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PARECER
nº: |
MPTC/4198/2011 |
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PROCESSO
nº: |
REP 09/00080060 |
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ORIGEM: |
Tribunal de Justiça do Estado de Santa
Catarina |
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INTERESSADO: |
Marcelo J. Ferlin DAmbroso |
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ASSUNTO: |
Prática de terceirização irregular e
admissão sem concurso público. |
Trata-se de Representação apresentada
pela Procuradoria Regional do Trabalho da 12ª Região, para apreciação dessa
Corte de Contas.
Na peça, é relatada a ocorrência de
supostas irregularidades envolvendo o Tribunal de Justiça do Estado de Santa
Catarina, relacionadas à contratação de trabalhadores terceirizados para
execução de atribuições típicas de cargos de preenchimento exclusivo por
concurso público, com concurso em vigor para atender tal demanda, havendo
também o desvirtuamento de estágio, situações que teriam culminado na
precarização do serviço público.
A Diretoria de Controle da
Administração Estadual formulou relatório técnico (fls. 482-486), propondo o
conhecimento da Representação, consoante o disposto no art. 66, da Lei
Complementar n. 202/2000, e a determinação para que a Diretoria de Controle de
Atos de Pessoal adotasse as providências necessárias à apuração dos fatos
apontados como irregulares.
No mesmo sentido o
parecer deste Órgão Ministerial (fls. 487-488) e o despacho singular do Relator
(fls. 489-490).
A Diretoria de Controle de Atos de
Pessoal apresentou relatório técnico (fls. 492-495), opinando pela realização
de diligência ao Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina para
apresentação de justificativas quanto aos itens 2.1, 2.2 e 2.3, da conclusão do
referido relatório.
Após
ter por três vezes autorizada a prorrogação do prazo para o cumprimento da
mencionada diligência, o responsável encaminhou os documentos de fls. 514-563,
tendo a Diretoria de Controle de Atos de Pessoal emitido novo relatório técnico
(fls. 566-580), opinando pela realização de audiência do Sr. Sérgio Galliza,
Diretor Geral Administrativo (02/02/2004 a 01/02/2008 e a partir de
01/02/2010), da Sra. Suzete Opilhar, Diretora Geral Administrativa (01/02/2008
a 17/02/2009), e do Sr. Ari Dorvalino Schurhaus, Diretor Geral Administrativo
(18/03/2009 a 31/01/2010), para apresentação de justificativas relativas à
irregularidade constante do item 3.1 da conclusão do mencionado relatório
técnico.
O Relator, por meio do despacho de fl.
581, determinou a realização de audiência dos responsáveis citados pela
instrução, sendo que apenas o Sr. Sérgio Galliza, após novas prorrogações do
prazo, remeteu justificativas (fls. 597-627).
A Diretoria de Controle de Atos de
Pessoal apresentou relatório técnico de reinstrução (fls. 630-641), opinando
por recomendar ao Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina o cumprimento
dos itens 3.2, 3.3 e 3.4 da conclusão do referido relatório.
Acrescenta-se,
ainda, que o Sindicato dos Servidores do Poder Judiciário do Estado de Santa
Catarina (SINJUSC) teve seu pedido de cópia dos autos deferido à fl. 643, tendo
também juntado os documentos de fls. 644-666.
A
fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da
entidade em questão está inserida entre as atribuições dessa Corte de Contas,
consoante os dispositivos constitucionais, legais e normativos vigentes (arts.
70 e 71, inciso II, da Constituição Federal, arts. 58 e 59, inciso II, da
Constituição Estadual, art. 1º, incisos III e XI, da Lei Complementar Estadual
n. 202/2000, art. 17 da Resolução TCE/SC n. 16/1994 e art. 8° c/c art. 6° da
Resolução TCE/SC n. 6/2001).
Inicialmente, cumpre trazer algumas
considerações acerca da irregularidade apontada pela instrução nestes autos, relacionada
à questão do desvirtuamento de estágio no Tribunal de Justiça do Estado de
Santa Catarina.
Neste aspecto, restou demonstrada a
existência de 1.212 vagas de estágio ocupadas (fl. 552) e de 5.292 servidores
em exercício no Poder Judiciário do Estado de Santa Catarina (fl. 553).
Assim, como o art. 3º, da Resolução
n. 18/2008 (alterada pela Resolução n. 26/2010), do Gabinete da Presidência do
Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina, dispõe que as vagas destinadas
ao Programa de Estágio devem ser limitadas em 50% (cinquenta por cento) do
total de servidores em exercício no Poder Judiciário do Estado de Santa
Catarina, conclui-se que tal percentual fora respeitado, não havendo, portanto,
afronta à norma interna que trata do quantitativo de estagiários na instituição
em questão, seguindo-se, neste ponto, os termos do relatório de instrução de
fls. 566-580.
Resta, portanto, a análise quanto à
ocorrência de irregularidades envolvendo
o Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina, no que tange à contratação
de trabalhadores terceirizados para realizarem as atribuições típicas de cargo
exclusivamente provido mediante concurso público, caracterizando burla ao art.
37, inciso II, da Constituição Federal.
Em que pese a conclusão final
consignada pela instrução, verifica-se, primeiramente, que toda a análise técnica constante nas dez páginas iniciais que
compõem o bem fundamentado relatório aponta em uma única direção:
irregularidade no exercício da função de técnico judiciário auxiliar por
trabalhadores terceirizados no Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina.
E não é outra a conclusão que se
infere, pelas razões que passo a expor.
Em primeiro lugar, diz o art. 37,
inciso II, da CRFB/88:
Art. 37. A
administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao
seguinte:
II - a
investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso
público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a
complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as
nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e
exoneração;
Na mesma linha dispõe o art. 21,
inciso I, da Constituição do Estado de Santa Catarina:
Art. 21. Os
cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que
preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na
forma da lei, observado o seguinte:
I - a
investidura em cargo ou a admissão em emprego da administração pública depende
da aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de
acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista
em lei, ressalvadas as nomeações para cargos em comissão declarados em lei de
livre nomeação e exoneração;
Assim, a obrigatoriedade da
realização de concurso público para a investidura em cargo ou emprego público é
evidente, inquestionável, indiscutível, havendo como única ressalva – no âmbito
constitucional – a questão das nomeações para cargo em comissão.
