|
|
|
MPTC/5.002/2011 |
|
|
|
|
|
|
|
TCE
07/00631410 |
|
|
|
|
|
|
|
Prefeitura
Municipal de Palhoça |
|
|
|
|
|
|
|
|
Trata-se de Representação (REP-07/00631410) da
O
6.1.
Converter o presente processo em "Tomada de Contas Especial", nos
termos do art. 65, §4°, da Lei Complementar n. 202/2000, tendo em vista as
irregularidades apontadas pelo Órgão Instrutivo, constantes do Relatório (de
Instrução) DAE n. 013/2009.
6.2.
Determinar a citação do Sr. Ronério Heiderscheidt - Prefeito Municipal de
Palhoça, nos termos do art. 15, II, da Lei Complementar n. 202/2000, para, no
prazo de 30 (trinta) dias, a contar do recebimento desta deliberação, com
fulcro no art. 46, I, b, do mesmo diploma legal c/c o art. 124 do Regimento
Interno, apresentar alegações de defesa:
6.2.1.
acerca das irregularidades abaixo relacionadas, ensejadoras de imputação de
débito e/ou aplicação de multa prevista nos arts.
6.2.1.2.
Pagamento indevido de gratificação denominada regência de classe a servidores
admitidos temporariamente para o magistério, no montante de R$ 83.594,15 (oitenta e três mil
quinhentos e noventa e quatro reais e quinze centavos), cujas funções
efetivamente desempenhadas não eram aquelas para as quais foram contratados,
cuja nominata consta no quadro 06 do item 4.1 do Relatório DAE, conforme
valores demonstrados mensalmente no quadro 09, em descumprimento ao contido no
art. 71, § 3º, da Lei n. 1.683/03, que dispõe acerca do estatuto e plano de
carreira e remuneração dos servidores do magistério público municipal de
Palhoça (item 4.3 do Relatório DAE);
6.2.1.3.
Pagamento indevido dos salários dos servidores Laurino José de Souza, Alexandre
de Souza, e Luzair Lauro Martins, durante os exercícios de 2007 e 2008, no
montante de R$ 39.695,71 (trinta e
nove mil seiscentos e noventa e cinco reais e setenta e um centavos), em função
da ausência de liquidação de despesa, tendo em vista que os mesmos efetivamente
não prestaram serviços diretamente à Prefeitura Municipal de Palhoça durante os
dois últimos anos, em descumprimento ao contido no art. 4º c/c os art. 12 e 63
da Lei (federal) n. 4.320/64 (item 8 do Relatório DAE);
6.2.1.4.
Pagamento indevido dos salários a ocupantes de cargos de provimento em comissão
não encontrados e desconhecidos em suas lotações, no montante de R$ 30.086,69 (trinta mil oitenta e seis
reais e sessenta e nove centavos), sendo eles Adílson Osvaldo do Carmo, Ângela
dos Santos Oliveira, Daiana Steinmetz, Hudson Roberto Alves e Jussara Espíndola
Conrado, durante o exercício de 2008, até a competência de outubro, em função
da ausência de liquidação de despesa, em descumprimento ao contido no art. 4º
c/c os art. 12 e 63 da Lei (federal) n. 4.320/64 (item 7.2 do Relatório DAE).
6.2.2.
acerca das irregularidades abaixo relacionadas, ensejadoras de imputação de
multas, com fundamento nos arts. 69 ou 70 da Lei Complementar n. 202/2000:
6.2.2.1.
Admissão de servidores em caráter provisório, com o agravante da reincidência
nos exercícios seguintes, sempre em número superior ao exercício anterior, para
funções que deveriam ter sido preenchidas por efetivos através de concurso
público, sendo ausente o caráter de urgência, necessidade temporária ou,
sequer, excepcional interesse público, ocorrendo deliberada situação de
substituição de servidores efetivos por temporários, em contrariedade ao que
dispõem os arts. 1º e 2º da Lei (municipal) n. 2508/07 c/c os arts. 1º e 2º da
Lei (municipal) n. 2559/07, corroborados pelo art. 37, e seus incisos, da
Constituição Federal (itens 2 e 3 do Relatório DAE);
6.2.2.2.
Existência de 81 servidores docentes admitidos em caráter temporário durante o
exercício de 2008 que não estavam desempenhando as funções para as quais foram
contratados, estando eles em desvio de função, representando cerca de dez por
cento de todos os professores admitidos em caráter temporário, em ofensa ao
disposto no art. 2º, § 5º, da Lei (municipal) n. 2.508/07 c/c o art. 37, IX, da
Constituição Federal (item 4.1 do Relatório DAE);
6.2.2.3.
Classificação imprópria de R$ 524.583,99 nas despesas realizadas com a
remuneração dos profissionais do magistério, que devem ser desconsideradas para
fins de apuração do cumprimento aos mandamentos contidos nos arts. 71, II e VI,
da Lei n. 9.394/1996, 22 da Lei n. 11.494/2007 e 60, XII, do ADCT da
Constituição Federal (item 4.1 do Relatório DAE);
6.2.2.4.
Classificação imprópria de R$ 469.715,00 em despesas com Educação, que devem
ser desconsideradas para efeito do cálculo da aplicação mínima de 25% das
receitas oriundas de impostos e transferências de impostos previsto no art. 212
da Constituição Federal, uma vez que foram realizados com projetos de
assistência social, esporte, turismo e educação especial, em desobediência aos
mandamentos contidos no art. 71, II e VI, da Lei n. 9.394/1996 (item 6 do
Relatório DAE);
6.2.2.5.
Existência de 99 servidores municipais cedidos a outros órgãos/entes ou esfera
de governo sem lei específica, convênio, acordo, ajuste ou congênere, em
desacordo com o previsto no art. 62, I e II, da Lei Complementar (federal) n.
101/2000 (item 5 do Relatório DAE);
6.2.2.6.
Existência de 26 servidores municipais nomeados para ocupar cargos de
provimento em comissão, cujas tarefas relatadas pelos próprios e/ou por seus
chefes imediatos não se coadunam com aquelas relativas à direção, chefia ou
assessoramento, insertas no art. 37, V, da Constituição Federal (item 7.1 do
Relatório DAE);
6.2.2.7.
Descumprimento do limite mínimo de 20% legalmente previsto pelo mandamento
contido no art. 203 da Lei (municipal) n. 0991/2000 para o preenchimento dos
cargos de provimento em comissão por servidores efetivos, tendo sido apurado o
percentual de 7,69% em setembro de 2008 (item 7.3 do Relatório DAE);
6.2.2.8.
Ausência de efetiva atuação do Sistema de Controle Interno da Prefeitura
Municipal, que se encontra em situação precária, apresentando sérias
deficiências estruturais, que acaba por dificultar sobremaneira a prevenção
e/ou resolução das situações já apreciadas pelo Tribunal Pleno em sede de
análise de contas anuais, bem como das constatadas pela equipe de inspeção e
relatadas em todos os itens deste relatório, em descumprimento ao disposto nos
arts.
6.3.
Dar ciência desta Decisão, do Relatório e Voto do Relator que a fundamentam,
bem como do Relatório (de Instrução) DAE n. 013/2009, ao Sr. Ronério
Heiderscheidt - Prefeito Municipal de Palhoça.
A Secretaria Geral encaminhou Ofício
(fl. 2.577) endereçado ao Sr. Ronério Heiderscheidt, Prefeito Municipal, para,
no prazo consignado, apresentar alegações de defesa em relação aos apontamentos
restritivos (item 6.2 da Decisão 2105/2009).
O Aviso de Recebimento (fl. 2.577-v)
retornou subscrito pela Sra, Ana Weber – Secretária.
A Assessora Jurídica do Gabinete do
Prefeito Municipal de Palhoça encaminhou pedido de solicitando a retirada do
feito em carga (fl. 2.578), para apresentação de alegações defensivas, em nome
do Sr. Ronério Heiderscheidt.
O Auditor Relator emitiu Despacho (fl.
2.578 – parte superior), acolhendo o pedido formulado pela Assessora Jurídica
do Gabinete do Prefeito Municipal de Palhoça, para a retirada dos autos em
carga.
O Prefeito Municipal de Palhoça
encaminhou pedido (fl. 2.581), solicitando a prorrogação do prazo para enviar
suas alegações defensivas.
O Chefe de Gabinete da Presidência
emitiu Despacho (fl. 2.581 – parte superior), deferindo o pedido de prorrogação
do prazo, para que o Prefeito Municipal de Palhoça encaminhe suas alegações
defensivas.
O Prefeito Municipal de Palhoça, Sr.
Renério Heiderscheidt encaminhou as justificativas e esclarecimentos (fls.
2.586-2.632) e os documentos de fls. 2.633-3.325.
A Diretoria de Atividades Especiais –
DAE emitiu Relatório (fls. 3.328-3.391), concluindo
1
JULGAR IRREGULARES, com fundamento
no art. 18, da Lei Complementar n. 202/00, as contas pertinentes à presente
Tomada de Contas Especial, que trata de irregularidade constatadas quando da
inspeção realizada na Prefeitura Municipal de Palhoça, imputando débito e
aplicando multas, nos termos do art. 68 e 70, incisos I e II, e condenar o
Responsável na seqüência elencado, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, a
contar da publicação deste Acórdão no Diário Oficial Eletrônico do TCE/SC, para
comprovar perante este Tribunal, o recolhimento do valor dos débitos aos cofres
do Município, atualizados a partir das datas de ocorrência dos fatos geradores
dos débitos, ou interpor recurso na forma da lei, sem o que, fica desde logo
autorizado o encaminhamento das dívidas para cobrança judicial (art. 43),
respectivamente, pelos motivos que seguem:
1.1
– Ao Sr. RONÉRIO HEIDERSCHEIDT,
Prefeito Municipal de Palhoça no período de 2005/2009, CPF nº 179.763.839-49,
com endereço profissional na avenida Hilza Terezinha Pagani, nº 280, Porque
Residencial Pagani, Palhoça/SC, CEP 88132-256, responsável individual pelas
seguintes irregularidades:
1.1.1
- Pagamento indevido de gratificação denominada “regência de classe” a
servidores admitidos para o efetivo magistério, no importe de R$ 80.833,94
(oitenta mil oitocentos e trinta e três reais e noventa e quatro centavos),
cujas funções efetivamente desempenhadas não eram aquelas para as quais foram
contratados, cuja nominata consta no quadro 06, conforme valores demonstrados
mensalmente no quadro 09, constantes dos itens 4.1 e 4.3 todos do relatório de
instrução, em descumprimento ao contido no art. 71, § 3º, da Lei nº 1.683/03,
que dispõe acerca do estatuto e plano de carreira e remuneração dos servidores
do magistério público municipal de Palhoça (item 2.1, deste Relatório).
1.1.2
– Pagamento indevido dos salários dos servidores Laurino José de Souza,
Alexandre de Souza, e Luzair Lauro Martins, durante os exercícios de 2007 e
2008, no valor de R$ 39.695,71 (trinta e nove mil seiscentos e noventa e cinco
reais e setenta e um centavos), em função da ausência de liquidação de despesa,
tendo em vista que os mesmos efetivamente não prestaram serviços diretamente à
Prefeitura Municipal de Palhoça durante os dois últimos anos, não havendo a
liquidação da despesa, conforme disposto no item 8 do relatório de instrução,
em descumprimento ao contido no art. 4º, c/c art. 12, e 63, todos da Lei nº
4.320/64 (item 3, deste).
2
– Relativamente às irregularidades passíveis de aplicação de multa prevista no
artigo 70, inciso II, da Lei Complementar nº 202/2000, devendo a
responsabilidade ser imputada:
2.1
– Ao Sr. RONÉRIO HEIDERSCHEIDT,
Prefeito Municipal de Palhoça no período de 2005/2008, CPF nº 179.763.839-49,
com endereço profissional na avenida Hilza Terezinha Pagani, nº 280, Parque
Residencial Pagani, Palhoça/SC, CEP 88132-256, responsável individual, pelas
seguintes irregularidades:
2.1.1
– Admissão de servidores em caráter temporário, com o agravante da reincidência
nos exercícios seguintes, sempre em número superior ao exercício anterior, para
funções que deveriam ter sido preenchidas por efetivos através de concurso
público, sendo ausente o caráter de urgência, necessidade temporária ou
excepcional interesse público, ocorrendo deliberada situação de substituição de
servidores efetivos por temporários, em contrariedade ao que dispõem os arts.
