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PARECER
nº: |
MPTC/1384/2011 |
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PROCESSO
nº: |
TCE 03/05852957 |
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ORIGEM: |
Prefeitura Municipal de Canoinhas |
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INTERESSADO: |
Simone Mery Adur |
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ASSUNTO: |
Referente ao Processo RPA- 0305852957 |
Trata-se de Tomada de
Contas Especial, instaurada conforme Decisão nº 1.785/2008, proferida na Sessão
do Tribunal Pleno de 16/6/2008 (fls. 281-285), o qual determinou, ainda, a citação dos Srs.
Orlando Krautler - ex-Prefeito Municipal de Canoinhas, Roberto José Basílio –
ex-Secretário Municipal da Saúde, e José Mário Vipieski – ex-Presidente do
Conselho Comunitário Benedito Therésio de Carvalho Júnior, para que
apresentassem alegações de defesa acerca das irregularidades apontadas no
relatório de inspeção nº 76/2005 (fls. 198-252) e informação complementar ao
relatório (255-263), passíveis de imputação de débito e/ou cominação de multa,
nos termos dos arts. 68, 69 e 70, inciso II, todos da Lei Complementar nº
202/2000.
As irregularidades e as
responsabilidades foram assim definidas:
6.2. Definir a RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA, nos termos
do art. 15, I, da Lei Complementar n. 202/00, dos Srs. ORLANDO KRAUTLER -
ex-Prefeito Municipal de Canoinhas, e ROBERTO JOSÉ BASÍLIO - ex-Secretário
Municipal da Saúde, por irregularidades verificadas nas presentes contas.
6.2.1. Determinar a CITAÇÃO dos Responsáveis nominados
no item anterior, nos termos do art. 15, II, da Lei Complementar n. 202/00,
para, no prazo de 30 (trinta) dias, a contar da data da publicação desta
Decisão no Diário Oficial Eletrônico deste Tribunal de Contas, com fulcro no
art. 57, V, c/c o art. 66, §3º, do Regimento Interno, apresentarem alegações de
defesa acerca das seguintes irregularidades, ensejadoras de imputação de débito
e/ou aplicação de multa prevista nos arts. 68 a 70 da Lei Complementar n.
202/2000:
6.2.1.1. efetivação de pagamentos indevidos realizados
pela municipalidade como remuneração de equipes inexistentes do Programa de
Saúde da Família - PSF e do Programa de Saúde Bucal, entre maio de 2002 e junho
de 2003, no montante de R$ 258.378,38 (duzentos e cinqüenta e oito mil,
trezentos e setenta e oito reais e trinta e oito centavos), por afronta aos
princípios constitucionais da legalidade, da moralidade e da eficiência,
previstos no art. 37, caput, da Constituição Federal, bem como por
descumprimento ao estabelecido no art. 16 da Lei Complementar (federal) n.
101/00, consideradas as despesas tratadas como de caráter continuado derivadas
de ato administrativo, como definido pelo art. 17 do mesmo diploma legal, além
de contrariar o estatuído no art. 66, XXXV, da Lei Orgânica do Município de
Canoinhas, assim como o previsto nos arts. 62 e 63 da Lei (federal) n. 4320/64;
6.2.1.2.
não-ingresso de recursos públicos nos cofres municipais, tendo em vista a
devolução de valores pagos a maior por fornecedor da municipalidade, no
montante de R$ 4.216,92 (quatro mil, duzentos e dezesseis reais e noventa e
dois centavos), importando em desvio de recursos públicos, caracterizando gasto
com despesa não realizada, em afronta aos arts. 62 e 63 da Lei (federal) n. 4.320/64.
6.3. Definir a
RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA, nos termos do art. 15, I, da Lei Complementar n.
202/00, dos Srs. ORLANDO KRAUTLER e ROBERTO JOSÉ BASÍLIO - qualificados
anteriormente, e JOSÉ MÁRIO VIPIESKI - ex-Presidente do Conselho Comunitário
Benedito Therésio de Carvalho Júnior, por irregularidade verificada nas
presentes contas.
6.3.1. Determinar a CITAÇÃO dos Responsáveis nominados
no item anterior, nos termos do art. 15, II, da Lei Complementar n. 202/00,
para, no prazo de 30 (trinta) dias, a contar da data da publicação desta
Decisão no Diário Oficial Eletrônico deste Tribunal de Contas, com fulcro no
art. 57, V, c/c o art. 66, §3º, do Regimento Interno, apresentarem alegações de
defesa acerca do recolhimento indevido e irregular pelo Conselho Comunitário
Benedito Therézio de Carvalho Júnior, com a anuência da Prefeitura de
Canoinhas, de uma taxa de administração incidente sobre as remunerações pagas
aos profissionais do PSF e do Programa de Saúde Bucal, no montante de R$
45.824,20 (quarenta e cinco mil, oitocentos e vinte e quatro reais e vinte
centavos), valores financeiros consolidados ao longo do período estudado (entre
2001 e 2003), em desacordo com os princípios da isonomia (arts. 5º e 39, § 1º,
da Constituição Federal) e da impessoalidade, legalidade e publicidade (art.
37, caput, da Carta Magna), além de contrapor o determinado no art. 60,
parágrafo único, da Lei (federal) n. 8.666/93, que, em síntese, estabelece ser
nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a administração; irregularidade
essa ensejadora de imputação de débito e/ou aplicação de multa prevista nos
arts. 68 a 70 da Lei Complementar n. 202/2000.
6.4. Definir a RESPONSABILIDADE INDIVIDUAL, nos termos
do art. 15, I, da Lei Complementar n. 202/00, do Sr. ORLANDO KRAUTLER - qualificado
anteriormente, por irregularidade verificada nas presentes contas.
6.4.1. Determinar a CITAÇÃO do Responsável nominado no
item anterior, nos termos do art. 15, II, da Lei Complementar n. 202/2000,
para, no prazo de 30 (trinta) dias, a contar da data da publicação desta
Decisão no Diário Oficial Eletrônico deste Tribunal de Contas, com fulcro no
art. 57, V, c/c o art. 66, §3º, do Regimento Interno, apresentar alegações de
defesa acerca:
6.4.1.1. da realização de despesas com acordos
trabalhistas firmados com prestadores de serviços do PSF e do Programa de Saúde
Bucal, no valor de R$ 46.580,00 (quarenta e seis mil, quinhentos e oitenta
reais), com pagamentos até o momento da realização da inspeção, desembolsados
até dezembro de 2004, por haver a municipalidade transigido em seu direito de
recurso em contrariedade ao princípio constitucional da economicidade, tal como
previsto no caput do art. 37 da Constituição Federal, assim como o dispositivo
constante em convênio específico firmado com o Conselho Comunitário Benedito
Therézio de Carvalho Júnior - Cláusula Oitava - em contraposição ao determinado
nos arts. 1º, § 1º, e 15 da Lei Complementar (federal) n. 101/00;
irregularidade essa ensejadora de imputação de débito e/ou aplicação de multa
prevista nos arts. 68 a 70 da Lei Complementar n. 202/2000;
6.4.1.2. das seguintes irregularidades, ensejadoras de
aplicação de multa prevista nos arts. 69 ou 70 da Lei Complementar n. 202/2000:
6.4.1.2.1. inexistência de autorização legal para que
a Prefeitura de Canoinhas firmasse convênios com o Conselho Comunitário
Benedito Therézio de Carvalho Júnior visando o repasse de recursos financeiros
públicos à entidade privada para que esta efetuasse os pagamentos
remuneratórios dos profissionais que atuam no Programa de Saúde da Família e no
Programa de Saúde Bucal do Município, contrariando o estabelecido no art. 66,
inciso VIII, da Lei Orgânica de Canoinhas, sendo que os convênios em questão já
nasceram com vício insanável em seus elementos constitutivos e processuais,
faltando-lhe requisitos legais básicos, bem como não atendimento do disposto no
art. 116, parágrafos e incisos, da Lei (federal) n. 8.666/93;
6.4.1.2.2.
não-cumprimento dos dispositivos constantes no art. 116, § 1º, incisos I a VII,
da Lei (federal) n. 8.666/93 quando da celebração dos convênios
supra-referidos, quanto à necessária aprovação do competente plano de trabalho
proposto pela organização interessada;
6.4.1.2.3.
inexistência de convênio, no caso específico, embasando a ampliação do número de
equipes de PSF a partir de 2003 (de 17 para 22 equipes), confrontando o
determinado no art. 60 c/c o art. 116 da Lei de Licitações;
6.4.1.2.4.
não-cumprimento, pela Administração, do princípio da motivação e da preocupação
em preservar o interesse público ao operacionalizar o sistema de transferência
de responsabilidades na administração do pessoal lotado no PSF e no Programa de
Saúde Bucal, contrariando o disposto no art. 16, § 5º, da Constituição
Estadual;
6.4.1.2.5.
contratação, por parte da Prefeitura de Canoinhas, de entidade (Conselho
Comunitário Benedito Therézio de Carvalho) para o exercício da administração do
pessoal e cumprimento de tarefas junto ao PSF e ao Programa de Saúde Bucal da
municipalidade, sem qualquer competência e experiência anterior para as
atribuições delegadas, e por não constar de suas finalidades estatutárias a
realização de tais serviços, fato este que contraria o disposto no art. 16, §
6º, da Lei Orgânica de Canoinhas;
6.4.1.2.6.
ausência de fiscalização e controle, pelo Poder Público Municipal, sobre a
execução dos convênios firmados com o Conselho Comunitário Benedito Therézio de
Carvalho Júnior, visando o repasse de recursos financeiros públicos para que a
entidade privada administrasse os recursos humanos empregados nas atividades e
projetos do PSF e de Saúde Bucal, inexistindo informações seguras a propósito
dos serviços de saúde prestados, bem como sobre a efetivação do pagamento da
mão-de-obra envolvida durante o período analisado, deixando a municipalidade de
exercer as atribuições a ela delegadas nos citados convênios em suas Cláusulas
Sexta e não usando as prerrogativas avençadas, pois que a Cláusula Décima
daqueles, disciplina que o convênio poderia ser rescindido de pleno direito por
qualquer das partes no caso de infração a qualquer uma das cláusulas ou
condições nelas estipuladas, cabendo parcela de responsabilidade ao Conselho
Municipal de Saúde, nos termos determinados pelo art. 155, § 2º, da Lei
Orgânica Municipal e o controle do Conselho Municipal de Saúde;
6.4.1.2.7.
realização de despesas, com credores diversos, sem atentar para o preenchimento
legal, usual e necessário de empenhamento, contrariando as normas básicas de
Contabilidade Pública e de Registro de Despesas Públicas, importando em
desrespeito ao contido nos arts. 58 a 60 da Lei (federal) n. 4.320/64 e 55 e 56
da Resolução n. TC-16/94.
6.5. Definir a
RESPONSABILIDADE INDIVIDUAL, nos termos do art. 15, I, da Lei Complementar n.
202/00, do Sr. JOSÉ MÁRIO VIPIESKI- qualificado anteriormente, por irregularidade
verificada nas presentes contas.
6.5.1. Determinar a CITAÇÃO do Responsável nominado no
item anterior, nos termos do art. 15, II, da Lei Complementar n. 202/2000,
para, no prazo de 30 (trinta) dias, a contar da data da publicação desta Decisão
no Diário Oficial Eletrônico deste Tribunal de Contas, com fulcro no art. 57,
V, c/c o art. 66, §3º, do Regimento Interno, apresentar alegações de defesa
acerca de irregularidades na prestação de contas dos recursos recebidos pelo
Conselho Comunitário, desconsiderando o previsto nas Cláusulas Terceira,
parágrafo único, e Sexta, dos diversos convênios firmados entre a Prefeitura
Municipal de Canoinhas e o Conselho Comunitário Benedito Therézio de Carvalho
Júnior, e o estipulado, em afronta ao art. 66 c/c o art. 116, caput, da Lei
Federal n. 8.666/93; irregularidades essas ensejadoras de aplicação de multa
prevista nos arts. 69 ou 70 da Lei Complementar n. 202/2000:
6.6. Definir a
RESPONSABILIDADE INDIVIDUAL, nos termos do art. 15, I, da Lei Complementar n.