O instituto da terceirização, por sua
vez, situa-se dentre as hipóteses de execução indireta das necessidades da
Administração Pública. Perfectibiliza-se por meio da celebração de contratos
administrativos entre o ente público e empresas privadas, as quais fornecem
mão-de-obra para o desempenho de tarefas como a serventia, a telefonia e a
vigilância, ou seja, trata-se da prestação de serviços enquadrados como
atividade meio, jamais como atividade fim da Administração Pública – justamente
porque esta deve ser realizada por servidores providos sob o crivo do concurso
público.
Lucas Rocha Furtado[1],
neste contexto, tece os seguintes comentários:
A Administração Pública pode satisfazer suas necessidades
por meio de seus próprios instrumentos, hipótese em que se verifica a execução
direta de serviços, de obras etc. (Lei nº 8.666/93, art. 6º, VII). Outra opção
que se abre à Administração Pública é a de realizar o mesmo objetivo por meio
da celebração de contratos administrativos com empresas privadas que fornecerão
a mão-de-obra, os bens, os serviços e as obras necessárias à realização do fim
que se busca – o que caracteriza a execução indireta (Lei nº 8.666/93, art. 6º,
VIII). Quando a execução indireta envolve o fornecimento de pessoal
(mão-de-obra) para desempenhar tarefas nas próprias unidades administrativas
(serventes, telefonistas, motoristas, vigilantes etc.), denomina-se esse
processo de terceirização haja vista ele importar na transferência de
atividades administrativas a terceiros.
O Tribunal de Contas da União[2]
possui entendimento no sentido de que somente é possível a contratação de
empresas para a prestação de serviços a entidades e órgãos da Administração
Pública se esses serviços não estiverem incluídos dentre aqueles especificados
como sendo atribuição de cargos de carreira e que não venham a caracterizar
terceirização de atividade fim do órgão ou entidade administrativa contratante.[3]
Essa regra, no entanto, tem sido mitigada pelo próprio TCU em face de situações
especiais devidamente justificadas. O objetivo principal é o de evitar que seja
burlada a regra da obrigatoriedade da realização de concurso público para a
investidura em cargos e empregos públicos (CF, art. 37, II).
Constatando-se que os serviços a serem terceirizados
correspondem a tarefas permanentes, contínuas, inerentes e indispensáveis à
atividade fim da Administração, ainda que seja realizada licitação, a
contratação é tida por ilegal, importando em violação do dever de realizar
concurso público.
Diante
de tais premissas, não é difícil imaginar o incremento da tentativa de burla do
referido art. 37, inciso II, da CRFB/88, sob a roupagem das terceirizações,
ainda mais com espeque no art. 37, inciso IX, também da Lei Maior, cujo texto
possibilita as contratações temporárias – apenas para atender a necessidade
temporária de excepcional interesse público, frise-se.
Neste
contexto, a prática demonstra que tal instituto da terceirização tem sido
desvirtuado pelos administradores, sendo aplicado a contratos que se prolongam
por vários exercícios, sem nenhuma comprovação quanto à sua excepcionalidade e,
ainda, para o desempenho de atividades contínuas e permanentes, que deveriam
ser atribuídas a servidores do quadro de pessoal do Órgão.
Ao discorrer sobre o tema relativo à
terceirização no âmbito da administração pública, Maria Sylvia Zanella Di
Pietro[4]
tece as seguintes considerações, que bem demonstram o quão perniciosas podem se
configurar essas contratações quando realizadas à margem da mencionada
autorização constitucional:
No âmbito
da Administração Pública Direta e Indireta, a terceirização, como contrato de fornecimento de
mão-de-obra, [...], não tem guarida, nem mesmo com base na Lei nº
6.019, que disciplina o trabalho temporário, porque a Constituição, no art. 37,
inciso II, exige que a investidura em cargos, empregos ou funções se dê sempre
por concurso público.
[...].
Tais contratos têm sido celebrados sob a fórmula de prestação de serviços técnicos especializados, de tal modo a
assegurar uma aparência de legalidade. No entanto, não há, de fato, essa
prestação de serviços por parte da empresa contratada, já que esta se limita,
na realidade, a fornecer mão-de-obra para o Estado; ou seja, ela contrata
pessoas sem concurso público, para que prestem serviços em órgãos da
Administração direta e indireta do Estado. Tais pessoas não têm qualquer
vínculo com a entidade onde prestam serviços, não assumem cargos, empregos ou
funções e não se submetem às normas constitucionais sobre servidores públicos. Na realidade, a terceirização, nesses
casos, normalmente se enquadra nas referidas modalidades de terceirização
tradicional ou com risco, porque mascara a relação de emprego que seria própria
da Administração Pública; não protege o interesse público, mas, ao contrário,
favorece o apadrinhamento político; burla a exigência constitucional de
concurso público; escapa às normas constitucionais sobre servidores públicos;
cobra taxas de administração incompatíveis com os custos operacionais, com os
salários pagos e com os encargos sociais; não observa as regras das
contratações temporárias; contrata servidores afastados de seus cargos para
prestarem serviços sob outro título, ao próprio órgão do qual está afastado e
com o qual mantém vínculo de emprego público.
Aliás, não estando investidas legalmente em cargos,
empregos ou funções, essas pessoas não têm condições de praticar qualquer tipo
de ato administrativo que implique decisão, manifestação de vontade, com
produção de efeitos jurídicos; só podem executar atividades estritamente
materiais; são simples funcionários
de fato. Foi uma das muitas fórmulas que se arrumou para burlar todo um
capítulo da Constituição Federal (do art. 37 ao 41), para servir aos ideais de
nepotismo e apadrinhamento a que não pode resistir tradicionalmente à classe
política brasileira.
[...].
Tais contratos são manifestamente ilegais e inconstitucionais. Eles correspondem a uma falsa terceirização e não
escondem a intenção de burla à Constituição.
Também não há fundamento constitucional para essas
empresas contratarem pessoal sem concurso público. O art. 37, inciso II, da Constituição Federal, ao exigir concurso
público para investidura em cargo ou emprego, atinge todas as entidades da
Administração indireta, seja qual for o tipo de atividade que exerçam (serviço
público ou atividade econômica) [GRIFEI].
Superadas
tais argumentações, as quais bem contextualizam a presente questão da
terceirização no serviço público, necessário trazê-las ao presente caso
concreto.
