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PARECER
nº: |
MPTC/5428/2011 |
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PROCESSO
nº: |
PCP 11/00159247 |
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ORIGEM: |
Prefeitura Municipal de Coronel Freitas |
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INTERESSADO: |
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ASSUNTO: |
Prestação de Contas do Prefeito do exercício
de 2010 |
Trata-se de Prestação de Contas da
Prefeitura Municipal de Coronel Freitas
- SC, relativa ao exercício de 2010.
Foram juntados os documentos
relativos à prestação de contas em comento às fls. 2-521.
A Diretoria de Controle dos
Municípios apresentou relatório técnico (fls. 522-554, anexo de fl. 555 e
apêndices de fls. 556-557) identificando, ao final, a ocorrência das seguintes
restrições:
1. RESTRIÇÕES DE ORDEM LEGAL
1.1. Realização de despesas com os recursos do FUNDEB
remanescentes do exercício anterior no valor de R$ 7.109,36 mediante abertura de crédito adicional após o primeiro
trimestre de 2010, em descumprimento ao estabelecido no § 2º do artigo 21 da
Lei nº 11.494/2007 (item 5.2.2, limite 3);
1.2. Divergência,
no valor de R$ 1.614.745,85, entre
os créditos autorizados constantes do Comparativo da Despesa Autorizada com a
Realizada – Anexo 11 (R$ 23.742.761,18) e o apurado através das informações
enviadas via Sistema e-Sfinge – Módulo Planejamento (R$ 22.128.015,33),
caracterizando afronta aos artigos 75, 90 e 91 da Lei nº 4.320/64 (item 8.1,
inconsistências contábeis);
1.3. Divergência, no valor de R$ 51,98, entre o Resultado Patrimonial apurado na Demonstração das
Variações Patrimoniais – Anexo 15 (R$ 4.461.368,51) e o Saldo Patrimonial do
exercício corrente, apurado no Balanço Patrimonial – Anexo 14, (R$ 19.572.343,70),
deduzido o Saldo Patrimonial do exercício anterior (R$ 15.110.923,21), em
afronta aos artigos 104 e 105 da Lei nº 4.320/64 (item 8.2, inconsistências
contábeis);
1.4. Divergência,
no valor de R$ 579,13, apurada entre
a variação do saldo patrimonial financeiro (R$ 596.009,11) e o resultado da
execução orçamentária – Superávit (R$ 584.811,77), considerando o cancelamento
de restos a pagar de R$ 10.618,21, em afronta ao artigo 102 da Lei nº 4.320/64
(item 8.3, inconsistências contábeis).
Após análise de toda a documentação
dos autos e do Relatório Técnico, esta Procuradoria constatou que foram obtidos
os seguintes dados relativos aos pontos de controle realizados pela instrução.
1. Análise da Gestão Orçamentária
Com relação à análise da gestão orçamentária
do Município, destaca-se que o confronto entre a receita arrecadada e a despesa
realizada resultou no superávit de execução orçamentária da ordem de R$
584.811,77, correspondendo a 3,17% da receita arrecadada.
Salienta-se que a receita arrecadada do
exercício em exame atingiu o montante de R$ 18.452.305,68, equivalendo a 98,83%
da receita orçada.
Aponta-se,
ainda, que foram realizadas audiências públicas para elaboração e discussão dos
Projetos do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei
Orçamentária Anual, em cumprimento ao disposto no art. 48, da Lei Complementar
n. 101/2000.
2. Análise da Gestão Patrimonial e Financeira
No que tange à análise da gestão
patrimonial e financeira do Município, destaca-se que o confronto entre o Ativo
Financeiro e o Passivo Financeiro do exercício encerrado resulta em Superávit
Financeiro de R$ 1.606.196,38, cumprindo-se, assim, o princípio do equilíbrio
de caixa exigido pelo art. 48, alínea “b”, da Lei n. 4.320/64, e pela Lei de
Responsabilidade Fiscal.
Salienta-se que, em relação ao
exercício anterior, ocorreu variação positiva de R$ 655.549,77, passando de um
Superávit de R$ 950.646,61 para um Superávit de R$ 1.606.196,38.
3. Análise do cumprimento de limites
Normas constitucionais e legais estabelecem
limites mínimos para aplicação de recursos nas áreas da Saúde e da Educação,
assim como limites máximos para despesas com pessoal.