202/00, do Sr. ROBERTO JOSÉ BASÍLIO - qualificado anteriormente, por
irregularidades verificadas nas presentes contas.
6.6.1. Determinar a CITAÇÃO do Responsável nominado no
item anterior, nos termos do art. 15, II, da Lei Complementar n. 202/2000, para,
no prazo de 30 (trinta) dias, a contar da data da publicação desta Decisão no
Diário Oficial Eletrônico deste Tribunal de Contas, com fulcro no art. 57, V,
c/c o art. 66, §3º, do Regimento Interno, apresentar alegações de defesa acerca
das seguintes irregularidades, ensejadoras de aplicação de multa prevista nos
arts. 69 ou 70 da Lei Complementar n. 202/2000:
6.6.1.1. ausência de fiscalização e controle, pelo
Poder Público Municipal, sobre a execução dos convênios firmados com o Conselho
Comunitário Benedito Therézio de Carvalho Júnior, visando o repasse de recursos
financeiros públicos para que a entidade privada administrasse os recursos
humanos empregados nas atividades e projetos do PSF e de Saúde Bucal,
inexistindo informações seguras a propósito dos serviços de saúde prestados,
bem como sobre a efetivação do pagamento da mão-de-obra envolvida durante o
período analisado, deixando a municipalidade de exercer as atribuições a ela
delegadas nos citados convênios em suas Cláusulas Sexta e não usando as
prerrogativas avençadas, pois que a Cláusula Décima daqueles, disciplina que o
convênio poderia ser rescindido de pleno direito por qualquer das partes no
caso de infração a qualquer uma das cláusulas ou condições nelas estipuladas,
cabendo parcela de responsabilidade ao Conselho Municipal de Saúde, nos termos
determinados pelo art. 155, § 2º, da Lei Orgânica Municipal e o controle do
Conselho Municipal de Saúde;
6.6.1.2.
realização de despesas, com credores diversos, sem atentar para o preenchimento
legal, usual e necessário de empenhamento, contrariando as normas básicas de
Contabilidade Pública e de Registro de Despesas Públicas, importando em
desrespeito ao contido nos arts. 58 a 60 da Lei (federal) n. 4.320/64 e 55 e 56
da Resolução n. TC-16/94.
6.7. Dar ciência desta Decisão, do Relatório e Voto do
Relator que a fundamentam, bem como do Relatório de Inspeção DDR n. 076/05 e da
Informação DMU n. 415/07, à Prefeitura Municipal de Canoinhas e aos
Responsáveis nominados no item 3 desta Deliberação.
Foram
realizadas as citações, por meio dos Ofícios nº 9.434/08, 9.435/08 e 9.436/08
(fls. 286-288), aos Srs. Orlando Krautler, Roberto José Basílio e José Mário
Vipieski, respectivamente.
O Sr. Orlando
Krautler protocolou suas justificativas em 28/7/2008 (fls. 297-353), enquanto
que o Sr. José Mário Vipieski apresentou sua defesa em 30/7/2008 (fls.
372-405).
O Sr. Roberto
José Basílio foi citado por edital (Edital de Notificação nº. 060/2008, fl.
295) e não apresentou justificativas acerca das restrições apontadas no
relatório supracitado.
Após análise
das defesas, a Diretoria de Controle dos Municípios concluiu relatório de
reinstrução (fls. 409-453) mantendo as irregularidades constatadas durante a
inspeção realizada na Prefeitura Municipal de Canoinhas, e apontando os valores
de imputação de débito e aplicação de multas aos seus devidos responsáveis.
1.
Da irregularidade na forma de
contratação para prestação de serviços vinculados ao Programa Saúde da Família
(PSF)
Inicialmente,
é importante salientar que a maioria das irregularidades aqui apontadas derivam do fato de que a Prefeitura
terceirizou a prestação de serviços relacionada ao Programa Saúde da Família.
Cumpre
registrar que o Programa Saúde da Família (PSF) teve início em 1994, foi
proposto pelo governo federal para implementação de ações visando à
assistência, promoção da saúde, prevenção de doenças e reabilitação, ou seja,
atividades permanentes e de caráter não-especializado, que por si só se
revestem de continuidade suficiente para afastar a idéia de profissionais
contratados temporariamente para prestar tais serviços, como se verifica nestes
autos.
Após
esses quase quinze anos de existência, reconhece-se que o PSF não se trata mais
de um simples programa e sim de uma estratégia
para reorganização da atenção primária à saúde. Veja-se:
Atualmente, o PSF é definido com
Estratégia Saúde da Família (ESF), ao invés de programa, visto que o termo
programa aponta para uma atividade com início, desenvolvimento e finalização. O
PSF é uma estrátégia de reorganização da atenção primária e não prevê um tempo para finalizar esta reorganização[1]
[grifei].
Nesse contexto, o Ministério da Saúde
expediu a Portaria n. 648, de 28 de março de 2006, que aprovou a Política
Nacional de Atenção Básica, estabelecendo a revisão de diretrizes e normas para
a organização da Atenção Básica para o Programa Saúde da Família, cuja
exposição de motivos revela a expansão e o caráter contínuo do referido
programa (agora formalmente definido como uma estratégia), nos seguintes
termos:
Considerando
a necessidade de revisar e adequar as normas nacionais ao atual momento do
desenvolvimento da atenção básica no Brasil;
Considerando a expansão do Programa
Saúde da Família (PSF) que se consolidou como a estratégia prioritária para
reorganização da atenção básica no Brasil;
Considerando a transformação do PSF em
uma estratégia de abrangência nacional que demonstra necessidade de adequação
de suas normas, em virtude da experiência acumulada nos diversos estados e
municípios brasileiros;
Considerando
os princípios e as diretrizes propostos nos Pactos pela Vida, em Defesa do SUS
e de Gestão, entre as esferas de governo na consolidação do SUS, que inclui a
desfragmentação do financiamento da Atenção Básica;
Considerando
a diretriz do Governo Federal de executar a gestão pública por resultados
mensuráveis; e
Considerando
a pactuação na Reunião da Comissão Intergestores Tripartite do dia 23 de março
de 2006,
[...]
Da mesma normativa extrai-se os
princípios gerais da Atenção Básica, assim como as especificidades da
Estratégia de Saúde da Família, os quais também indicam claramente o caráter
contínuo das suas atribuições:
CAPÍTULO I - Da Atenção Básica
1 - DOS PRINCÍPIOS GERAIS
A
Atenção Básica caracteriza-se por um conjunto de ações de saúde, no âmbito individual
e coletivo, que abrangem a promoção e a proteção da saúde, a prevenção de
agravos, o diagnóstico, o tratamento, a reabilitação e a manutenção da saúde. É
desenvolvida por meio do exercício de práticas gerenciais e sanitárias
democráticas e participativas, sob forma de trabalho em equipe, dirigidas a
populações de territórios bem delimitados, pelas quais assume a
responsabilidade sanitária, considerando a dinamicidade existente no território
em que vivem essas populações. Utiliza tecnologias de elevada complexidade e
baixa densidade, que devem resolver os problemas de saúde de maior freqüência e
relevância em seu território. É o contato preferencial dos usuários com os
sistemas de saúde. Orienta-se pelos
princípios da universalidade, da acessibilidade e da coordenação do cuidado, do
vínculo e continuidade, da integralidade, da responsabilização, da
humanização, da equidade e da participação social [grifei].
A
Atenção Básica considera o sujeito em sua singularidade, na complexidade, na
integralidade e na inserção sócio-cultural e busca a promoção de sua saúde, a
prevenção e tratamento de doenças e a redução de danos ou de sofrimentos que
possam comprometer suas possibilidades de viver de modo saudável.
A
Atenção Básica tem a Saúde da Família como estratégia prioritária para sua
organização de acordo com os preceitos do Sistema Único de Saúde.
A
Atenção Básica tem como fundamentos:
I - possibilitar o acesso universal e
contínuo a serviços de saúde de qualidade e resolutivos, caracterizados
como a porta de entrada preferencial do sistema de saúde, com território
adscrito de forma a permitir o planejamento e a programação descentralizada, e
em consonância com o princípio da eqüidade [grifei];
II -
efetivar a integralidade em seus vários aspectos, a saber: integração de ações
programáticas e demanda espontânea; articulação das ações de promoção à saúde,
prevenção de agravos, vigilância à saúde, tratamento e reabilitação, trabalho
de forma interdisciplinar e em equipe, e coordenação do cuidado na rede de
serviços;
III -
desenvolver relações de vínculo e responsabilização entre as equipes e a
população adscrita garantindo a continuidade das ações de saúde e a
longitudinalidade do cuidado;
IV -
valorizar os profissionais de saúde por meio do estímulo e do acompanhamento
constante de sua formação e capacitação;
V -
realizar avaliação e acompanhamento sistemático dos resultados alcançados, como
parte do processo de planejamento e programação; e
VI -
estimular a participação popular e o controle social.
[...]
CAPÍTULO
II
Das
Especificidades da Estratégia de Saúde da Família
1 -
PRINCÍPIOS GERAIS
A
estratégia de Saúde da Família visa à reorganização da Atenção Básica no País,
de acordo com os preceitos do Sistema Único de Saúde. Além dos princípios
gerais da Atenção Básica, a estratégia Saúde da Família deve:
I - ter
caráter substitutivo em relação à rede de Atenção Básica tradicional nos
territórios em que as Equipes Saúde da Família atuam;
II -
atuar no território, realizando cadastramento domiciliar, diagnóstico
situacional, ações dirigidas aos problemas de saúde de maneira pactuada com a
comunidade onde atua, buscando o cuidado dos indivíduos e das famílias ao longo
do tempo, mantendo sempre postura pró-ativa frente aos problemas de
saúde-doença da população;
III -
desenvolver atividades de acordo com o planejamento e a programação realizados
com base no diagnóstico situacional e tendo como foco a família e a comunidade;
IV -
buscar a integração com instituições e organizações sociais, em especial em sua
área de abrangência, para o desenvolvimento de parcerias; e
V - ser
um espaço de construção de cidadania.
A realidade fática
demonstra que se tratava inicialmente de um programa (vigente desde 1994), o
qual se expandiu ao longo desses dezessete anos para se tornar uma estratégia
voltada à reorganização do atendimento elementar à saúde, cujos princípios
gerais apontam para a continuidade das suas atribuições.
Além disso,
independentemente da denominação que se dê, ou mesmo da fonte de recursos que
mantém tais atividades, o que caracteriza a permanência ou não do serviço
público prestado não é a eventual periodicidade do programa instituído para a
sua consecução, mas sim as características elementares das atividades
desenvolvidas, do seu objeto, e, nessa esteira, não se pode negar o caráter
ininterrupto das prerrogativas afetas à atual Estratégia Saúde da Família.
Essa Corte de Contas, ao analisar o
tema relacionado com as contratações para execução do Programa Saúde da
Família, consolidou o entendimento acerca da necessidade de realização de
concurso público para contratação desses profissionais, consoante Prejulgado
1867, vazado nos seguintes termos:
Prejulgado 1867:
1.