O ponto de discussão da
irregularidade é explicitado à fl. 637 do mencionado relatório técnico de
reinstrução, nos seguintes termos:
Muito
embora, no caso em questão, verificar-se a ocorrência de terceirização de
atribuição inerente a cargo do quadro de pessoal do Poder Judiciário do Estado
de Santa Catarina, ressalta-se que, conforme o alegado pelo responsável, as
atribuições do cargo de Técnico Judiciário auxiliar são bem mais amplas do que
a atividade de digitação e que não é possível reduzir todas as atribuições do
cargo de Técnico Judiciário Auxiliar a simples atividade de digitação.
No presente
caso, ainda que o cargo de Técnico Judiciário auxiliar abranja um rol de
atribuições bem maior, sendo a digitação apenas uma delas, reitera-se o
entendimento de que só podem ser terceirizados serviços da área meio, desde que
as funções a serem terceirizadas não estejam contempladas nas atribuições dos
cargos existentes no quadro de pessoal, em atenção ao disposto no art. 37, inciso
II, da Constituição Federal.
Ademais, a
restrição objeto de análise também aponta que o pessoal contratado para o posto
de digitador não realizava apenas digitação, mas sim outras atribuições típicas
do cargo de Técnico Judiciário Auxiliar.
Portanto
não se quer dizer aqui que a contratação do serviço de digitação via
terceirização é irregular – trata-se de serviço facilmente identificado como
atividade meio da Administração Pública[5].
O
que se enquadra como irregularidade na presente representação é, na verdade, o
fato de tais “digitadores” terceirizados do Tribunal de Justiça do Estado de
Santa Catarina realizarem tarefas que exorbitam e muito a função de digitar,
prestando efetiva atividade fim condizente com as atribuições típicas do cargo
de técnico judiciário auxiliar. É isto que configura burla ao já citado art.
37, inciso II, da CRFB/88.
Em
apertada síntese, o Sr. Sérgio Galliza – que a propósito foi o único dos três
responsáveis devidamente citados à fl. 585 que apresentou resposta à proposta
de audiência constante do relatório técnico de fls. 566-580 – sustenta em sua
defesa que a função de digitar (atividade meio) seria apenas uma das inúmeras
atribuições do cargo de técnico judiciário auxiliar.
E disto evidentemente não se
discorda, conforme já explicitado acima. Oportuna inclusive é a transcrição do
exaustivo rol de exemplos típicos de atribuições da categoria e da descrição
detalhada das atribuições da categoria, encontradas no endereço eletrônico do
Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina e citadas na referida defesa,
tendo sido inclusive afirmado que cada atribuição é desdobrada em muitas
outras. Veja-se:
TÉCNICO
JUDICIÁRIO AUXILIAR
DESCRIÇÃO
SUMÁRIA DAS ATRIBUIÇÕES DA CATEGORIA
Atividades
relacionadas com serviços de organização, execução e controle de serviços
técnicos-administrativos.
EXEMPLOS
TÍPICOS DE ATRIBUIÇÕES DA CATEGORIA
01)
Elaborar, datilografar e/ou digitar, conferir instruções, ordens de serviços,
pareceres, ofícios memorandos, boletins, relatórios, acórdãos, declarações,
certidões, formulários, tabelas, atos, editais, quadros, mapas estatísticos,
termos de audiência, pauta de julgamentos, carta de ordem, carta de sentença,
translado de agravo de instrumento, processamento dos recursos extraordinário,
especial, ordinário e outros documentos em geral;
02)
Elaborar e processar as alterações necessárias em terminais de computador e
sistema usuário;
03)
Participar de Comissões em geral, secretariando ou servindo como membro;
04) Efetuar
o cadastramento de fornecedores;
05) Atender
ao público em geral, recebendo e prestando informações;
06)
Preparar processos para julgamento, bem como calcular custas processuais;
07) Operar
em terminais de computador, máquina composer, telex, fax, micros e microfilme;
08)
Processar a movimentação e ascensão funcional, judicial e extrajudicial,
executando os atos necessários para a sua concretização;
09) Emitir
empenhos e efetuar os respectivos depósitos na rede bancária;
10)
Colaborar na realização de licitações e outros meios utilizados para aquisições
de materiais e contratação de serviços;
11)
Analisar e emitir informações em expedientes administrativos, referentes a
requerimentos de magistrados e servidores;
12)
Processar a avaliação de desempenho e de estágio probatório dos servidores;
13) Autuar
processos e informar sobre andamento dos mesmos até a decisão final;
14) Manter
arquivo de circulares, portarias, leis, decretos e demais expedientes de
interesse do órgão onde estiver lotado;
15)
Inscrever os magistrados e servidores junto ao PASEP;
16)
Colaborar na elaboração da revista de Jurisprudência Catarinense;
17)
Colaborar na realização de correções e inspeções;
18) Efetuar
o cadastramento de bens de caráter permanente;
19)
Protocolar e autuar processos administrativos funcionais e de pagamento;
20)
Cadastrar em terminais de computadores, processos judiciais e administrativos;
21)
Arquivar processos administrativos, obedecendo a classificação por assunto,
ordem alfabética, numérica e digitar nos terminais a movimentação referente aos
arquivo, relacionando após um ano e encaminhando para o arquivo central;
22)
Cadastrar a frota de veículos do Poder Judiciário, efetuando o emplacamento,
licenciamento, pagamento de seguro, controle das despesas dos veículos,
registrando no terminal de computador os serviços de mão-de-obra, reposições de
peças, controle da média de combustíveis, elaboração do relatório mensal e
anual das despesas dos veículos;
23)
Controlar a movimentação de veículos e a permanência dos mesmos no abrigo deste
Tribunal;
24) Emitir
e controlar contratos;
25) Emitir
convites e dispensas de licitações;
26)
Conferir propostas apresentadas pelas empresas, efetuando cálculos, mapas e
numeração dos processos;
27) Efetuar
pedidos de abertura de licitação e montagem de processos;
28)
Elaborar levantamento de dados necessários à promoção, remoção e ou opção de
magistrados para o Corregedor Geral da Justiça remetidos à presidência;
29)
Proceder, após determinado, autuação de processos, assim como manter
atualizado, em parte, manualmente ou digitado, o andamento dos processos; e
30)
Executar outras atividades correlatas.
Seção de
Acompanhamento e Progressão Funcional Técnico Judiciário Auxiliar
TÉCNICO
JUDICIÁRIO AUXILIAR
DESCRIÇÃO
SUMÁRIA DAS ATRIBUIÇÕES DA CATEGORIA
Atividades
relacionadas com serviços de cartório, de natureza administrativa, envolvendo
registros através de digitação, redação de documentos, atendimento ao público,
guarda e partilha de bens, distribuição de processos e cálculo de custas
judiciais.
