PARECER nº:	MPTC/306/2010
PROCESSO nº:	PCP-10/00294347
ORIGEM:	Prefeitura Municipal de Formosa do Sul
INTERESSADO:
ASSUNTO:	Prestação de Contas do Prefeito referente ao exercício de 2009

PARECER DIVERGENTE

MPTC/Nº. 6.863/2010

PROCURADOR - GERAL

MINISTÉRIO PÚBLICO

JUNTO AO TRIBUNAL DE CONTAS

PARECER MPTC/Nº.	6.863/2010
PROCESSO Nº.	PCP – 10/00294347
ORIGEM	PREFEITURA MUNICIPAL DE FORMOSA DO SUL - SC
RESPONSÁVEL	JORGE ANTÔNIO COMUNELLO - PREFEITO
ASSUNTO	PRESTAÇÃO DE CONTAS DO PREFEITO REFERENTE AO EXERCÍCIO DE 2009

01. DO RELATÓRIO

Referem-se os autos à Prestação de Contas do Prefeito do Município de Maracajá, relativa ao exercício de 2009, incluso o Parecer nº 6752/2010, emitido por este Ministério Público de Contas, do qual discordo no que pertine à Formação de autos apartados.

Discordo deste encaminhamento relativamente à gênese do procedimento referido, pois os pressupostos utilizados pela diligente Procuradora que atuou no processo não existem, conforme passo a demonstrar:

Conforme o Parecer nº. 6752/2010, as rubricas “outros serviços de terceiros pessoas físicas”, Elemento de Despesa 39 “outros serviços de terceiros – pessoa jurídica”, e a contratação por tempo determinado e terceirizada, corresponderiam a aproximadamente 51,30% do valor total das despesas com vencimentos e vantagens fixas dos servidores, o que nos leva ao seguinte entendimento conforme segue.

Terceirização das contratações

As despesas empenhadas, liquidadas e pagas, classificadas no Elemento de Despesa 39 (Outros Serviços de Terceiros – Pessoa Jurídica), em geral, são decorrentes da prestação de serviços por pessoas jurídicas para órgãos públicos, tais como assinaturas de jornais e periódicos, tarifas (energia elétrica, água, gás e esgoto), serviços de comunicação (telefone, telex, correios, internet), locação de imóveis e equipamentos, contratação de serviços de transporte, serviços mecânicos, combustíveis, cursos especializados, bancos, softwares, serviços de programação, reparos em obras, seguros, serviços gráficos, projetos arquitetônicos, serviços elétricos, despesas com mídia (rádio), conferências e exposições, auxílio creche, vale transporte, entre outros.

No entanto, tendo em vista o equivocado e recorrente entendimento de membros deste Ministério Público Especial, que, inexplicavelmente, ainda insistem em incluir “todas” as despesas do elemento 39 como sendo passíveis de burla ao concurso público, apesar do entendimento contrário deste Procurador, de Conselheiros, Auditores e da Área Técnica deste Tribunal de Contas, faz-se necessário alguns esclarecimentos.

Apesar dos referidos dados não constarem mais nos autos, como afirma a ilustre Procuradora, é possível a este Ministério Público acessá-los, conforme feito no processo PCP – 10/00110556, através do Parecer nº. 6.629/2010, referente à Prestação de Contas da Prefeitura Municipal de Saltinho, onde por meio de despacho, solicitou-se à Diretoria de Controle dos Municípios – DMU, o envio das despesas empenhadas, liquidadas e pagas, classificadas no Elemento de Despesa 39 (Outros Serviços de Terceiros – Pessoa Jurídica), obtidas através do Sistema e-Sfinge.

Na ocasião, confirmando “mais uma vez” nosso entendimento, foram detectadas diversas despesas com serviços de transporte, serviços de mão de obra e reposição de peças para automóveis, inscrições em cursos, serviços de plotagem, tarifas bancárias, serviços de recolhimento de resíduos tóxicos, faturas de energia elétrica, telefones e água, serviços de filmagem, projetos, serviços de horas máquinas, serviços de assessoria, publicações em jornais, dentre outras, confirmando-se não se tratarem de despesas passíveis de burla ao concurso público.

Desta forma, as despesas classificadas no Elemento de Despesa 39 (Outros Serviços de Terceiros – Pessoa Jurídica), não podem ser consideradas na sua totalidade, num percentual que questiona a burla ao concurso público, pois em sua grande maioria, não são serviços que deveriam ser realizados por servidores públicos efetivos.

Pelo exposto, entende-se que estas despesas devam ser excluídas do cálculo que resultou no índice de “51,30%”, elaborado pela Procuradora, por não configurarem, de forma alguma, burla ao concurso público, tendo em vista a natureza das despesas empenhadas conforme anteriormente visto. Com a sua exclusão, tem-se o percentual de apenas 2,99%.