Para viabilizar a execução do PSF-Programa Saúde da Família e/ou do
PACS-Programa dos Agentes Comunitários de Saúde, a Administração Municipal, não
dispondo de pessoal próprio suficiente e capacitado para a prestação dos
serviços, deverá implementar o regime de empregos públicos, que se submete às
regras ditadas pela Consolidação das Leis do Trabalho – CLT, para a admissão
dos profissionais da saúde e dos agentes comunitários de saúde necessários para
constituir a(s) Equipe(s), por tempo indeterminado, os quais não adquirem
estabilidade no serviço público (art. 41 da Constituição Federal).
2. Os empregos deverão ser criados mediante edição de lei específica de
iniciativa do Chefe do Poder Executivo (art. 61, § 1º, II, "a",
Constituição Federal), contendo, entre outras disposições:
I - a constituição de quadro específico de pessoal vinculado aos Programas
PSF/PACS, distinto do quadro permanente de pessoal do Poder Executivo;
II - a definição e o quantitativo dos empregos criados;
III - as atividades a serem desenvolvidas no exercício do respectivo emprego,
em conformidade com as atribuições definidas pelo Ministério da Saúde;
IV - a habilitação e os requisitos a serem atendidos para o exercício do
respectivo emprego, observadas as exigências legais;
V - a respectiva remuneração;
VI - a vinculação dos admitidos:
a) ao regime da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT - Lei n. 5.452, de
1943);
b) ao Regime Geral de Seguridade Social (INSS, art. 201, Constituição Federal);
c) ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS, art. 7º, III, CF);
VII - as hipóteses de demissão do pessoal admitido, conforme item 5;
VIII - a indicação da fonte dos recursos para suprir as despesas, com
observância do disposto no art. 169, § 1º, incisos I e II, da Constituição
Federal;
IX - a realização de prévio concurso público (art. 37, II, Constituição Federal)
para exercer o emprego público, à exceção dos Agentes Comunitários de Saúde
(Lei n. 11.350, de 2006);
X - a fixação da carga semanal de trabalho para os profissionais de saúde e os
Agentes Comunitários de Saúde (observado o item 2.1-IV do Anexo da Portaria n.
648, de 28/03/2006, do Ministro de Estado da Saúde).
3. Para a admissão dos Agentes Comunitários de Saúde (ACS) devem ser atendidas
as disposições da Emenda Constitucional n. 51, de 14 de fevereiro de 2006, e da
Lei Federal n. 11.350, de 05 de outubro de 2006, e, no que couber, o
estabelecido no item 2, observado que:
I - efetiva-se através de prévia aprovação em processo seletivo público;
II - ficam dispensados da realização do processo seletivo público os Agentes
Comunitários de Saúde que se encontravam em atividade na data da promulgação da
EC n. 51 (14/02/2006), desde que tenham sido contratados mediante anterior
seleção pública realizada por órgão da administração direta ou indireta do
Estado, Distrito Federal ou do Município, ou se por outras instituições,
mediante supervisão e autorização da administração direta dos entes da
federação (União, Estado, DF ou Município, art. 2º, parágrafo único, da EC n.
51);
III - o enquadramento de situação concreta no art. 2º, parágrafo único, da EC
n. 51, de 2006 (realização de anterior processo seletivo público), é condicionado
à certificação por órgão ou ente da administração direta dos Estados, DF ou dos
Municípios, sobre a existência de anterior processo de seleção pública;
IV - é vedada a admissão e/ou prestação de serviços por Agentes Comunitários de
Saúde que não tenham sido submetidos previamente a processo seletivo público,
observado o art. 17 da Lei n. 11.350, de 2006, que prevê a possibilidade de
permanência dos Agentes Comunitários de Saúde em exercício na data da
publicação da Lei (06/10/2006), até a conclusão de processo seletivo público
pelo ente federativo (Estado, DF ou Município).
4. A lei municipal de iniciativa do Chefe do Poder Executivo deve estabelecer a
forma e condições de realização do concurso público para os profissionais da
saúde (médico, enfermeira, técnico ou auxiliar de enfermagem, entre outros), e
do processo seletivo público para os Agentes Comunitários de Saúde, definindo
os meios e veículos de divulgação a serem utilizados para a ampla publicidade
dos editais/avisos de convocação dos interessados e todos os atos subseqüentes.
5. Constituem hipóteses de demissão do pessoal vinculado ao PSF (Programa de
Saúde da Família) e ao PACS (Programa dos Agentes Comunitários de Saúde):
I - a prática de falta grave, conforme previsto no art. 482 da CLT;
II - a acumulação ilegal de cargos, empregos ou funções públicas;
III - a necessidade de redução de quadro de pessoal, por excesso de despesas,
conforme a Lei Federal n. 9.801, de 1999;
IV - a insuficiência de desempenho, apurada de acordo com as disposições do
inciso IV do art. 10 da Lei Federal n. 11.350, de 2006;
V - motivadamente (art. 7º, I, Constituição Federal), devendo estar prevista na
lei municipal específica, em face da:
a) extinção dos programas federais;
b) desativação/redução de equipe(s);
c) renúncia ou cancelamento do convênio de adesão assinado por iniciativa do
Município ou da União;
d) cessação do repasse de recursos financeiros da União para o Município.
6. Os Agentes Comunitários de Saúde exercerão suas atividades no âmbito do
Sistema Único de Saúde-SUS, mediante vínculo direto com o órgão ou entidade da
administração direta, autárquica ou fundacional (art. 2º da Lei n. 11.350, de
2006). É vedada a contratação temporária ou terceirizada de Agentes
Comunitários de Saúde, conforme art. 16 da Lei n. 11.350, de 2006.
7. Por constituir-se de serviço público essencial e atividade-fim do Poder
Público, inserida na Atenção Básica à Saúde, cuja execução é de competência do
gestor local do SUS, as atividades dos demais profissionais de saúde, tais
como, médico, enfermeiro e auxiliar ou técnico de enfermagem, necessários ao
atendimento do Programa de Saúde da Família-PSF, não podem ser delegadas a
organizações não-governamentais com ou sem fins lucrativos, nem terceirizadas
para realização por intermédio de Organizações da Sociedade Civil de Interesse
Público (OSCIP), criadas conforme a Lei Federal n. 9.790, de 1999, mediante
celebração de convênio, termo de parceria, credenciamento ou mesmo contratação
através de licitação, assim como, não encontra amparo legal o credenciamento
direto de pessoal ou a contratação de prestadores autônomos de serviço, ou
quaisquer outras formas de terceirização.
8. Para suprir necessidade temporária decorrente de afastamento do titular do
emprego, durante o prazo do afastamento; em face ao acréscimo de serviços, pelo
prazo necessário para adotar providências para adequar-se às disposições da EC
n. 51, de 2006, e da Lei Federal n. 11.350, de 2006; até a criação de novos ou
outros empregos públicos; e/ou adoção das providências administrativas para
implementar os Programas PSF e PACS; poderá o Executivo Municipal realizar
contratação por tempo determinado para atender necessidade temporária de excepcional
interesse público (art. 37, inciso IX, da Constituição Federal), mediante o
atendimento, entre outros, dos seguintes requisito;
I - autorização para contratação através de lei municipal específica;
II - fixação das funções que podem ser objeto de contratação, com limitação de
vagas;
III - hipóteses em que a contratação poderá ser efetivada;
IV - fixação da remuneração;
V - regime jurídico do contrato (especial);
VI - definição do prazo máximo de contratação e a possibilidade de prorrogação ou
não;
VII - carga horária de trabalho;
VIII - vinculação dos contratados ao Regime Geral de Previdência Social (INSS);
IX - condições para contratação;
X - forma e condições de realização de processo de seleção pública, previamente
à contratação.
9. Na fixação da remuneração do médico integrante da equipe de saúde do PSF,
deve-se observar, em regra, o disposto no art. 37, XI, Constituição Federal,
segundo o qual a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e
empregos públicos nos Municípios não poderão exceder o subsídio mensal, em
espécie, do Prefeito Municipal.
10. A saúde é direito social (art. 6º, CF), dever do Estado (art. 196, CF) e
princípio constitucional (art. 34, VII, CF). Dessarte, em casos concretos, nos
quais ocorra conflito entre princípios constitucionais, é admissível, pela
doutrina e jurisprudência, a solução da controvérsia utilizando-se a técnica da
ponderação de princípios. Assim, no eventual e concreto conflito entre os
princípios da saúde e da moralidade administrativa decorrente da admissão ou
contratação de médico para atuar no Programa de Saúde da Família - PSF
(Portaria do Ministério da Saúde n. 1.886/GM, de 18/12/1997), comprovada a
impossibilidade de observar-se na fixação da remuneração do médico o limite constante
do art. 37, XI, CF, através da demonstração de que foi lançado edital de
concurso público, com ampla divulgação, sem que acorressem candidatos, é
possível adotar-se a ponderação dos princípios aliada a interpretação
restritiva como solução do conflito, de forma a assegurar a dignidade da pessoa
humana - fundamento da República Federativa do Brasil (art. 1º, III, CF).
Saliento, ainda, que as
irregularidades relativas à ausência de concurso público/processo seletivo,
contratação de entidade privada para prestação de serviços na área da saúde, e
outros procedimentos à margem do citado Prejulgado têm sido objeto de
reiteradas aplicações de multas por essa Corte de Contas, conforme registrado
nos seguintes Acórdãos, citando apenas alguns:
1.
Acórdão nº 0985/2008 - PCA
07/00191348
ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado de
Santa Catarina, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões apresentadas
pelo Relator e com fulcro no art. 59 c/c o art. 113 da Constituição Estadual e
1º da Lei Complementar n. 202/2000, em:
6.1. Julgar irregulares, sem imputação de débito, com
fundamento no art. 18, III, alínea "b" c/c o parágrafo único do art.
21 da Lei Complementar n. 202/2000, as contas anuais de 2006 referentes a atos
de gestão do Fundo Municipal de Saúde de Palmitos, no que concerne ao Balanço
Geral composto das Demonstrações de Resultados Gerais, na forma dos anexos e
demonstrativos estabelecidos no art. 101 da Lei Federal n. 4.320/64, de acordo
com os pareceres emitidos nos autos.
6.2. Aplicar ao Sr. Dair Jocely Enge - Gestor do Fundo
Municipal de Saúde de Palmitos em 2006, CPF n. 031.845.879-91, com fundamento
no art. 69 da Lei Complementar n. 202/00 c/c o art. 108, parágrafo único, do
Regimento Interno, a multa no valor de R$ 3.000,00 (três mil reais), em face da
contratação da prestação de serviços de profissionais da área de saúde mediante
processos licitatórios e/ou credenciamento, para atendimento do Programa Saúde
da Família (PSF) e dos Centros e/ou Unidades Básicas de Saúde do Município, neste
caso, caracterizando-se atividade permanente e contínua do quadro de pessoal do
Município, sem repetir a realização de concurso público, cujo edital lançado no
exercício de 2005 não teve interessados na área médica, incorrendo no
descumprimento do art. 37, II, da Constituição Federal, conforme exposto no
item B.1.1 do Relatório n. DMU, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, a
contar da publicação deste Acórdão no Diário Oficial Eletrônico desta Corte de
Contas, para comprovar ao Tribunal o recolhimento ao Tesouro do Estado da multa
cominada, sem o que, fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para
cobrança judicial, observado o disposto nos arts. 43, II, e 71 da Lei
Complementar n. 202/2000.
[...]
2.