DESCRIÇÃO
DETALHADA DAS ATRIBUIÇÕES DA CATEGORIA
A -
ATRIBUIÇÕES GERAIS
1) Atender
aos advogados e ao público, prestando as informações solicitadas;
2) Elaborar
atas de julgamento e de sorteios de jurados;
3) Autuar
inquéritos, cartas precatórias, ações, execuções fiscais e demais processos;
4) Fazer
juntada de documentos nos processos;
5) Digitar
audiências, quando indicado pelo Escrivão, e demais expedientes do cartório;
6) Realizar
o cadastramento dos processos em andamento, partes e testemunhas, vinculando-as
ao processo;
7)
Registrar e acompanhar a movimentação de processos e respectiva localização no
cartório;
8)
Providenciar o acondicionamento físico dos processos no cartório, de acordo com
o respectivo registro lançado no sistema;
9) Elaborar
e controlar a carga e remessa de processos;
10) Emitir
carga de mandado e expedientes diversos;
11) Receber
e remeter petição intermediária;
12)
Providenciar o apensamento, desapensamento e reunião de processos;
13)
Executar mudança de classe de processos;
14)
Cadastrar e emitir pauta de audiência;
15)
Conferir registro de objetos e valores apreendidos;
16) Manter
atualizados os registros no sistema, pertinentes as suas atribuições;
17)
Executar outras tarefas correlatas a critério de seu superior imediato.
B - NA
FUNÇÃO DE DISTRIBUIDOR
Suprimida pela
Resolução 29/00-GP, de 25/08/2000, com efeitos retroativos ao dia 01/08/2000
C - NA
FUNÇÃO DE CONTADOR
Suprimida
pela Resolução 29/00-GP, de 25/08/2000, com efeitos retroativos ao dia
01/08/2000
D - NA
FUNÇÃO DE DEPOSITÁRIO PÚBLICO
1) Guardar,
conservar e administrar os bens a si confinados;
2) Requerer
a cautela bens deterioráveis e sujeitos a depreciação;
3) Sugerir
a locação dos imóveis desocupados sob sua administração;
4) Promover
com a renda dos imóveis sob sua guarda, as reparações dos mesmos, mantendo-os
segurados contra o fogo e pagar os tributos, com autorização do juiz da causa;
5)
Diligenciar despejo dos prédios confinados à sua guarda, e cobrança judicial
dos aluguéis em mora;
6) Efetuar
a inscrição no registro competente, do ato determinante do depósito de imóveis,
quando omissas as partes;
7) Prestar
informação ao juiz e aos interessados, quando solicitado, permitindo o exame
dos objetos depositados;
8) Submeter
os livros ao exame do juiz e do órgão do ministério público;
9)
Registrar em livro próprio os depósitos recebidos e entregues, bem como os
deixados em mãos de particulares;
10)
Escriturar, em livro especial para cada vara, a receita e despesa dos
depósitos, remetendo o balanço mensal da escrituração ao juiz competente no
prazo legal;
11)
Executar outras tarefas correlatas a critério de seu superior imediato.
E - NA
FUNÇÃO DE PARTIDOR
1) Fazer o
esboço de partilha ou sobre partilha judiciais;
2) Executar
outras tarefas correlatas a critério de seu superior imediato.
F - NA
FUNÇÃO DE PORTEIRO DE AUDITÓRIOS
1) Apregoar
a abertura e o encerramento das sessões do júri;
2) Apregoar
as pessoas chamadas às audiências e sessões do júri;
3) Apregoar
os bens nas hastas públicas e vendas judiciais, animando os respectivos atos;
4) Cumprir
as determinações do juiz para a manutenção da ordem, disciplina e fiscalização
do foro;
5) Afixar e
desafixar editais;
6) Executar
outras tarefas correlatas a critério de seu superior imediato.
O
que o Sr. Sérgio Galliza parece ter esquecido é o fato de as quase 700
(setecentas) páginas da presente representação não versarem sobre o
enquadramento da função de digitador como uma das infinitas atribuições do
cargo de técnico judiciário auxiliar no Tribunal de Justiça do Estado de Santa
Catarina. Seria reduzir por demais a discussão. A essência da questão, como já
afirmado, não é esta, mas sim o
desvirtuamento da função terceirizada de digitador (atividade meio) em inúmeras
atribuições do cargo de técnico judiciário auxiliar (atividade fim).
Em
outras palavras, não obstante a simples negativa do Sr. Sérgio Galliza (fl. 627
in fine), verificar-se-á abaixo que os referidos “digitadores” terceirizados
são verdadeiros técnicos judiciários auxiliares que não passaram pela exigência
constitucional do concurso público.
E isto se comprova nos autos a todo o
momento, a exemplo das seguintes declarações (Procedimento Investigatório
368/2006, às fls. 375, 377 e 421, respectivamente):
[...]
a depoente
então ficou, neste período inicial, apenas realizando digitação de mandados;
durante os três meses seguintes, atendia o público em geral e advogados, fazia
carga de processos, organizava os processos de acordo com as respectivas
classes (criminal, família, sucessões, etc.), fazia citação inicial nos
processos ordinários, expedição de carta precatória, inserção de dados no
sistema SAJ, certidões de comparecimento em audiência, fazia conferência de
documentos com suas cópias para fins de autenticação, sendo este serviço do
escrivão, mas realizado pela depoente, transportava pilhas de processos entre
os cartórios do fórum, fazia autuação e juntada nos processos, etc.
[...]
apanhava os
processos na distribuição, autuando-os, fazia juntada de documentos nos
processos, expedia certidões para que a escrivã assinasse, anotava a pauta de
audiências e eventualmente realizava atendimento ao público (advogados, partes,
informação sobre data de audiências, cargas de processos); não realizava
digitação de sentenças e despachos do juiz, o que era feito pelo assessor
deste;
[...]
O depoente,
compromissado, disse que: trabalhou na Plansul por quatro anos e meio, tendo
saído em março de 2007; sua função era de digitador, trabalhando inicialmente
no setor de expedição do Tribunal de Justiça, pelo período de cinco meses e o
restante na Diretoria de Finanças do Tribunal de Justiça; na expedição, fazia o
cadastramento de correspondências e documentos emitidos pelo Tribunal, esse
cadastramento consistia em lançar no sistema os documentos expedidos e as guias
com a descrição das correspondências que o Correio viria buscar; na Diretoria
Financeira fazia “empenhos” a serem pagos pelos fornecedores a partir de
requisições de compra feitas pelos fóruns ou diretorias do Tribunal;
[...]