1º e 2º, da Lei Municipal nº 2508/07, combinados com os arts. 1º e 2º, da Lei
Municipal nº 2559/07, corroborados pelo art. 37 e incisos, da CF/88 (item 5,
deste Relatório);
2.1.2
– Existência de 78 (setenta e oito) servidores docentes admitidos em caráter
temporário durante o exercício de 2008 que não estavam desempenhando as funções
para as quais foram contratados, estando eles em desvio de função, representado
cerca de dez por cento de todos os professores admitidos em caráter temporário,
em ofensa ao disposto no art. 2º, § 5º, da Lei Municipal nº 2.508/07, combinado
com o art. 37, IX, da CF/88 (item 6, deste).
2.1.3
– Classificação imprópria de R$ 469.715,00 (quatrocentos e sessenta e nove mil
setecentos e quinze reais) em despesas com Educação, que devem ser
desconsideradas para efeito do cálculo da aplicação mínima de 25% das receitas
oriundas de impostos e transferências de impostos previsto no art. 212 da
CF/88, uma vez que foram realizados com projetos de assistência social,
esporte, turismo e educação especial, em desobediência aos mandamentos contidos
no artigo 71, incisos II e VI da Lei nº 9.394/1996 (item 8, deste).
2.1.5
– Existência de 99 (noventa e nove) servidores municipais cedidos a outros
órgãos/entes ou esfera de governo sem lei específica, convênio, acordo, ajuste
ou congênere, em desacordo com o previsto no artigo 62, incisos I e II, da Lei
Complementar nº 101/2000 (item 9, deste).
2.1.6
– Existência de 26 (vinte e seis) servidores municipais nomeados para ocupar
cargos de provimento em comissão, cujas tarefas relatadas pelos próprios e/ou
por seus chefes imediatos não se coadunam com aquelas relativas à direção,
chefia e assessoramento, insertas no art. 37, inciso V, da CF/88 (item 10,
deste).
2.1.7
– Descumprimento do limite mínimo de 20% (vinte por cento), legalmente previsto
pelo mandamento contido no art. 103 da lei municipal nº 0991/2000, para o
preenchimento dos cargos de provimento em comissão por servidores efetivos,
tendo sido apurado o percentual de 7,69% em setembro/2008 (item 11, deste).
2.1.8
– Ausência de efetiva atuação do Sistema de Controle Interno da Prefeitura
Municipal, que se encontra em situação precária, apresentando sérias
deficiências estruturais e acaba por dificultar sobremaneira a prevenção e/ou
resolução das situações já apreciadas pelo Tribunal Pleno em sede de análise de
contas anuais, bem como das constatadas pela equipe de inspeção e relatadas em
todos os itens deste relatório, em descumprimento ao disposto nos arts.
3
– Determinar a adoção de
providências pela Diretoria de Controle Interno do Município no sentido de
promover diligências, inspeções, visitas in
loco e outros procedimentos que visem a prevenção e a correção de
irregularidades como as constatadas no presente relatório, noticiando-as ao
Chefe do Poder Executivo Municipal e a este Tribunal de Contas por ocasião da
remessa bimestral dos relatórios de controle interno, sob pena de
responsabilidade solidária.
4
– Determinar a regularização da
situação dos servidores cedidos a outros órgãos/esferas, conforme exposto no
item 9, deste Relatório.
5
– DAR CIÊNCIA da decisão, com cópia
do presente relatório, ao responsável, bem como ao Ministério Público do
Trabalho da 12ª Região, representante.
Este o
A fiscalização contábil,
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da entidade em questão está
inserida entre as atribuições desta Corte de Contas, consoante os dispositivos
constitucionais, legais e normativos vigentes (art. 59, inciso IV, da
Constituição Estadual, art. 25 da Lei Complementar Estadual nº 202/2000 e art.
46 da Resolução TCE/SC n. 6/2001).
Do
pagamento de salários servidores (não encontrados e desconhecidos)
Em relação ao apontamento restritivo, o
Prefeito Municipal de Palhoça enviou esclarecimentos e justificativas, aduzindo
que (fls. 2.596-5.597):
“8.
O “PETI – Programa de Erradicação do Trabalho Infantil”, tendo a ele integrado
o “Programa Educar”, funciona como prolongamento do ensino regular, de forma a
oferecer atividades em tempo integral aos alunos da rede escolar do Município,
abrangendo oficinas de artes, de música, esportes, etc., além de proporcionar
aulas de reforço escolar às crianças que o necessitarem.
Basicamente,
o Programa funciona junto ao Colégio Dom Jaime Câmara, no Bairro Bela Vista
(antiga FUCABEM), sendo que os alunos participantes são até lá conduzidos por
veículos de transporte escolar do Município.
Entretanto,
em razão da negativa dos pais em autorizar o deslocamento de seus filhos para o
Colégio Dom Jaime Câmara, as crianças da comunidade de Frei Damião ficariam sem
o atendimento dos Programas acima.
Visando
suprir tal necessidade, foram promovidas gestões junto aquela comunidade, de
forma a equacionar o problema surgido.
A
solução encontrada foi a cessão, pela AEBAS (Associação Civil com ações na
comunidade Frei Damião), de duas salas para que na própria comunidade fossem
oferecidas as atividades em tempo integral a suas crianças e jovens.
Foi
para atender aquela demanda que a Coordenação do PETI (fls. 11) designou os
servidores contratados, Mário César de Freitas e Odair Garcia, de forma a
ministrarem as oficinas e atividades do programa para as crianças da Comunidade
Frei Damião.
Este
fato pode ser comprovado pelas fichas de registro de ponto de fls.
Quanto
a servidora Angelita Terezinha Spindola do Amaral, foi admitida em 01/04/2008
para trabalhar no Programa Sócio Educativo, no Ginásio de Esportes Caranguejão,
para ministrar a disciplina de “ginástica olímpica”, conforme demonstram a
Portaria nº 1167/2008 (fls. 02) e o Formulário para Admissão de Professores
Entretanto,
referida servidora prestou efetivamente seus serviços em outra unidade da
Prefeitura Municipal de Palhoça (Unidade de Saúde Central), motivo pelo qual
não era conhecida em sua lotação original.
Para
comprovar a existência da servidora e a sua efetiva prestação de serviços à
Administração Municipal, anexamos às fichas de registro eletrônico de
freqüência (fls.
Assim,
com os documentos ora anexados, fica devidamente demonstrado que os referidos servidores
existiam, eram conhecidos por quem de direito, e desenvolviam atividades
regulares para o Município.
O
desencontro de informações, provavelmente ocorreu em razão dos técnicos desse
Tribunal de Contas não as terem obtido dos responsáveis pelos respectivos
servidores, mas sim de pessoas que trabalhavam nos núcleos centrais dos programas.
Com
as informações e documentos trazidos aos autos, esperamos possa esse Tribunal
de Contas reconhecer a regularidade das contratações, julgando legais as despesas
realizadas e tornando insubsistente a restrição apontada”.
A Diretoria Técnica da Corte de Contas
reexaminando a restrição indicada, em face aos esclarecimentos e justificativas
encaminhadas pelo Prefeito Municipal de Palhoça, concluiu por acolher as teses
defensivas corroboradas pelos documentos juntados, considerando sanada a
irregularidade apontada.
O
Prefeito Municipal de Palhoça encaminhou esclarecimentos e documentos que
comprovam que os servidores listados encontram em funções e lotações diversas
daquelas prestadas ao Tribunal de Contas, comprovando que houve a prestação de
serviços, com o enviou dos documentos (fichas de registro eletrônico de
freqüência). Assim, não merece qualquer reparo a conclusão emitida pelo Órgão
Técnico da Corte de Contas.
Do
pagamento indevido de gratificação (regência de classe)
Quanto ao apontamento restritivo, o
Município de Palhoça enviou as justificativas e esclarecimentos (fls.
2.597-2.598):
“9.
Reconhecemos que em alguns casos relacionados no Quadro 06, do item 4.1, do
Relatório de Instrução nº 013/2009, da Diretoria de Atividades Especiais – DEA,
tais como aqueles encontrados na APAE, possa ter ocorrido pagamento indevido de
“gratificação de Regência de Classe”.
Porém,
nem todas as situações, de desvio de função, apontadas pela equipe de auditoria
são verdadeiras, devendo ser discutidas devidamente quando das alegações de
defesa para o item 6.2.2.3 da decisão desse Tribunal de Contas.
Exemplificativamente,
podemos citar o caso das servidoras Deyse Sônia Luz, Marlucy S. de Souza Zacchi
e Fabiana dos Anjos Pires, que apesar de relacionados no “Quadro
11.
Outra situação imprópria encontrada no rol constante do “Quadro nº
Como
as situações de desvio de função apontadas pela equipe de Auditoria no Quadro
06, do Relatório de Instrução nº 013/2009 merecem ser revistas para adequá-las
a realidade dos fatos e como que os valores constantes do Quadro nº 09 não
identificam os beneficiários individuais das respectivas vantagens financeiras,
não há como sabermos os valores exatos a serem ressarcidos aos cofres públicos
municipais.
Além
do mais, se forem excluídas do Quadro 06 todas as situações ali indevidamente
incluídas, os valores remanescentes se tornam ínfimos, relativamente as
despesas de pessoal.
Assim,
é de justiça que esse Tribunal de Contas desconsidere a restrição apontada,
isentando de responsabilidade o Prefeito Municipal, por falta de identificação
dos valores considerados como pagamentos indevidos”.
O Órgão Técnico da Corte de Contas
reapreciando o apontamento restritivo, levando em considerações os
esclarecimentos e justificativas encaminhadas pelo Gestor Responsável, concluiu
por manter o apontamento de irregularidade, excluindo-se da lista, tão-somente,
o nome dos servidores Mário César, Odair Garcia e Nara Rúbia.
Em razão da exclusão dos servidores
listados, altera-se o valor irregularmente apontado, para o valor de R$
80.833,94 (oitenta mil, oitocentos e trinta e três reais e noventa e quatro
centavos), em razão ao descumprimento das determinações contidas na Lei Municipal
nº 1.683/03 (artigo 71, parágrafo 3º – Estatuto e Plano de Carreira e
Remuneração dos Servidores do Magistério Público Municipal de Palhoça).
Os
Do
pagamento indevido de salários dos servidores
Quanto ao apontamento restritivo, o
Prefeito Municipal de Palhoça encaminhou os esclarecimentos e justificativas,
aduzindo em sua defesa que (fls. 2.599-2.600):
“12.
Quando procedemos a admissão de servidores temos por objetivo o atendimento de
uma necessidade da Administração Pública Municipal, expressa por autoridade
competente das áreas técnicas ou administrativas próprias.
Promovida
a admissão, seja em razão de concurso público, por contrato temporário ou em
comissão, o servidor recebe uma “lotação” e, conseqüentemente, uma subordinação
administrativa, a quem compete, a partir daí, o controle do cumprimento de
jornada e de atividades do servidor.
Ao
tomarmos conhecimento da situação apontada por esse Tribunal de Contas,
buscamos informações complementares, sendo constatado que os servidores Laurino
José de Souza e Alexandre de Souza realmente não vinham cumprindo adequadamente
suas obrigações funcionais no local de lotação (Ginásio de Esportes
Caranguejão), aproveitando a proximidade da sede da Liga Palhocense de Futebol
para dividir o tempo a ser dedicado ao expediente no Ginásio de Esportes com a
sede da Liga.
13.
Ainda que parte do horário de expediente dos servidores fosse dedicado à Liga
Palhocense de Futebol, face a proximidade com o Ginásio de Esportes, os mesmos
estavam sempre a disposição quando sua presença lá fosse necessária.
Assim,
não se pode dizer que os mesmos não desenvolviam as atividades públicas para as
quais foram nomeados, mas que tão somente não as desenvolviam a contento, com
as responsabilidades que os cargos exigiam.
Não
é adequado, portanto, considerá-los servidores
fantasmas e, como tal, julgar ilegais e irregulares todas as despesas com o
pagamento de suas remunerações.
A
situação, inclusive, já foi equacionada, passando a ser exigido o cumprimento
regular do expediente no Ginásio de Esportes Caranguejão, a que os mesmos
estavam obrigados em razão dos cargos públicos exercidos.
Considerando
que os referidos servidores prestavam serviços a Prefeitura Municipal de
Palhoça, em razão de seus cargos, ainda que sem cumprimento regular de
expediente integral e que a situação levantada já foi sustada, esperamos possa
esse Tribunal de Contas julgar regulares as despesas realizadas.