Acórdão n. 1161/2009 - PCA
08/00070402
ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado de
Santa Catarina, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões apresentadas
pelo Relator e com fulcro no art. 59 c/c o art. 113 da Constituição Estadual e
1º da Lei Complementar n. 202/2000, em:
6.1. Julgar irregulares, sem imputação de débito, na forma
do art. 18, III, alínea "b", c/c o art. 21, parágrafo único, da Lei
Complementar n. 202/2000, as contas anuais de 2007 referentes a atos de gestão
do Fundo Municipal de Saúde de Água Doce, no que concerne ao Balanço Geral
composto das Demonstrações de Resultados Gerais, na forma dos anexos e
demonstrativos estabelecidos no art. 101 da Lei (federal) n. 4.320/64, de
acordo com os pareceres emitidos nos autos.
6.2. Aplicar a Sra. Nelci Fátima Trento Bortolini -
Presidente do Fundo Municipal de Saúde de Água Doce em 2007, CPF n.
517.949.269-68, multa prevista no art. 69 da Lei Complementar n. 202/2000 c/c o
art. 108, parágrafo único, do Regimento Interno, no valor de R$ 600,00
(seiscentos reais), em razão da contratação de pessoal por tempo determinado
para atendimento ao Programa de Saúde da Família - PSF, em desacordo com o
estabelecido no art. 16 da Lei n. 11.350/2006, bem como entendimento deste
Tribunal de Contas expresso no Prejulgado n. 1867 (item III-A.1.3 do Relatório
DMU), fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação deste
Acórdão no Diário Oficial Eletrônico deste Tribunal de Contas, para comprovar
ao Tribunal o recolhimento da multa ao Tesouro do Estado, sem o que, fica desde
logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o
disposto nos arts. 43, II, e 71 da Lei Complementar n. 202/2000.
3.
Acórdão n. 1293/2008 - PCA
07/00195092
ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado de
Santa Catarina, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões apresentadas
pelo Relator e com fulcro no art. 59 c/c o art. 113 da Constituição Estadual e
1º da Lei Complementar (estadual) n. 202/2000, em:
6.1. Julgar irregulares, sem imputação de débito, com
fundamento no art. 18, III, alínea "b", c/c o parágrafo único do art.
21 da Lei Complementar (estadual) n. 202/2000, as contas anuais de 2006
referentes a atos de gestão do Fundo Municipal de Saúde de Aurora, no que
concerne ao Balanço Geral composto das Demonstrações de Resultados Gerais, na
forma dos anexos e demonstrativos estabelecidos no art. 101 da Lei (federal) n.
4.320/64, de acordo com os pareceres emitidos nos autos.
6.2. Aplicar ao Sr. Vilmar Zandonai - Gestor do Fundo
Municipal de Saúde de Aurora em 2006, CPF n. 649.522.589-04, com fundamento no
art. 69 da Lei Complementar (estadual) n. 202/00 c/c o art. 108, parágrafo
único, do Regimento Interno, as multas abaixo discriminadas, fixando-lhe o
prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação deste Acórdão no Diário
Oficial Eletrônico desta Corte de Contas, para comprovar ao Tribunal o
recolhimento ao Tesouro do Estado das multas cominadas, sem o que, fica desde
logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o
disposto nos arts. 43, II, e 71 da Lei Complementar (estadual) n. 202/2000:
6.2.1. R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face da
contratação de serviços de terceiros para prestação de serviços na área de
saúde, caracterizando afronta ao art. 37, II, da Constituição Federal (item B.1.1
do Relatório DMU);
6.2.2. R$ 400,00 (quatrocentos reais), pela transferência de
recursos públicos a entidade não-governamental para manutenção do Programa de
Saúde da Família e de Agentes Comunitários, sem amparo legal, em afronta ao
princípio da legalidade inserto no art. 37, caput, da Constituição Federal, e
contrariando entendimento desta Corte de Contas disposta na Decisão n.
4027/2004 (item B.1.2 do Relatório DMU);
6.2.3. R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face da
contratação de serviços de assessoria contábil, caracterizando afronta ao art.
37, II, da Constituição Federal (item B.1.4 do Relatório DMU).
[...]
4.
Acórdão n. 0959/2009 - PCA
08/00158679
ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado de
Santa Catarina, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões apresentadas
pelo Relator e com fulcro no art. 59 c/c o art. 113 da Constituição Estadual e
1º da Lei Complementar n. 202/2000, em:
6.1. Julgar irregulares, sem imputação de débito, na forma
do art. 18, III, alínea "b", c/c o art. 21, parágrafo único, da Lei
Complementar n. 202/2000, as contas anuais de 2007 referentes a atos de gestão
do Fundo Municipal de Saúde de Campos Novos, no que concerne ao Balanço Geral
composto das Demonstrações de Resultados Gerais, na forma dos anexos e demonstrativos
estabelecidos no art. 101 da Lei (federal) n. 4.320/64, de acordo com os
pareceres emitidos nos autos.
6.2. Aplicar a Sra. Edilamar Salvador - Gestora do Fundo
Municipal de Saúde de Campos Novos em 2007, CPF n. 420.971.930-72, com
fundamento no art. 69 da Lei Complementar n. 202/2000 c/c o art. 108, parágrafo
único, do Regimento Interno, as multas abaixo relacionadas, fixando-lhe o prazo
de 30 (trinta) dias, a contar da publicação deste Acórdão no Diário Oficial
Eletrônico desta Corte de Contas, para comprovar ao Tribunal o recolhimento ao
Tesouro do Estado das multas cominadas, sem o que, fica desde logo autorizado o
encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos arts.
43, II, e 71 da Lei Complementar n. 202/2000:
6.2.1. R$ 600,00 (seiscentos reais), em face da contratação
de terceiros na área da saúde (médicos, fisioterapeutas, psicólogos, dentistas,
enfermeiros e fonoaudiólogos) cujas atribuições são de caráter não eventual e
inerentes às funções típicas da administração, devendo estar previstas em
quadro de pessoal, em descumprimento às disposições do art. 37, II, da
Constituição Federal, (item B.1.1 do Relatório DMU);
6.2.2. R$ 600,00 (seiscentos reais), pela contratação de
entidade privada e pessoas físicas para a manutenção do Programa de Saúde da
Família - PSF/Programa Agentes Comunitários de Saúde - PACS, em descumprimento
ao art. 2º da Lei n. 11.350/2006, bem como ao entendimento deste Tribunal de
Contas expresso no Prejulgado n. 1867 (item B.1.2 do Relatório DMU).
[...]
5.
Acórdão n.0774/2009 - PCA
08/00092120
ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado de
Santa Catarina, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões apresentadas
pelo Relator e com fulcro no art. 59 c/c o art. 113 da Constituição Estadual e
1º da Lei Complementar n. 202/2000, em:
6.1. Julgar irregulares, sem imputação de débito, na forma
do art. 18, III, alínea "b", c/c o art. 21, parágrafo único, da Lei
Complementar n. 202/2000, as contas anuais de 2007 referentes a atos de gestão
do Fundo Municipal de Saúde de Capinzal, no que concerne ao Balanço Geral
composto das Demonstrações de Resultados Gerais, na forma dos anexos e
demonstrativos estabelecidos no art. 101 da Lei Federal n. 4.320/64, de acordo
com os pareceres emitidos nos autos.
6.2. Aplicar a Sra. Kamille Sartori Beal - Gestora do Fundo
Municipal de Saúde de Capinzal em 2007, CPF n. 982.040.179-87, multa prevista
no art. 69 da Lei Complementar n. 202/2000 c/c o art. 108, parágrafo único, do
Regimento Interno, no valor de R$ 1.000,00 (mil reais), em face da contratação
de entidades privadas para a prestação de serviços na área da Saúde
(médicos/fisioterapeutas/ psicólogos), cujas atribuições são de caráter não
eventual e inerentes às funções típicas da administração, devendo estar previstas
em Quadro de Pessoal, traduzindo afronta às disposições do inciso II do art. 37
da Constituição Federal (item III-A.1.1 do Relatório DMU), fixando-lhe o
prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação deste Acórdão no Diário
Oficial Eletrônico deste Tribunal de Contas, para comprovar ao Tribunal o
recolhimento da multa ao Tesouro do Estado, sem o que, fica desde logo
autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o
disposto nos arts. 43, II, e 71 da Lei Complementar n. 202/2000.
[...]
Assim,
verifica-se que o procedimento utilizado pelo gestor da Prefeitura para
efetivar essa prestação laboral, por si só já constitui uma irregularidade,
independentemente de todas as demais que dela decorreram.
2.
Das restrições
apontadas pela instrução
2.1.
R$ 258.378,38 (duzentos e cinquenta e oito mil, trezentos e setenta e oito
reais e trinta e oito centavos), pela efetivação de pagamentos indevidos
realizados pela municipalidade como remuneração de equipes inexistentes do
Programa de Saúde da Família – PSF – e do Programa de Saúde Bucal, entre maio
de 2002 e junho de 2003, por infringir os princípios constitucionais da
legalidade, da moralidade e da eficiência, previstos no artigo 37, caput, da Carta Magna, bem como
descumprindo o estabelecido no artigo 16, da Lei Complementar Federal nº.
101/00, consideradas as despesas tratadas como de caráter continuado, derivadas
de ato administrativo, como definido pelo artigo 17, do mesmo diploma legal,
além de contrariar o estatuído no artigo 66, inciso XXXV, da Lei Orgânica de
Canoinhas, além do estabelecido nos artigos 62 e 63 da Lei Federal nº.
4.320/64.
Conforme
constatou a auditoria, o Município de Canoinhas e o Conselho Comunitário
Benedito Therézio de Carvalho Júnior firmou convênio com o intuito de efetivar
a terceirização da contratação dos profissionais vinculados aos Programas de
Saúde da Família e Bucal.
Tais
profissionais (médicos, enfermeiros, dentistas e auxiliares de enfermagem) eram
contratados sem carteira de trabalho assinada, sendo admitidos por meio de
contrato verbal, descumprindo a Lei Federal nº. 8.666/93, em seu artigo 60,
parágrafo único, onde estatui que todo contrato administrativo deva ser
formalizado por escrito, como regra geral, assegurando, assim, a possibilidade
de fiscalização sobre os cumprimentos das formalidades legais.
A inspeção
verificou que o comprovante de pagamento dos salários constituía-se de recibo
firmado pelo beneficiário, ou seja, o pagamento era efetuado diretamente pelo
Conselho Comunitário, sem a utilização da via bancária e tendo como comprovante
a emissão do recibo de salário. Além disso, no documento de recibo não havia
especificação das horas de jornada de trabalho dos profissionais.
No entanto, o
Município de Canoinhas, de acordo com o convênio firmado, repassava ao Conselho
Comunitário, a cada dia 15 do mês, as verbas específicas para custeio dos
profissionais dos programas de saúde e, como se pode observar no relatório de
inspeção nº. 76/2005, às fls. 247 e 248, houve pagamentos indevidos a equipes
inexistentes ocasionando dano ao erário.
Eis o que
constatou a instrução:
Já
quanto ao PSF, tem-se a informar, preliminarmente, que segunda as informações
disponíveis, a respeito dos aspectos funcionais dos programas em questão,
tem-se a dizer, primeiramente, que a partir de maio de 2002, perdurando até
julho de 2003, o PSF era desenvolvido em treze unidades de saúde da família,
correspondendo a quinze equipes distintas, assim divididas:
-
Unidade Cohab II: 01 equipe;
-
Unidade Campo Água Verde: 02 equipes;
-
Unidade Marcílio Dias: 01 equipe;
-
Unidade Alto da Tijuca: 01 equipe;
-
Unidade Cohab I: 01 equipe;
-
Unidade Cristo Rei: 01 equipe;
-
Unidade Alto das Palmeiras: 02 equipes;
-
Unidade Cohab III: 01 equipe;
-
Unidade Policlínica: 01 equipe;
-
Unidade Pinheiros: 01 equipe;
-
Unidade Arroios: 01 equipe;
-
Unidade Felipe Ferreira: 01 equipe;
-
Unidade Paula Ferreira: 01 equipe.
