|
PARECER
nº: |
MPTC/3681/2011 |
|
PROCESSO
nº: |
REP 10/00797250 |
|
ORIGEM: |
Prefeitura Municipal de Barra Bonita |
|
INTERESSADO: |
Julio Cesar Deresz |
|
ASSUNTO: |
Irregularidades em licitação na modalidade
Convite, para aquisição de veículo. |
Trata-se de Representação formulada
pelos Srs. Julio Cezar Deresz, Dílson José Buratti, Genoir Trevisan e Vanderlei
José Sturmer, na qualidade de vereadores do Município de Barra Bonita,
relatando supostas irregularidades em licitação na modalidade Convite nº
12/2009, da Prefeitura de Barra Bonita, para aquisição de veículo por R$
56.000,00.
A Diretoria de Controle Licitações e
Contratações – DLC, após analisar os fatos, emitiu o Relatório nº 1177/2010
(fls. 221-229) e manifestou-se pelo conhecimento da presente representação e
pela determinação para audiência do Sr. Pedro Rodrigues da Silva, Prefeito
Municipal de Barra Bonita.
Na mesma linha, este órgão
ministerial emitiu o parecer MPTC nº. 207/2011 (fls. 230-232).
No entanto, em despacho nº GAGSS
004/2011, o Relator, ao conhecer a representação, determinou a realização de
audiência do Sr. Pedro Rodrigues da Silva e da Sra. Francieli Frederich,
Presidente da CPL à época e também aos membros da CPL à época, Sra. Sirlei
Bernat Friederichs e Sr. João Carlos Zantedeschi.
Dessa forma, os responsáveis foram devidamente
citados mediante os ofícios de nºs. 4.030/2011 (fl. 239), 4031/2011 (fl. 240),
4032/2011 (fl. 241) e 4033/2011 (fl. 242), para apresentação de justificativas
e documentos, referentes os acontecimentos transcritos abaixo:
2.1 Sobrepreço na elaboração de orçamento prévio
(estimativo), Convite 012/2009, estabelecendo o valor máximo unitário de
aceitabilidade da proposta de preço acima dos valores praticados no mercado,
numa falsa aparência de ser aceitável o preço estabelecido no julgamento das
propostas, em contrariedade ao caput do art. 37 da Constituição Federal e ao
inciso II do § 2º do art. 40 c/c o inciso IV do art. 43 da Lei (Federal) nº
8.666/1993; e
2.2 superfaturamento na aquisição de veículo na
licitação, Convite nº 012/2009 com valor, no mínimo, de R$ 4.830,00 acima dos
preços praticados no mercado, quando deveria ter sido desclassificada a
proposta vencedora por preço excessivo, num afronta ao que prevê o inciso IV do
art. 43 c/c o inciso II do art. 48 da Lei Federal nº 8.666/93.
Em resposta às citações,
o Sr. Pedro Rodrigues da Silva, e a Sra. Sirlei Bernat Friederichs,
subscreveram suas respostas de fls.
Após análise das defesas
a Diretoria de Controle de Licitações e Contratações emitiu o Relatório nº.
313/2011 opinando pela manutenção das irregularidades, bem como pela aplicação
de multa ao Sr. Pedro Rodrigues da Silva (fls. 274-287).
É o relatório.
Passo à verificação das
restrições apontadas pelo Relatório nº. 1177/2010.
1. Do
sobrepreço na elaboração de orçamento prévio (estimativo), Convite nº 012/2009,
estabelecendo o valor máximo unitário de aceitabilidade da proposta de preço
acima dos valores praticados no mercado, numa falsa aparência de ser aceitável
o preço estabelecido no julgamento das propostas.
Em suas alegações, os
responsáveis argüiram que agiram conforme disposto no inciso X do artigo 40 da
Lei nº 8666/93, que faz referência ao preço máximo de aceitabilidade da
proposta licitatória, e que este, por sua vez, configura uma faculdade dada à
Administração Pública.
Alegam também que o preço
estipulado para o certame foi baseado em preços praticados no comércio
regional. Citaram como exemplo a aquisição de veículos pela Prefeitura de
Belmonte para o transporte público, modelos Kombi com o valor de R$ 57.500,00
cada.
Além disso, registraram
que foi solicitado a duas agências concessionárias de municípios distintos o
orçamento do mesmo veículo, e que estes, por sua vez, extrapolam o preço de R$
57.000,00 estipulado no processo licitatório em questão.
Por fim, alegam ainda que
o preço obtido na tabela FIPE para veículos novos não está incluído o frete,
entre outras despesas, as quais alteram o preço final dos veículos em
aproximadamente 10%.
