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TRIBUNAL
DE CONTAS DO ESTADO DE SANTA CATARINA Gabinete do Conselheiro Julio Garcia |
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PROCESSO nº |
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LCC-16/00299374 |
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UG/CLIENTE
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Prefeitura Municipal de Blumenau |
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RESPONSÁVEL |
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Napoleão
Bernardes Neto |
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ASSUNTO
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Exame prévio (fase de planejamento) da
concessão de serviço público de transporte coletivo urbano de passageiros do
município de Blumenau. |
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DECISÃO
SINGULAR – GC-JG/2016/122
Trata-se
de análise da etapa de planejamento de licitação intentada pela Prefeitura
Municipal de Blumenau, visando à concessão do serviço de transporte público
coletivo urbano de passageiros, na modalidade convencional, julgamento pelo
menor valor da tarifa associado a pagamento de outorga fixo, autuada com
fundamento na Instrução Normativa nº TC-22/2015.
Por
meio do Ofício n° CEEPTC 002/2016, enviado em 02/06/2016 (fl. 03), a Comissão
Especial de Estudos e Projetos de Transporte Coletivo de Blumenau remeteu a esta
Corte de Contas, em cumprimento ao disposto no art. 7° da referida IN n°
TC-22/2015, a documentação de fls. 4-24, dentre os quais consta o Decreto que
instituiu a referida Comissão Municipal, cópia do Relatório Final elaborado
pela Comissão, DVD contendo a minuta do edital e anexos, dentre outros.
O
presente processo foi autuado em 03/06/2016, com fundamento no art. 10 da
mencionada Instrução (fl. 02), do qual o Prefeito Municipal, Sr. Napoleão
Bernardes Neto foi devidamente notificado (fl. 36).
Anteriormente,
em 12/05/2016, a Comissão enviara o Ofício n° CEEPTC-1/2016 (fl. 27),
noticiando a realização de audiência pública para debater o tema com a
população interessada, nos termos exigidos pelo art. 39, caput, da Lei n° 8.666/93 (fls. 28-35).
De
acordo com as atas juntadas ao processo às fls. 25-26v e 37-38v, foram
realizadas duas reuniões ao longo do mês de junho entre Auditores da Diretoria
de Licitações e Contratações (DLC) desta Casa e integrantes da Comissão
especialmente designada para o planejamento da concessão, a fim de que fossem
tiradas dúvidas acerca do projeto de concessão apresentado a esta Corte.
Por
meio do Relatório n° 306/2016, a DLC pontuou determinadas questões para o
melhor deslinde da contratação, sugerindo algumas recomendações ao Prefeito de
Blumenau no tocante ao plano de negócios/fluxo de caixa, ao edital de licitação
vindouro e às disposições previstas na minuta contratual, conforme se verifica
às fls. 39-43v.
Em
atenção ao disposto no art. 108, II, da Lei Orgânica do Tribunal de Contas,
determinei a remessa dos autos ao Ministério Público de Contas, para
manifestação prévia, efetivada por meio do Parecer nº MPTC/43494/2016 (fls.
44-49).
Em
seguida vieram-me os autos conclusos.
É o
breve relato.
A
Instrução Normativa nº TC-22/2015 estabeleceu procedimentos para controle e
orientação referente à etapa de planejamento das concessões administrativas e
patrocinadas (PPP) e das concessões comuns, a serem exercidos por esta Corte de
Contas.
Consta
do art. 5º do marco legal já mencionado uma lista não exaustiva de documentos e
estudos que devem ser encaminhados pelo Poder Concedente a este Tribunal, no
prazo mínimo de 60 dias antes da publicação do edital de licitação, consoante disposto
no art. 7º.
