PARECER
nº: |
MPTC/5479/2011 |
PROCESSO
nº: |
PCP 11/00134767 |
ORIGEM: |
Prefeitura Municipal de Armazém |
INTERESSADO: |
|
ASSUNTO: |
Prestação de Contas do Prefeito do
exercício de 2010 |
Trata-se de Prestação de Contas da
Prefeitura Municipal de Armazém - SC, relativa ao
exercício de 2010.
Foram juntados os documentos
relativos à prestação de contas em comento às fls. 2-365.
A Diretoria de Controle dos
Municípios apresentou relatório técnico (fls. 367-399, anexo e apêndice de fl. 400) identificando, ao final,
a ocorrência das seguintes restrições:
1. RESTRIÇÕES DE ORDEM LEGAL
1.1. Ausência de remessa do Parecer do Conselho do
FUNDEB, em desacordo com o artigo 27, da Lei nº 11.494/07 (item 9.1 deste
Relatório).
1.2. Ausência de abertura de crédito adicional no
primeiro trimestre de 2010 e, consequentemente, não evidenciação da realização
de despesa com os recursos do FUNDEB remanescentes do exercício anterior no
valor de R$ 150,49, em
descumprimento ao estabelecido no § 2º do artigo 21 da Lei nº 11.494/2007 (item
5.2.2, limite 3).
1.3. Atraso na
remessa dos Relatórios de Controle Interno referente ao 1º, 2º, 3º, 4º, 5º e 6º
bimestres, em desacordo aos artigos 3º e 4º da Lei Complementar nº 202/2000 c/c
artigo 5º, § 3º da Resolução nº TC-16/94, alterada pela Resolução nº TC-11/2004
(item 9.2 deste Relatório).
1.4. Divergência, no valor de R$ 1.844.946,57, entre os créditos autorizados constantes do
Comparativo da Despesa Autorizada com a Realizada – Anexo 11 (R$ 17.417.740,83)
e o apurado através das informações enviadas via Sistema e-Sfinge – Módulo
Planejamento (R$ 15.572.794,26), caracterizando afronta aos artigos 75, 90 e 91
da Lei nº 4.320/64 (item 8.1 deste Relatório).
Após análise de toda a documentação
dos autos e do Relatório Técnico, esta Procuradoria constatou que foram obtidos
os seguintes dados relativos aos pontos de controle realizados pela instrução.
1. Análise da Gestão Orçamentária
Com relação à análise da gestão
orçamentária do Município, destaca-se que o confronto entre a receita
arrecadada e a despesa realizada resultou no superávit de execução orçamentária
da ordem de R$ 191.518,56, correspondendo a 1,66% da receita arrecadada.
Salienta-se que a receita arrecadada
do exercício em exame atingiu o montante de R$ 11.522.567,45, equivalendo a 80,72%
da receita orçada.
Aponta-se,
ainda, que foram realizadas audiências públicas para elaboração e discussão dos
Projetos do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei
Orçamentária Anual, em cumprimento ao disposto no art. 48, da Lei Complementar
n. 101/2000.
2. Análise da Gestão Patrimonial e Financeira
No que tange à análise da gestão
patrimonial e financeira do Município, destaca-se que o confronto entre o ativo
financeiro e o passivo financeiro do exercício encerrado resulta em superávit
financeiro de R$ 417.189,89, cumprindo-se, assim, o princípio do equilíbrio de
caixa exigido pelo art. 48, alínea “b”, da Lei n. 4.320/64, e pela Lei de
Responsabilidade Fiscal.
Salienta-se que, em relação ao
exercício anterior, ocorreu variação positiva de R$ 203.269,02, passando de um
superávit de R$ 213.920,87 para um superávit de R$ 417.189,89.
3. Análise do cumprimento de limites
Normas constitucionais e legais
estabelecem limites mínimos para aplicação de recursos nas áreas da Saúde e da
Educação, assim como limites máximos para despesas com pessoal.
Na área da Saúde, observa-se que foi
aplicado, em ações e serviços públicos de saúde para o exercício de 2010, o
montante de R$ 1.422.988,31, correspondente ao percentual de 18,14% da receita
com impostos, incluindo transferências, percentual este superior, portanto, ao
limite mínimo de 15% estipulado no art. 77, inciso III e § 4º, do ADCT, à luz
do art. 198, da CRFB/88.
Por sua vez, na área da Educação,
observa-se que foi aplicado, em gastos com manutenção e desenvolvimento do
ensino para o exercício de 2010, o montante de R$ 2.090.783,67, correspondente
ao percentual de 26,66% da receita com impostos, incluindo transferências,
percentual este superior, portanto, ao limite mínimo de 25% estipulado no art.