Por fim, sugere-se que, doravante, apesar de todo o exposto, os nobres colegas Ministeriais entenderem por incluir “todas” as despesas com o Elemento 39 (Outros Serviços de Terceiros – Pessoa Jurídica), que mascaram um percentual que sugere possíveis irregularidades em relação à burla ao concurso público, que adotem os mesmos procedimentos adotados quando da análise do município de Saltinho. Ou seja, antes da elaboração do cálculo, solicitem à Diretoria de Controle dos Municípios – DMU, as informações contidas no Sistema e-Sfinge referentes ao Elemento 39, e aí sim, encontrando alguma despesa “suspeita” possam incluí-las no percentual usado para justificar a possível burla ao concurso público.

Em relação às despesas empenhadas, liquidadas e pagas na rubrica “outros serviços de terceiros – pessoa física”, no valor de R$ 73.960,69, mesmo que possam referir-se a atividades de caráter permanente (o que pode não corresponder à realidade dos fatos), além de não configurarem valor expressivo não podem ensejar a formação de autos apartados para investigar a existência (ou não) da “suposta” irregularidade, visto que a formação de autos apartados não se destina a isto.

Contratações por tempo determinado:

Causa-nos estranheza que a nobre colega Ministerial tenha se referido a esta irregularidade, já que nos autos, não constam despesas desta natureza.

De qualquer forma, destaca-se que essas espécies de contratação possuem previsão constitucional por meio do artigo 37, inciso IX, e amparo legal para sua contabilização, disposta no artigo 18, § 1º da Lei nº. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).

Nem sempre o ingresso no serviço público sem a realização de concurso público é irregular. Podemos citar como exemplo, a urgência na contratação por prazo determinado de pessoal, devidamente justificada e com a realização de Processo de Seletivo, sob pena de estar violando a regra geral de ingresso no serviço público que certamente é o concurso público. No entanto, atendido o citado pressuposto, nada impede a realização destas contratações pelo Município, mormente nas áreas de saúde e educação.

Por certo, não há como afirmar que todas as contratações temporárias acima demonstradas tem amparo legal. Mas, por outro lado, afirmar que algumas delas “podem” estar burlando o concurso público por se tratarem de atividades permanentes, e em razão desta desconfiança formar autos apartados, não é razoável.

Até porque os métodos e procedimentos utilizados na análise levada a efeito pela DMU, neste processo, não possuem como objetivo a persecução desta suposta irregularidade, tanto que a própria DMU nem faz menção a este aspecto. Por certo, irregularidades desta natureza não dizem respeito à Prestação de Contas do Prefeito pois tratam-se de atos de gestão do mandatário municipal.

O Prefeito Municipal assume funções políticas e administrativas, e que são tratadas em processos distintos. Desta forma, entende-se que o presente Parecer Prévio tem por objeto a apreciação geral e fundamentada da gestão orçamentária, patrimonial e financeira do exercício, e não envolve o exame de responsabilidade dos gestores, conforme preceitua o artigo 48 da Lei Complementar nº. 202/2000:

Art. 48 - O parecer prévio do Tribunal consistirá em apreciação geral e fundamentada da gestão orçamentária, patrimonial e financeira havida no exercício, devendo demonstrar se o Balanço Geral do Estado representa adequadamente a posição financeira, orçamentária e patrimonial do Estado em 31 de dezembro, bem como se as operações estão de acordo com os princípios fundamentais de contabilidade aplicados à administração pública, concluindo por recomendar a aprovação ou a rejeição das contas.
 
§ 1º - A elaboração do parecer prévio não envolve o exame de responsabilidade dos administradores e demais responsáveis de unidades gestoras, por dinheiros, bens e valores, cujas contas serão objeto de julgamento pelo Tribunal.

Sendo assim, resta evidente que o questionamento relacionado a despesas supostamente exorbitantes com a contratação por tempo determinado, configura como ato de gestão, ou seja, não faz parte do rol de análises para efeito de Parecer Prévio, razão pela qual, entendo não serem pertinentes neste momento.

Em consonância com esse posicionamento o Acórdão exarado pelo Superior Tribunal de Justiça no Processo RMS 11060, publicado em 16/09/2002, que decidiu:

“... O conteúdo das contas globais prestadas pelo Chefe do Executivo é diverso do conteúdo das contas dos administradores e gestores de recurso público. As primeiras demonstram o retrato da situação das finanças da unidade federativa (União, Estados, DF e Municípios).
Revelam o cumprir do orçamento, dos planos de governo, dos programas governamentais, demonstram os níveis de endividamento, o atender aos limites de gasto mínimo e máximo previstos no ordenamento para saúde, educação, gastos com pessoal. Consubstanciam-se, enfim, nos Balanços Gerais prescritos pela Lei 4.320/64. Por isso, é que se submetem ao parecer prévio do Tribunal de Contas e ao julgamento pelo Parlamento (art. 71, I c./c. 49, IX da CF/88).
As segundas – contas de administradores e gestores públicos, dizem respeito ao dever de prestar (contas) de todos aqueles que lidam com recursos públicos, captam receitas, ordenam despesas (art. 70, parágrafo único da CF/88). Submetem-se a julgamento direto pelos Tribunais de Contas, podendo gerar imputação de débito e multa (art. 71, II e § 3º da CF/88).
Destarte, se o Prefeito Municipal assume a dupla função, política e administrativa, respectivamente, a tarefa de executar orçamento e o encargo de captar receitas e ordenar despesas, submete-se a duplo julgamento. Um político perante o Parlamento precedido de parecer prévio; o outro técnico a cargo da Corte de Contas.”
 