Da
análise dos documentos encaminhados, observo que foram apresentadas as
informações exigidas no art. 5º[1]
incisos I (procedimentos preliminares), II (estudos de viabilidade jurídica,
técnica e econômico-financeira) e VI (normatização do sistema de fiscalização
pelo gestor do processo, com estimativa de gastos com a fiscalização e
monitoramento do contrato). Quanto ao inciso VII (atas das audiências públicas
e/ou consultas públicas), observo que o Poder Concedente apenas comunicou a
data de realização de audiência pública sem, contudo, encaminhar a respectiva ata
(fl. 27). Outrossim, restou ausente na mídia apresentada (DVD) o “Anexo I.9 -
Sistema de avaliação da qualidade do serviço de transporte coletivo urbano de
passageiros do Município de Blumenau”, como bem consignado pela área técnica.
Feitos
estes registros, observo que o interesse do Município na delegação do serviço
público de transporte coletivo de passageiros, mediante concessão, encontra-se
devidamente justificado e em consonância com as disposições constitucionais
aplicáveis, notadamente os arts. 30, V, e 175, caput, da Constituição Federal/1988.
Da
mesma forma, assim como assinalado pelo Parquet
de Contas, entendo que a dimensão territorial e as demais características do
Município em questão revelam a coerência da exclusividade pretendida na
concessão dos serviços em tela ao particular, “[...] com vistas à compensação
das perdas na operação das linhas deficitárias[2]
com os ganhos das linhas lucrativas, incrementando a economia de rede para
garantir oferta contínua do serviço às áreas periféricas, com modicidade
tarifária[3]”
(fl. 46).
No
que tange à análise do procedimento preliminar da licitação vindoura, estudos e
demais documentos apresentados, a DLC identificou algumas questões que devem
ser melhor esclarecidas e/ou corrigidas em função do grande impacto que possuem
na formulação das propostas por parte dos licitantes e no valor da tarifa a ser
praticada, as quais se encontram expostas no Relatório nº DLC-306/2016.
De
modo geral, as observações e orientações realizadas pelos Auditores da DLC, com
a pertinente contribuição do nosso Ministério Público de Contas, guardam relação
com o melhoramento do objeto a ser concedido, estando em consonância com o
necessário controle prévio das concessões públicas a ser exercido pelo Tribunal
de Contas, não só em termos de legalidade, mas também quanto aos aspectos de
legitimidade e economicidade da contratação, a teor do que dispõe o art. 3° da
Instrução Normativa n° TC-22/2015.
Assim,
encaminho à unidade fiscalizada as conclusões do Relatório nº 306/2016 da DLC e
Parecer nº MPTC/43494/2016 da Procuradoria de Contas para as devidas
observações.
Desta
forma, considerando o que dispõe a Instrução Normativa nº TC-22/2015, DECIDO:
1.
CONHECER
o Relatório nº DLC-306/2016, que trata da análise preliminar dos procedimentos
de planejamento do projeto para concessão da prestação do serviço público de
transporte coletivo urbano de passageiros do município de Blumenau, na
modalidade convencional, em atenção à Instrução Normativa nº TC-22/2015.
2.