Na área da Saúde, observa-se que foi
aplicado, em ações e serviços públicos de saúde para o exercício de 2010, o
montante de R$ 2.613.029,74, correspondente ao percentual de 18,94% da receita
com impostos, incluindo transferências, percentual este superior, portanto, ao
limite mínimo de 15% estipulado no art. 77, inciso III e § 4º, do ADCT, à luz
do art. 198, da CRFB/88.
Por sua vez, na área da Educação,
observa-se que foi aplicado, em gastos com manutenção e desenvolvimento do
ensino para o exercício de 2010, o montante de R$ 3.780.070,56, correspondente
ao percentual de 27,39% da receita com impostos, incluindo transferências,
percentual este superior, portanto, ao limite mínimo de 25% estipulado no art.
212, caput, da CRFB/88.
Também na área da Educação, com
relação ao FUNDEB, observa-se que foi aplicado, na remuneração dos
profissionais do magistério para o exercício de 2010, o montante de R$
1.197.350,61, correspondente ao percentual de 74,09% dos recursos oriundos do
FUNDEB, percentual este superior, portanto, ao limite mínimo de 60% estipulado
no art. 60, XII, do ADCT, c/c o art. 22, da Lei n. 11.494/07.
Igualmente no que toca ao FUNDEB,
observa-se que foi aplicado, em despesas com manutenção e desenvolvimento da
educação básica para o exercício de 2010, o montante de R$ 1.616.145,74,
correspondente ao percentual de 100% dos recursos oriundos do FUNDEB,
percentual este superior, portanto, ao limite mínimo de 95% estipulado no art.
21, da Lei n. 11.494/07.
Ainda quanto ao FUNDEB, observa-se
que o Município realizou despesas no valor de R$ 7.109,36, mediante a abertura
de crédito adicional após o 1º trimestre do exercício imediatamente
subsequente, descumprindo, portanto, o mandamento estipulado no art. 21, § 2º,
da Lei n. 11.494/07, o qual determina a abertura de tal crédito adicional
apenas durante o 1º trimestre.
Por seu turno, no que tange aos
limites máximos para despesas com pessoal, observa-se que o Município gastou
47,70% do total da receita corrente líquida em despesas com pessoal no
exercício de 2010, percentual este inferior, portanto, ao limite máximo de 60%
estipulado no art. 169 da CRFB/88, e regulamentado pela Lei Complementar n.
101/2000.
Também com relação aos limites
máximos para despesas com pessoal, observa-se que o Poder Executivo do
Município gastou 45,22% do total da receita corrente líquida em despesas com
seu pessoal no exercício de 2010, percentual este inferior, portanto, ao limite
máximo de 54% estipulado no art. 20, inciso III, alínea “b”, da Lei
Complementar n. 101/2000.
Finalmente, ainda com relação aos
limites máximos para despesas com pessoal, observa-se que o Poder Legislativo
do Município gastou 2,48% do total da receita corrente líquida em despesas com
seu pessoal no exercício de 2010, percentual este inferior, portanto, ao limite
máximo de 54% estipulado no art. 20, inciso III, alínea “a”, da Lei
Complementar n. 101/2000.
4. Controle Interno
Inicialmente, cumpre esclarecer que a
exigência de manutenção do sistema de controle interno do Poder Executivo
Municipal é de caráter constitucional, consoante preceitua a CRFB/88, nos
seguintes dispositivos:
Art. 31. A fiscalização do Município será exercida
pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas
de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.
§ 1º O controle externo da Câmara Municipal
será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município
ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.
§ 2º O parecer prévio, emitido pelo órgão
competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará
de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.
§ 3º As contas dos Municípios ficarão,
durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para
exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da
lei.
§ 4º É vedada a criação de Tribunais,
Conselhos ou órgãos de Contas Municipais.
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da
administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade,
economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida
pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle
interno de cada Poder.
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e
Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a
finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas
no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da
União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os
resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira
e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da
aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de
crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício
de sua missão institucional.
Por sua vez, a Constituição do Estado
de Santa Catarina possui disposição semelhante nos seguintes verbetes:
Art. 58. A fiscalização contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial do Estado e dos órgãos e entidades da
administração pública, quanto a legalidade, legitimidade, economicidade,
aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pela Assembléia
Legislativa, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de
cada Poder.
