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PARECER
nº: |
MPTC/6619/2010
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PROCESSO
nº: |
REC-07/00649204 |
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ORIGEM: |
Fundo para Melhoria da Segurança Pública - FSP |
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INTERESSADO: |
Ronaldo José Benedet |
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ASSUNTO: |
Processo - ACO-05/00937036 |
1. DO RELATÓRIO
O e. Tribunal Pleno, na
sessão de 08.10.2007, ao apreciar o processo ACO-05/00937036, que tratou de
acompanhamento de obras, e análise das informações de obras e serviços de
engenharia licitados pelo Fundo Para a Melhoria da Segurança Pública, lavrou o Acórdão
n.º 1926/2007, em que aplicou multa de R$ 400,00 ao Sr. Ronaldo José
Benedet, na condição de Gestor do Fundo para a Melhoria da Segurança Pública,
em razão da não remessa ao Tribunal de Contas, das informações de obras e
serviços de engenharia licitados em 2004 para o “Sistema de Cadastramento e
Acompanhamento de Obras – SCO”, em descumprimento ao art. 2.º da Instrução
Normativa n. TC 01/2003 (item 6.2.2 do Acórdão 1926/2007, fl. 75 do processo ACO-05/00937036 apensado).
Da
decisão recorreu o sr. Ronaldo José Benedet, interpondo Recurso de Reexame, nos
termos de seu arrazoado de fls.
A Consultoria Geral do
Tribunal de Contas apreciou a peça recursal emitindo o Parecer COG 517/09, de fls.
2. DA
INSTRUÇÃO
O
Parecer da Consultoria Geral é no sentido de ser conhecido o pedido revisional,
por haver respaldo no art. 80 da Lei
Complementar n.º 202/00.
No
exame de mérito, a Consultoria sustenta de que nos autos não há fato novo ou
documento que socorra a pretensão recursal, não cabendo a proposição no sentido
de que possa a multa aplicada ser transformada em recomendação, já que
inobservados os prazos regulamentares para remessa de informações a este
Tribunal por meio informatizado. Na conclusão de fl. 49, o posicionamento da
Consultoria é pela negativa de provimento.
3. DA PROCURADORIA
Esta Procuradoria tem a ponderar que a matéria
apreciada no presente processo, quando da tramitação do processo original, já
foi objeto de manifestação desse órgão à fl. 57, em que houve proposição no
sentido de que a multa sugerida fosse relevada, aduzindo-se ainda que seria
conveniente abertura de prazo ao Fundo para Melhoria da Segurança Pública para
correção de informações. Tal posicionamento foi ratificado em nova manifestação
desta Procuradoria à fl. 67, no sentido de negativa de aplicação da multa
sugerida pela Instrução em seu parecer, à fl. 63.
Registrado este posicionamento da Procuradoria nos
autos originais, analisa-se os termos da peça recursal de fls.
Observa o recorrente em sua defesa que a decisão
recorrida comporta discussão nos aspectos elencados nos itens Impropriedade
do julgamento, em face do objeto processual (fl. 3), Ilegitimidade
da Imputação da Multa (fl. 6), Impropriedade processual (fl. 7), Impropriedade
da identificação do responsável (fl. 8) e Ilegitimidade passiva do
Recorrente (fl. 13).
Esta Procuradoria destaca dos argumentos de defesa, a
interpretação que faz o recorrente quanto à “Impropriedade deste ser identificado como o responsável” (fl. 08) pela prática de ato de gestão que
teria motivado a aplicação da multa de R$ 400,00. Na argumentação deste item
constam elementos que entende-se por transcrevê-los, no sentido de melhor
esclarecer a matéria:
Ignora o Recorrente o motivo da sua
indignação como responsável e não
reconhece a procedência de tal apontamento, inclusive porque não consta dos
autos identificação de quais elementos probatórios a DCO considerou para assim apontá-lo; que
processos administrativos, da entidade fiscalizada, foram analisados, em sua
auditoria; que pareceres e despachos foram considerados para que tenha afinal
concluído pela sua responsabilidade. Desta forma, cerceou-lhe do direito ao
contraditório e da ampla defesa, em desacordo com o art. 5.º, inc. LV da Carta
Magna.
Nos termos dos autos, a DCO parecer
ter escolhido o Recorrente como o “responsável” simplesmente pelo fato de ter
sido o Titular da Pasta, agindo como dantes da vigência da Lei Complementar n.º
202/2000; àquela época, todo ato irregular era dito ser de responsabilidade do
Ordenador Primário (o Titular) do órgão fiscalizado.