O relatório de instrução,
por sua vez, trouxe como referência o ensinamento de Joel de Menezes Niebuhr,
que menciona a necessidade da pesquisa prévia ao certame licitatório, por parte
do agente público responsável, para que se tenha exatidão dos valores a serem
licitados. Ressaltou-se que as pesquisas de preço apresentadas na defesa foram
efetuadas no curso do presente processo, e não se referem aos preços praticados
è época da abertura da licitação.
Na equiparação feita pela
defesa, referente à aquisição feita pelo Município de Belmonte, também conta
algumas inconsistências: em pesquisa ao sistema e-sfinge (fls. 272 e 273), a
instrução notou que os veículos adquiridos pelo município tinham a capacidade
de 15 lugares, diferentemente do veículo adquirido no certame licitatório em
investigação, que contém apenas 12 lugares. Considerando que o preço do veículo
é proporcional à sua capacidade, tem-se que os de 15 lugares custariam de
Por último, a alegação a
respeito dos custos com transporte também se mostrou infundada. A instrução, em
consulta realizada, constatou que os preços com frete giram em torno de R$
O relatório da instrução
mostrou-se bem detalhado e contundente.
Um dos procedimentos
indispensáveis à abertura de uma licitação é a análise de mercado para que se
possa aferir os preços praticados e definir, assim, o preço máximo do certame.
Do
Manual de Licitações e Contratos do TCE, acessível em www.tcu.gov.br, extrai-se
as seguintes informações acerca das estimativas de preços.
Estimativa de valor da contratação
As contratações públicas somente poderão ser efetivadas
após estimativa prévia do seu valor, que deve obrigatoriamente ser juntada ao
processo de contratação e, quando for o caso, ao edital ou convite.
·
o
valor estimado da contratação será o principal fator para escolha da modalidade
de licitação a ser realizada, exceto quanto ao pregão;
·
a
estimativa levará em conta todo o período de vigência do contrato a ser
firmado, consideradas ainda todas as prorrogações previstas para a contratação;
·
no
caso de compras, a estimativa total considerará a soma dos preços unitários
(multiplicados pelas quantidades de cada item);
·
no
caso de obras / serviços a serem contratados, a estimativa será
detalhada em planilhas que expressem a composição de todos os custos unitários,
ou seja, em orçamento estimado em planilhas de quantitativos e preços
unitários;
·
deve ser elaborada com base nos preços correntes no
mercado onde será realizada a licitação – local, regional ou nacional;
·
pode ser feita também com base em preços fixados por
órgão oficial competente ou com os constantes do sistema de registro de preços,
ou ainda preços para o mesmo objeto vigentes em outros órgãos, desde que em
condições semelhantes;
·
serve
para verificar se existem recursos orçamentários suficientes para pagamento da
despesa com a contratação;
·
serve
de parâmetro objetivo para julgamento das ofertas desconformes ou
incompatíveis, e conseqüente declaração de inexeqüibilidade das propostas etc.
Preço médio é o elaborado com base em pesquisa onde
será realizada a contratação e deve refletir o preço de mercado.
Preço estimado é o parâmetro de que dispõe a
Administração para julgar licitações e efetivar contratações, desde que
reflita o preço de mercado.
Preço de mercado é o corrente na praça pesquisada (grifei).
Preço praticado é o que a administração contratante
paga ao contratado.
Preço registrado é o constante do Sistema de
Registro de Preços, ofertado em licitações realizadas para o SRP.
Preço unitário é o correspondente a cada item
contratado.
Preço global é o correspondente a um só item ou ao
somatório dos itens contratados.
Registra-se também
as informações disponíveis em http://portal2.tcu.gov.br,
que dispõem sobre a importância e a utilidade da fase de análise de preços de
mercado. Veja-se:
É necessária a análise de
preços de mercado para sintetizar duas informações necessárias para a
licitação, a estimativa do custo da contratação e o comportamento dos preços no
mercado, que servirão para:
·Embasar a análise de economicidade da contratação
(custo/benefício);
·Integrar o projeto básico e o edital e embasar a alocação
orçamentária;
·Integrar a fixação do preço máximo;
·Embasar a declaração de razoabilidade de preço nas
dispensas de licitação;
·Determinar a modalidade de licitação, caso não seja
escolhida a modalidade pregão;
·Determinar o valor da garantia e o valor do capital mínimo
ou do patrimônio líquido, para fins de habilitação;
·Determinar a necessidade de audiência pública, obrigatória
para valores acima de R$ 150 milhões;
·Determinar, na fase de julgamento, a aceitabilidade de
preços em razão da compatibilidade com os preços praticados no mercado e a
eventual inexeqüibilidade de preço.
Por fim, colho da
jurisprudência algumas deliberações do TCU que se coadunam a esse entendimento,
as quais registram a obrigatoriedade da prévia análise de preços no mercado.