Art. 62. Os Poderes Legislativo, Executivo e
Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a
finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas
no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos do
Estado;
II - comprovar a legalidade e avaliar os
resultados quanto a eficácia e a eficiência da gestão orçamentária, financeira
e patrimonial nos órgãos e entidades da administração estadual, bem como da
aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de
crédito, avais e outras garantias, bem como dos direitos e haveres do Estado;
IV - apoiar o controle externo no exercício
de sua missão institucional.
O art. 60 da Lei Complementar
Estadual n. 202/2000, detém redação idêntica ao último dispositivo transcrito,
tendo tal diploma, em seu art. 119, com redação determinada pela Lei
Complementar Estadual n. 246/2003, estipulado o final do exercício de 2003 como
prazo para organização desses sistemas de controle interno.
Neste contexto, a Resolução n.
TC-06/2001, além de também possuir dispositivo com redação idêntica (art. 128),
regulamentou a elaboração do relatório do Órgão Central do sistema de controle
interno municipal, consoante os seguintes dispositivos:
Art. 3º O órgão de Controle Interno competente encaminhará ou colocará
à disposição do Tribunal, em cada exercício, por meio de acesso a banco de
dados informatizado, o rol de responsáveis e suas alterações, com a indicação
da natureza da responsabilidade de cada um, além de outros documentos ou
informações necessários, na forma prescrita em instrução normativa.
Art. 82. O Tribunal apreciará as contas prestadas anualmente pelo
Prefeito, às quais serão anexadas as do Poder Legislativo, mediante parecer
prévio, separadamente, a ser elaborado antes do encerramento do exercício no
qual foram prestadas.
Art. 83. As contas prestadas anualmente pelo Prefeito, até o dia 28 de
fevereiro do exercício seguinte, consistirão no Balanço Geral do Município e no
relatório do órgão central do sistema de controle interno do Poder Executivo
sobre a execução dos orçamentos de que trata o art. 120, § 4º, da Constituição
Estadual.
Art. 84. O relatório do órgão central do sistema de controle interno do
Poder Executivo que acompanha as Contas do Governo Municipal deverá conter, no
mínimo, os seguintes elementos:
I - considerações sobre matérias econômica, financeira, administrativa
e social relativas ao Município;
II - descrição analítica das atividades dos órgãos e entidades do Poder
Executivo e execução de cada um dos programas incluídos no orçamento anual, com
indicação das metas físicas e financeiras previstas e das executadas;
III - observações concernentes à situação da administração financeira
municipal;
IV - análise da execução dos orçamentos fiscal, da seguridade social e
de investimento das empresas em que o Município, direta ou indiretamente,
detenha a maioria do capital social com direito a Voto;
V - balanços e demonstrações da posição financeira e patrimonial do
Governo Municipal nas entidades da administração indireta e nos fundos da
administração direta;
VI - execução da programação financeira de desembolso;
VII - demonstração da dívida ativa do Município e dos créditos
adicionais abertos no exercício;
VIII - notas explicativas que indiquem os principais critérios adotados
no exercício, em complementação às demonstrações contábeis;
IX - informações sobre as atividades inerentes ao Poder Legislativo
relativas à execução dos respectivos programas incluídos no orçamento anual.
Por seu turno, a Resolução n.
TC-16/1994, com redação dada pela Resolução n. TC-11/2004, também dispõe sobre
o assunto, ao regulamentar a remessa do referido relatório do Órgão de controle
interno do Município.
Portanto restou devidamente
positivada a questão da organização de sistema de controle interno, seja no
âmbito constitucional, legal ou regulamentar.
Assim, a inexistência ou deficiência
de controle interno afronta dispositivos constitucionais, legais e
regulamentares que impõem expressamente tal obrigação, cuja inobservância
acarreta a violação de deveres essenciais do Administrador, no sentido de atuar
com cautela e compromisso na utilização dos recursos públicos, com vistas a
evitar o mau uso do erário.
Veja-se, inclusive, a importância do
controle interno destacada no XII Ciclo de Estudos de Controle Público da
Administração Municipal, editado por esse Tribunal de Contas, onde se lê, à p.