..............................
Não há demonstração – em momento
algum – de ter o Titular da Unidade influenciado para o cometimento de eventual
discrepância, justificadora da impugnação de ato. Não houve investigação, pelo
Corpo Técnico do Tribunal, para apurar tais elementos, nem determinação para
que a Secretaria o fizesse, através de sindicâncias e, quiçá, de processo
administrativo, na forma da lei.
Simplesmente, foi indicado o
Ordenador Primário como responsável,
sem haver prova de que ele praticou ato irregular, ou ingeriu para viciar ato preparatório determinante da
eventual ilicitude do ato final – este, sim, da sua alçada, no
cumprimento das suas atribuições legais.
.................................
Também, o fato do Secretário de
Estado, ser a pessoa competente para cometer o ato final, por dever de ofício, não implica que ele, por
isto e a priori, assuma
responsabilidade por todos os atos intermediários
praticados pelos diversos órgãos e agentes administrativos encarregados de
instruir e trazer à autoridade maior o ato pronto e acabado, para a sua
assinatura. Não há lei, doutrina ou jurisprudência que afirme o contrario,
salvo em caso de prevaricação.
..................................
Da mesma forma que, legalmente, o
Administrador não pode dispensar a instrução de procedimento administrativo da
competência de agente subordinado, antes do cometimento de determinados atos finais (sob pena até de prejudicar
a sua demonstração de legalidade o legitimidade), também não pode deixar de ser
identificada a responsabilidade desses agentes, na hipótese de ter-se originado
da sua instrução o eventual vicio contido no ato final, que, pela sua natureza, não pode ser detectado por
autoridade superior.
Neste item “Impropriedade
deste ser identificado como o responsável” de fls.
Analisando estas observações contidas na peça
recursal, entende-se que assiste razão ao recorrente quando anota que há níveis
intermediários que operacionalizam procedimentos, de modo a movimentar as ações
de cunho administrativo necessárias ao cumprimento de normatizações como a que
se aplica ao caso presente, de origem do Tribunal de Contas. A elaboração de
atos no escalão intermediário de determinada estrutura organizacional
(Secretaria de Estado da Segurança Pública), deve observar o cumprimento de
regras emanadas de órgãos com jurisdição (Tribunal de Contas), e nesta condição
de atos intermediários, quando conclusos, devem ser submetidos à deliberação
superior, e neste momento, repita-se, neste momento é que a autoridade
assumiria a condição de poder ser responsabilizada pela impropriedade,
irregularidade ou ilegalidade. Neste contexto é de ser indagado se, em não
havendo sido elaborado o ato na escala administrativa intermediária, pode ser
penalizado o Titular da Unidade pela lacuna constatada? A resposta se encaminha
para o entendimento de que nestas condições, não cabe atribuir a
responsabilidade ao Titular da Unidade, hipótese que poderia acontecer se
adotados procedimentos internos preliminares com conclusão definitiva, como
sindicâncias, processo administrativo ou outra forma estabelecida em lei.
Outro ponto de argumentação recursal está situado no
item “Ilegitimidade passiva do
Recorrente” (fl. 13), do qual extrai-se:
Seria humanamente impossível, um
Secretário de Estado controlar todos os atos emitidos por seus subordinados
indiretos. Tanto é assim que esta situação foi contemplada no ordenamento
jurídico estadual para que não restasse desamparada.
Conforme prevê o art. 15 do Decreto
n.º 27.877 de 10 de dezembro de 1985, que aprova o regimento interno da
Secretaria de Segurança Pública, recepcionado pela nova ordem jurídica que
estrutura a Administração Estadual, a Unidade de Administração Financeira
possui competência para: manter o arquivo da Unidade de Administração
Financeira devidamente organizado, visando agilizar o processo de informações;
e, encaminhar ao Tribunal de Contas do Estado, através do Órgão Central do
Sistema de Administração Financeira, Contabilidade e Auditoria, nos prazos
estabelecidos, a documentação exigida por lei (art. 15, inciso I, alínea “g”, e
inciso II, alínea “b”.
Deste modo, deflui-se que a suposta
irregularidade constante no relatório encontra=se abarcada na competência
delegada ao titular da Unidade de Administração Financeira da Pasta, por ato
normativo do Chefe do Poder Executivo.