Ressalte-se
que no período em tela, entre maio de 2002 e julho de 2003, o município recebeu
o incentivo referente a 17 (dezessete) equipes até dezembro de 2002, e a 22
(vinte e duas) equipes, a partir de janeiro até julho de 2003, apesar de
existentes apenas 15 (quinze) equipes efetivamente em operação.
Dessa
forma, verifica-se o indevido pagamento de remuneração aos supostos membros de
02 (duas) equipes entre maio de 2002 e janeiro de 2003, ou o equivalente a 09
(nove) meses e de 07 (sete) equipes entre janeiro e julho de 2003, ou o
equivalente a 05 (cinco) meses.
Assim,
considerando os valores efetivamente dispendidos pela municipalidade durante o
período considerado, os valores financeiros gastos pela mesma com a remuneração
de equipes inexistentes de PSF, apresentam-se na seguinte proporção:
VALORES FINANEIROS INDEVIDAMENTE PAGOS
PELA MUNICIPALIDADE A TÍTULO DE REMUNERAÇÃO DE EQUIPES INEXISTENTES DO PROGRAMA
DE SAÚDE DA FAMÍLIA (PSF)
|
Mês/Ano |
Valor Pago a Maior (em reais) |
|
Maio/02 |
7.411,76 |
|
Junho/02 |
9.000,00 |
|
Julho/02 |
9.000,00 |
|
Agosto/02 |
9.000,00 |
|
Setembro/02 |
9.000,00 |
|
Outubro/02 |
9.000,00 |
|
Novembro/02 |
9.000,00 |
|
Dezembro/02 |
9.000,00 |
|
Janeiro/03 |
9.000,00 |
|
Fevereiro/03 |
31.500,00 |
|
Março/03 |
31.500,00 |
|
Abril/03 |
31.500,00 |
|
Maio/03 |
31.500,00 |
|
Junho/03 |
37.800,00 |
|
Total |
243.211,76 |
Observou-se
que a municipalidade teve gastos superiores aos devidos, somados pagamentos
irregulares a título de remuneração de equipes inexistentes de PSF (R$
243.211,76) e do Programa de Saúde Bucal (15.166,62), na ordem de R$
258.378,38.
Na sua
defesa, o responsável sustenta genericamente que, no caso do PSF, jamais
ocorreu autorização para terceiros executarem serviços públicos, mas sim a
celebração de convênio, pois, seguindo as orientações do próprio Tribunal de
Contas, inúmeros municípios celebraram convênios com entidades sem fins
lucrativos, o que não foi diferente para o município de Canoinhas.
O Sr. Orlando Krautler alega, ainda,
que no momento que tomou conhecimento das irregularidades cometidas pelo então
Secretário Municipal de Saúde – Sr. Roberto José Basílio, encaminhou
formalmente denúncias ao Tribunal de Contas, Ministério Público Estadual e Câmara
dos Vereadores. Declarando, assim, a exclusão da sua responsabilidade solidária
nos atos de improbidade. Não houve qualquer manifestação de defesa sobre esse
item por parte do Sr. Roberto José Basílio.
Tais argumentos não se sustentam
porque, além de o responsável não demonstrar cabalmente a liquidez das despesas
apontadas como irregulares (independentemente de se tratar de contratação
direta, terceirização, convênio ou qualquer outra forma de prestação laboral),
também não demonstrou a existência de nenhuma
norma que pudesse afastar a sua responsabilização sobre os atos apontados, ao
contrário, todo o arcabouço normativo vigente aponta claramente para a
responsabilidade do Prefeito.
Esse Tribunal
de Contas, mediante o inciso III do art. 1º de sua Lei Orgânica nº. 202/2000,
descreve como uma de suas competências julgar
as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e
valores da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades
instituídas e mantidas pelo Poder Público do Estado e do Município.
Sendo uma de
suas funções a de ordenador de
Art.
133. Em todas as etapas do processo de julgamento de contas, de apreciação de
atos sujeitos a registro e de fiscalização de atos e contratos será assegurada
aos responsáveis ou interessados ampla defesa.
§ 1º.
Para efeito do disposto no caput, considera-se:
a)
responsável aquele que figure no
processo em razão da utilização, arrecadação, guarda, gerenciamento ou
administração de dinheiro, bens, e valores públicos, ou pelos quais o Estado ou
o Município respondam, ou que, em nome destes assuma obrigações de natureza
pecuniária, ou por ter dado causa a perda, extravio, ou outra irregularidade de
que resulte prejuízo ao erário. [grifei].
Embora haja
uma
Assim também
é o posicionamento dessa Corte de Contas, como exposto no Prejulgado nº. 226,
abaixo transcrito:
Prejulgado 226:
No
que concerne à fixação, para fins de responsabilidade, de quem seja ordenador
de despesa nas diversas entidades da administração municipal, conforme
disposições da Lei Complementar nº 111, de 31.01.1994, haverá o Corpo Técnico
deste Tribunal e, diante da notícia de delegação de competência, procederá ao
exame minucioso do ato correspondente.
Do mencionado exame deverá constar a apreciação preliminar da competência para
delegar, a qual se restringe, no âmbito da administração direta municipal de
Rio do Sul, às pessoas do Prefeito e dos Secretários Municipais.
Em função dos requisitos de admissibilidade, a delegação administrativa deverá
obedecer forma escrita com a indicação dos agentes delegando e delegado e a
discriminação da matéria.
Também em face dos requisitos da admissibilidade, a autoridade deve ser
legítima e deter a competência a ser transferida, o que implica sejam
examinados os limites de tal competência de conformidade com os atos normativos
que regulem o funcionamento do respectivo órgão ou entidade auditada.
A função administrativa é, por si, matéria de natureza delegável pelo que, em
princípio, não se vislumbra impossibilidade jurídica a que o ordenador de
despesa originário delegue atribuições inerentes à administração contábil,
financeira, operacional e patrimonial da entidade pela qual responda ou órgão a
ela subordinado.
Ao ato de delegação deverá ser dado publicidade para que possa a autoridade
delegada, a partir daí, exercer regularmente as atribuições que lhe são
transferidas.
No que concerne à responsabilidade
administrativa, o ordenador de despesa original, assim definido em lei,
responde pelos atos e fatos praticados em sua gestão.
Em casos de existência de ato de delegação regular, serão partes nos processos
de prestação e de tomada de contas, de auditoria e outros de competência desta
Corte, somente os ordenadores de despesa delegados.
Serão solidariamente responsáveis, e com isso também partes jurisdicionadas nos
mesmos expedientes, os agentes delegantes, nos casos de delegação com reserva
de poderes ou de comprovada participação na realização de atos dos quais
provenham conseqüências antijurídicas ou mesmo em razão de culpa pela má
escolha da autoridade delegada.
[grifei].
Diante do
exposto, opino por manter a restrição aqui apontada.
2.2. R$ 4.216,92 (quatro mil,
duzentos e dezesseis reais e noventa e dois centavos), relativo ao não ingresso
de recursos públicos nos cofres municipais, tendo em vista a devolução de
valores pagos a maior, por fornecedor da municipalidade, importando em desvio
de recursos públicos, ato passivo de ser enquadrado como de improbidade
administrativa (art. 10, I, da Lei Federal nº. 8.429/92), configurando despesas
ilegais.
Verificou-se
que o Sr. Oscar Antonio Defonso (proprietário do Instituto Defonso) efetuou
ressarcimento de importância recebida a maior da Prefeitura Municipal de
Canoinhas, no montante de R$ 4.216,92, e que, de acordo com a inspeção
realizada in loco, após a devolução
do montante por meio de cheque (fls. 72-75), não foi possível localizar o
depósito do devido valor em cofres públicos.
O Sr. Orlando
Krautler, Prefeito Municipal à época, juntou às fls. 340-347 fotocópia de
sentença judicial condenatória em face dos Srs. Oscar Antônio Defonso e Roberto
José Basílio (ex-Secretário de Saúde), pelo crime de improbidade administrativa
decorrente do desvio de verba pública, em face do lançamento de dados falsos no
sistema da saúde no Município, concluindo que houve conluio entre os dois réus.
Conforme
relato da sentença à fl. 346, “o ressarcimento do dano é decorrência lógica do
reconhecimento do ato de improbidade lesivo ao patrimônio público e já foi efetuado mediante compensação com
créditos que o Instituto Defonso tinha por receber do SUS (cabe ao réu
Oscar, a seu critério, buscar o ressarcimento contra os demais).
Assim, em que
pese a sugestão da instrução, entendo que não é possível a manutenção da
imputação de débito, sob o risco de incorrer em duplicidade de cobrança e
enriquecimento ilícito.
2.3. Pela ausência de fiscalização e
controle pelo Poder Público Municipal sobre a execução dos convênios firmados
com o Conselho Comunitário Benedito Therézio de Carvalho Júnior visando o repasse
de recursos financeiros públicos para que a entidade privada administrasse os
recursos humanos empregados nas atividades e projetos do PSF e de Saúde Bucal,
inexistindo informações seguras a propósito dos serviços de saúde prestados bem
como sobre a efetivação do pagamento da mão-de-obra envolvida, durante o
período analisado, deixando a municipalidade de exercer as atribuições a ela
delegadas nos citados convênios em suas Cláusulas Sexta e não usando as
prerrogativas avençadas, pois que a Cláusula Décima daqueles disciplinava que o
convênio poderia ser rescindido de pleno direito por qualquer das partes no
caso de infração a qualquer uma das cláusulas ou condições nelas estipuladas,
cabendo parcela de responsabilidade ao Conselho Municipal de Saúde, nos termos
do determinado pelo art. 155, § 2º, da Lei Orgânica Municipal, e controle do
Conselho Municipal de Saúde.
A execução
dos serviços prestados pelo Conselho Comunitário Benedito Therézio de Carvalho
Júnior deu-se sem a regulamentação necessária e sem a fiscalização do
Município, o que impediu ao longo do tempo a visualização dos problemas e
irregularidades cometidos e a necessária adoção de providências por parte do
gestor municipal para obstar as falhas.
A cláusula
sexta dos diversos convênios firmados previa, em síntese, que caberia à
Secretaria Municipal de Saúde, assistida pelo próprio Município, fiscalizar e
acompanhar a execução dos citados convênios.
Observa-se a
omissão do Poder Público Municipal de Canoinhas em fiscalizar e controlar a
execução e operacionalização dos programas de saúde pública em análise, o que
resultou na situação crítica que ora se aponta nestes autos.
Na sua
defesa, o responsável novamente traz argumentos genéricos quanto à sua exclusão
no rol de responsáveis pela irregularidade, porém ele próprio chega a afirmar a
existência de irregularidades em sua gestão, conforme transcrito às fls.
306-307:
“Exa., a fraude ocorreu, é fato.
O mecanismo adotado pelo responsável, ludibriou-nos a todos, até o momento em
que, vindo à tona suas ações e atitudes, e chegando tais fatos ao meu
conhecimento, encaminhei formalmente denúncias, inclusive ao TCE. Agora, estou sendo colocado ao lado de
quem cometeu as irregularidades, como se nelas, eu tivesse alguma participação.”
[grifei].
Ora, se o Poder
Público Municipal de Canoinhas mantivesse um acompanhamento e fiscalização
eficiente, mediante um sistema organizado de controle interno, as
irregularidades talvez poderiam ter sido evitadas.
Pode-se
concluir então que a inércia do então Prefeito e do Secretário de Saúde em
adotar procedimentos necessários à fiscalização dos serviços contratados
contribuíram para a ocorrência das diversas falhas aqui verificadas, as quais
causaram indubitável lesão ao erário.