301:
O Sistema de Controle Interno deve funcionar como guardião do
patrimônio público, vigiando permanentemente as ações ou atos expedidos pela
administração que venham a ocasionar perda, desperdício ou desvio do propósito
primordial e norteador da administração pública que é o interesse público.
Desta forma, deverá emitir relatórios consistentes e circunstanciados
que propiciem aos gestores uma visão gerencial e de planejamento das ações,
metas e objetivos a serem alcançados.
Destaca-se, portanto, o fato de que
deficiências relacionadas à atuação do controle interno são consideradas falhas
gravíssimas, sendo tal tipo de irregularidade passível de emissão de parecer
prévio recomendando a rejeição das contas prestadas por Prefeitos, à luz do
art. 9º, inciso XI, da Decisão Normativa n. TC-06/2008:
Art. 9º As restrições que podem ensejar a emissão de Parecer Prévio com
recomendação de rejeição das contas prestadas pelo Prefeito, dentre outras,
compõe o Anexo I, integrante desta Decisão Normativa, em especial as seguintes:
[...]
XI – CONTROLE INTERNO – Ausência de efetiva atuação do Sistema de
Controle Interno demonstrado no conteúdo dos relatórios enviados ao Tribunal de
Contas, ou em auditoria in loco.
No presente caso, observa-se que a
Lei Municipal n. 1.357/04 instituiu o Órgão de Controle Interno do Município de
Coronel Freitas, tendo como responsável a Sra. Fernanda Regina Sartori Tozetto
(ato de nomeação em 01/01/2005), sendo devidamente remetidos a esse Tribunal de
Contas os relatórios bimestrais de controle interno, em atendimento ao art. 5º,
§ 3º, da Resolução n. TC-16/1994, com redação dada pela Resolução n.
TC-11/2004, não se verificando irregularidades ou ilegalidades levantadas pelo
referido Órgão, com relação à execução do orçamento e dos registros contábeis,
bem como aos atos e fatos da Administração Municipal.
5. Fundo Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente (FIA)
Após um legado de abandono aos
outrora chamados menores, a CRFB/88 claramente prestigiou a defesa dos direitos
da criança e do adolescente, especialmente a partir da adoção expressa do
princípio da prioridade absoluta, constante de seu art. 227, caput, in verbis:
Art. 227. É dever da família, da sociedade e
do Estado assegurar à criança, ao adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à
alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à
dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária,
além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação,
exploração, violência, crueldade e opressão. (GRIFEI).
A fim de efetivar tais garantias,
surge o Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei n. 8.069/90), cujo art. 88,
incisos II e IV, da seguinte maneira dispõe:
Art. 88. São diretrizes da política de
atendimento:
II - criação de conselhos municipais,
estaduais e nacional dos direitos da criança e do adolescente, órgãos
deliberativos e controladores das ações em todos os níveis, assegurada a
participação popular paritária por meio de organizações representativas,
segundo leis federal, estaduais e municipais;
IV - manutenção de fundos nacional, estaduais
e municipais vinculados aos respectivos conselhos dos direitos da criança e do
adolescente;
Assim, restou prevista a criação de
Conselhos Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente e a manutenção de
Fundos Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente, respectivamente,
como diretrizes da política de atendimento do ECA – tudo para garantir a
efetividade do princípio constitucional da prioridade absoluta e do princípio
da proteção integral da criança e do adolescente.
O próprio ECA e a Resolução do
Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (CONANDA) n.
105/2005 determinam a maneira de atuação do Fundo em questão, responsável por
assegurar ações de atendimento a crianças e adolescentes em áreas prioritárias
por meio de receita vinculada aos seus objetivos e a sua finalidade, sendo a
forma de aplicação dos recursos determinada pelos Conselhos Municipais. Neste
sentido, há a elaboração do Plano de Ação e a posterior aprovação do Plano de
Aplicação realizada anualmente, o que operacionaliza a atuação do referido
Fundo.
No presente caso, observa-se que a
despesa do Fundo Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente (Unidade
Orçamentária) representa 0,83% da despesa total realizada pela Prefeitura
Municipal.
Também foi verificado que a nominata
e os atos de posse dos Conselheiros do Conselho Municipal dos Direitos da
Criança e do Adolescente estão devidamente acostados aos autos (fls. 276-281).