Assentada nessa vertente, a Lei
Complementar n.º 243/03, vigente à época estabelecia o instituto da delegação
de competência como forma de desconcentração administrativa objetivando à
manutenção do princípio constitucional da eficiência.
Dessa forma, reafirma-se que os atos
praticados no âmbito das Secretarias podem ser executados por outros agentes da
respectiva pasta e não apenas pelo
Secretário.
Não cabe, portanto,
responsabilização do Chefe da Pasta por possíveis atos causados por delegados
legitimados pelo Chefe do Poder Executivo.
Nas razões recursais consta citação ao Acórdão
66/1998, do Tribunal de Contas da União (fls. 13-14,), do qual extrai-se
abordagens pertinentes à matéria tratada – delegação de competência - na forma abaixo transcrita:
Transferida a competência, nenhuma
reserva é feita à autoridade delegante, ficando o delegado responsável pela
solução administrativa e a aplicação da lei. Nem teria sentido transferir a
função e reservar-se a responsabilidade pelo ato. A delegação de competência
para a prática de atos administrativos de qualquer natureza exclui, da
autoridade delegante, a autoria da prática de tais atos.
...........................................
4.3.2.8.1 Assim, o que se tem de
avaliar é quais os atos dos subordinados devem obrigatoriamente ser
supervisionados e controlados pelo superior hierárquico, visto que se tal
supervisão fosse irrestrita, a delegação de competência perderia, por completo,
seu sentido. Essa avaliação somente pode ser realizada caso a caso, levando-se
em conta aspectos de materialidade, amplitude e diversidade de funções do
órgão, grau de proximidade do ato com suas atividades-fins, dentre outros
inerentes à especificidade de cada caso.
.................................................
4.3.2.9.1 Certamente, se fosse
exigido que a supervisão do Presidente do IBAMA abrangesse tais atos (e outros análogos), sua gestão
seria dispersa, afetando a eficácia da Entidade quanto às suas finalidades
regimentais, esta, sem dúvida, responsabilidade de seu Dirigente máximo.
Também nesta Corte de Contas, no julgamento do
processo REC 03/06240610, citado à fl. 15, ao qual deu-se provimento, o julgado
assim expressou:
(...)
Ilegitimidade passiva do Recorrente
para ser responsabilizado pela baixa de multas de trânsito, bem como por atos administrativos delegados
a servidores vinculados aos setores financeiro e de material, nos termos do
que dispunham a Lei n.º 9.831/95 o Regimento Interno da Secretaria de Segurança
Pública. (é o nosso destaque)
Argumenta
o recorrente que de outra fonte jurisprudencial, precisamente o STF, conforme
leitura que se faz de fl. 16, há decisão que acolhe a mesma tese do recorrente,
quanto à atribuição de responsabilidade à autoridade delegante, cuja ementa
adiante transcreve-se:
EMENTA: I. Mandado de segurança:
praticado o ato questionado mediante delegação de competência, é o delegado,
não o delegante, a autoridade coatora. II. Ato administrativo: delegação de
competência: sua revogação não infirma a validade da delegação, nem transfere
ao delegante a responsabilidade pelo ato praticado na vigência dela. (MS 23411
AgR/DF – DISTRITO FEDERAL AG.REG.NO MANDADO DE SEGURANÇA Relator(a): Min.
SEPÚLVEDA PERTENCE Julgamento: 22/11/2000 Órgão Julgador: Tribunal Pleno
Publicação: DJ DATA-09-02-2001 PP-00018-01 PP-00099)
E finalizando a
compreensão do tema, ao caso presente incide a argumentação do recorrente à fl.
16 no seguinte sentido:
Destarte, diante da delegação de
competência conferida por meio de Ato Governamental que aprovou o Regimento
Interno da Secretaria de Segurança Pública, entende-se que a
responsabilização pelo ato
administrativo questionado deva recair sobre aquele que detém competência para
praticá-lo.
Configuradas
estas características em relação aos atos de gestão que motivaram a aplicação
de multa ao recorrente, emerge da apreciação dos fatos que há efetivamente elementos
que permitem a recepção da tese exposta no recurso e seu acolhimento, posição
já partilhada por este órgão.
Os argumentos que integram a Quarta Preliminar – Impropriedade da
Identificação do Responsável (fls.
Florianópolis, 13 de outubro de 2010.
MÁRCIO
DE SOUSA ROSA
Procurador-Geral
Adjunto
prc