14.
Quanto ao servidor Luzair Lauro Martins, constatamos que as autoridades a quem
o mesmo devia estar subordinado nunca exigiram o cumprimento regular do horário
para o mesmo.
O
servidor somente era convocado quando havia necessidade ou interesse em
desenvolver a orientação da cultura do Boi de Mamão aos alunos de determinada
classe ou escola.
Nestas
condições, não se pode dizer que o Prefeito Municipal é responsável pelo não
cumprimento de horário regular de um servidor, ou que aquele servidor não
cumpriu as atividades precípuas para as quais foi admitido.
Tanto
assim o é que quando se constatou a desnecessidade de manutenção daquela
atividade cultural como atividade permanente, houve a exoneração (demissão) do
servidor, o que ocorreu em agosto de 2008.
Tendo
havido a prestação de serviços pelo servidor à administração municipal, ainda
que não na forma tradicional de cumprimento de expediente regular e integral,
até agosto/2008 quando foi exonerado, não é de direito que se considere
irregular toda a despesa realizada com a remuneração do mesmo e por todo o
período.
Por
todo o exposto, é de justiça reconheça esse Tribunal de Contas a procedência da
despesa realizada, acolhendo como saneadores das restrições os atos promovidos
pela Administração Municipal de Palhoça.”
Na reapreciação realizada pelo Órgão
Técnico da Corte de Contas, considerando os esclarecimentos prestados pelo
Prefeito Municipal, concluiu a DMU por manter a indicação de irregularidade
caracterizada pelo pagamento dos salários de servidores, no montante de R$
39.695,71 (trinta e nove mil, seiscentos e noventa e cinco reais e setenta e um
centavos), descumprindo a Lei Federal nº 4.320/64 (artigo 4º c/c com o artigo
12 e artigo 62).
A irregularidade restou claramente
demonstrada, inclusive o Responsável em sua defesa, expressamente reconheceu a
ocorrência do controle de jornada na prestação de serviços pelos servidores
destacados, caracterizando afronta ao que determina a Lei Federal nº 4.320/64
(artigos 4º c/c 12 e 62).
Do
pagamento indevido dos salários de servidores ocupantes de cargos de provimento
em comissão
O Prefeito Municipal encaminhou
esclarecimentos e justificativas, aduzindo em sua defesa os seguintes
argumentos (fls. 2.600-2.601):
“15.
Os servidores admitidos existiam de fato e de direito sendo desconhecidos do
responsável pela vigilância epidemiológica em razão dos mesmos desenvolverem
suas atividades em outras unidades da Prefeitura Municipal de Palhoça.
Durante
todo o tempo em que estiveram nomeados para os respectivos cargos em comissão
de gerente de vigilância epidemiológica e coordenador de vigilância
epidemiológica, prestaram efetivamente serviços a Prefeitura Municipal, conforme
comprovam os documentos de fls.
Com
a apresentação dos registros de freqüência (fls.
Assim,
se houve a prestação efetiva dos serviços, regulares se tornam as despesas
realizadas.
Há
que se considerar, ainda, que os referidos servidores foram exonerados a partir
de 12/12/2008, conforme demonstra o Ato nº 331/2008 (fls. 44/45).
Nestas
condições, esperamos possa esse Tribunal de Contas julgar legais e regulares as
despesas realizadas e considerar insubsistente a restrição apontada.”
A Diretoria Técnica reapreciando a
irregularidade apontada, considerando as justificativas enviadas pelo Prefeito
Municipal de Palhoça, concluiu por acolhê-las, considerando sanada a restrição
apontada.
A conclusão emitida pelo Corpo Técnico
da Corte, não merece reparos. A comprovação de que os servidores nomeados em
comissão prestaram efetivamente serviços, embora em locais e/ou setores
diversos, para os quais foram nomeados, torna inviável o apontamento original.
Da
admissão de servidores em caráter temporário
“
A
informação obtida, porém, não espelha a realidade, haja vista que além do
concurso público realizado no exercício de 2003 (Edital nº 01/2003 – fls.
384/401), no exercício de 2004 houve a realização de concurso para admissão de
professores, conforme comprova o Edital nº 001/2004 (fls. 358/383).
Há
que se considerar, ainda, que apesar de realizados 02 (dois) concurso públicos
(2003 e 2004) e admitidos todos os profissionais classificados, o número de
servidores efetivos sofreu decréscimo em razão de outros fatores, como
aposentadorias, exonerações, etc.
19.
Nos exercícios de
Considerando,
porém, a necessidade crescente, decorrente do aumento do número de alunos do
ensino fundamental e da criação de novas unidades para atendimento da educação
infantil (fls. 352/357) houve a necessidade efetiva de contratação temporária
de professores e profissionais da educação, até porque houvesse a readequação
das estruturas da Administração Municipal.
A
situação está sendo equacionada já no exercício de 2009, quando através da
contratação da FEPESE serão realizados os concursos públicos para provimento de
cargos efetivos da Administração Municipal, dentre os quais o primeiro lançado
visa o atendimento as necessidades da Saúde e logo após serão realizados
aqueles que visem atender a Educação e a Administração do Município.
20.
Não há como atribuir ao Prefeito Municipal ou a qualquer outra autoridade
municipal, responsabilidade pelo aumento na contratação temporária de
professores ou outros profissionais essências ao atendimento das necessidades
da Administração Pública Municipal, se essa decorreu do aumento da demanda
originada pelo crescimento da própria população do Município.
Nestas
condições, considerando todas as ações já desenvolvidas pela Administração
Municipal para equacionar a falta de provimento dos cargos efetivos do Quadro
de Pessoal do Município e considerando que os servidores temporários admitidos,
ainda que em números crescentes visaram, sempre, atender efetivamente
necessidades temporárias de excepcional interesse público, devidamente
amparadas em lei (leis nºs 2508/2007 e 2559/2007).
Com
os documentos anexados e esclarecimentos prestados, espera-se ter dirimido as
dúvidas levantadas, demonstrando a regularidade dos atos praticados, de forma
possa esse Tribunal de Contas considerar saneada a restrição apontada.”
A Diretoria Técnica da Corte de Contas
reexaminando o apontamento restritivo, diante das justificativas e
esclarecimentos prestados pelo Município, concluiu por manter o apontamento de
irregularidade.
Anteriormente o Município já havia
firmado o Termo de Ajustamento de Condutra nº 042/2001 com o Ministério Público
do Trabalho, no sentido de somente realizar contratação de servidores mediante
concurso público. Nada fez. Resta caracterizada inclusive a reincidência no
descumprimento do que dispõe a Lei Municipal nº 2.508/2007 (artigos 1º e
2º), e a Lei Municipal nº 2.559/2007
(artigos 1º e 2º) e da Constituição Federal (artigo 37 e incisos).
Corretamente, a DAE manteve o
apontamento restritivo, diante da comprovação de que o Município de Palhoça é
reincidente na irregularidade, com fragrante desrespeito a Lei Municipal nº
2.508/2007 (artigos 1º e 2º), da Lei Municipal nº 2.559/2007 (artigos 1º e 2º)
e da Constituição Federal/1998 (artigo 37 e incisos).
Da
existência de servidores docentes admitidos em caráter temporário, em desvio de
função
Em relação aos servidores admitidos em
caráter temporário no exercício de 2008, que estavam desempenhando funções em
desvio de função, o Município de Palhoça enviou esclarecimentos e
justificativas (fls. 2.604-2.613):
“21.
No item 4.1 do Relatório de Instrução nº 013/2009, a equipe de Auditoria lista
os 81 (oitenta e um servidores), identificando os locais de lotação e as
funções por eles desenvolvidas, segundo informações obtidas nas visitas às
respectivas unidades municipais.
Entretanto,
analisando o caso de cada servidor relacionado, a vista dos documentos
funcionais e informações prestadas pelos responsáveis pelos mesmos,
constatou-se que grande parcela das restrições apontadas não correspondem a
realidade dos fatos.
22.
Para bem demonstrar o acima alegado, temos a expor:
I)
O Servidor Carlos César Soares foi admitido em 17/03/2008 (fls. 402) no cargo
de Professor ACT, para ter lotação no Centro de Atenção Integral a Criança e ao
Adolescente – CAIC com a função de professor de futsal (fls. 403).
De
acordo com a informação prestada pela Secretária do CAIC, era esta a função
exercida pelo servidor, no exercício de 2008 (fls. 413).
Em
momento algum o servidor exerceu a função de vigia noturno, haja vista que a
instituição dispunha de 06 (seis) vigias ocupantes de cargos efetivo, conforme
devidamente nominados às fls. 404.
II)
A Servidora Cristina da Silva Soares, foi admitida em 17/03/2008, como
Professor ACT, para ter lotação no CAIC (fls. 405), onde exerceria funções de
apoio no atendimento noturno da Secretaria da unidade (fls. 406).
De
acordo com as informações da Secretária do CAIC (fls. 413) eram estas as
atividades da servidora, enquanto no exercício do cargo para o qual foi
admitida.
III)
A Servidora Luzinete Aparecida Dutra Barbosa foi admitida, em 17/03/2008 (fls.
407), como professora ACT, com lotação no CAIC, com a função de apoio ao
atendimento noturno a Secretária da unidade (fls. 408).
Em
verdade, a servidora, no período noturno, prestava serviços de formação e
orientação aos alunos da Instituição no laboratório de informática (fls. 413).
IV)
A Servidora Schirlei Barbosa Rachadel, admitida como professor ACT do CAIC em
17/03/2008 (fls. 409), para ser professora de informática (fl. 410).
O
documento de fls. 413, emitido pela Secretária do CAIC confirma que
efetivamente a servidora, nos períodos matutino e vespertino, prestava seus
serviços na formação e orientação aos alunos, no Laboratório de Informática.
V)
A servidora Odete Maria Virgílio, admitida como Professor ACT em 01/04/2008,
com locação no CAIC (fls. 411) é a única que entendemos passível de ter
questionada sua contratação como “professor ACT”, pois de acordo com as
informações prestadas pela Secretária da unidade (fls. 413) a mesmo atendia ao
público na Biblioteca da Instituição, orientando os usuários nas pesquisas
pretendidas.
Ainda
assim, suas funções seriam próprias ao apoio educacional, não podendo ser
delegadas a pessoas leigas, motivo que nos leva a aceitar a contratação como
própria.
6)
A servidora Aline Junkes Camargo, admitida em 17/03/2008, como professor ACT
para a Escola Básica Professora Adriana Weingartner (fls. 414), com prorrogação
do contrato em 01/04/2008 (fl. 415), em momento algum exerceu as funções de
“auxiliar de Direção”, como informado pela equipe de Auditoria.
Ela
foi admitida inicialmente para substituir a professora Ana Gabriela da Silva
Schmidt e, na prorrogação, em substituição as professoras Jandira Maria Camargo
e Cleide Vanusa Neto, como professora de artes, da Educação Infantil.
Durante
seu período de contratação (13/02/2008 a 14/12/2008), exerceu efetivamente as
funções de professora para as quais foi contratada.
VII)
A Prefeitura Municipal de Palhoça, através da Secretaria de Educação do
Município, disponibiliza em sua rede de ensino 09 núcleos de Educação para
Jovens e Adultos – EJA (fls. 417).
Todos
os núcleos do EJA funcionam no período noturno, anexos a unidades educacionais
(fls. 417).
Os
EJA não dispõe de estrutura de apoio, existindo tão somente um Coordenador e os
professores que ministram as aulas para os jovens e adultos.
Eventualmente,
quando o Coordenador precisa ausentar-se, normalmente um dos professores em
atividade o substitui no atendimento de coordenação e secretaria.
Este
apoio eventual de substituição do coordenador, quando de suas ausências ou
afastamentos durante o expediente, não atribuem ao substituto quaisquer
direitos, muito menos para serem considerados Coordenadores ou Secretários do
EJA.
Por
outro lado, é verdadeiro que a coordenação do EJA deva ser ocupada por servidor
investido de cargo de professor, seja efetivo ou ACT.
No
exercício de 2008, dos 09 (nove) Coordenadores de EJA 04 (quatro) foram
contratados como professor ACT e 05 (cinco) eram professores do Quadro de
Pessoal Permanente da Secretaria de Educação, conforme relacionados às fls.
417.