Diante do
exposto, esta representante ministerial opina pela manutenção da restrição
apontada.
2.4. Pela realização de despesas, com
credores diversos, sem atentar para o procedimento legal, usual e necessário,
de empenhamento, contrariando as normas básicas da Contabilidade Pública e de
Registro de Despesas Públicas, importando em desrespeito ao contido nos arts.
58 a 67 da Lei Federal nº. 4.320/64, e arts. 55 e 56 da Resolução nº. TC-16/94,
configurando “a”: como relativas ao total descontrole contábil-financeiro da
Prefeitura de Canoinhas na realização de despesas sem empenhamento prévio,
descumprindo o determinado nos arts. 58, 59 e 60 da Lei Federal nº. 4.320/64;
“b”: pela ausência de autorização específica para a realização de tais gastos,
tendo em vista que determinados funcionários da Prefeitura, sem a devida
“chancela contábil” calcada na reserva de dotação e na emissão de documento por
parte do Setor de Contabilidade realizaram compras à revelia dos órgãos
responsáveis e pela falta de gerenciamento dos responsáveis pelas “pastas” da
administração local, tendo em vista que os servidores realizaram as aquisições
sem a devida ciência dos titulares das Secretarias Municipais, descumprindo o
estabelecido no artigo 56, inciso V, da Resolução nº. TC-16/94; “c” pela falta
de controle interno na gestão de recursos públicos, descumprindo o disposto no
artigo 70, caput, da Constituição
Federal.
O item em
questão trata da ocorrência de diversas irregularidades no que concerne à
realização de despesas públicas que não foram legalmente empenhadas, tendo como
credoras farmácias locais e a empresa de transportes Reunidas S.A.
O gestor da
Secretaria/Fundo Municipal de Saúde efetuou “contratações informais” que
resultaram em despesas no montante de R$
238.812,47 (duzentos e trinta e oito mil, oitocentos e doze reais e quarenta e
sete centavos) de modo ilegal, conforme tabela apresentada às fls.
204-207.
Consta nos
autos ainda, às fls. 8-11, uma relação firmada pelo Secretário Municipal de
Finanças onde estão registradas detalhadamente todas as despesas efetuadas.
Quanto a essa
restrição, o responsável afirma que ficou surpreendido com a notícia de que o
município era devedor de valores para diversas farmácias e para a empresa de
transportes Reunidas.
Em sua
declaração, o ex-Prefeito alega que determinou o levantamento de todas as notas
de compra referentes à época das ditas aquisições e que, segundo tal apuração,
a irregularidade foi efetuada exclusivamente pela Secretaria Municipal de
Saúde, tendo em vista que as aquisições não seguiram o rito determinado, no qual
o gestor sempre tomava conhecimento e autorizava ou não.
Finalmente, o
Sr. Orlando Krautler determinou a instauração de um Processo Administrativo
Disciplinar visando a apuração de responsabilidade pelo ato ímprobo, efetuando
a exoneração do então Secretário Municipal de Saúde – Sr. Roberto José Basílio.
Como resultado da apuração, verificou-se irregularidades na aplicação e
utilização de recursos do SUS e PSF e a indicação de que o ordenador de
despesas na época era o Sr. Roberto José Basílio.
Todavia, a
tentativa de exclusão na responsabilidade solidária novamente não deve ser
acolhida, pois, apesar de na defesa o ex-Prefeito alegar que não era o gestor
das despesas, é também de sua responsabilidade atentar para o procedimento
legal, usual e necessário de empenhamento de despesas.
Ainda sobre a
responsabilidade do ordenador de despesas destaco o entendimento dessa Corte de
Contas, conforme o Prejulgado 846 transcrito abaixo:
Prejulgado 846:
Não
há óbice legal a que o ordenador de despesa originário, por meio de ato
administrativo próprio, delegue atribuições inerentes à administração contábil,
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da entidade pelo qual
responda.
O ato de delegação deverá ser publicado no Diário Oficial do Estado para que possa,
o agente delegado, a partir daí, exercer regularmente as atribuições que lhe
são transferidas.
O ato de delegação não exime o
titular do cargo das responsabilidades que lhes são inerentes.
[grifei].
E sobre
a irregularidade constatada, trago o comentário de J. Teixeira Machado Jr. e
Heraldo da Costa Reis[2],
os quais esclarecem a importância da emissão do prévio empenho na realização de
despesas:
O empenho constitui instrumento de programação,
pois, ao utilizá-lo racionalmente, o Executivo tem sempre o panorama dos
compromissos assumidos e das dotações ainda disponíveis. Isto constitui uma
garantia para os fornecedores, prestadores de serviços e empreiteiros,
contratantes em geral, como já foi dito.
O
conceito de empenho pressupõe anterioridade. O empenho é ex-ante. Daí o receio de ter uma definição legal de empenho
meramente formal. No entanto, a prática brasileira é a do empenho ex-post, isto
é, depois de executada a despesa, apenas para satisfazer ao dispositivo legal,
ao qual o Executivo não quer obedecer, por falta de capacidade de programação [grifei].
Ressalto, ainda, que tal irregularidade tem sido objeto de aplicações de
sanções em diversos julgados no âmbito dessa Corte de Contas, conforme se
extrai das seguintes decisões:
O TRIBUNAL
PLENO, diante das razões apresentadas pelo Relator e com fulcro no art. 59 c/c
o art. 113 da Constituição do Estado e no art. 1º da Lei Complementar n.
202/2000, decide:
6.1. Converter o presente processo em "Tomada de Contas
Especial", nos termos do art. 32 da Lei Complementar n. 202/2000, [...]
6.2. Determinar a citação do Sr. Balduíno Radavelli - Prefeito
Municipal de Vargem Bonita, [...] apresentar alegações de defesa:
6.2.1.
acerca das seguintes irregularidades, passíveis de imputação de débito e/ou
aplicação de multa prevista nos arts.
6.2.2.3. realização
de despesas, no montante de R$ 5.149,80 sem prévio empenho, em descumprimento
aos arts. 60 c/c 65 e 68 da Lei n. 4320/64. (TCE 03/00436548, Rel. Luiz Roberto
Herbst, sessão de 18.3.2009) [grifei].
ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado de
Santa Catarina, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões apresentadas
pelo Relator e com fulcro no art. 59 c/c o art. 113 da Constituição do Estado e
no art. 1° da Lei Complementar n. 202/2000, em:
[...]
6.2. Aplicar ao Sr. CLÓVIS JOSÉ DA ROCHA - anteriormente
qualificado, com fundamento nos arts. 70, II, da Lei Complementar n. 202/00 e
109, II, c/c o 307, V, do Regimento Interno instituído pela Resolução n. TC-06/2001,
com base nos limites previstos no art. 239, III, do Regimento Interno
(Resolução n. TC-11/1991) vigente à época da ocorrência da irregularidade, as
multas abaixo relacionadas [...]:
6.2.13. R$ 1.000,00 (mil reais), em face da execução de obra sem prévio empenho, contrariando o art.
60 da Lei (federal) n. 4.320/64. (TCE 03/00539606, Rel. Luiz Roberto
Herbst, sessão de 8.12.2008) [grifei].
ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado de
Santa Catarina, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões apresentadas
pelo Relator e com fulcro no art. 59 c/c o art. 113 da Constituição do Estado e
no art. 1° da Lei Complementar n. 202/2000, em:
[...]
6.2. Aplicar ao Sr. Dário Elias Berger - ex-Prefeito
Municipal de São José, CPF n. 341.954.919-91, com fundamento nos arts. 70, II,
da Lei Complementar n. 202/00 e 109, II, c/c o 307, V, do Regimento Interno
instituído pela Resolução n. TC-06/2001, as multas abaixo especificadas [...]:
6.2.3. R$ 400,00 (quatrocentos reais), pela realização de despesa sem prévio empenho no exercício de 1999,
especialmente quanto aos períodos relativos aos meses de janeiro a abril e
julho a outubro, acarretando a
inobservância do disposto no art. 60 da Lei (federal) n. 4.320/64. (DEN
04/00041553, Rel. Salomão Ribas Jr., sessão de 1.10.2008) [grifei].
ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado de
Santa Catarina, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões apresentadas
pelo Relator e com fulcro no art. 59 c/c o art. 113 da Constituição do Estado e
no art. 1° da Lei Complementar n. 202/2000, em:
[...]
6.2. Aplicar ao Sr. Dionísio Pauli - ex-Prefeito Municipal
de São Pedro de Alcântara, CPF n. 298.443.989-91, com fundamento no art. 70,
II, da Lei Complementar (estadual) n. 202/2000 c/c o art. 109, II, do Regimento
Interno, as multas a seguir especificadas [...]:
6.2.2. R$ 400,00 (quatrocentos reais), devido à realização de despesa sem prévio empenho, no montante de R$
11.412,40, em desacordo com o preceituado no art. 60 da Lei (federal) n.
4.320/64 (ARC 05/03912670, Rel. Moacir Bertoli, sessão de 16.4.2008) [grifei].
Dessa
forma, uma vez não emitidos empenhos anteriormente à realização de despesas,
caracterizada está a irregularidade, para a qual proponho a imposição de sanção
pecuniária, na linha dos precedentes desse Tribunal.
2.5. R$ 45.824,20 (quarenta e cinco
mil, oitocentos e vinte e quatro reais e vinte centavos), pelo recolhimento
indevido e irregular pelo Conselho Comunitário Benedito Therézio de Carvalho
Júnior, com a anuência da Prefeitura de Canoinhas, de uma taxa de administração
incidente sobre as remunerações pagas aos profissionais do PSF e do Programa de
Saúde Bucal, montando em valores financeiros consolidados ao longo do período
estudado – entre 2001 e 2003 – em desacordo com os Princípios Constitucionais
da isonomia, previsto no § 1º do artigo 39 e no artigo 5º da Constituição
Federal e os da impessoalidade, da legalidade e da publicidade, constantes no caput do artigo 37, da Carta Magna, além
de contrapor o determinado no artigo 60, parágrafo único, da Lei Federal nº.
8.666/93 que, em síntese, estabelece ser nulo e de nenhum efeito o contrato
verbal com a Administração.
Conforme
apurado no relatório de inspeção nº. 76/2005, o Conselho Comunitário Benedito
Therézio de Carvalho Júnior recolheu indevidamente do total repassado pela
municipalidade, no período de 2001 a 2003, uma denominada “taxa de
administração” equivalente ao percentual de 2% (dois por cento) dos valores
pagos aos profissionais participantes do PSF e do Programa de Saúde Bucal para
custear materiais de expediente, despesas bancárias e encargos sociais.
Tal
recolhimento foi pactuado por intermédio de acordo verbal, não havia nenhuma
regra expressa nos termos de convênio que determinasse tal repasse.
Os
responsáveis afirmam que há previsão na cláusula segunda do convênio, no
entanto, conforme demonstrado no relatório de reinstrução às fls. 446-447, tal
afirmação não prospera, haja vista que a citada cláusula não menciona em nenhum
momento a cobrança da referida “taxa de administração”.
Dessa forma,
verifica-se que não havia nenhum amparo legal ou formal para o repasse dessas
verbas, o que impõe a devolução dos valores ao erário, conforme proposto pela
instrução.
2.6. R$ 46.580,00 (quarenta e seis
mil, quinhentos e oitenta reais), pela realização de acordos trabalhistas
firmados com prestadores de serviços do PSF e do Programa de Saúde Bucal, com
pagamentos até o momento da realização da inspeção, desembolsando até dezembro
de 2004, por haver a municipalidade transigido em seu direito de recurso e
contrariar o princípio constitucional da economicidade, tal como previsto no caput do artigo 37 da Constituição
Federal e dispositivo em convênio específico firmado com o Conselho Comunitário
Benedito Therézio de Carvalho Júnior – cláusulas oitava dos mesmos – em
contraposição ao determinado nos artigos 1º, § 1º, e 15, da Lei Complementar
Federal nº. 101/2000.