RECOMENDAR
ao Sr. Napoleão Bernardes Neto, Prefeito Municipal de Blumenau, inscrito no
CPF/MF sob o nº 038.738.439-19, com fulcro no parágrafo §1º do artigo 11 da
Instrução Normativa nº TC-022/2015, a verificação dos
apontamentos preliminares constantes dos relatórios citados na presente decisão, conforme segue abaixo:
2.1. PLANO DE NEGÓCIOS E FLUXO DE
CAIXA – os apontamentos a seguir visam ao atendimento à modicidade tarifária
prevista no art. 6º, § 1º da Lei Federal nº 8.987/95 (Lei de Concessões) e no
art. 8º, VI, da Lei Federal nº 12.587/2012 (Lei da Mobilidade Urbana):
2.1.1. Rever a forma de cálculo
das receitas tarifária, que deve ser obtida a partir da projeção do crescimento
do volume de usuários (demanda) multiplicado pelo valor da tarifa;
2.1.2. Adequar a definição da
TIR, que num projeto de concessão é um “dado da saída” e não “de entrada”, e
deve ser oriunda das condições do negócio;
2.1.3. Prever a metodologia de
cálculo do Fator ‘X’, a ser aplicado nos ciclos de reajuste e/ou revisão
ordinária, com o fito de repartir os ganhos de produtividade e eficiência ao
longo da execução contratual, entre concedente e concessionária, e que possam
contribuir para possível redução da tarifa, ou aumento inferior ao índice de
reajuste, com objetiva definição sobre o modo de cálculo e distribuição dos
ganhos de produtividade e eficiência;
2.1.4. Analisar a possibilidade de
se efetivar manutenção do equilíbrio econômico-financeiro a partir da fixação
da TIR, desde que sejam considerados os ganhos decorrentes de produtividade e
da eficiência tecnológica, o aumento ou a redução extraordinária dos custos
e/ou despesas da concessionária, bem como as alterações ocorridas no custo de
oportunidade do negócio, de acordo com o § 2º do artigo 9º e inciso V do artigo
29 da Lei de Concessões;
2.1.5. Justificar os índices
utilizados para definição do consumo dos veículos (combustível, lubrificantes,
pneus e peças), demonstrando no Edital/Anexos a fonte dos dados;
2.1.6. Justificar os valores a
título de custos fixos e excluir o salário da Diretoria, que deve ser
remunerada pela TIR (lucro);
2.1.7. Estabelecer como se dará a
manutenção da TIR da concessão na hipótese de queda ou aumento acentuados na
demanda, uma vez que, na Matriz de Risco, o risco de demanda foi atribuído ao
Poder Concedente, quando seria razoável alocá-lo ao setor privado. Sugere-se a
adoção de faixas de variação, de modo que dentro de uma determinada faixa o
risco é da concessionária, e acima ou abaixo da faixa o risco é repartido;
2.1.8. Definir os valores já
conhecidos de receitas acessórias, de modo que seja considerada uma previsão
genérica destas receitas;
2.1.9. Verificar a informação de
que todos os valores lançados pelo licitante na Planilha Financeira serão
atualizados monetariamente, uma vez que os ativos devem ser reavaliados a
preços de mercado, tendo em vista a incidência da depreciação;
2.1.10. Justificar os percentuais
colocados a título de valor residual para a frota, indicando no Edital/Anexos
qual a sua origem e fonte;
2.1.11. Corrigir a fórmula do VPL
na planilha ‘FCD’, procedendo-se ao seu ajuste;
2.1.12. Avaliar a inclusão no
fluxo de caixa o valor de R$ 5.000.000,00 (cinco milhões de reais) lançado como
investimento da concessionária para aquisição de imóvel para garagem a título
de terrenos operacionais, pois é bem não reversível, de forma que este
investimento seja aquele efetivamente despendido pela concessionária para
aquisição do imóvel, devendo a Prefeitura avaliar a pertinência da localização
e do valor do imóvel a ser adquirido, ajustando o valor de mercado para o fluxo
de caixa da concessão;
2.1.13. Readequar a fórmula para
cálculo do reajuste tarifário (Anexo V, item 1.8), que prevê o IPKe em seu
denominador, fazendo com que, caso haja diminuição na demanda, o reajuste seja
maior, contrário aos princípios da eficiência e modicidade tarifária;
2.1.14. Considerar quais os
possíveis impactos no sistema de transporte coletivo dos investimentos
previstos junto aos três contratos de financiamento em infraestruturas;
2.1.15. Avaliar a viabilidade de
integrar o sistema executivo ao atual projeto, deixando expresso no edital esta
possibilidade; e
2.1.16. Corrigir a tabela do
Demonstrativo de Resultados do Exercício - DRE (Apuração IR), pois não foi
considerada a depreciação (CAPEX operacional – outros), referente à bilhetagem,
garagens etc., para a base de cálculo do IR.