A declaração de fl. 422 é ainda mais
paradigmática – a funcionária, além de jamais haver feito qualquer tipo de
teste para verificar sua habilidade em digitar, simplesmente “fazia de tudo”
(Procedimento Investigatório 368/2006):
[...]
Pela
depoente, compromissada, foi dito que: trabalhou na 1ª Vara da Família da
Comarca da Capital, como digitadora, pela empresa Orbenk, e posteriormente pela
Plansul; começou a trabalhar na Vara da Família em outubro de 2002, e em abril
de 2003 vinculou-se a Plansul; [...]
Fazia de
tudo na Vara da Família; como passou mais de cinco anos no mesmo local aprendeu
a rotina de todas as funções, atendendo advogados e partes no balcão, redigia
os mandados e encaminhava aos oficiais de justiça para cumprimento; fazia a
análise dos despachos de juiz e encaminhamento para seu cumprimento,
protocolava correspondências; no atendimento do balcão havia escala entre os
funcionários da Vara, aí entendidos os servidores efetivos, estagiários e
terceirizados; o mesmo ocorria no atendimento do telefone, onde havia escala de
horário; quem fazia movimentação de processos no sistema era outra funcionária
da Plansul; quando esta funcionária tirava férias era a depoente que realizava
este serviço; embora fosse digitadora, não fez teste de digitação para ser
admitida na Orbenk, nem na Plansul; a outra digitadora, de nome Raquel, também
realizava as mesmas funções; [...]
Finalmente, à fl. 425, a “digitadora”
terceirizada assume que realizava tarefas próprias da atividade de técnico
judiciário:
[...]
depois foi
para a Vara de Execução Fiscal do Estado, em vaga fixa para realizar tarefas próprias
da atividade de técnico judiciário, tais como atendimento ao público,
publicação de atos ordinatórios, publicação de sentenças, expedição de atos de
comunicação processual (citação, intimações, cartas precatórias, etc.), fazer
juntadas de petições, carimbo de processos, movimentação processual no sistema,
atendimento de telefone;
[...]
O Sindicato dos Servidores do Poder
Judiciário do Estado de Santa Catarina também fornece informações precisas
sobre a presente questão, na petição de fls. 20-27 e no termo de audiência de
fls. 433-434, salientando que o grande incremento da contratação de
trabalhadores terceirizados reflete na precarização da prestação dos serviços
judiciários.
Há, ainda, nos autos diversas
denúncias noticiando o exercício das atribuições do cargo de técnico judiciário
auxiliar por contratados terceirizados, situação agravada pelo fato de haver
concurso público em aberto para o preenchimento de vagas do referido cargo no
Poder Judiciário do Estado de Santa Catarina. Neste sentido são os documentos
de fls. 07, 09-10, 12, 18, 406, 443-446, 452 e 473.
Portanto
nota-se facilmente que as inúmeras atribuições acima transcritas – em três
laudas – são quase que completamente exercidas pelos “digitadores”
terceirizados em questão.
Inclusive
o próprio Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina, por intermédio das
declarações do então Diretor de Recursos Humanos, Sr. Raphael Jaques de Souza
(fls. 557-559), escorado no estudo da servidora Maria Isabel Leepkaln, cujo
trecho transcreve-se abaixo, assume que os “digitadores” terceirizados realizam
diversas atribuições, e não apenas a função de digitar:
[...]
O número de
digitadores cresceu muito desde então em todo o Poder Judiciário catarinense,
aumentando também as atividades por eles desenvolvidas. Em muitas lotações
passaram a ser requisitados em substituição aos servidores efetivos, nos casos
onde os cargos estavam vagos ou, mesmo providos, eram insuficientes para
atender a demanda de trabalho.
Em 2007
registrou-se uma tentativa de limitar o número de digitadores por meio de
decisão administrativa de substituí-los por técnicos judiciários auxiliares de
forma gradativa. O objetivo era restringir os postos àqueles que de fato
atuavam com digitação, dispensando os demais. Assim, para cada dois digitadores,
a idéia era nomear um servidor efetivo.
Assim,
restou excessivamente demonstrado que
os funcionários terceirizados contratados para a atividade de digitação
realizavam na verdade as atribuições do cargo de técnico judiciário auxiliar no
Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina.
E
isto, evidentemente, traduz burla à exigência de concurso público disposta no
já transcrito art. 37, inciso II, da CRFB/88.
Salienta-se
que a questão da presente representação é infelizmente apenas mais um exemplo de
desrespeito aos ditames constitucionais. A exigência de concurso público é por
demais salutar à prestação eficiente do serviço público em nosso País. Acabar
com apadrinhamentos políticos que por tanto tempo prejudicaram a Administração
Pública pátria – e que geraram mazelas ainda hoje arraigadas em todos os
escalões estatais – é um dos objetivos mais visíveis do instituto. Respeitar o
direito dos que almejam uma vaga pública em decorrência de seu próprio mérito
também deve ser levado em consideração, assim como a tão sonhada eficiência da
Administração Pública ao contar nos seus quadros com quem está mais apto no
sentido técnico depois de avaliado pelo critério meritório.
Portanto
a afronta ao instituto do concurso público é demasiadamente prejudicial ao País,
e por isto mesmo deve ser coibida por meio do mecanismo o mais eficaz possível,
o que, na presente questão, corresponde à multa. Somente a partir da
responsabilização pecuniária é que esta prática reiterada pode começar a ser
combatida, salvaguardando a eficiente prestação do serviço público – freando
sua precarização.
Neste
contexto, e justamente em apreço à importância do tema, o amparo
jurisprudencial é maciço.
Primeiramente,
destacam-se decisões do Supremo Tribunal Federal na questão da terceirização
como burla à exigência constitucional do concurso público:
Concurso
público. Terceirização de vaga. Preterição de candidatos aprovados. Direito à
nomeação.
(...) Uma vez comprovada a existência da vaga, sendo esta preenchida, ainda que
precariamente, fica caracterizada a preterição do candidato aprovado em
concurso. (AI 77.664-AgR, Rel. Min. Eros Grau, julgado em 20/04/2010, 2ª Turma,
DJE de 14/05/2010).