A Prefeitura
Municipal de Canoinhas firmou acordos trabalhistas com diversos profissionais
que atuaram no PSF e Programa de Saúde Bucal do município, essencialmente
visando o pagamento de verbas rescisórias, tais como FGTS, férias
proporcionais, salário proporcional, entre outras. Tais demandas decorriam do entendimento de
que os profissionais citados mantinham vínculo empregatício com a
municipalidade.
No entanto,
tais profissionais não eram servidores vinculados formalmente ao Município,
eram contratados pelo Conselho Comunitário Benedito Therézio de Carvalho Júnior
para prestar serviços relacionados aos programas de saúde em questão.
E em que pese
a irregularidade primeira que deu ensejo a todas essas apontadas pela instrução
– a falta de concurso público ou de processo seletivo para a contratação desses
profissionais –, a jurisprudência trabalhista é pacífica ao admitir que, nessas
hipóteses, não são devidas verbas rescisórias, mas somente o pagamento
relativos às horas trabalhadas.
É o que diz a
Súmula 363 do TST:
TST Enunciado nº 363
- Res. 97/2000, DJ 18.09.2000 - Republicação - DJ 13.10.2000 - Republicação DJ
10.11.2000 - Nova Redação - Res. 111/2002, DJ 11.04.2002 - Nova redação
- Res. 121/2003, DJ 21.11.2003
Contratação de
Servidor Público sem Concurso - Efeitos e Direitos
A contratação de
servidor público, após a CF/1988, sem prévia aprovação em concurso público,
encontra óbice no respectivo art. 37, II e § 2º, somente lhe conferindo direito
ao pagamento da contraprestação pactuada, em relação ao número de horas
trabalhadas, respeitado o valor da hora do salário mínimo, e dos valores
referentes aos depósitos do FGTS.
Além disso, a
cláusula oitava do convênio realizado entre a Prefeitura Municipal de Canoinhas
e o Conselho Comunitário deixa muito claro de quem é a responsabilidade
trabalhista dos profissionais contratados para os programas de saúde, de onde
se extrai que “o Conselho Comunitário
com a anuência expressa da Secretaria Municipal de Saúde terá responsabilidade
de contratação dos profissionais que atuarão no Programa objeto desse convênio,
ficando sob sua incumbência todos os encargos trabalhistas de cada categoria a
que pertencer o profissional contratado, FGTS e outras constantes do acordo
coletivo ou legislação pertinente”.
Assim,
aparentemente os pagamentos decorrentes dos acordos trabalhistas firmados com
prestadores de serviço do PSF e Programa de Saúde Bucal decorreram de mera
liberalidade do gestor, pois não havia cláusula contratual que amparasse tal
procedimento, razão pela qual este Ministério Público opina também pela
devolução desses valores ao erário.
2.7. Inexistência de autorização
legal para que a Prefeitura de Canoinhas firmasse convênios com o Conselho
Comunitário Benedito Therézio de Carvalho Júnior visando o repasse de recursos
financeiros públicos à entidade privada para que esta efetuasse os pagamentos
remuneratórios dos profissionais que atuam no Programa de Saúde da Família e
Programa de Saúde Bucal do Município, contrariando o estatuído no art. 66,
inciso VIII, da Lei Orgânica de Canoinhas, sendo que os convênios em questão já
nasceram com vício insanável em seus elementos constitutivos e processuais,
faltando-lhe requisitos legais e básicos, bem como não atendendo o que dispõe o
art. 116, seus parágrafos e respectivos incisos, da Lei Federal nº. 8.666/93.
Conforme já
mencionado, o objetivo do presente convênio firmado entre a Prefeitura
Municipal de Canoinhas e o Conselho Comunitário Benedito Therézio de Carvalho
Júnior era o repasse de recursos para que este executasse os programas de
saúde.
Ocorre,
porém, que tais atribuições são próprias do Poder Executivo Municipal, e
qualquer forma de terceirização deveria ser precedida de autorização da Câmara
Municipal, conforme prevê a Lei Orgânica de Canoinhas, transcrita pela
instrução.
Além do
desrespeito à Lei Orgânica do Município de Canoinhas, o convênio pactuado
feriu, ainda, a norma que estipula o correto procedimento prévio à execução de
convênios administrativos, prevista no art. 116, § 2º, da Lei de Licitações, verbis:
Art.
116. Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, aos convênios,
acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e
entidades da Administração.
[...]
§
2º Assinado o convênio, a entidade ou
órgão repassador dará ciência do mesmo à Assembléia Legislativa ou à Câmara
Municipal respectiva. [grifei].
O responsável
aduz que a celebração do convênio com o Conselho Comunitário atendia
orientações do Tribunal de Contas, e que, por se tratar de um ato
administrativo, não havia necessidade de prévia autorização legislativa, que a
obrigação de tal autorização estaria evidenciando a interferência de um poder no
outro. Alega, ainda, que a escolha pela celebração do convênio já era prática
recorrente em outros municípios do Estado.
Para
comprovar que apenas seguia as orientações dessa Corte de Contas, o responsável
transcreveu a Decisão nº. 2.658/2003 do Processo CON-03/00122527 referente à
contratação temporária de pessoal para os programas de saúde.
Entretanto,
seus argumentos não devem ser aceitos.
Conforme
mencionou a instrução, a referida Decisão desse Tribunal de Contas usada pelo
responsável foi reformada pelo Tribunal Pleno em sessão de 13/12/2004, por meio
da Decisão 4.027/2004, exarada no Processo CON-04/02706960 e, posteriormente,
revogado pelo Tribunal Pleno em sessão de 18/4/2007, mediante a Decisão nº.
1.007/2007, exarada no Processo CON-05/00173222.
Ainda sobre o
entendimento juntado pelo responsável à época, verificou-se que no item 6.2.2.3
da Decisão havia a possibilidade de celebração de termo de parceria com
Organização da Sociedade Civil de Interesse Público, cuja entidade deveria
enquadrar-se nas disposições da Lei Federal nº. 9.790/99 e estar devidamente
cadastrada no Ministério da Justiça. No entanto, em nenhum momento houve a
comprovação de que o Conselho Comunitário Benedito Therézio de Carvalho Júnior
era uma OSCIP e estava autorizada a operar pelo Ministério da Justiça,
condições necessárias à época para a execução dos programas de saúde por seu
intermédio.
Pelo exposto,
opino pela manutenção da restrição.
2.8. Não cumprimento dos dispositivos
constantes no art. 116, § 1º, I a VI, da Lei Federal nº. 8.666/93, quando da
celebração dos convênios supra-referidos, quanto à necessária aprovação do
competente plano de trabalho proposto pela organização interessada.
O item em
questão trata de mais uma falha na formalização do convênio firmado entre a
Prefeitura Municipal de Canoinhas e o Conselho Comunitário Benedito Therézio de
Carvalho Júnior.
Assim prevê o
art. 116, § 1º, I a VI, da Lei Federal nº. 8.666/93:
Art. 116. Aplicam-se
as disposições desta Lei, no que couber, aos convênios, acordos, ajustes e
outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da
Administração.
§ 1o A celebração de
convênio, acordo ou ajuste pelos órgãos ou entidades da Administração Pública
depende de prévia aprovação de competente plano de trabalho proposto pela
organização interessada, o qual deverá conter, no mínimo, as seguintes
informações:
I - identificação do objeto a ser executado;
II - metas a serem atingidas;
III - etapas ou fases de execução;
IV - plano de aplicação dos recursos financeiros;
V - cronograma de desembolso;
VI - previsão de início e fim da execução do
objeto, bem assim da conclusão das etapas ou fases programadas;
[...]
À
A ausência dos
referidos documentos, além de violar expressamente previsão legal contida na
Lei n. 8.666/93 prejudica o acompanhamento da prestação de serviços por parte
do convenente, o qual participa do processo sem saber exatamente quais as
“regras do jogo”.
Como aferir se o
contrato está ou não sendo cumprido adequadamente e acompanhar a execução do
convênio sem um plano de trabalho, com as devidas especificações técnicas,
cronograma e prazos?
Como não
havia um plano de trabalho aprovado, pode-se concluir que a municipalidade
jamais implementou uma fiscalização acerca da execução dos serviços prestados e
liberou os recursos financeiros à entidade sem a devida comprovação de boa e
regular aplicação, ou seja, sem aferir se houve ou não a correta liquidação de
despesas.
A
Há precedentes
dessa Corte de Contas que aplicam multas aos responsáveis em face de
irregularidades relacionadas com o referido plano de trabalho. Veja-se:
Acórdão n. 2318/2006 -
ALC 04/03155258
ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado de
Santa Catarina, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões apresentadas
pelo Relator e com fulcro nos arts. 59 da Constituição Estadual e 1° da Lei
Complementar n. 202/2000, em:
[...]
6.2. Aplicar ao Sr. Antônio Carlos Zimmermann - Presidente
da Junta Comercial do Estado de Santa Catarina - JUCESC á época, CPF n.
038.563.719-58, com fundamento no art. 70, II, da Lei Complementar n. 202/2000
c/c o art. 109, II, do Regimento Interno, as multas abaixo relacionadas,
fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação deste Acórdão
no Diário Oficial do Estado, para comprovar ao Tribunal o recolhimento ao
Tesouro do Estado das multas cominadas, ou interpor recurso na forma da lei,
sem o que, fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial,
observado o disposto nos artigos 43, II, e 71 da Lei Complementar n. 202/2000:
[...]
6.2.2. R$ 500,00 (quinhentos reais), em face da ausência,
relativamente ao Convênio n. 4.709/04-0, de plano de trabalho previamente
aprovado que contenha todas as informações necessárias, em descumprimento ao
art. 116, § 1º, da Lei Federal n. 8.666/93 e 2º do Decreto Estadual n. 307/03
(item 2.3 do Relatório DCE).
[...]
Acórdão n. 1025/2009 - RPA
06/00352854
ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado de
Santa Catarina, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões apresentadas
pelo Relator e com fulcro no art. 59 c/c o art. 113 da Constituição do Estado e
no art. 1° da Lei Complementar n. 202/2000, em:
[...]
6.2. Aplicar ao Sr. Vunibaldo Rech - Prefeito Municipal de
Itapiranga, CPF n. 126.314.500-00, com fundamento no art. 70, II, da Lei
Complementar n. 202/2000 c/c o art. 109, II, do Regimento Interno, as multas
abaixo relacionadas, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da
publicação deste Acórdão no Diário Oficial Eletrônico desta Corte de Contas,
para comprovar ao Tribunal o recolhimento ao Tesouro do Estado das multas
cominadas, sem o que, fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida
para cobrança judicial, observado o disposto nos arts. 43, II, e 71 da Lei
Complementar n. 202/2000:
6.2.1. R$ 500,00 (quinhentos reais), em face do
descumprimento de cláusulas do Convênio n. 3846/2003-6, realizado entre a
Secretaria de Estado da Infra-estrutura e o Município de Itapiranga, bem como dos
arts. 8º do Decreto (estadual) n. 307/2003 e 116, § 6º, da Lei (federal) n.
8.666/93, cujo Plano de Trabalho divergiu do pactuado, caracterizando desvio de
finalidade na aplicação do saldo remanescente (item 2.1 do Relatório DLC);
[...]
Quanto a essa
irregularidade, não houve nenhuma manifestação expressa do responsável,
tampouco juntou documentos que comprovassem a existência do referido plano de
trabalho, o que confirma a pertinência do apontamento feito pela Unidade
Técnica.