212, caput, da CRFB/88.
Também na área da Educação, com
relação ao FUNDEB, observa-se que foi aplicado, na remuneração dos
profissionais do magistério para o exercício de 2010, o montante de R$
1.141.072,17, correspondente ao percentual de 78,44% dos recursos oriundos do
FUNDEB, percentual este superior, portanto, ao limite mínimo de 60% estipulado
no art. 60, XII, do ADCT, c/c o art. 22, da Lei n. 11.494/07.
Igualmente no que toca ao FUNDEB,
observa-se que foi aplicado, em despesas com manutenção e desenvolvimento da
educação básica para o exercício de 2010, o montante de R$ 1.454.711,16,
correspondente ao percentual de 100% dos recursos oriundos do FUNDEB,
percentual este superior, portanto, ao limite mínimo de 95% estipulado no art.
21, da Lei n. 11.494/07.
Ainda quanto ao FUNDEB, observa-se
que o Município não realizou despesas com o saldo do exercício anterior do
FUNDEB, no valor de R$ 150,49, descumprindo,
portanto, o mandamento estipulado no art. 21, § 2º, da Lei n. 11.494/07, o qual
determina a abertura de crédito adicional no 1º trimestre do exercício
subsequente para a utilização do saldo remanescente do referido fundo.
Por seu turno, no que tange aos
limites máximos para despesas com pessoal, observa-se que o Município gastou
49,24% do total da receita corrente líquida em despesas com pessoal no
exercício de 2010, percentual este inferior, portanto, ao limite máximo de 60%
estipulado no art. 169 da CRFB/88, e regulamentado pela Lei Complementar n.
101/2000.
Também com relação aos limites
máximos para despesas com pessoal, observa-se que o Poder Executivo do
Município gastou 45,51% do total da receita corrente líquida em despesas com
seu pessoal no exercício de 2010, percentual este inferior, portanto, ao limite
máximo de 54% estipulado no art. 20, inciso III, alínea “b”, da Lei
Complementar n. 101/2000.
Finalmente, ainda com relação aos
limites máximos para despesas com pessoal, observa-se que o Poder Legislativo
do Município gastou 3,74% do total da receita corrente líquida em despesas com
seu pessoal no exercício de 2010, percentual este inferior, portanto, ao limite
máximo de 6% estipulado no art. 20, inciso III, alínea “a”, da Lei Complementar
n. 101/2000.
4. Controle Interno
Inicialmente, cumpre esclarecer que a
exigência de manutenção do sistema de controle interno do Poder Executivo
Municipal é de caráter constitucional, consoante preceitua a CRFB/88, nos
seguintes dispositivos:
Art. 31. A fiscalização do Município será
exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos
sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.
§ 1º O controle externo da Câmara Municipal
será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município
ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.
§ 2º O parecer prévio, emitido pelo órgão
competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará
de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.
§ 3º As contas dos Municípios ficarão, durante
sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e
apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.
§ 4º É vedada a criação de Tribunais,
Conselhos ou órgãos de Contas Municipais.
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da
administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade,
economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida
pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle
interno de cada Poder.
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e
Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a
finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas
no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da
União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os
resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira
e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da
aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de
crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício
de sua missão institucional.
Por sua vez, a Constituição do Estado
de Santa Catarina possui disposição semelhante nos seguintes verbetes:
Art. 58. A fiscalização contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial do Estado e dos órgãos e entidades da
administração pública, quanto a legalidade, legitimidade, economicidade,
aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pela Assembléia
Legislativa, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de
cada Poder.
Art. 62. Os Poderes Legislativo, Executivo e
Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a
finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas
no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos do
Estado;
II - comprovar a legalidade e avaliar os
resultados quanto a eficácia e a eficiência da gestão orçamentária, financeira
e patrimonial nos órgãos e entidades da administração estadual, bem como da
aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de
crédito, avais e outras garantias, bem como dos direitos e haveres do Estado;
IV - apoiar o controle externo no exercício
de sua missão institucional.
O art. 60 da Lei Complementar
Estadual n. 202/2000, detém redação idêntica ao último dispositivo transcrito,
tendo tal diploma, em seu art. 119, com redação determinada pela Lei
Complementar Estadual n. 246/2003, estipulado o final do exercício de 2003 como
prazo para organização desses sistemas de controle interno.
Neste contexto, a Resolução n.