Servidor público: contratação temporária excepcional (CF. art. 37. IX): inconstitucionalidade de sua aplicação
para a admissão de servidores para funções
burocráticas ordinárias e permanentes. (ADI 2.987, Rel. Min. Sepúlveda
Pertence, julgado em 19/02/04, DJ de 02/04/04).
A Administração Pública direta e indireta.
Admissão de pessoal. Obediência cogente à regra geral de concurso público para
admissão de pessoal, excetuadas as hipóteses de investidura em cargos em
comissão e contratação destinada a atender necessidade temporária e
excepcional. Interpretação restritiva do artigo 37, IX, da Carta Federal. Precedentes.
Atividades permanentes. Concurso
Público. As atividades relacionadas no artigo 2° da norma impugnada, com
exceção daquelas previstas nos incisos lI e VII, são permanentes ou
previsíveis: Atribuições passíveis de
serem exercidas somente por servidores públicos admitidos pela via do concurso
público. (AOI 890, Rel. Min. Maurício Corrêa, julgado em 11/09/03, DJ de
06/02/04) [GRIFEI].
O
primeiro julgado enquadra-se perfeitamente à situação noticiada nos autos: há
concurso público em aberto para o cargo de técnico judiciário auxiliar e o
Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina insiste na terceirização das
vagas. As demais decisões referem-se à chamada necessidade temporária de
excepcional interesse público – nem mesmo que esta justificativa fosse alegada
seria cabível a contratação de “digitadores” terceirizados, por aproximadamente
sete anos, diga-se de passagem, para o exercício das funções do cargo de
técnico judiciário auxiliar.
O
Superior Tribunal de Justiça também já se manifestou em situação bastante
semelhante, culminando na declaração de improbidade administrativa dos
responsáveis, no REsp n. 772.241/MG, Rel. Min. Luiz Fux, 1ª Turma, julgado em
15/04/2008, DJe 24/06/2009, in verbis:
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/92. CONTRATAÇÃO
DE SERVIDORES SEM REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO. MANUTENÇÃO DE CONTRATOS DE
FORNECIMENTO DE MÃO-DE-OBRA. TERCEIRIZAÇÃO DE SERVIÇOS. VIOLAÇÃO DOS DEVERES DE
MORALIDADE E IMPESSOALIDADE. LESÃO À MORALIDADE ADMINISTRATIVA. PENA DE
RESSARCIMENTO. DANO EFETIVO. SANÇÕES POLÍTICO-ADMINISTRATIVAS COMPATÍVEIS COM A
INFRAÇÃO. VIOLAÇÃO DO ART. 535, I e II, DO CPC. NÃO CONFIGURADA.
1. Ação Civil Pública ajuizada por Ministério
Público Estadual em face de ex-dirigentes de instituição bancária estadual, por
suposta prática de atos de improbidade
administrativa, decorrentes da contratação de funcionários para trabalharem na
mencionada instituição bancária estadual, sem a realização de concurso público,
mediante a manutenção de vários contratos de fornecimento de mão-de-obra, via
terceirização de serviços, com inobservância do art. 37, II, da Constituição
Federal.
[...]
7. Subjaz, assim, a afronta à moralidade
administrativa, o que recomenda o afastamento dos recorrentes no trato da coisa
pública, objetivo que se aufere pela proibição de para contratar com a
Administração Pública.
8. Dessarte, considerada a inocorrência de
dano ao erário e de enriquecimento ilícito, uma vez que os serviços foram
realizados, a reversão ao estado anterior manifesta-se impossível (ad
impossiblia nemo tenetur).
[...]
11. Recurso especial parcialmente provido
para, com fulcro no art. 12, III da Lei 8.429/92, impor aos recorridos a
proibição de contratar com o Poder Público, pelo prazo de 03 (três) anos, tendo
em vista que as sanções da Lei 8.429/92 não são cumulativas (REsp 658.389/MG,
Relatora Ministra Eliana Calmon, DJ de 03.08.2007). [GRIFEI].
Por
sua vez, o Tribunal de Contas da União também teve oportunidade de demonstrar
seu posicionamento na luta para fazer aplicar o já transcrito art. 37, inciso
II, da CRFB/88:
Representação. Fundação Oswaldo Cruz. Contratação de trabalhadores terceirizados
para o desempenho de atividades finalísticas. Supressão inconstitucional do
concurso público. Irregularidade da execução indireta de serviços próprios
do mister da FIOCRUZ. Conhecimento e procedência. Existência de compromisso do
governo para a substituição ampla e gradual dos terceirizados na administração
pública por servidores concursados. Cientificação dos responsáveis.
Arquivamento.
É irregular a contratação de entidades
privadas para cessão de trabalhadores destinados à execução de serviços
próprios do ofício das organizações públicas, que justificam sua existência na
estrutura administrativa, haja vista configurar desrespeito à regra
constitucional do concurso público, além de infringência à norma regulamentar
que proíbe a transferência de atividades inerentes ao respectivo quadro
funcional a pessoal terceirizado. (Processo n. 020.708/2006-3, acórdão n.
3472/2006, 1ª Câmara, 06/12/2006).
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de
representação da procuradora da república no Estado do Rio de Janeiro Márcia
Morgado Miranda Weinschenker acerca de possíveis irregularidades praticadas
pela administração da Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro –
Unirio.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da
União, reunidos em sessão da 2ª Câmara, ante as razões expostas pelo relator e
com fundamento no art. 237 do Regimento Interno, em:
[...]
9.3. rejeitar
as justificativas apresentadas por Malvina Tânia Tuttman e por Luiz Azar
Miguez para a contratação direta da
Furj, por intermédio do 10º termo aditivo ao convênio 81/2005, para fornecimento de mão de obra
terceirizada para atividades permanentes, com afronta ao inciso XIII do
art. 24 da Lei 8.666/1993 e com inobservância da jurisprudência do TCU a
respeito da matéria;
9.4. com fundamento no inciso III do art. 58
da Lei 8.443/1992, aplicar a Malvina
Tânia Tuttman e a Luiz Azar Miguez multas
no valor individual de R$ 2.000,00 (dois mil reais), a serem recolhidas ao
Tesouro Nacional atualizadas monetariamente a partir do dia seguinte ao do
término do prazo abaixo estipulado até a data do pagamento; (Processo n.
030.156/2008-8, acórdão n. 5872/2010, 2ª Câmara, 05/10/2010).
