 669/2014);

2.1.2.5. Integrar os diferentes modais de transporte coletivo urbano da Grande Florianópolis, em atenção ao artigo 6º da Lei Federal nº 12.587/2012 (item 2.6 do Relatório n. 669/2014);

2.1.2.6. Elaborar e implantar matriz de risco associada ao(s) futuro(s) contrato(s) de concessão do transporte coletivo intermunicipal de passageiros da Grande Florianópolis, em obediência ao artigo 21 da Lei Federal nº 8.987/95 c/c o inciso III do artigo 10 da Lei Federal nº 12.587/12 (item 2.17 do Relatório n. 669/2014);

2.1.2.7. Elaborar e implantar indicadores de qualidade para avaliação do serviço do(s) futuro(s) contrato(s) de concessão do transporte coletivo intermunicipal de passageiros da Grande Florianópolis, em atenção ao inciso III do artigo 23 da Lei Federal nº 8.987/1995 c/c o inciso IV do artigo 21 da Lei Federal nº 12.587/2012 (item 2.18 do Relatório n. 669/2014);

2.1.2.8. Adaptar todos os ônibus da frota em relação à acessibilidade, em cumprimento aos requisitos elencados na NBR 14022 (item 2.8 do Relatório n. 669/2014);

2.1.2.9. Utilizar metodologia de cálculo tarifário que seja baseada na eficiência da prestação do serviço, por meio da metodologia do “fluxo de caixa descontado”, em atenção ao caput do art. 37 da Constituição Federal (item 2.3 do Relatório n. 669/2014);

2.1.2.10. Conceder desconto para aquisição antecipada de créditos de passagem, em atenção à modicidade tarifária, prevista no artigo 6º, §1º da Lei Federal nº 8.987/1995 (item 2.7 do Relatório n. 669/2014);

2.1.2.11. Considerar a redução de custos administrativos, advindos da operação centralizada de arrecadação realizada pelo Setuf, no cálculo tarifário, em atenção à obrigação de adequação da prestação do serviço em termos de modicidade tarifária, prevista no art. 6º, §1º da Lei Federal nº 8.987/1995 (item 2.9 do Relatório n. 669/2014);

2.1.2.12. Ajustar a taxa de remuneração do capital praticada no Cálculo Tarifário para que reflita as características mercadológicas, em atenção à modicidade tarifária, prevista no art. 6º, §1º da Lei Federal nº 8.987/1995 (item 2.10 do Relatório n. 669/2014);

2.1.2.13. Incorporar ao cálculo tarifário as receitas com publicidade, em atenção aos arts. 6º, IX, ‘f’ e 7º, §2º, II da Lei Federal nº 8.666/1993, bem como o art. 18, XV da Lei Federal nº 8.987/1995 (item 2.11 do Relatório n. 669/2014);

2.1.2.14. Ajustar a Planilha Tarifária em relação à vida útil dos pneus frente a novas tecnologias, em favor da modicidade tarifária prevista no art. 6º, §1º da Lei Federal nº 8.987/1995 (item 2.12 do Relatório n. 669/2014);

2.1.2.15. Definir o coeficiente para remuneração de máquinas, instalações e equipamentos, mediante estudo específico do sistema, em prol do serviço adequado e à atualidade, previstos no art. 6º, §§ 1º e 2º da Lei Federal nº 8.987/1995 (item 2.13 do Relatório n. 669/2014);

2.1.2.16. Definir o coeficiente para remuneração de peças e acessórios, mediante estudo específico do sistema, em prol do serviço adequado e à atualidade, previstos no art. 6º, §§ 1º e 2º da Lei Federal nº 8.987/1995 (item 2.14 do Relatório n. 669/2014);

2.1.2.17. Elaborar estudo para avaliar o impacto das reduções de tributos no atual sistema, de acordo com a Medida Provisória nº 617/2013 e a Lei Federal nº 12.715/2012, em respeito a modicidade tarifária prevista no art. 6º, §1º da Lei Federal nº 8.987/1995 (item 2.16 do Relatório n. 669/2014);

2.1.3. Tome providências com vistas a:

2.1.3.1. Aumentar o número de fiscais e a eficiência tecnológica dos equipamentos de fiscalização, de acordo com o artigo 13 da Lei Federal nº 12.587/2012 (item 2.20 do Relatório n. 669/2014);

2.1.3.2. Vincular as receitas da Taxa de Fiscalização à receita operacional do DETER, em atendimento ao disposto no §1º do artigo 134 do Decreto Estadual nº 12.601/88 (item 2.22 do Relatório n. 669/2014).

2.2. Recomendações:

2.2.1. Implantar sistema de bilhetagem eletrônica em todos os veículos da frota do sistema de transporte intermunicipal de passageiros da Grande Florianópolis, em atenção às boas práticas gerenciais e de Tecnologia da Informação (item 2.19 do Relatório n. 669/2014);

2.2.2. Implantar sistema de controle que permita aferir os valores devidos e recebidos a título de Taxa de Fiscalização, em atenção às boas práticas gerenciais (item 2.21 do Relatório n. 669/2014); e

2.2.3. Assegurar, na futura licitação, que haja plena adaptabilidade do objeto a ser licitado com as metas de integração do transporte coletivo urbano da Região Metropolitana da Grande Florianópolis.

 

Decisão que dispensa o reexame de ofício, nos termos do art. 98, §4°, da Lei Complementar 201/2000, com redação da LC n. 666/2015.

Transcorrido o prazo recursal, certifique-se o trânsito em julgado.

Dê-se ciência ao Departamento de Transportes e Terminais – DETER, à Superintendência de Desenvolvimento da Grande Florianópolis – SUDERF e ao Governo do Estado de Santa Catarina.

Publique-se na íntegra.

Gabinete, em 23 de fevereiro de 2016.

 

Cleber Muniz Gavi

Auditor Substituto de Conselheiro