Em relação à impropriedade do pedido de autos apartados:

É evidente que durante a análise, verificando-se “irregularidades” de atos de gestão praticados pelo Prefeito, há previsão taxativa da formação de autos apartados, esta não é novidade no âmbito do Tribunal de Contas, conforme prevê o §1º, do artigo 5º da Portaria TC 233/2003:

 
 
(...)
§1º: Verificadas irregularidades consideradas relevantes no exame de contas anuais, decorrentes de atos de gestão, será determinada a formação de autos apartados com o objetivo de: (grifo nosso)
 

O parágrafo acima transcrito é claro, quando diz “verificadas irregularidades. No entanto, neste processo não foram verificadas irregularidades em relação às contratações, e sim, meros indícios de supostas irregularidades, e pior, sustentados por elevados percentuais que não condizem com a realidade, como é o caso da inclusão do elemento 39.

Ademais, no mesmo sentido também o § 2º, artigo 85 do Regimento Interno do Tribunal de Contas, a qual determina, de plano, a formação de autos apartados quando “verificadas irregularidades”, sem análise preliminar da existência ou não da suposta irregularidade.

Art. 85. O parecer prévio do Tribunal consistirá em apreciação geral e fundamentada da gestão orçamentária, patrimonial, financeira e fiscal havida no exercício, devendo demonstrar se o Balanço Geral representa adequadamente a posição financeira, orçamentária e patrimonial do Município em 31 de dezembro, bem como se as operações estão de acordo
com os princípios fundamentais de contabilidade aplicados à administração pública Municipal, concluindo pela aprovação ou não das contas.
 
§ 1º No parecer prévio não serão apreciados os atos de gestão do Prefeito Municipal, do Presidente de Câmara Municipal e demais responsáveis de unidades gestoras por dinheiro, bens e valores, os quais ficam sujeitos ao julgamento do Tribunal de Contas.
§ 2º Verificadas, no exame de contas anuais, irregularidades decorrentes de atos de gestão sujeitos a julgamento do Tribunal, será determinada a formação de processo apartado com o objetivo de: (Grifo nosso)
 
I - quantificar o dano e imputar o débito ao responsável se verificada irregularidade de que resulte prejuízo ao erário;
 
II – determinar a adoção de providências com vistas a sanar as impropriedades de atos passíveis de correção;
 
III – aplicar multas por infração à norma legal ou regulamentar de natureza orçamentária, financeira, operacional e patrimonial, se for o caso.
 

Na verdade, os autos apartados tem como objetivos, dispostos nos incisos I, II e III, a quantificação do dano, a identificação os autores, a aplicação de multas e a adoção providências para sanar as impropriedades.

Cita-se como exemplo de irregularidades aptas à formação de autos apartados, as referentes ao descumprimento do artigo 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal, e o elevado Déficit Financeiro da Unidade Prefeitura. Estas são irregularidades constantes “nos autos”, comprovadamente elencadas na conclusão do relatório técnico da DMU.

Não cabe ao processo gerado da formação de autos apartados verificar se houve irregularidade, ela já deve estar configurada, legitimando o próprio processo. Cabe a ele tão somente quantificar os danos, imputar débito e multa ao responsável, se for o caso, ou adotar providências para sanar as restrições.

Desta forma, a formação de autos apartados não tem a finalidade de verificar indícios de suposta irregularidade, e sim, de adotar providências, somente quando já constatada a irregularidade nos autos, razão pela qual, é indevida por parte do Tgribunal de Contas, a sua formação com meros indícios.

Por último, cabe lembrar que o Tribunal de Contas pretende criar um processo denominado “PCA – Prestação de Contas de Administrador”, processo este, que justamente deverá investigar os atos de gestão do Prefeito e colher elementos de prova e de autoria, quando verificados apenas indícios de irregularidades.

CONCLUSÃO

Vale ressaltar que o presente entendimento já foi exarado quando da apreciação das Contas de Prefeitos dos exercícios de 2007, 2008 e diversos de 2009, sendo que todos os Excelentíssimos Conselheiros votaram no sentido de acolher o entendimento ora manifestado .

Diante do exposto, não vislumbro as condições objetivas exigidas pelo Regimento Interno do Tribunal de Contas para sustentar a formação de autos apartados, como opinado anteriormente no Parecer nº 6752/2010, motivo pelo qual, o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, representado por seu Procurador-Geral, manifesta-se de acordo com o Parecer antes referido, com exceção do impertinente pedido de formação de autos apartados.

Florianópolis, 28 de outubro de 2010.

Mauro André Flores Pedrozo

Procurador-Geral

Ministério Público junto ao Tribunal de Contas