Ei-las, em síntese:
Acórdão 1182/2004
– Plenário
Realização de ampla
pesquisa de preços no mercado, a fim de estimar o custo do objeto a ser
adquirido, definir os recursos orçamentários suficientes para a cobertura das
despesas contratuais e servir de balizamento para a análise das propostas dos
licitantes, em harmonia com os arts. 7º, §2º, inciso II, e 43, incisos IV e V,
todos da Lei 8.666/93.
Acórdão 1006/2004 – Primeira Câmara
Promova pesquisa preliminar
de preços que permita estimar a despesa a ser realizada,
nos processos de dispensa de licitação e nos convites, observando o que
determina o art. 15 c/c o art. 43, IV, da Lei 8.666/1993.
Acórdão 828/2004 – Segunda Câmara
Promova, em todos os
procedimentos licitatórios, a realização, de pesquisa de preços em pelo menos
duas empresas pertencentes ao do objeto licitado ou consulta a sistema de
registro de preços, visando aferir a compatibilidade dos preços propostos com
os praticados no mercado, nos termos do disposto no inciso V, § 1º, art. 15 e
inciso IV, art. 43, da Lei nº 8.666, de 1993 e Decisões nºs 431/1993-TCU
Plenário, 288/1996-TCU Plenário e 386/1997-TCU Plenário.
Acórdão 1006/2004 – Primeira Câmara
Promova pesquisa preliminar
de preços que permita estimar a despesa a ser realizada, nos processos de
dispensa de licitação e nos convites, observando o que determina o art. 15 c/c
o art. 43, IV, da Lei 8.666/1993.
Acórdão 1094/2004 – Plenário
9.3.1. fixe, de maneira
clara e objetiva, os critérios de aceitabilidade dos preços unitários e global,
bem como estabeleça os preços máximos aceitáveis para a contratação dos
serviços, tendo por referencia os preços de mercado e as especificidades do
objeto, conforme o disposto no art. 40, inciso X, da Lei 8.666/93, e as
orientações contidas na Decisão 60/1999-1ª Câmara e nos Acórdãos 957 e
1297/2003 – Plenário.
Acórdão 805/2002
– Primeira Câmara
Cabe ressaltar que alguns
dos fatores mais importantes que envolvem o procedimento licitatório são, sem
dúvida, o diagnóstico da necessidade de se proceder à contratação, a análise da
possibilidade de adoção de soluções alternativas que facultem a redução de
custos, bem como a análise de mercado (pesquisa de preços, número de potenciais
fornecedores, peculiaridade do mercado, etc). Impende notar também que as
quantidades a serem adquiridas, tanto em se tratando de material de consumo
como de material permanente, devem ser obtidas em função do consumo e da
utilização prováveis. Estes procedimentos irão proporcionar ao administrador a
faculdade de concluir pela conveniência e oportunidade da contratação.
Acórdão 810/2003
– Plenário
9.7.2.4 – que sejam
realizadas análises de mercado (pesquisa de preço, número de potenciais
fornecedores, peculiaridade do mercado, etc.) que permitam ao administrador
concluir pela conveniência e oportunidade das contratações (art. 6º, inciso IX,
alínea “f”; art. 7º, §2 º, inciso II; art. 15, incisos II e V; art. 24, inciso
VII; art. 40, § 2º, inciso II; art. 43, inciso IV; art. 44, § 3º; e art. 48, todos
da Lei n. 8.666/93).
Acórdão 1373/2003
– Plenário
9.11.1.5. realize a
análise de mercado (pesquisas de preço, número de potenciais fornecedores,
peculiaridade do mercado, etc.) que permita ao administrador estimar o preço da
obra e dos serviços, bem como verificar a existência de créditos orçamentários
que possam suportar a despesa, de modo a balizar os preços propostos,
concluindo pela conveniência e oportunidade da contratação dos serviços.
Acórdão 1302/2004
– Plenário
5.3.2. DESCRIÇÃO: Ausência
de justificativa de preço. 5.3.2.1. Não foi realizada a análise de mercado que
permitisse ao administrador concluir pela conveniência e oportunidade da
contratação. [...] 5.3.2.2. Em atendimento ao item C-8 da SC n.
Como
visto, já é pacífico o entendimento no TCU no sentido que uma pesquisa de preço
é indispensável para a realização da licitação com legitimidade.
Em
face de todo o exposto, considerando que não há nos autos nenhuma informação
que aponte para a existência de uma prévia pesquisa de preços ou de um estudo
acerca dos valores praticados na administração pública para definir o orçamento
do edital, entendo que permanece a irregularidade descrita neste tópico.
2. Superfaturamento na aquisição de
veículo na licitação – Convite nº 012/2009, com valor, no mínimo, de R$
4.830,00 acima dos preços praticados no mercado, quando deveria ter sido
desclassificada a proposta vencedora por preço excessivo, em afronta ao que
prevê o inciso IV do art. 43 c/c o inciso II do art. 48 da Lei (Federal) nº
8.666/1993.