Os
documentos ora anexados demonstram, também, que a servidora Miriam Raimundo da
Silva, professora de cargo efetivo, foi substituída pelo servidor Marco Aurélio
Stapassoli (professor ACT), na função de Coordenador do EJA da Escola Básica
Adriana Weingartner (fls. 427).
Assim,
podemos afirmar que as informações obtidas pela equipe de Auditoria não são
verdadeiras em relação aos servidores: Vandressa Bertolin, Cleide Maria Souza
Campos, Paulo Bráulio Goulart e Ester Adriana Valente, que durante o exercício
de 2008 exerceram efetivamente as funções de professor ACT para as quais foram
admitidos.
Relativamente
aos servidores Nádia Farias da Costa e Denis Liberato Delfino, foram admitidos
como professor ACT, com lotação nos respectivos EJA, para o exercício das
funções de Coordenador, conforme documentos de fls. 421 e 422, considerando que
para exercer a coordenação precisa ser professor, não caracterizando, desta
forma, desvio de função.
Já
em relação a servidora Nara Rúbia de Espindola Antunes, o Quadro 06, elaborado
pela equipe de Auditoria, a coloca como em desvio de função, exercendo
Coordenação de EJA, quando foi contratada como professora de séries iniciais.
As
informações obtidas pela equipe de Auditoria, porém, não são verdadeiras, pois
a servidora Nara Rúbia de Espíndola Antunes foi admitida (fls. 438 e 440) para
substituir as servidoras Elaine de Souza e Susi Nilza Goulart, como professora
de séries iniciais e exerceu as respectivas funções nos períodos matutino e
vespertino, conforme comprovam os registros de freqüência (fls. 442 449), nunca
tendo exercido suas atividades no período noturno, quando funciona o EJA.
Pelos
documentos anexados e esclarecimentos prestados, é fácil a esse Tribunal de
Contas comprovar e caracterizar que não houve os desvios de função alegadas e
relatadas pela Equipe de Auditoria, em relação ao EJA.
8)
As servidoras Janze Helena de Melo e Nédia Valdirene dos Santos, foram
admitidas em 29/02/2008, como professoras ACT, para a regência de classe de
Educação
Em
momento algum, seja por ato formal ou informal, foram as mesmas designadas para
o exercício de atividades de “secretaria de escola”, como constante no Quadro
06 em análise.
Durante
toda a vigência dos contratos, as servidoras desenvolveram as funções para as
quais foram admitidas, não havendo o pretenso desvio de função alegado.
9)
A Associação de Pais e Amigos dos Excepcionais – APAE de Palhoça sempre teve o
apoio técnico e financeiro do Município para desenvolver suas atividades de
educação especial, por ser a única que atendia este público no Município.
Para
o exercício de 2008 foi firmado o Convênio nº 003, de 14/04/2008 (fls.
Com
amparo nas Cláusulas do Convênio, a APAE solicitou a contratação de 15 (quinze)
professores, conforme documento de fls. 466, no que foi atendida pela
Prefeitura Municipal de Palhoça (fls.
Entretanto,
nunca nos foi dado a conhecer o fato de que os “professores” solicitados pela
APAE e disponibilizados pela Prefeitura Municipal de Palhoça fossem em verdade
exercer funções mais diversas, porém nunca as de magistério, para as quais
foram solicitados.
Tomando
conhecimento da impropriedade cometida pela APA, adotamos procedimentos para
evitar que a Prefeitura Municipal seja exposta a ver caracterizado desvio de
função dos professores cedidos em razão de convênio.
Assim,
para o exercício de 2009, devidamente autorizado pelas Leis nºs 3.079/2009 e
3.081/2009, celebramos 02 (dois) convênios, sendo que através de um (Convênio
nº 015/20009 – fls.
Ao
agirmos desta forma, estamos tentando evitar que informações e procedimentos
inadequados de terceiros venham a prejudicar a regularidade de nossa gestão
frente à Prefeitura Municipal de Palhoça.
Com
os documentos e esclarecimentos prestados esperamos possa esse Tribunal de
Contas reconhecer que os atos praticados pela APAE independeram de vontade da
Administração Municipal e não eram desta conhecidos, sendo justo sejam
relevados por essa Corte de Contas.
X)
No Quadro 06, são relacionados 15 (quinze) professores ACT contratados para
terem atividade no Ginásio de Esportes Carangueijão (fls. 14 do Relatório de
Instrução nº 013/2009) e que estariam em desvio de função, exercendo outras
atividades.
Além
dos servidores ali relacionados, deve ser acrescida a servidora Djeniffer
Fabrícia Furlanetto, constante à fls. 15 do Quadro 06.
O
Prefeito Municipal de Palhoça ou de qualquer município, não tem condições de
conhecer e controlar as atividades desenvolvidas por cada um dos servidores
municipais, sejam eles ocupantes de cargos efetivo, comissionados ou
temporários.
Nestas
condições, através da Secretária de Educação do Município, solicitamos
informações ao Superintendente de Esportes e Cultura, responsável pela gestão
do Ginásio de Esportes Carangueijão (fls. 519).
Com
as informações prestadas pelo referido servidor (fls. 520/521) foi possível
constatar que a grande maioria dos referidos servidores realmente não exerciam
atividades próprias de professor, podendo ser excepcionados:
a)
Cícero Augusto de Souza e Tais Gaudêncio Martins, que exerciam atividades
próprias de professor de educação física, ministrando ginástica, ainda que para
a terceira idade;
b)
Diogo Alves Miguel, que trabalhava a postura de alunos e terceira idade, na
prática de atividades esportivas, característica de professor de educação
física.
c)
Diogo Trindade, que, além de ser atleta, ministrava aula de atletismo para
alunos da comunidade de Frei Damião;
d)
Luiz Alberto Cardoso, que além de auxiliar na organização e manutenção do
Almoxarifado do Ginásio de Esportes Carangueijão, ministrava aula de atletismo
nos Bairros Caminho Novo e Barra do Aririu;
e)
Paulo Ricardo Santana, que trabalhava como treinador de atletismo, atividade
própria de professor de educação física; e
f)
Renato Darci Estácio, que além de auxiliar na organização e manutenção do
almoxarifado do Ginásio de Esportes Carangueijão, ministrava aula de futebol de
campo para alunos do Bairro Barra do Aririu.
Das
pessoas relacionadas no Quando 06, às fls. 14, como sendo do Ginásio de
Esportes Caranguejão, deve ser excluído o servidor Odair Garcia, que como já
explicado no item 6.2.1.1, acima, era vinculado ao Programa PETI e prestava
suas atividades na comunidade Frei Damião.
Portanto,
pelos documentos anexados e esclarecimentos prestados foi possível constatar
que esse Tribunal de Contas tinha razão quanto ao desvio de função, porém
somente em relação 08 (oito) servidores, sendo que os sete acima identificados
podem ser considerados como exercendo funções próprias de professor, para as
quais foram contratados.
Nestas
condições, esperamos possa esse Tribunal de Contas rever a restrição apontada
para excluir do rol de pessoas constantes no Quadro 06 aquelas que efetivamente
desenvolvem atividades para as quais foram admitidos.
XI)
No item 6.2.1.1, acima, esclarecemos a natureza e funcionamento do Programa
PETI, que tem a ele vinculado o Programa Educar
No
Quadro 06, fls. 14/15, do Relatório de Instrução nº 013/2009, são relacionadas
20 (vinte) servidores vinculados ao PETI/Programa Educar.
Dos
servidores relacionados devem ser desvinculados do PETI/Programa Educar, os
servidores Djeniffer Fabricia Furlanetto (já analisada através do Ginásio de
Esportes Carnguejão – item 10 acima) e Mário César de Freitas (constante da
defesa apresentada para o item 6.2.1.1, acima).
Em
relação aos demais servidores, a Coordenadora do PETI, atendendo solicitação da
Secretária de Educação do Município (fls. 551), informa, as fls. 552, as
funções exercidas pelos servidores ali relacionados.
Dos
16 (dezesseis) servidores relacionados pela Coordenadora do PET, observa-se que
estavam em desvio de função os seguintes servidores:
a)
Guilherme Davi dos Santos – “acompanhava os alunos nos atendimentos no Posto de
Saúde”;
b)
Karla Suelen de Souza – “trabalhou temporariamente no refeitório do Centro
Educacional”;
c)
Giane da Silva Nascimento – “trabalhou temporariamente no refeitório do Centro
Educacional”;
d)
Rafael de Oliveira – “trabalhou temporariamente (por seis meses) no
Almoxarifado do Centro Educacional Dom Jaime de Barros Câmara”; e
e)
Raquel Maria da Rosa – “trabalhou temporariamente no refeitório do Centro
Educacional”.
Como
pode esse Tribunal observar, dos 16 (dezesseis) profissionais relacionados,
somente 05 (cinco) estavam em desvio de função.
Assim,
esperamos possa esse Tribunal de Contas rever a restrição apontada para excluir
do rol do Quadro 06 os servidores que efetivamente desempenharam atividades
próprias dos cargos para os quais foram contratados.
XII)
os servidores Danilo Lopes de Souza e Camila Braga foram admitidos como
professor ACT para terem lotação na Secretaria de Educação do Município, em
substituição a Magda da Silva Nunes e Gisele Maria da Silva (fls. 580/582).
A
situação de desvio de função destes servidores, porém, já foi devidamente
discutida e defendida quando da defesa apresentada no Processo nº
DEN-06.00517608, nos seguintes termos:
“Em
01/04/08 (Portaria nº 116/2008), 04/07/08 (Portaria nº 1837/2008) e 04/08/08
(Portaria nº 2066/2008) foram admitidos como professor ACT Djeniffer Fabrícia
Furlanetto, Danilo Lopes de
Souza e Camila Braga (doc. de fls.
Os
servidores foram contratados com amparo nas normas do art. 37, IX, da
Constituição Federal e Lei Municipal nº 2.508/2007, visando atender
necessidades temporárias do corpo docente da
Secretaria de Educação do Município.
Posteriormente,
porém, surgiram situações que requeriam atendimento urgente na área da saúde, o
que tornou necessário o deslocamento de servidores para a Secretaria da Saúde,
ainda que transitoriamente.
Como
não havia disponibilidade de servidores do quadro permanente para o atendimento
de tais situações, entendeu-se como o procedimento mais adequado e menos
traumático, atribuir tais serviços transitórios aos contratados ACT e atribuir
suas funções docentes aos demais professores efetivos da rede municipal de
ensino.
Assim
é que os três servidores foram, administrativamente, designados para o
atendimento aos serviços da Secretaria de Saúde do Município.
Essa
utilização, entretanto, foi por demais transitórias, haja vista que os
contratos temporários dos referidos servidores se encerraram em 14/12/2008 e
31/10/2008, respectivamente, conforme demonstram os documentos de fls.
Sendo
que o deslocamento dos servidores para o atendimento na área da saúde visou
satisfazer uma necessidade transitória e urgente e que seus contratos se
encerraram em 31/10/2008 e 14/12/2008, esperamos possa esse Tribunal de Contas
considerar saneada a restrição apontada, transformando-a em recomendação para
que a Administração Municipal, de futuro, se exima da prática de tais
procedimentos.”
Assim,
como o mesmo assunto, em relação aos mesmos servidores, já foi discutido e
defendido em outro processo desse Tribunal de Contas, esperamos possam os
mesmos serem excluídos do rol constante do Quadro 06.
XIII)
O Quadro 06, trata de servidores contratados temporariamente para atuarem como
professor (ACT).
Entretanto,
as servidoras Deyse Sônia Luz, Marlucy S. de Souza Zachi e Fabiana dos Anjos
Pires, relacionadas as fls. 16 do referido Quadro 06, são integrantes do Quadro
de Pessoal Permanente, nomeadas para cargo efetivo.
Nestas
condições, esperamos sejam as mesmas excluídas do rol de servidores ACT em
desvio de função.
XIV)
As servidoras Maggie de Faria da Silva, Ana Karla Weber e Pâmela Silva Schmidt
(fls. 589/595), relacionadas às fls. 16 do Quadro 06, realmente apresentavam um
situação funcional não adequada a natureza dos cargos por elas exercidos.
Entretanto,
o deslocamento das mesmas para a prestação de serviços na rede do Paço
Municipal, objetivou o atendimento de situação transitória surgida, não
caracterizando efetivamente a contratação para outros fins que não o de
atendimento as funções de magistério.