[...] 1.5. Alertas/Determinações:
1.5.1. alertar a Secretaria Executiva do
Ministério da Justiça quanto às seguintes irregularidades constatadas:
1.5.1.1. a utilização de contrato de terceirização para sanar carência de recursos
humanos, descumprindo o art. 1º, §2º, do Decreto n. 2.271/1997,
especialmente em vista do determinado no item 9.1 do Acórdão n. 724/2005 -
Plenário, sobre a necessidade de reestruturação do quadro de pessoal da
Secretaria Nacional de Segurança Pública;
1.5.1.2. o descumprimento de determinação
desta Corte de Contas, a exemplo da não implementação da medida determinada
pelo item 9.1 do Acórdão n. 724/2005 - Plenário, sobre estruturação do quadro
de pessoal da Secretaria Nacional de Segurança Pública, podendo ensejar, em
caso de reincidência, a aplicação de
multa, conforme disposto no art. 58, inciso VII, da Lei n. 8.443/1992;
(Processo n. 018.763/2007-6, acórdão n. 3706/2010, 1ª Câmara, 22/06/2010).
Outrossim,
essa Corte de Contas, em diversas situações análogas, manifestou-se no sentido de imposição de multa aos responsáveis,
a exemplo dos Acórdãos n. 0914/2006, DOTC-e de 03/07/2006 (TCE 03/07466124), n.
1413/2007, DOTC-e de 14/08/2007 (ALC 05/04114387), n. 0610/2008, DOTC-e de
06/05/2008 (TCE 02/04991919), n. 1077/2008, DOTC-e de 28/07/2008 (TCE
05/03932787) e n. 1456/2008, DOTC-e de 07/10/2008 (ALC 06/00041344). Por
oportuno, transcreve-se trecho do Acórdão n. 0932/2008, DOTC-e de 03/07/2008
(PCA 03/03032650):
VISTOS, relatados e discutidos estes autos,
relativos à Prestação de Contas do Exercício de 2002 da Companhia Integrada de
Desenvolvimento Agrícola de Santa Catarina - CIDASC.
Considerando que os Responsáveis foram
devidamente citados, conforme consta nas fs. 332 e 333 dos presentes autos;
Considerando que as alegações de defesa e
documentos apresentados são insuficientes para elidir irregularidades apontadas
pelo Órgão Instrutivo, constantes do Relatório de Reinstrução DCE/Insp.4/Div.10
n. 147/06;
Considerando que o exame das contas de
Administrador em questão foi procedido mediante auditoria pelo sistema de
amostragem, não sendo considerado o resultado de eventuais auditorias ou
inspeções realizadas;
ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas
do Estado de Santa Catarina, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões
apresentadas pelo Relator e com fulcro nos arts. 59 da Constituição Estadual e
1º da Lei Complementar n. 202/2000, em:
6.1. Julgar irregulares, sem imputação de
débito, na forma do art. 18, III, alínea "b", c/c o art. 21,
parágrafo único, da Lei Complementar n. 202/2000, as contas anuais de 2002
referentes a atos de gestão da Companhia Integrada de Desenvolvimento Agrícola
de Santa Catarina - CIDASC, de acordo com os pareceres emitidos nos autos.
6.2. Aplicar
aos Responsáveis abaixo discriminados, com fundamento no art. 69 da Lei
Complementar n. 202/2000 c/c o art. 108, parágrafo único, do Regimento Interno,
as multas a seguir especificadas,
fixando-lhes o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação deste Acórdão
no Diário Oficial Eletrônico deste Tribunal de Contas, para comprovarem ao
Tribunal o recolhimento ao Tesouro do Estado das multas cominadas, sem o que,
fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial,
observado o disposto nos artigos 43, II, e 71 da Lei Complementar n. 202/2000:
6.2.1. ao Sr. Fernando César Granemann
Driessen - ex-Diretor-Presidente da Companhia Integrada de Desenvolvimento
Agrícola de Santa Catarina, CPF n. 486.864.099-20, as seguintes multas:
6.2.1.2. R$
1.000,00 (mil reais), pelo pagamento de prestação de serviços a terceiros cuja
natureza constitui-se atividade típica dos empregados da empresa,
caracterizando contratação velada de pessoal, vedada pela Constituição Federal,
art. 37, II (item 2.5 Relatório DCE);
Acrescenta-se,
também, que esse Tribunal de Contas, na recentíssima Decisão n. 2024/2011,
publicada no Diário Eletrônico Oficial em 4.8.2011 (RLA n. 09/00550040), impôs
uma série de providências à Secretaria de Estado da Educação no sentido de
corrigir discrepâncias análogas às vistas no presente processo, conforme se
depreende do seguinte trecho do referido decisum:
O TRIBUNAL PLENO, diante das razões
apresentadas pelo Relator e com fulcro nos arts. 59 da Constituição Estadual e
1° da Lei Complementar n. 202/2000, decide:
6.1. Conhecer do Relatório de Auditoria
realizada na Secretaria de Estado da Educação, com abrangência sobre atos de
pessoal do exercício de 2009.
6.2. Conceder à Secretaria de Estado da
Educação, o prazo de 90 (noventa) dias, a contar da data da publicação desta
decisão no Diário Oficial Eletrônico deste Tribunal de Contas, com fulcro no
art. 5º da Instrução Normativa n. TC-03/2004, para que apresente, a este
Tribunal de Contas, plano de ações, com a identificação dos responsáveis por
ação, estabelecendo prazos para o cumprimento das seguintes determinações:
6.2.1. Realização de levantamento do déficit
de professores no magistério estadual, bem como, especificamente, nas Gerências
Regionais de Educação e nas Unidades Escolares da rede pública estadual de
ensino;
6.2.2. Deflagração de concurso público para
provimento de cargos do magistério estadual, objetivando atender integralmente
aos casos previstos no art. 2º da Lei Complementar (estadual) n. 456/2009;
6.2.3. Reavaliação da situação dos
professores em licença para trato de assuntos particulares, tendo em vista o
disposto nos Prejulgados ns. 2016/2009 e 2046/2010 deste Tribunal;
6.2.4. Abstenção de realizar contratações
temporárias para o magistério estadual e para as demais hipóteses constantes do
art. 2º da Lei Complementar (estadual) n. 456/2009, em virtude da ausência de
preenchimento dos requisitos constitucionais previstos no art. 37, IX, da
Constituição Federal;
[...]