Constatou-se, ainda, que houve a
devida remessa de documentação referente à Lei de Diretrizes Orçamentárias
(LDO) relativa às metas voltadas à criança e ao adolescente e à Lei
Orçamentária Anual (LOA) contemplando a distribuição de recursos para as ações
voltadas à criança e ao adolescente.
Entretanto, destaca-se que não houve
a devida remessa do Plano de Ação que antecede a LDO e do Plano de Aplicação
que antecede a LOA, devendo ambos ser elaborados e aprovados pelo Conselho
Municipal dos Direitos da Criança e Adolescente, como visto acima,
caracterizando-se o descumprimento do art. 260, § 2º, do ECA, c/c o art. 1º, da
Resolução do CONANDA n. 105/2005.
Constata-se, por fim, que a
remuneração dos Conselheiros Tutelares foi empenhada na Unidade Orçamentária 02
– Fundo de Infância e Adolescência (FIA) – e representa 51,27% da despesa total
do Fundo, em afronta ao art. 16, da Resolução CONANDA n. 137/2010, que veda expressamente a utilização dos
recursos provenientes deste fundo para pagamento, manutenção e funcionamento do
Conselho Tutelar.
Tal prática representa claro
desvirtuamento dos objetivos atrelados à formação do referido fundo, o que
prejudica a concretização de ações concretas voltadas à efetiva proteção da
criança e do adolescente, além de configurar violação ao princípio
constitucional da proteção integral previsto no art. 227, caput, da CF/88.
Considerando que tal irregularidade
não está inserida no rol de restrições passíveis de acarretar na rejeição das
contas municipais, mas que, todavia, reveste-se de gravidade suficiente para,
uma vez comprovada, carrear em sanções aos responsáveis, opino ao final pela
autuação em apartado e pela realização de uma auditoria detalhada para análise
e julgamento de possíveis irregularidades vinculadas ao FIA de Coronel Freitas.
6. Inconsistências contábeis
A Unidade
Técnica apontou três inconsistências contábeis (fls. 551-552), relacionadas, em
síntese, com divergências entre os créditos autorizados constantes do
Comparativo da Despesa Autorizada com a Realizada e o apurado através das
informações enviadas via Sistema E-sfinge, entre o Resultado Patrimonial
apurado na Demonstração das Variações Patrimoniais e o Saldo Patrimonial do
exercício corrente, e entre a variação do saldo patrimonial financeiro e o
resultado da execução orçamentária.
7.
Conclusão
Analisando todos os dados
apresentados nestes autos em confronto com o disposto na Decisão Normativa n.
TC-06/2008 tem-se que as impropriedades apontadas não são consideradas
irregularidades gravíssimas a ensejar a rejeição das contas apresentadas.
Entretanto, a restrição apontada no
item 1.1. da conclusão do relatório de instrução pode configurar grave infração
à norma legal de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial, devendo constar, na conclusão do parecer prévio, a determinação
para formação de autos apartados para fins de exame desse ato de gestão.
Ante o exposto, o Ministério Público
de Contas, com amparo na competência conferida pelo art. 108, incisos I e II,
da Lei Complementar Estadual n. 202/2000, manifesta-se:
1. pela emissão de parecer
recomendando à Câmara Municipal a APROVAÇÃO das contas da Prefeitura
Municipal de Coronel Freitas, relativas ao exercício de 2010;
2. pela DETERMINAÇÃO para formação de
autos apartados com vistas ao exame do ato descrito no item 1.1. da
conclusão do relatório de instrução e, ainda, para exame do ato
referente à utilização de recursos do FIA para pagamento da remuneração dos
Conselheiros Tutelares, em afronta ao disposto no art. 16, caput e parágrafo único, inciso II, da Resolução CONADA n.
137/2010;
3. pela DETERMINAÇÃO para realização de auditoria detalhada no Fundo
Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente, em face das irregularidades
constantes do capítulo 7 do relatório técnico (item 5 deste parecer), que podem
apontar para a existências de outras falhas relacionadas à utilização do
referido fundo municipal;
4. pela RECOMENDAÇÃO para que sejam adotadas providências visando à
correção das deficiências de natureza contábil constantes do capítulo 8 do
relatório técnico (item 6 deste parecer).
Florianópolis, 18 de outubro de 2010.
Cibelly Farias
Procuradora do
Ministério Público de Contas