2.9. Inexistência de convênio no caso
específico embasado a ampliação do número de equipes de PSF a partir de 2003 –
de 17 para 22 equipes – confrontando o determinado no artigo 60, combinado com
o artigo 116 da Lei de Licitações.
Observou-se
que os pagamentos efetuados pela Prefeitura Municipal de Canoinhas, por meio do
Conselho Comunitário Benedito Therézio de Carvalho Júnior, destinados à
cobertura dos gastos com pessoal das equipes de PSF e Programa de Saúde Bucal,
ampliaram a partir de 2003 em função do aumento da quantidade de equipes
supostamente executando tais atividades.
Como já
demonstrado anteriormente no relatório de reinstrução, é importante ressaltar
que a Portaria PT/GM/MS nº. 530/02 autorizou, pelo Ministério da Saúde, a
ampliação para 17 (dezessete) equipes de PSF no Município de Canoinhas.
Após tal
autorização nenhuma nova portaria foi editada para concretizar nova ampliação
do número de equipes em operação, entretanto, constatou-se, na prática, o
pagamento a mais 5 equipes vinculadas ao PSF a partir de 2003.
O responsável
não trouxe nenhuma justificativa específica sobre essa restrição e também não
comprova a existência de novo convênio ou portaria autorizando a ampliação do
número de equipes nos programas de saúde, razão pela qual permanece a
restrição.
2.10. Ausência do cumprimento pela
Administração do princípio da motivação e a preocupação em preservar o
interesse público ao operacionalizar o sistema de transferência de
responsabilidades na administração do pessoal lotado no PSF e no Programa de
Saúde Bucal, contrariando o disposto no art. 16, § 5º, da Constituição
Estadual.
No caso em
tela, não se mostrou comprovada a existência de atos da Administração
destinados a verificar a necessidade e a conveniência da execução de serviços
de programa de saúde mediante terceirização dos serviços públicos de saúde.
Também não
houve nenhuma defesa acerca dessa restrição, razão pela qual resta mantida a
restrição.
2.11. Contratação, por parte da
Prefeitura de Canoinhas, de entidade (Conselho Comunitário Benedito Therézio de
Carvalho Júnior), para o exercício da administração do pessoal e cumprir
tarefas junto ao PSF e Programa de Saúde Bucal da Municipalidade, sem qualquer
competência e experiência anterior para as atribuições a ela delegadas, e por
não constar de suas finalidades estatutárias a realização de tais serviços, nem
tampouco, sua Assembléia Geral dessa forma assim deliberou, o que se
constituiria em pré-condição estatutariamente prevista no artigo 13 do diploma,
contrariando o estatuído no artigo 12, inciso VIII, da Lei Orgânica de
Canoinhas, em seu artigo 16, § 6º.
A instrução
constatou mais uma impropriedade na opção administrativa pela escolha de uma
entidade exercer atribuições delegadas pelo poder público municipal,
relacionadas à área da saúde, cujas finalidades estatutárias não se coadunam
com o objeto conveniado e sem nenhuma experiência anterior.
Em suas
justificativas, os responsáveis afirmam que o Conselho Comunitário é uma OSCIP
(Organização da Sociedade Civil de Interesse Público), no entanto, tal alegação
não foi devidamente comprovada. O relatório de reinstrução ainda demonstra que,
em pesquisa realizada no site do Ministério da Justiça, a referida entidade não
foi relacionada dentre as OSCIP’s autorizadas a operar.
Além disso, o
simples fato de que o Conselho Comunitário seria declarado como entidade de
utilidade pública não o qualificaria, por si só, como prestador de serviços
relacionados à área da saúde, ressaltando-se que as finalidades e os objetivos
dessa entidade não contemplava o objeto do convênio celebrado, reforçando a
questão da ilegalidade na sua contratação.
2.12. Irregularidades na prestação de
contas dos recursos recebidos pelo Conselho Comunitário, desconsiderando o
previsto nas cláusulas terceiras, parágrafo único e sexta, dos diversos convênios
firmados entre a Prefeitura de Canoinhas e o Conselho Comunitário Benedito
Therézio de Carvalho Júnior, e o capitulado no art. 116, § 3º, da Lei Federal
nº. 8.666/93 e nos artigos 44, caput,
e incisos I, III, V, VII e IX, 47, 49, 50, 51 e 52, caput, e incisos I, II e III da Resolução nº. TC-16/94 de 21 de
dezembro de 1994, e, finalmente, confrontando com o estabelecido no art. 70, caput e parágrafo único da Constituição
Federal.
Conforme
consta nas cláusulas terceira, parágrafo único e sexta dos diversos convênios
firmados entre a Prefeitura Municipal de Canoinhas e o Conselho Comunitário
Benedito Therézio de Carvalho Júnior, este teria, dentre suas várias
obrigações, o dever de prestar contas mensalmente à Secretaria Municipal de
Saúde quanto aos recursos recebidos na execução dos programas de saúde.
Porém, como
se observa nas prestações de contas juntadas aos autos (fls. 196-197), o
Conselho Comunitário não cumpriu as determinações do convênio apresentando apenas meros balancetes contendo
informações escassas dos recursos financeiros recebidos.
Como bem
observado no relatório de reinstrução, de acordo com as normas da Resolução nº.
TC-16/94, a responsabilização pela irregularidade na prestação de contas não
recai apenas sobre o Poder Público, mas também sobre as entidades privadas que
recebem subvenções sociais, auxílios e contribuições da Administração e não
efetuam a prestação de contas adequadamente.
Na mesma
linha de orientação, e como já demonstrado no relatório de reinstrução, faz-se
necessário apresentar o entendimento dessa Corte de Contas, em seu Prejulgado
1540, que ratifica fielmente o que foi exposto anteriormente quanto à
responsabilização mútua:
Prejulgado 1540:
1.
De acordo com os artigos 44 a 46 da Resolução nº TC-16/94, as entidades privadas
beneficiadas com repasse de recursos públicos a título de subvenções, auxílios
e contribuições devem prestar contas juntando as vias originais dos
comprovantes das despesas efetuadas com esses recursos, não se admitindo
documentos fotocopiados, ainda que autenticados.
2. Em casos excepcionais, apreciados no caso concreto ante as justificativas
apresentadas, como os decorrentes de casos fortuitos ou de força maior ou
quando a legislação específica determinar que a entidade privada mantenha em
seu poder documento original comprobatório da despesa, tornando inviável a
apresentação dos documentos originais, o Tribunal Pleno do Tribunal de Contas
poderá aceitar documentos fotocopiados, autenticados sempre que seja
materialmente possível, observado que:
a) como situações de excepcionalidade podem ser consideradas aquelas
decorrentes de casos fortuitos ou de força maior ou, ainda, quando a legislação
específica determinar que a entidade privada mantenha em seu poder os
documentos originais comprobatórios, como no caso de certas obrigações fiscais
e parafiscais;
b) o caso fortuito e a força maior decorrem de eventos imprevistos que
suplantam a vontade e a força humanas no sentido da possibilidade de evitá-los,
aí se incluindo o acaso, a imprevisibilidade, o acidente, incêndio, os eventos
da natureza (tal como inundação, raios etc.), revolta popular; ou seja, eventos
imprevisíveis ou irreconhecíveis com alguma diligência;
c) para acolhimento da situação de excepcionalidade não basta a simples
alegação; a inevitabilidade e irresistibilidade devem estar comprovados por
meio idôneo. No direito brasileiro, a prova da ocorrência de caso fortuito ou
força maior deve ser feita por quem o alega, mediante a comprovação da
existência de dois elementos: inevitabilidade do evento (elemento objetivo) e a
ausência de culpa (elemento subjetivo).
Colho, ainda,
da jurisprudência desse Tribunal de Contas o Acórdão nº. 1.308/2008, por meio
do qual foi aplicada sanção pecuniária ao responsável em face de apresentação
de documentos irregulares na prestação de contas:
Acórdão n. 1308/2008. Processo n. SPC –
07/00234926. Data da Sessão: 13/8/2008. Relator: WILSON ROGÉRIO WAN-DALL.
ACORDAM
os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, reunidos em
Sessão Plenária, diante das razões apresentadas pelo Relator e com fulcro nos
arts. 59 da Constituição Estadual e 1° da Lei Complementar n. 202/2000, em:
[...]
6.2.
Aplicar ao Sr. Carlos Henrique Bittencourt - Presidente do Grêmio Cultural,
Esportivo e Recreativo Escola de Samba Protegidos da Princesa, em 2007, CPF n.
442.913.299-20, com fundamento no art. 69 da Lei Complementar n. 202/2000 c/c o
art. 108, parágrafo único, do Regimento Interno, as multas abaixo relacionadas,
fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação deste Acórdão
no Diário Oficial Eletrônico desta Corte de Contas, para comprovar ao Tribunal
o recolhimento ao Tesouro do Estado das multas cominadas, sem o que, fica desde
logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o
disposto nos artigos 43, II, e 71 da Lei Complementar n. 202/2000:
6.2.1.
R$ 400,00 (quatrocentos reais), em
face da comprovação da aplicação dos recursos com documentos diversos daqueles
exigidos pela legislação, contrariando o disposto no art. 58 da Resolução n.
TC-16/94; [grifei].
Nas suas
justificativas, o Sr. Mário Vipieski afirma que realizou corretamente as
prestações de contas atendendo ao disposto nas cláusulas do próprio convênio.
Alega, também, que a apresentação dos balancetes referentes aos dispêndios
realizados atende ao preceituado pela Resolução nº. TC-16/94 como documento
comprobatório válido para a prestação de contas, e que os mesmos estão todos à
disposição desse Tribunal de Contas.
Todavia,
observando os documentos referentes às prestações de contas, verifica-se, como
já dito anteriormente, que o detalhamento das informações ali expostas são
insuficientes para demonstrar que o recurso recebido foi devidamente utilizado
pelo Conselho Comunitário.
Portanto, da
análise das informações técnicas e das justificativas dos responsáveis,
constata-se que houve irregularidades na prestação de contas, sendo assim,
resta mantida a restrição apontada.
Ante o
exposto, o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, com amparo na competência
conferida pelo art.108, inciso II, da Lei Complementar n. 202/2000,
manifesta-se:
1. pela IRREGULARIDADE das contas em análise nestes autos, na forma do art. 18, inciso
III, alínea “c” , c/c o art. 21, caput,
da Lei Complementar nº 202/2000;
2. pela IMPUTAÇÃO DE DÉBITO aos responsáveis,
na forma do art. 21, caput, da mesma
Lei, em face das restrições apontadas nos itens 2.1.1, 2.2.1 e 2.3.1 da
conclusão do relatório nº. 2.525/2010;
3. pela APLICAÇÃO DE MULTAS aos responsáveis,
na forma do art. 70, II, da mesma Lei, em face das restrições apontadas nos
itens 2.4.1 a 2.4.7, 2.5.1, 2.6.1 e 2.6.2 da conclusão do relatório nº.
2.525/2010;
4. pela REMESSA DE INFORMAÇÕES ao Ministério
Público do Estado de Santa Catarina, em face da existência de indícios de atos
de improbidade administrativa, para ciência dos fatos aqui narrados e adoção de
providências que entenderem pertinentes.
Florianópolis, 26 de abril de 2011.
Cibelly Farias
Procuradora do
Ministério Público de Contas
[1] [1] Disponível em: http://pt.wikipedia.org/wiki/Programa_Sa%C3%BAde_da_Fam%C3%ADlia,
acesso em 27.1.2009.
[2] MACHADO JR., J. Teixeira, REIS, Heraldo da Costa. A lei 4.320 comentada. 31ª ed. Rio de Janeiro, IBAM, 2002/2003, p. 144.