2.2. EDITAL DE LICITAÇÃO
2.2.1. Avaliar exigência de que
toda frota, já no início da operação, esteja de acordo com a acessibilidade
universal, visto que pode afastar potenciais licitantes;
2.2.2. Incluir como bens
reversíveis, ao final da concessão, as benfeitorias (melhorias, equipamentos
etc.) realizadas nos terminais de integração e estações de embarque;
2.2.3. Excluir o pagamento de
valor pela outorga, pois a cobrança conspira contra a modicidade tarifária
prevista no art. 6º, §1º da Lei 8.987/95 e no art. 8º, VI da Lei 12.587/12 e favorece
a atual prestadora dos serviços, que não precisaria desembolsar tal valor,
restringindo o caráter competitivo do certame, em detrimento do que está
definido no art. 3º I da Lei 8.666/93. Além disso, não se verifica excesso de
lucratividade no fluxo de caixa, nem a possibilidade de receitas acessórias de
valor expressivo que possibilitem ganho extra à futura concessionária a ponto
de viabilizar tal exigência;
2.2.4. Abster-se de exigir a
comprovação, para fins de habilitação técnica, de ter realizado unicamente
serviço de transporte coletivo urbano de passageiros, o que pode excluir
empresas interessadas e qualificadas, ferindo o art. 30, II, da Lei nº
8.666/93;
2.2.5. Abster-se de exigir
comprovação de tempo mínimo de experiência dos licitantes, contrariando o art.
30, §5º da Lei nº 8.666/93;
2.2.6. Abster-se de exigir a
apresentação da garantia da proposta em até 3 dias da sessão de julgamento,
contrariando o inciso III do artigo 31 da Lei de Licitações (a garantia da
proposta deve ser apresentada em conjunto com os demais documentos de
habilitação);
2.2.7. Ampliar o prazo para
esclarecimentos, pois somente em até 10 dias antes da sessão de julgamento é
muito exíguo, em atenção à Decisão nº 3.707/2011 (processo nº ELC-11/00478008);
2.2.8. Atentar-se para o fato de
que o efeito da declaração de inidoneidade é diferente do efeito da declaração
de suspensão e impedimento de contratar. No segundo caso, fica impedida apenas
a licitante penalizada por algum dos órgãos ou entidades do município
licitante, não se comunicando o efeito da sanção aplicada por outro órgão ou
entidade de outro município, estado ou União, nos termos do Acórdão nº
3.243/2012, do Plenário do TCU (processo TC-046.782/2012-5); e
2.2.9. Prever a obrigatoriedade
de prévia solução administrativa de litígio (auto composição – Lei Federal nº
13.140/2015).
2.3. MINUTA CONTRATUAL
2.3.1. Prever as condições para
eventual necessidade de prorrogação contratual (inc. XII do art. 23 da Lei nº
8.987/95);
2.3.2. Avaliar a base de cálculo
para incidência dos percentuais nos casos de aplicação das sanções
administrativas, visto que no caso das multas moratórias o percentual deve
recair sobre o valor da parcela inadimplida;
2.3.3. Inserir cláusula a
respeito da possiblidade ou não de sub concessão (art. 26 Lei nº 8.987/95);
2.3.4. Inserir cláusula a
respeito da possibilidade ou não da transferência da concessão (art. 27 Lei
8.987/95);
2.3.5. Inserir cláusula definindo
como será realizado o cálculo da indenização de investimentos não amortizados
(inc. XI do art. 23 da Lei nº 8.987/95).
3.
DAR CIÊNCIA
desta Decisão, do Relatório nº DLC-306/2016 à Prefeitura Municipal de Blumenau
e ao órgão de controle interno do Município.
Publique-se.
Gabinete, em 27 de julho de 2016.
Julio
Garcia
Conselheiro
Relator
[1] Os documentos constantes dos incisos III, IV e V aplicam-se apenas às PPPs, não se aplicando ao presente caso.
[2] Linhas
que operam em regiões de baixa densidade populacional e de menor renda, em vias
públicas distantes do centro, com precário capeamento (fl. 11).
[3] ARAGÃO, Alexandre Santos.
Direito dos Serviços Públicos. 2ª Ed. Rio de Janeiro: Forense, 2008. p. 289.