Em
relação ao exposto, os responsáveis alegaram que o superfaturamento jamais
existiu, pois, segundo dados apresentados, os valores estipulados para a
licitação correspondem com os valores praticados no mercado.
No
entanto, a tese apresentada pelo Relator, é de que o valor de R$ 4.830,00, é a
diferença entre o valor pago, de R$ 56.000,00, pela prefeitura de Barra Bonita,
conforme proposta da empresa da Auto Máquinas e Peças do Oeste S.A., à fl. 37,
e o valor de R$ 51.170,00, fornecido pelo representante e extraído do faz
enviado pelo Sr. Fabiano da SAPEMA, em 01/09/2009, ao mesmo, à fl. 55, para um
veículo de 6 lugares.
A
tese se reforça quando a instrução, em pesquisa ao sistema e-Sfinge, fls.
268/271, apurou que as Prefeituras de Agronômica e de Petrolândia, para um
veículo de 12 lugares, orçaram os valores de R$ 51.700,00 e R$ 55.000,00, e
contrataram nos valores R$ 50.580,00 e R$ 50.090,00, respectivamente.
É
evidente, no presente caso, a divergência entre os valores orçados pela
Prefeitura de Barra Bonita, e os valores praticados por outros municípios, o
que reafirma a existência da irregularidade.
Do
ato irregular resultou evidente dano ao erário, como registrou o relator, na
ordem de R$ 4.830,00, o que, em regra, implicaria na imputação de débito ao
responsável.
Todavia,
considerando o teor do art. 109, inciso I, do Regimento Interno desse Tribunal,
o qual prevê a possibilidade de aplicação de multa no valor de até 5 mil reais
em face de irregularidade que resulte dano ao erário, entendo pertinente a
aplicação desse dispositivo desde que
a multa corresponda ao montante apurado como dano ao erário.
Caso
contrário, entendo que seria necessária a instauração de tomada de contas
especial para imputação do débito e multa ao responsável.
Em
relação à responsabilidade dos membros da comissão de licitação, a instrução
entende que as Sras. Francieli Frederich e Sirlei Bernat Friederichs e o Sr.
João Carlos Zantedeschi não devem ser responsabilizados, pois não há provas nos
autos que os mesmos participaram na elaboração do orçamento e nem subscreveram
o Convite 012/2009.
Em
pesquisa às folhas
Conforme
dispõe o art. 51 da Lei 8.666/93, eis as funções de uma comissão licitante:
Art.
§ 1º. No caso de convite, a comissão de
licitação, excepcionalmente, nas pequenas unidades administrativas e em face da
exiguidade de pessoal disponível, poderá ser substituída por servidor
formalmente designado pela autoridade competente.
(...)
§ 3º Os membros das comissões de licitação
responderão solidariamente por todos os atos praticados pela comissão, salvo se
posição individual divergente estiver devidamente fundamentada e registrada em
ata lavrada na reunião em que estiver sido tomada a decisão.
Como
se extrai da referida norma, não consta no rol de atribuições conferidas aos
membros das comissões de licitação os atos preparatórios do processo
licitatório, como por exemplo, a estimativa orçamentária. Também não se inclui
entre as atribuições da referida comissão o lançamento do edital.
À
comissão de licitação cabia julgar as propostas de acordo com as disposições
contidas no edital (princípio da vinculação ao instrumento convocatório), e
assim o fez.
Entendo
que as atribuições da comissão estão devidamente limitadas na norma, não
cabendo interpretação extensiva para atribuir responsabilidade aos seus
integrantes por atos irregulares dos quais não participaram e para os quais não
teriam competência, como no presente caso.
Ante o
1. pela PROCEDÊNCIA da presente representação e pela IRREGULARIDADE do Convite nº 12/2009, da Prefeitura de Barra Bonita, para
aquisição de veículo, em face das restrições descritas no itens 3.1.1 e 3.1.2
da conclusão do relatório de instrução;
2. pela APLICAÇÃO DE MULTAS ao responsável, Sr. Pedro Rodrigues da Silva –
Prefeito do Município de Barra Bonita, na forma do art. 70, inciso II, da mesma
Lei, c/c o art. 109, I e II do Regimento Interno (Resolução nº TC-06, de 28 de
dezembro de 2001), em face das referidas irregularidades, considerando que o valor da multa relativa ao item 3.1.2 (aquisição
de veículo acima dos preços praticados no mercado) deve corresponder ao valor
do dano causado;
3. na hipótese de o Relator entender
pela não-aplicação do disposto no art. 109, inciso I da Resolução TC-6/2001,
pela determinação para conversão deste processo em tomada de contas especial,
na forma do art. 10 e seus incisos da Lei Complementar 202/2000.
Florianópolis, 3 de
agosto de 2011.
Cibelly Farias
Procuradora do Ministério Público de Contas