É
de se salientar, inclusive, que no
exercício de 2009 as mesmas tiveram seus contratos de professor ACT rescindidos
e foram nomeadas em comissão para cargos da Secretaria de Administração e da
Saúde. Pelos documentos juntados para os itens
Desta
forma, tendo sido adotados os atos corretivos, esperamos possa esse Tribunal de
Contas relevar as restrições apontadas, transformando-as em recomendações, sem
aplicação de quaisquer sanções ou penalidades ao Prefeito Municipal.”
A
Diretoria Técnica da Corte de Contas, reapreciando o apontamento restritivo, e
considerando as ponderações e esclarecimentos prestados pelo Gestor
Responsável, concluiu por manter o apontamento de irregularidade, apenas
alterando o número de servidores temporários, já que confirmou existirem 78
(setenta e oito) em desvio de função, no exercício de 2008 (excluindo-se,
somente as servidoras Deyse, Marlucy e Fabiana)
Os autos confirmam o desrespeito à Lei
Municipal nº 2.508/07 (artigo 2º, parágrafo 5º) e à Constituição Federal/88
(artigo 37, inciso IX).
Da classificação imprópria da despesa, no montante de R$ 525.583,99
O Gestor Responsável enviou os
esclarecimentos e justificativas, em relação ao apontamento, aduzindo que (fls.
2.613-2.614):
“23.
Referindo-se ao rol de servidores relacionados no Quadro 06, item 4.1 do
Relatório de Instrução nº 013/2009, esse Tribunal de Contas entendeu como
classificação imprópria, dentro dos recursos do FUNDEB, o valor de R$
524.480,35.
Os
documentos e esclarecimentos juntados em atendimento ao item 6.2.2.2,
demonstram ser passível de exclusão, daquele valor, a importância de R$
270.103,64, permanecendo como em desvio de função somente R$ 245.480,35.
Entretanto,
como que a exclusão do valor levantado por esse Tribunal de Contas (R$
524.583,99) não afetaria o resultado das contas, procedemos a restituição
financeira daquele valor aos saldos do FUNDEB para o exercício de 2009,
conforme demonstram os documentos de fls.
Com
a devolução daquele valor aos saldos do FUNDEB, esperamos possa esse Tribunal
de Contas considerar saneada a restrição apontada, sem imputação de penalidade
ao Prefeito Municipal.”
O Órgão Técnico do Tribunal de Contas
reexaminando o apontamento restritivo, considerando as justificativas e
esclarecimentos enviados pelo Gestor Responsável, concluiu por mantê-lo.
Entendeu a Instrução que embora haja a
comprovação da devolução dos recursos para a conta vinculada ao FUNDEB, ou
seja, reconhecendo o equívoco, resta claramente caracterizado o descumprimento
da Lei Federal nº 9.394/1996 (artigo 71, incisos II e VI), da Lei Federal nº
11.494/2007 (artigo 22) e da Constituição Federal/88 (ADCT, artigo 60, inciso
XII).
Os
Da
classificação imprópria de despesas com educação – no montante de R$ 469.715,00
Quanto ao apontamento restritivo, o
Gestor do Município enviou os esclarecimentos e justificativas (fl. 2.614):
“24.
Inicialmente cabe requerer uma retificação do valor apontado (R$ 469.715,00),
haja vista que em momento algum o item “
De
acordo com o Quadro 11, o valor considerado como indevidamente classificado
como gastos em educação, seria de R$ 426.711,87 (quatrocentos e vinte e seis
mil setecentos e onze reais e oitenta e sete centavos) e não os R$ 469.715,00
(quatrocentos e sessenta e nove mil setecentos e quinze reais) apontados.
Independentemente
da correção acima requerida ou da exclusão daqueles valores cujos profissionais
sejam considerados como em atividade regular, sem desvio de função, promovemos
o expurgo do valor apontado por esse Tribunal de Contas dos gastos com
educação, exercício de 2008, conforme demonstrado as fls.
Observe-se
que mesmo com o expurgo do valor de R$ 469.715,00, apontado por esse Tribunal,
os limites constitucionais e legais (25% dos impostos) foram cumpridos.
Assim,
considerando que a correção sugerida foi atendida e que os limites legais e
constitucionais foram respeitados, esperamos possa esse Tribunal de Contas
considerar saneada a restrição, sem imputação de penalidade ao Prefeito
Municipal.”
A Diretoria Técnica da Corte de Contas, reapreciando a irregularidade
apontada, levando em consideração as justificativas e ponderações enviadas pelo
Gestor Responsável, concluiu por manter o apontamento restritivo, embora haja a
comprovação da devolução dos recursos a conta vinculada do FUNDEB e do expurgo
para efeito de cálculo do limite constitucional a ser aplicado em educação.
Sustenta que, não obstante, resta caracterizado o descumprimento da Lei Federal
nº 9.394/1996 (artigo 71, incisos II e VI).
O Gestor Responsável reconheceu a irregularidade, inclusive realizou a
devolução dos recursos à conta vinculada do FUNDEB e o expurgo para efeito do
limite constitucional a ser aplicado em educação, o que caracteriza a infração
a Lei Federal nº 9.394/1996 (artigo 71, incisos II e VI).
Da existência de servidores
municipais cedidos a outros órgãos (entes ou esfera de governo), sem lei
especifica, convênio, acordo, ajuste ou congênere
O Gestor Responsável em relação ao
apontamento restritivo apontado, aduziu em sua defesa que (fls. 2.614-2.617):
“25.
No Quadro 10, item 5, do Relatório de Instrução DAE nº 013/2009, a equipe de
Auditoria relaciona os servidores colocados a disposição e qual o órgão ou
entidade beneficiada.
Constata-se
que dos 99 (noventa e nove) servidores relacionados, 63 (sessenta e três) foram
colocados a disposição da APAE.
Quanto
a cessão de servidores para a APAE, a equipe de Auditoria, às fls. 19, do
Relatório de Instrução nº 013/2009, considera legais, em parte, pois entende
que a disposição de servidores temporários (ACT), contraria o que estabelece o
Parecer COG-005/02 – Proc. CON-01/00391044.
Entretanto,
as cessões de servidores a APAE, sejam eles ocupantes de cargo efetivo ou
temporário (ACT), estão devidamente amparadas pelo Convênio nº 003/2008,
autorizado pela Lei Municipal nº 2.834, de 14/04/2008, de 14/04/2008 (fls.
Assim,
estando os atos do Prefeito Municipal devidamente amparados em Lei e Convênio,
cumprem as normas exigidas pelo art. 62, I e II, da Lei Complementar nº
101/2000.
Independente
da legalidade dos atos de cessão praticados em
26.
Deve ser observado que apesar de listar 99 (noventa e nove) servidores no
Quadro 10, o órgão técnico desse Tribunal de Contas, às fls. 19 do Relatório de
Instrução nº 013/2009 afirma que: “Não
foram fornecidas as leis específicas das cessões para a Secretaria Estadual de
Segurança Pública, para o Sindicato de Servidores Municipais, para a Associação
Comercial e Industrial de Palhoça e para a Câmara Municipal de Vereadores de
Palhoça, razão pela qual são consideradas irregulares tais cessões.”
Depreende-se,
portanto, que os servidores cedidos ao Poder Judiciário o foram regularmente,
não necessitando qualquer justificativa ou comprovação.
Quanto
aos servidores cedidos a Secretaria de Estado da Segurança Pública,
compreendidos Instituto Geral de Perícias, não conseguimos identificar o
respectivo convênio ou mesmo lei específica que amparasse tais cessões.
27.
Deve-se observar que alguns daqueles atos de cessão já eram oriundos de gestões
anteriores, o que dificultava até a identificação dos próprios atos (fls. 596 e
599).
Visando
corrigir, de futuro, a falha apontada, em 07/07/2009 foi firmado o Convênio nº
9015/2009-8, com a SSP/SC, visando regularizar a cessão de servidores da
Prefeitura Municipal de Palhoça para as Delegacias de Polícia de Palhoça (fls.
604/606).
Para
os dois servidores colocados a disposição do Sindicato dos Servidores
Municipais, Ary Paulo Donatello Filho e Pedro Antônio Kreuch, o procedimento
está amparado pelo art. 107, da Lei Municipal nº 991/2000 (Estatuto dos
Servidores), que concede direito a 02 (dois) servidores se licenciarem com
remuneração, para o exercício de mandato classista.
É
a situação dos dois servidores relacionados, que são, respectivamente,
Presidente e Vice-Presidente do Sindicato dos Servidores Municipais.
Assim,
a cessão dos servidores ao Sindicato dos Servidores Municipais deve ser
considerada regular, já que amparada por norma legal própria.
28.
Quanto aos servidores colocados a disposição da Câmara Municipal, entendíamos
ser desnecessária existir lei específica ou convênio próprio, considerando que
ela faz parte da estrutura da político-administrativa do Município.
Os
atos de cessão eram formalizados somente para registro da movimentação de
pessoal.
Diante
das anotações desse Tribunal de Contas e com amparo na Lei nº 1201/2001 (fls.
613) celebramos o Convênio nº 001, de 02 de janeiro de 2009 (fls. 614/615),
visando regularizar quaisquer possíveis cessões de servidores.
Devemos
observar que as servidoras Deyse Sônia Luz, Fabiana dos Anjos Peres e Marlucy
Silveira Souza Zacchi já retornaram as suas atividade de origem, sendo
interrompidas as disposições das mesmas à Câmara Municipal.
Relativamente
a servidora Tâmara de Souza Delfino da Rosa, não encontramos convênio que
autorizasse a sua cessão a ACIP.
Como,
porém, a disposição se encerrou em 31/12/2008, nenhum ato foi editado para novo
procedimento no exercício de 2009.
Os
documentos e esclarecimentos prestados, bem como os atos praticados com vistas
a regularizar as situações impróprias, demonstram ter sido saneada a restrição
apontada.”
A Diretoria Técnica da Corte de Contas, reexaminando o apontamento
restritivo, considerando os esclarecimentos prestados pelo Gestor Responsável,
conclui por manter o apontamento de irregularidade, diante da comprovação de
que servidores municipais forem cedidos, sem lei específica, convênio, acordo,
ajuste ou congênere, em fragrante desrespeito à Lei Federal nº 101/2000 (artigo
62, incisos I e II).
Da existência de servidores nomeados
para ocupar cargo em provimento em comissão, cujas atribuições não se enquadram
à direção, chefia e assessoramento
O Gestor do Município enviou esclarecimentos e justificativas, aduzindo
que (fl. 2.617):
“29. Quando na condição de autoridade
acolhemos a solicitação das áreas técnicas e administrativas e nomeamos
qualquer servidor para cargo em comissão, temos como pressuposto que o nomeado
vai efetivamente exercer as funções que são inerentes ao respectivo cargo.
Recebendo
a comunicação desse Tribunal de Contas de que vinham ocorrendo desvios de
função por parte de servidores contratados para cargos temporários e ou em
comissão, determinamos a adoção das medidas necessárias a equacionar tais
irregularidades.
Neste
contexto, foi constatado que diversos servidores nomeados para exercício de
cargos em comissão (fls.
30.
Determinou-se, então, que fossem aproveitados nos respectivos cargos aqueles
servidores que dispusessem de capacitação para o exercício das respectivas
funções e exonerados os demais.
Assim
é que, em 03/12/2008 foi editado o Ato nº 331/2008 (fls. 616/618), através do
qual foram exonerados aqueles ocupantes de cargos em comissão que estavam em
desvio de função ou não se adequavam as necessidades que o exercício da função
requeria.
Com
as exonerações procedidas e o aproveitamento daqueles efetivamente capacitados
ao exercício dos respectivos cargos, acreditamos ter promovido o saneamento das
restrições apontadas.
Esperamos,
pois, possa esse Tribunal de Contas considerar saneada a restrição, sem
imputação de qualquer penalidade ao Prefeito Municipal.”
O Órgão Técnico da Corte ao realizar a reapreciação da irregularidade,
diante dos esclarecimentos remetidos pelo Gestor Responsável, concluiu por
manter o apontamento, pois entendeu restar comprovada a existência de
servidores nomeados para cargo em comissão, cujas atribuições não se coadunam
com aquelas afetas à direção, chefia e assessoramento. Tal fato caracteriza
desrespeito às determinações da Constituição Federal (artigo 37, inciso V).
Correta a conclusão emitida pelo Órgão Técnico da Corte de Contas.
Do descumprimento do limite de
nomeações de cargos em comissão
Quanto ao apontamento restritivo, o Gestor do Município de Palhoça,
enviou as justificativas e ponderações que seguem (fl. 2.618):
“31.