Logo,
diante do predominante entendimento jurisprudencial sobre a questão, inclusive
dessa Corte de Contas, bem como do amparo doutrinário, da legislação aplicável,
e das provas colacionadas no transcorrer do processo em questão, consoante
restou efetivamente demonstrado na presente manifestação deste Órgão
Ministerial, a imposição de multa aos responsáveis é medida que se impõe em
razão da contratação de funcionários terceirizados para o exercício das
atribuições do cargo de técnico judiciário auxiliar do Tribunal de Justiça do
Estado de Santa Catarina, caracterizando burla ao referido art. 37, inciso II,
da CRFB/88.
Repita-se,
ainda, que, apesar de devidamente citados à fl. 585, não foi prestada nenhuma informação acerca do objeto da
audiência proposta por essa Corte de Contas no relatório técnico de fls.
566-580, pelos responsáveis Sra. Suzete Opilhar, Diretora Geral Administrativa
(01/02/2008 a 17/02/2009), e Sr. Ari Dorvalino Schurhaus, Diretor Geral
Administrativo (18/03/2009 a 31/01/2010).
Ante
o exposto, o Ministério Público de Contas, com amparo na competência conferida
pelo art. 108, inciso II, da Lei Complementar n. 202/2000, manifesta-se:
1.
pela IRREGULARIDADE da contratação
de trabalhadores terceirizados para o exercício das atribuições do cargo de
técnico judiciário auxiliar, em afronta ao art. 37, inciso II, da CRFB/88, na
forma do art. 36, § 2º, letra “a” da referida Lei Complementar;
2.
pela APLICAÇÃO DE MULTAS ao Srs.
Sérgio Galliza, Diretor Geral Administrativo (02/02/2004 a 01/02/2008 e a
partir de 01/02/2010), Suzete Opilhar, Diretora Geral Administrativa
(01/02/2008 a 17/02/2009), e Ari Dorvalino Schurhaus, Diretor Geral
Administrativo (18/03/2009 a 31/01/2010), na forma prevista no art. 70, inciso
II, da Lei Complementar n. 202/2000, em face da citada irregularidade;
3.
pela DETERMINAÇÃO para que o
Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina, no prazo de 90 (noventa dias),
apresente a essa Corte de Contas plano de ações, estabelecendo prazos com a
identificação dos responsáveis por ação, estabelecendo prazos para o
cumprimento das seguintes determinações:
3.1.
levantamento do déficit de servidores efetivos do cargo de técnico judiciário
auxiliar;
3.2.
deflagração de concurso público para provimento de cargos efetivos de técnico
judiciário auxiliar e/ou convocação de candidatos aprovados em certame ainda
vigente;
3.3.
abstenção de realizar novas contratações terceirizadas para a realização das
atribuições do referido cargo, promovendo, enfim, a substituição dos
digitadores terceirizados por servidores efetivos, selecionados mediante
concurso público, nos termos do art. 37, inciso II, da Constituição Federal e
do art. 21, inciso I, da Constituição do Estado de Santa Catarina.
Florianópolis,
22 de agosto de 2011.
Cibelly Farias
Procuradora do Ministério Público de Contas
[1] Curso de Direito Administrativo. Belo Horizonte: Editora Fórum,
2007, p. 338-339.
[2] Nesse sentido, vide
Decisão TCU nº 680/95. Plenário. DOU,
28 dez. 1995.
[3] Dispõe nesse mesmo
sentido o Decreto nº 2.271, de 07.07.1997, sobre a contratação de serviços pela
Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional, a saber:
“Art. 1º No âmbito da Administração
Pública Federal direta, autárquica e fundacional poderão ser objeto de execução
indireta as atividades materiais acessórias, instrumentais ou complementares
aos assuntos que constituem área de competência legal do órgão ou entidade.
§ 1º As atividades de conservação,
limpeza, segurança, vigilância, transportes, informática, copeiragem, recepção,
reprografia, telecomunicações e manutenção de prédios, equipamentos e
instalações serão, de preferência, objeto de execução indireta.
§ 2º Não poderão ser objeto de execução indireta as atividades inerentes às categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos do órgão ou entidade, salvo expressa disposição legal em contrário ou quando se tratar de cargo extinto, total ou parcialmente, no âmbito do quadro geral de pessoas.”
[4] Parcerias na Administração Pública: Concessão, Permissão, Franquia,
Terceirização, Parceria Público-Privada e outras Formas. São Paulo: Atlas,
2005, p. 234-235.
[5] Neste contexto,
oportuno citar as seguintes passagens doutrinárias:
“Inicialmente, cabe observar que os serviços
possíveis de terceirização lícita são aqueles que não constituam o objeto da
atividade exercida pelo tomador. Ou seja, as atividades fins do tomador do
serviço devem, em regra, ser desempenhadas por seu quadro de empregados
diretos, sendo-lhe possível terceirizar as atividades-meio, ou de mero
expediente, como o serviço de limpeza de suas instalações.” in ZENKER, Fabíola Schmitt. Terceirização de serviços. Ciclo de
estudos de controle público da administração municipal (13.). Florianópolis:
Tribunal de Contas, 2011, p. 142.
“A Administração, para decidir de forma
lícita a contratação dos serviços continuados, deverá observar a seguinte
situação:
1. saber qual a missão institucional do
órgão;
2. separar quais são as atividades-fim e meio
do órgão;
3. a Administração só poderá contratar os
serviços para a área meio;
4. observar que a contratação é para cargos
extintos, seja total ou parcialmente, do quadro de pessoal;
5. observar que, ainda que a contratação de
terceiros não se refira a área-fim, e sim a área-meio, os terceirizados não
devem desempenhar atividades que envolvam patrimônio, atividades relacionadas a
execução orçamentária e financeira ou até mesmo, controle de dados na área de
informática, por exemplo.
Dessa forma, a Administração, para ter uma
terceirização lícita, terá de definir a atividade-meio e fim na forma da
missão, pois só poderá contratar serviços para a área-meio se o cargo foi
extinto ou está em extinção.
As contratações que sejam para a área-fim do
órgão e as atividades desenvolvidas por servidor público não são procedimentos
corretos, portanto, combatidos pelos órgãos de controle e pelo Ministério
Público do Trabalho, sendo firmados acordos com o cronograma de substituição
dessa mão-de-obra por servidores concursados.” in VIEIRA, Antonieta Pereira; VIEIRA, Henrique Pereira; FURTADO,
Madeline Rocha; FURTADO, Monique Rafaella Rocha. Gestão de Contratos de Terceirização na Administração Pública: Teoria e
Prática. Belo Horizonte: Fórum, 2007, p. 27.