Supõe-se tenha ocorrido um equívoco, não sabemos se por interpretação
inadequada dos técnicos desse Tribunal de Contas ou por informações incompletas
da Administração Municipal.
Acontece
que de acordo com a Lei Complementar nº 28/200, de 30/06/2005, que alterou a Lei
Complementar nº 025/2005, a estrutura da Administração Municipal de Palhoça
passou a dispor de 235 (duzentos e trinta e cinco) cargos em comissão, conforme
anexos A1 ao A11 e 63 (sessenta e três) Funções Executivas de Confiança, estas
na Secretaria de Educação.
Se
consideramos as Funções Executivas de Confiança e os Cargos em Comissão,
providos, teríamos 94 (noventa e quatro) servidores do quadro permanente
ocupando referidos cargos e funções, conforme demonstram os documentos de fls.
Assim,
estaria cumprido o que determina o art. 203, da Lei nº 991/2000, pois os 20%
ali exigidos correspondem a aproximadamente 60 (sessenta) servidores.
Nestas
condições, esperamos possa esse Tribunal de Contas considerar insubsistente a
restrição apontada, sem imputação de qualquer penalidade ao Prefeito
Municipal.”
A Diretoria Técnica da Corte de Contas reexaminado a irregularidade
apontada, considerando as justificativas e ponderações encaminhadas pelo Gestor
Responsável, concluiu por manter o apontamento. Sustenta restar configurado o
descumprimento do percentual de 20% (vinte por cento) para o preenchimento de
cargos de provimento em comissão por servidores efetivos, conforme previsto na
Lei Municipal nº 991/2000 (artigo 203).
O Órgão Técnico apurou que o percentual de servidores efetivos que ocupam
cargo em provimento em comissão é de 7,69% (sete virgula sessenta e nove por
cento), quando a Lei Municipal nº 991/2000, prevê em seu artigo 203, que o
limite mínimo é de 20% (vinte por cento).
Correto, portanto, a conclusão emitida pela Diretoria Técnica da Corte,
diante da comprovada infração as determinações previstas na Lei Municipal nº
991/2000 (artigo 203).
Da ausência de efetiva atuação do
Sistema de Controle Interno
O Gestor Responsável, em relação ao apontamento restritivo, encaminhou os
esclarecimentos e justificativas, aduzindo em defesa que (fls. 2.619-2.631):
“33.
Os dispositivos contra que houve apontamento de grave infração, foram, da LC nº
202/2000, os arts.
Supracitados
dispositivos legais não se enquadram dentre as espécies de regras referidas no
art. 70, II, da LO/TCSC, cuja infração possa originar a aplicação de multa pelo
Tribunal de Contas; não são normas de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, mas
de “Direito Constitucional” e de “Direito Administrativo propriamente dito” – como largamente conceituado na doutrina sobre
“Teoria Geral de Direito”.
No
tocante a elas, nem a Constituição Estadual (art. 59, VIII), nem a LC 202/00
(art. 1º, XI, e 70, II), conferem capacidade legal ao Tribunal de Contas para
imputar multas, no caso de sua eventual infração.
Outrossim,
e considerando o que dispõe a LC nº 202/00, os autos são omissos em especificar
qual ato praticou cada um dos Agentes Públicos responsabilizados, inerente às
atribuições legais de seu cargo, que comporte a aplicação de multa alegada, em
relação a que cabe ele exercer o contraditório.
Além
disto, e frente a ausência de norma regulamentar do Eg. Tribunal de Contas,
definindo claramente o que é “infração grave”, ou as espécies de infração que o
sejam, não está motivado, nos autos, o que levou a suposta infração apontada a
ser classificada de “grave”.
O
art. 70, II, da LC 202/00, é claro ao prescrever o cabimento de aplicação de
multa, pelo Tribunal de Contas, no caso de “ato praticado” com grave
infração à normal legal ...”. Ou seja, para haver a sanção, é preciso
processualmente estar comprovado (e não presumido) suporte fático que o
justifique, qual seja a demonstração do ato praticado imputável a quem foi
dirigido a audiência. Isto, não está nos autos.
Na
abertura do enunciado do item que motivou a restrição, consta do Relatório de
Instrução a seguinte conceituação:
O
Controle Interno na Administração Pública é aquele que realiza internamente, ou
seja, por meio dos órgãos competentes da própria estrutura administrativa
que pratica e fiscaliza os atos sujeitos ao seu controle (grifamos).
De
fato, o exercício do controle interno está permeada na organização, como fase
final de qualquer processo produtivo (planejamento – execução – controle),
sendo, portanto, a responsabilidade primária pela sua execução atribuída e
distribuída nos diversos níveis de supervisão de atividades, ao longo da
estrutura administrativa. Este entendimento é de fundamental importância, para
que, ao final, ninguém se furte de suas responsabilidades.
Na
seqüência, transcrevem as disposições constitucionais e legais que dão
sustentação ao Sistema de Controle Interno, porém omitem os arts. 60 e 62 da
Lei Complementar nº 202/2000, combinados com os arts.
Toda
a base legal relacionada ao controle interno estabelece, portanto, que esta
atividade deve ser exercida sob a forma de sistema, e não através de uma
única unidade, ou pessoa. Por este motivo, é imperativo que haja um claro
entendimento conceitual sobre o que, efetivamente, é o Sistema de Controle
Interno num município.
Por
elucidativo, transcreve-se, do Guia para a Implementação do Sistema de Controle
Interno nos Municípios./José Osvaldo Glock./Curitiba: Juruá, 2007, as seguintes
orientações:
Nos
Estados, a questão do controle interno é abordada nas respectivas constituições
e em leis que dispõem sobre o funcionamento dos respectivos Tribunais de Contas,
enquanto que nos Municípios a matéria deve ser disciplinada através de lei
própria, como assim determina o art. 31 da Constituição Federal, ainda que
possa a vir a ser referida na sua Lei Orgânica.
No
entanto, tramita na Câmara dos Deputados o substitutivo ao Projeto de Lei nº
135/96 (que sucederá a antiga Lei 4320/64), em cujo art. 159 encontramos a
seguinte disposição:
Art.
159. O controle interno compreende o plano de organização e todos os métodos e
medidas adotados pela administração governamental para salvaguardar seus
ativos, desenvolver a eficiência nas operações, estimular o cumprimento das
políticas administrativas prescritas e verificar a exatidão e a fidelidade dos
dados contábeis e a exação no cumprimento da lei.
§
1º - O controle interno deverá ser exercido em todos os níveis e em todos os
órgãos e entidades, compreendendo, particularmente:
I
– controle, pela chefia competente, da execução dos programas e da observância
das normas que orientam a atividade específica do órgão controlado;
II
– o controle, pelos órgãos de cada sistema, da observância das normas gerais
que regulam o exercício das atividades auxiliares;
III
– o controle das aplicações os dinheiros públicos e da guarda dos bens
pertencentes à administração pelos órgãos próprios do sistema de contabilidade
e auditoria;
IV
– a fiscalização da execução contratual de serviços públicos concedidos,
permitidos ou autorizados.
§
2º - O trabalho administrativo será racionalizado mediante simplificação de
processos e supressão de controles que se revelarem puramente formais ou cujo
custo seja comprovadamente superior ao risco.
Depreende-se
deste conceito, que o controle interno numa organização estatal é exercido
através da conjugação da estrutura organizacional com os mecanismos de controle
estabelecidos pela administração, incluindo as normas internas que definem
responsabilidades pelas tarefas, rotinas de trabalho e procedimentos para
revisão, aprovação e registro das operações, envolvendo aspectos contábeis e
administrativos. Neste contexto, o plano de organização deve prever uma
segregação apropriada das responsabilidades funcionais.
Além
de assegurar o fiel cumprimento à legislação e de salvaguardar os bens e
recursos públicos, o controle interno, assim entendido, deve promover a
eficiência operacional, ou seja, garantir que os recursos sejam empregados
eficientemente nas operações cotidianas, como forma de se obter a economicidade
invocada pelo artigo 70 da Constituição Federal.
Para
tal, é necessário que existam políticas administrativas claramente definidas e
que estas sejam cumpridas, assim como, devem os sistemas de informações
contábeis, operacionais e gerenciais ser eficientes e confiáveis.
O
processo de controle interno deve, preferencialmente, ter caráter preventivo,
ser exercido permanentemente e estar voltado para a correção de eventuais
desvios em relação aos parâmetros estabelecidos, como instrumento auxiliar de
gestão.
. Sistema de Controle
Interno:
Resumidamente,
pode-se dizer que sistema é um conjunto de partes e ações que, de forma
coordenada, concorrem para um mesmo fim.
As
disposições constantes do substitutivo ao Projeto de Lei 135/96, acima
transcritas, deixam claro que o controle interno é distribuído nos vários
seguimentos do serviço público, envolvendo desde o menor nível de chefia até o
administrador principal, posto que todas as atividades desenvolvidas pela
administração pública devem ser devidamente controladas.
Aos
servidores com função de chefia compete controlar a execução dos programas
afetos à sua área de responsabilidade e a zelar pela observância das normas
legais e regulamentares que orientam as respectivas atividades. Para que se
possa imputar a responsabilidade é necessário que a estrutura e a distribuição
das competências, atribuições e funções de cada unidade estejam claramente
definidas em lei.
Ao
somatório de atividades de controle, exercidas no dia-a-dia e permeadas ao
longo da estrutura organizacional, buscando assegurar a salvaguarda dos ativos,
a busca da eficiência operacional, o cumprimento das normas legais e
regulamentares, etc, pode-se chamar de sistema
de controle interno.
A
questão chave está na necessidade de que estas atividades ocorram de forma
coordenada, orientada e supervisionada, pressupondo-se, então, a existência de
um núcleo ou órgão central do sistema.
A
Constituição Federal de 1988 faz referência ao sistema de controle interno do Poder Executivo, que deve ser
institucionalizado em cada esfera de governo. Obviamente, por uma questão de
parte, a forma de funcionamento dos Sistemas de Controle Interno dos Poderes
Executivos da União e dos Estados difere em relação aos Municípios, porém, em
todos os casos, trata-se de conjunto de atividades de controle exercidos
internamente ao longo de uma estrutura organizacional, sob a coordenação de um
órgão central.
Em
havendo um órgão central,
pressupõe-se a existência de órgãos
setoriais, residindo aí outra diferença entre o que ocorre o que ocorre na
União e nos Estados e a realidade dos Municípios, sendo que nestes deve haver
sempre uma unidade na estrutura organizacional ou ao menos um cargo devidamente
formalizado que atue como órgão central, e os órgãos setoriais do sistema são
virtuais, nada impedindo, contudo, desde que justificável, que estes sejam também
formalmente institucionalizados. Assim, qualquer secretaria municipal,
departamento ou divisão, quando no exercício de atividades de controle interno,
é considerado como um órgão setorial do sistema.
Dos
conceitos analisados até este ponto, depreende-se que o controle interno de um
Estado ou de um Município não é exercido por uma pessoa ou mesmo por um
departamento integrante da estrutura organizacional, mas sim, por todos aqueles
que respondem pelas diversas operações, em especial os que têm funções de
comando.
Assim,
não existe a figura do responsável pelo
controle interno, pois todos são responsáveis, cada um em relação à sua
área de atuação. Existe, sim, a figura do responsável pelo órgão central do
sistema de controle interno ou pela unidade de coordenação do controle interno
(ou denominação equivalente), formalmente constituída, a qual, por imposição
legal, deverá assumir, também, o exercício de alguns controles relevantes.
Estes
são os argumentos técnicos e a base legal para que os municípios
instrumentalizem o seu Sistema de Controle Interno, consolidando uma nova
atividade, a ser exercida sob a coordenação de uma unidade central, como parte
integrante de tal sistema.
A
responsabilidade básica dessa unidade é a de promover o funcionamento do
Sistema, exercer alguns controles essenciais e avaliar a eficiência e eficácia
dos demais controles, e, desta maneira, apoiar o controle externo no exercício
de sua missão institucional.
Com
esta mesma visão, a Lei nº 1.543, de 10-9-2002 (documento em anexo), o
Município de Palhoça, ao dispor sobre o SISTEMA de Controle Interno,
incluiu as seguintes disposições:
Art.
3º - Integram o Sistema de Controle Interno do Município todos os órgãos e
agentes públicos da administração direta e das entidades da administração
indireta.
...................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................
Art.
5º - A coordenação das atividades do sistema de controle interno será exercida
pela Coordenadoria do Sistema de Controle Interno, como órgão central, com o
auxílio dos serviços seccionais de controle interno.
§
1º - Os serviços seccionais da Coordenadoria do Sistema de Controle Interno,
são serviços de controle sujeitos à orientação normativa e à supervisão técnica
do órgão central do Sistema, sem prejuízo da subordinação aos órgãos em cujas
estruturas administrativas estiverem integrados.
...................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................
É
justamente esta definição que dá suporte ao inciso XII, DO ART. 2º, da mesma
Lei, transcrita no relatório da análise, quando diz:
XII
– cientificar a(s) autoridade(s) responsável(eis) e ao órgão central dos
sistema de controle interno quando constatadas ilegalidades ou irregularidades
na Administração Municipal.
O
Relatório de Instrução, na seqüência, passa a apresentar uma série observações,
baseadas na visão da Diretoria Técnica, que procuram sustentar opinião no
sentido de que o “sistema de controle interno” da Prefeitura de Palhoça não
estaria “trabalhando a contento, na forma da lei”, conforme é destacado:
“...
o referido sistema passa por sérias dificuldades que vão desde a natureza
comissionada do cargo de direção, fato que compromete intrinsecamente a
isenção, com reflexo no receio em tomar algumas decisões que poderiam implicar
em perda do referido cargo.
Observação: esta assertiva não
guarda relação com a realidade do Município de Palhoça, pois o art. 6º, da Lei
nº 1.543/2002, autoriza a instituição de Função de Confiança de Coordenação do
Sistema de Controle Interno, e não a criação de cargo comissionado de livre
nomeação e exoneração.
O
§ 1º, do mesmo artigo, aduz que a designação desta Função de Confiança caberá
unicamente ao Chefe do Poder Executivo, dentre os servidores de provimento
efetivo que disponham de capacidade técnica e profissional para o exercício do
cargo (grifamos).
A
Função Gratificada de Coordenador do Sistema de Controle Interno foi criada
pela Lei nº 1.917, de 01-7-2004 (documento em anexo).
Também
poderíamos destacar a extrema dificuldade de inserção de sua influência na
estrutura pública ...
...................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................
Temos,
portanto, que considerar que a atuação do sistema de controle interno resume-se
quase que tão somente à elaboração e emissão pró-forma dos relatórios de
regularidade, apenas em estrita observância às exigências desta Corte de
Contas.
....................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................
Como
se pode observar, há tempos a Prefeitura Municipal de Palhoça vem enfrentando
graves problemas em seu sistema de controle interno, o que corrobora a
constatação do atual estado de letargia do mesmo, acarretado sobremaneira pela
ausência do princípio da autonomia, decorrente principalmente da forma de
provimento em comissão do cargo de chefia em questão”.
Induzem
essa assertiva existir, na DAE, nítida confusão entre o que seja SISTEMA de
Controle Interno, como tal entendido e retratado na bibliografia
especializada e na legislação municipal, com a figura da unidade que atua como órgão
central do sistema, e, ainda, com a pessoa designada para responder
como titular dessa unidade.
Esta
confusão levou à redação de uma restrição com enunciado pouco elucidativo,
prejudicando o contraditório, pois, ao mencionar ausência de efetiva atuação do Sistema de Controle Interno da
Prefeitura, que se encontra em situação precária, apresentando sérias
deficiências estruturais, não se tem claro que está a se referir ao sistema
propriamente dito, ou ao órgão central do sistema, ou ainda, à titular
do órgão central.
Ainda
que, a julgar por seus apontamentos, os analistas responsáveis pela instrução
do Processo possam não concordar com a forma de funcionamento do Sistema de
Controle Interno a que se refere a maior parte da bibliografia relacionada ao
assunto, inclusive a obra antes mencionada e da qual forma transcritas
orientações bastante esclarecedoras, este é o modelo adotado na grande maioria
dos municípios em todo o Brasil, e esta foi a opção do Município de Palhoça,
devidamente autorizada pela Lei Municipal nº 1.543/2002.
Daí,
plausível seria avaliar e criticar o funcionamento do sistema com um todo, o
qual, como já foi visto, envolve toda a estrutura organizacional, e não somente
a atuação de uma das partes do sistema, que é o seu órgão central e, muito
menos, a performance e limitações de características pessoal ou profissional da
sua titular.
Se
assim fosse feito, ficaria claramente evidenciado que não se pode
responsabilizar o Prefeito, e muito menos a titular da Diretoria de Controle
Interno, pela falta de comprometimento das unidades integrantes da estrutura
organizacional do Município para com o seu Sistema de Controle Interno,
devidamente instituído e regulamentado.
É
altamente positivo que o Tribunal de Contas do Estado exerça este papel de
avaliação do funcionamento do sistema de Controle Interno nos municípios, mas
desde que em sua exata concepção, ou seja, envolvendo a participação de toda a
estrutura organizacional no processo de controle, e não somente procurando
incutir responsabilidades isoladas e indevidas. Isto é fundamental para
fomentar a conscientização de todo o corpo administrativo e funcional a
respeito das exigências legais, e da própria Casa de Contas, a respeito do
Sistema de Controle Interno, bem como, sobre a sua importância como ferramenta
para uma boa gestão.
Outra
vez salienta-se: as explicações, a seguir, não configuram assunção de
responsabilidade em relação ao apontado no Relatório de Instrução. Através
delas, busca-se o esclarecimento sobre a base legal e regularmente, a forma
(modelo) de funcionamento, e a evolução da implementação do Sistema de Controle
Interno do Poder Executivo do Município de Palhoça.
Para
isto, cabe destacar algumas disposições do Decreto nº 1.594, de 13 de agosto de
2004 (documento em anexo), que regulamentou a Lei nº 1.543/2002, a qual
instituiu o Sistema.
Em
seu art. 2º, explicita que o controle interno será exercido em obediência à
legislação (que especifica) e as normas estabelecidas no decreto, sendo que, no
§ 1º estabelece: “o controle dos atos da
administração para a boa e regular aplicação dos recursos públicos obedecerá
às instruções sobre rotinas, os procedimentos e as responsabilidades funcionais...”.
Ou
seja, atrela o processo de controle interno às responsabilidades funcionais
de cada agente administrativo e à observância, pelos mesmos, das rotinas e
procedimentos estabelecidos, visando o cumprimento à legislação.
Os
arts. 7º a 14 definem meios e unidades responsáveis para controle de alguns
aspectos específicos, e o art. 15 assevera:
Art.
Já
o art. 15 estabelece que o Sistema de Controle Interno será organizado
em dois níveis:
I
– Órgão de Controle Interno, denominado Diretoria de Controle Interno;
II
– Órgãos de Apoio Técnico e Administrativo.
De
acordo com o art. 28 do mesmo decreto, os órgãos de Apoio Técnico e
Administrativo, no que tange ao controle interno, têm as seguintes
responsabilidades:
I
– Desempenhar suas funções em estrito cumprimento das normas de Controle
Interno editadas, sob pena de responsabilidade, sujeitando-os a imputação de
débito, multa e/ou punição administrativa na forma estabelecida na Lei
Municipal, neste decreto, no estatuto dos servidores ou regulamento próprio;
II
– Propor a Órgão de Controle Interno a atualização ou adequação das normas de
Controle Interno constantes do Anexo I e da Agenda de Obrigações do Município,
constantes do Anexo II deste Decreto;
III
– Informar ao Órgão de Controle Interno, para as providências
necessárias, a ocorrência de atos ilegais, ilegítimos, irregulares ou
anti-econômico de que resultem ou não dano ao erário (arts. 74 da CF e 62
da LC 202/2000);
IV
– Apoiar os trabalhos de auditoria interna, facilitando o acesso a documentos e
informações;
V
– Elaborar relatórios periódicos, encaminhando-os ao Órgão de Controle
Interno para posterior consolidação e providências necessárias (Grifamos).
Posteriormente,
no dia 01-9-2004, o Decreto nº 1608/2004 (documento em anexo) regulamentou a
questão da remessa de informações por parte dos Órgãos de Apoio Técnico
Administrativo ao Órgão de Controle Interno, do qual destacamos as seguintes
disposições:
Art.
6º - Os relatórios, contendo irregularidades, deficiências e sugestões,
de que trata o art. 9º da Lei nº 1.543/02 e art. 10, inciso III, da Lei nº
1.883/04 (obs.: dispõe sobre o controle interno na Câmara de Vereadores), deverão
ser remetidos pelos Órgãos de Apoio Técnico Administrativo ao Órgão de Controle
Interno, mensalmente, até o dia 10 (dez) do mês subseqüente àquele que se
referirem.
Art.
7º - Os relatórios de consolidação das informações oriundas das Unidades de
Apoio Técnico Administrativas de que trata o art. 8º, da Lei nº 1.543/02 e art.
4º, inciso VIII da Lei nº 1.883/04 e contendo as observações e constatações
feitas, bem como a opinião conclusiva e sintética sobre as falhas, deficiências
e áreas críticas que mereciam atenção e outras questões relevantes, tratados no
art. 9º da Lei 1.543/02 e art. 5º da Lei nº 1.883/04, deverão ser remetidos ao
Prefeito Municipal ou ao Presidente da Câmara Municipal, conforme o caso,
mensalmente, até o dia 20 (vinte) do mês subseqüente àquele que ser referirem.
No
dia 30-7-2004, através do Decreto nº 1610/2004 (documento em anexo), forma
definidos os órgãos de Apoio Técnico Administrativo do Sistema de Controle
Interno, com o nome dos respectivos responsáveis, incluindo a Secretaria de
Saúde e Desenvolvimento Social, cujo responsável era o Eduardo Luiz Broering.
Em
21-3-2005, através do Decreto nº 026, de 21-3-2005 (documento em anexo), houve uma
redefinição desses órgãos, quando passou a figurar, como Órgão de Apoio Técnico
Administrativo, a Secretaria de Saúde e Medicina Preventiva, tendo como
representantes: Valdir Carlos Schmitt e Kely Cristina Martins.
Essa
definição foi mantida até 220-4-2009, quando foi atualizada através do Decreto
nº 909 (documento em anexo), passando a Secretaria de Saúde e Medicina
Preventiva a ter como representante setorial do Sistema de Controle Eronete
Gilda Gomes Oliveira.
Fica
bastante claro, portanto, que acorde ao enfoque sistêmico do controle interno,
as responsabilidades estão claramente definidas, tornando-se evidente que as
unidades constituídas, da estrutura organizacional, não podem se furtar a
exercer o controle sobre os seus próprios atos.
Ainda
assim, no que tange ao processo de controle interno, foram formalmente
estabelecidas as Unidades de Apoio Técnico Administrativo, as quais, dentre
outras atribuições, devem encaminhar, mensalmente, ao órgão de central do
Sistema de Controle Interno os relatórios especificando as irregularidades e
deficiências constatadas.
A
este respeito, cabe manifestação em relação ao seguinte apontamento, do
Relatório de Instrução: “Há que se
ressaltar, outrossim, que várias das situações descritas supra eram de conhecimento
da responsável pelo setor de controle interno, e que por temor e/ou negligência
deixou de tomar atitudes necessárias à correção de tais situações, atraindo
para si o ônus da responsabilidade solidária”.
O
Relatório, no entanto, é omisso em informar em quais elementos probatórios e
como e onde a DAE efetivamente os encontrou, acerca da acusação produzida, sob
a afirmação de que os fatos seriam de conhecimento da titular do órgão central
do Sistema de Controle Interno, com isto acusando-a de responsável solidária, em razão da ausência de efetiva atuação do Sistema.
As
restrições apontadas, resumidamente, se referem às seguintes questões:
servidores fora de sua lotação de origem – distorções em cargos comissionados –
pagamento de gratificação de Regência de Classe – admissão de servidores em
caráter provisório ou temporário – cessão de servidores a outros órgãos e
classificação contábil indevida de despesas. Vê-se, portanto, que se tratam de
questões gerenciais e operacionais, cujos controles eram de responsabilidade
primária da Secretaria de Educação e, para algumas das restrições, também da
Secretaria de Saúde.
Assim,
frente ao porte do Município, a forma de funcionamento do Sistema de Controle
Interno que foi adotada, onde fica claramente definida as responsabilidades das
unidades da estrutura organizacional, dos Órgãos de Apoios Técnico
Administrativo do Sistema de Controle Interno, e do Órgão Central do Sistema,
não cabe à titular da Diretoria de Controle Interno, e muito menos ao Prefeito,
qualquer responsabilidade sobre as mencionadas situações. Qualquer ação deste
somente era cabível se tais fatos viessem ao conhecimento desta unidade através
de denúncia ou dos relatórios de informações, que deveriam ser encaminhados
mensalmente pelos Órgãos de Apoio Técnico Administrativo do Sistema de Controle
Interno.
A
despeito de todo o embasamento legal e regulamentar, a implementação do Sistema
de Controle Interno no Município de Palhoça, a exemplo do que ocorre na grande
maioria dos demais municípios, tem vivenciado as dificuldades naturais, que são
inerentes a qualquer inovação. Em especial em se tratando de responsabilização
pela operacionalização de controles, onde, até por uma questão cultural, a
resistência é ainda maior, e exige um maior tempo para a conscientização de
todos os agentes administrativos e servidores, em relação às suas
responsabilidades no processo.
Até
mesmo a composição da equipe do órgão central do Sistema, com perfil adequado
às responsabilidades e características de suas atribuições, é um fator que
dificulta a operacionalização do Sistema de Controle Interno.
Neste
sentido, cabe registrar que, à época dos fatos constatados, relativos ao
presente processo, a unidade ainda estava se estruturando, atendendo
prioritariamente a regularização das informações a este Tribunal de Contas, em
especial as relativas ao Sistema e-Sfinge Obras, e, até agosto de 2008, contava
com apenas 2 técnicos sem qualificação adequada. Somente a partir daquele mês
houve o ingresso de um técnico em contabilidade, com perfil mais apropriado
para ao exercício das funções.
Considerando,
por outro lado, que a restrição aponta o nome de Eliane Cristina Rodrigues
Vogues, Diretora de Controle Interno, como responsável solidária pelo fato
de, segundo o julgamento do corpo instrutivo do Processo, haver ausência de efetiva atuação do Sistema de
Controle Interno da Prefeitura Municipal ..., que acaba por dificultar
sobremaneira a prevenção e/ou resolução de situações ..., bem como das
constatadas pela equipe de inspeção e relatadas em todos os itens deste
relatório, cabem também as considerações que se seguem.
Os
fatos apontados no Relatório de Instrução do Processo estão relacionados a atos
administrativos ocorridos no âmbito das Secretarias Municipais de Educação e de
Saúde nos períodos de novembro de
-
Maria de Fátima Medeiros Dias – de 01.07.05 a 02.01.06;
-
Rosana Gaidos Sampaio - de 03.01.06
a 24.07.06;
-
Paulo Henrique da Silveira - de
22.08.06 a 08.12.06;
-
Fabrício Weingartner - 16.02.07 a
01.05.07.
Não
se pode deixar de levar em consideração, também, que a Diretoria de Controle
Interno era hierarquicamente subordinada ao Comitê de Auditoria e Gestão
Governamental, órgão colegiado superior de assessoramento ao Prefeito do
Município, criado pela Lei Complementar nº 25, de 14 de fevereiro de 2005, que
estabeleceu nova estrutura administrativa do Poder Executivo Municipal, o qual
tinha como Secretário o Sr. Anastácio Martins.
De
todo o exposto, cabe destaque ao fato de que, baseado na legislação municipal e
em sua regulamentação, o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo do
Município de Palhoça envolve e responsabiliza toda a estrutura organizacional
no processo de controle dos atos administrativos, atribuindo-lhes, em primeira
instância, o dever de se auto-controlem.
Para
viabilizar sua operacionalização foi instituída a Coordenadoria do Sistema de
Controle Interno, que posteriormente passou a ser denominada de Diretoria de
Controle Interno, atuando como órgão central do Sistema, vinculada ao Comitê de
Auditoria e Gestão Governamental, sendo definidos, também, os Órgãos de Apoio
Técnico Administrativo, nas diversas unidades, e seus respectivos
representantes.
Neste
contexto, ao órgão central do Sistema de Controle Interno cabe, basicamente,
orientar e coordenar o processo de implementação e manutenção das atividades de
controle interno, responder pelo relacionamento com o controle externo, exercer
alguns macro-controles, realizar auditorias internas e dar encaminhamento às
medidas relacionadas à apuração das irregularidades que lhe forem informadas
através dos Órgãos de Apoio Técnico Administrativos. Não lhe cabe, portanto, o
exercício de controles operacionais e rotineiros sobre os atos administrativos
realizados ao longo da organização, até porque, para tal, deveria possuir uma
estrutura quase equivalente à existente nas diversas unidades.
Observa-se,
então, que o Chefe do Poder Executivo adotou todas as providências necessárias
para dotar o Município de um Sistema de Controle Interno efetivo, não lhe sendo
plausível responsabilidade sobre o fato de as diversas unidades da estrutura
organizacional, como órgãos integrantes do Sistema, eventualmente não estarem
ainda totalmente conscientizadas sobre o seu papel no processo de controle
interno.
Apesar
do alto grau de subjetividade que se insere na avaliação da efetividade de um
Sistema de Controle Interno, ainda que este venha a ser entendido como de
atuação “não efetiva”, também não cabe responsabilidade solidária à titular da
Diretoria de Controle Interno sobre isto. Com toda a presente exposição, fica
evidente que não pode uma só pessoa carregar nos ombros o peso da falta de
comprometimento de toda uma estrutura no que tange às suas responsabilidades no
processo de controle interno.
Em
que pese as dificuldades e resistências naturais à atividade de controle, seja
interno ou externo, a Diretoria de Controle Interno vem procurando cumpri a
contento a sua atividade, de acordo com as competências que lhe foram
atribuídas à sua unidade, pela lei e respectiva regulamentação. Isto fica
claramente demonstrado através do resumo de atividades desenvolvidas (documento
em anexo), que contém uma síntese das informações transmitidas bimestralmente a
este E. Tribunal de Contas, em atendimento à Resolução nº TC-11/2004, de 06 de
dezembro de 2004 (Documentos de Folhas
Entendeu a
A
Da
A
A
Art. 59 - O
(...)
A
Art.
1º Ao
(...)
XIV
—
A
O ordenamento
O
Os
O art. 11,
Uma
Grifei.
A
Os
Art. 6º
Art. 7º
Se, no
É
Art.
66.
I –
(...)
O
Prevaricação
Art.
319 -
Art.
320 -
A
O
Nesta
PLATEIA:
Sra.
A
SRA.
A
Art. 35
-
I -
(...)
Art. 49
- Responderá
(...)
Il -
Na
Art.
43.
(...)
VIII -
“A
A
(…)
Os
“A
O
“O
Esta
Da tempestividade da
Discute-se
A
A
No
Grifei.
Na
Constitui
Grifei.
Trata-se, a
A
Se o
(...)
ACORDAM
os
(...)
6.4.
O
(...)
6.4.
(...)
O
3)
ACORDAM
os
(...)
6.4.
ACORDAM
os
(...)
6.5.
ACORDAM
os
(...)
6.4.
ACORDAM
os
(...)
6.3.
No
Art. 18. As
(...)
§ 3º Verificada a
Ao conduzir-se desta
O
É
O
Os
Deve-se
A
ACORDAM
os
(...)
6.8.
(...)
O
6.1.
6.2.
(...)
O
6.1.
6.2.
(...)
O
6.1.
6.2.
(...)
O
6.1.
6.2.
(...)
O
1)
2)
(...)
5)
(...)
(...)
ACORDAM
os
6.1.
(...)
6.4.
(...)
O
6.1.
(...)
6.3.
(...)
O
(...)
2)
(...)
4)
(...)
(...)
ACORDAM
os
6.1.
(...)
6.3.
(...)
(...)
ACORDAM
os
6.1.
6.4.
(...)
6.4.3.
ao
Ante o
1)
1.1) pagamento indevido de gratificações (Regência de Classe) a
servidores admitidos para magistério, sendo que as funções efetivamente
desempenhadas, não eram aquelas para as quais foram contratados, no
1.2) pagamento indevido dos salários dos servidores (Laurino José de
Souza, Alexandre de Souza e Luzair Lauro Martins), no exercício de 2007 e 2008,
em face da ausência de liquidação de despesas (ausência de prestação de
serviços), no montante de R$ 39.695,71 (trinta e nove mil, seiscentos e noventa
e cinco reais e setenta e um centavos),
em
2) pela
2.1) pela admissão de servidores
em caráter temporário, com a agravante da reincidência, para cargos que
deveriam ser preenchidos mediante concurso público (servidores efetivos), em
substituição de servidores efetivos por temporários, contrariando as
disposições da Lei Municipal nº 2.508/07 (artigos 1º e 2º), da Lei Municipal nº
2.559/07 (artigos 1º e 2º) e da Constituição Federal (artigo 37 e incisos);
2.2) pela existência de servidores
docentes admitidos em caráter temporário, que não estavam desempenhando as
funções para as quais foram contratados (desvio de função), em número de 78 (setenta
e oito), em desrespeito a Lei Municipal nº 2.508/07 (artigo 2º, parágrafo 5º) e
da Constituição Federal (artigo 37, inciso IX);
2.3) pela classificação imprópria
das despesas realizadas com a remuneração dos profissionais do magistério,
no valor de R$ 524.583,99 (quinhentos e vinte e quatro mil, quinhentos e
oitenta e três reais e noventa e nove centavos), em descumprimento da Lei
Federal nº 9.394/1996 (artigo 71, incisos II e VI), da Lei Federal nº
11.494/2007 (artigo 22) e da Constituição Federal (artigo 60, inciso XII, dos
ADCT);
2.4) pela classificação imprópria
das despesas com Educação, no valor de R$ 469.715,00 (quatrocentos e
sessenta e nove mil, setecentos e quinze reais), que devem ser desconsiderados
para efeito do cálculo da aplicação mínima de 25% (vinte e cinco por cento) das
receitas oriundas de impostos e transferências de impostos, previsto na
Constituição Federal (artigo 212), em fragrante descumprimento das
determinações da Lei Federal nº 9.394/1996 (artigo 71, incisos II e VI);
2.5) pela existência de servidores
cedidos a outros órgãos, sem lei específica, convênio, acordo, ajuste ou
congênere, em número de 99 (noventa e nove), em descumprimento das
determinações da Lei Complementar nº 101/2000 (artigo 62, incisos I e II);
2.6) pela existência de servidores
nomeados para ocupar cargos de provimento em comissão, que não se
caracterizam funções de direção, chefia ou assessoramento, em fragrante
desrespeito a
Constituição Federal (artigo 37, inciso V);
2.7) pelo descumprimento do limite
mínimo de 20% (vinte por cento) de cargos de provimento em comissão por
servidores efetivos, em desrespeito a Lei Municipal nº 0991/2000 (artigo 203);
2.8) pela ausência de efetiva
atuação do Sistema de Controle Interno da Prefeitura Municipal, em descumprimento
das determinações da Lei Complementar nº 202/2000 (artigos 60, 61 e 62) c/c a
Resolução TCE/SC nº 06/2001 (artigos 128, 129, 130 e 131) e da Constituição
Federal (artigo 31).
3)
4) pela determinação ao Prefeito
Municipal adote providências objetivando a regularização da situação dos servidores cedidos a outros órgãos,
comprovando ao Tribunal de Contas de Contas.
5)
6) pela remessa de informação ao
Ministério Público do Trabalho da 12ª
Região, diante do Termo de Ajustamento de Conduta firmado pelo Município de
Palhoça, em relação a contratação de servidores sem a realização de concurso
público, burlando a regra constitucional do artigo 37 e seus incisos, mediante
a utilização indiscriminada de contratação em caráter temporário e em cargos
comissionados.
7) pela ciência da
Florianópolis, 23 de setembro de 2011.
Diogo
Roberto Ringenberg
[1] FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby.
[2]
§ 1º No
PROMETO
[3] MEDINA OSÓRIO, Fábio.
[4] CAPEZ, Fernando e
[5] MIRABETE, Julio Fabbrini.
[6] ALVES, Eliana Calmon. A
[7] DE ENTERRÍA, Garcia.
[8] BRASIL.
[9] BRASIL.
[10] BRASIL.
[11] BRASIL. AMPCON -
[12] BRASIL. AMPCON -
[13]
[14]
[15]
[16]
[17]
[18]
[19]
[20] PACHECO, José Carlos. TCE e TJ/SC assinam
[21]
[22]
[23]
[24]
[25]
[26]
[27]
[28]
[29]
[30]
[31]