TC-06/2001, além de também possuir dispositivo com redação idêntica (art. 128),
regulamentou a elaboração do relatório do Órgão Central do sistema de controle
interno municipal, consoante os seguintes dispositivos:
Art. 3º O órgão de Controle Interno
competente encaminhará ou colocará à disposição do Tribunal, em cada exercício,
por meio de acesso a banco de dados informatizado, o rol de responsáveis e suas
alterações, com a indicação da natureza da responsabilidade de cada um, além de
outros documentos ou informações necessários, na forma prescrita em instrução
normativa.
Art. 82. O Tribunal apreciará as contas
prestadas anualmente pelo Prefeito, às quais serão anexadas as do Poder
Legislativo, mediante parecer prévio, separadamente, a ser elaborado antes do
encerramento do exercício no qual foram prestadas.
Art. 83. As contas prestadas anualmente pelo
Prefeito, até o dia 28 de fevereiro do exercício seguinte, consistirão no
Balanço Geral do Município e no relatório do órgão central do sistema de
controle interno do Poder Executivo sobre a execução dos orçamentos de que
trata o art. 120, § 4º, da Constituição Estadual.
Art. 84. O relatório do órgão central do
sistema de controle interno do Poder Executivo que acompanha as Contas do
Governo Municipal deverá conter, no mínimo, os seguintes elementos:
I - considerações sobre matérias econômica,
financeira, administrativa e social relativas ao Município;
II - descrição analítica das atividades dos
órgãos e entidades do Poder Executivo e execução de cada um dos programas
incluídos no orçamento anual, com indicação das metas físicas e financeiras
previstas e das executadas;
III - observações concernentes à situação da
administração financeira municipal;
IV - análise da execução dos orçamentos
fiscal, da seguridade social e de investimento das empresas em que o Município,
direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a
Voto;
V - balanços e demonstrações da posição
financeira e patrimonial do Governo Municipal nas entidades da administração
indireta e nos fundos da administração direta;
VI - execução da programação financeira de
desembolso;
VII - demonstração da dívida ativa do
Município e dos créditos adicionais abertos no exercício;
VIII - notas explicativas que indiquem os
principais critérios adotados no exercício, em complementação às demonstrações
contábeis;
IX - informações sobre as atividades
inerentes ao Poder Legislativo relativas à execução dos respectivos programas
incluídos no orçamento anual.
Por seu turno, a Resolução n.
TC-16/1994, com redação dada pela Resolução n. TC-11/2004, também dispõe sobre
o assunto, ao regulamentar a remessa do referido relatório do Órgão de controle
interno do Município.
Portanto restou devidamente positivada
a questão da organização de sistema de controle interno, seja no âmbito
constitucional, legal ou regulamentar.
Assim, a inexistência ou deficiência
de controle interno afronta dispositivos constitucionais, legais e
regulamentares que impõem expressamente tal obrigação, cuja inobservância
acarreta a violação de deveres essenciais do Administrador, no sentido de atuar
com cautela e compromisso na utilização dos recursos públicos, com vistas a
evitar o mau uso do erário.
Veja-se, inclusive, a importância do
controle interno destacada no XII Ciclo de Estudos de Controle Público da
Administração Municipal, editado por esse Tribunal de Contas, onde se lê, à p.
301:
O Sistema de Controle Interno deve funcionar
como guardião do patrimônio público, vigiando permanentemente as ações ou atos
expedidos pela administração que venham a ocasionar perda, desperdício ou
desvio do propósito primordial e norteador da administração pública que é o
interesse público.
Desta forma, deverá emitir relatórios
consistentes e circunstanciados que propiciem aos gestores uma visão gerencial
e de planejamento das ações, metas e objetivos a serem alcançados.
Destaca-se, portanto, o fato de que
deficiências relacionadas à atuação do controle interno são consideradas falhas
gravíssimas, sendo tal tipo de irregularidade passível de emissão de parecer
prévio recomendando a rejeição das contas prestadas por Prefeitos, à luz do
art. 9º, inciso XI, da Decisão Normativa n. TC-06/2008:
Art. 9º As restrições que podem ensejar a
emissão de Parecer Prévio com recomendação de rejeição das contas prestadas
pelo Prefeito, dentre outras, compõe o Anexo I, integrante desta Decisão
Normativa, em especial as seguintes:
[...]
XI – CONTROLE INTERNO – Ausência de efetiva
atuação do Sistema de Controle Interno demonstrado no conteúdo dos relatórios
enviados ao Tribunal de Contas, ou em auditoria in loco.
No presente caso, observa-se que a
Lei Municipal n. 1.141/03 instituiu o Órgão de Controle Interno do Município de
Armazém, tendo como responsável o Sr. João Ricardo da Silva (ato de nomeação em
19/01/2009), sendo remetidos a esse Tribunal de Contas todos os relatórios
bimestrais de controle interno com atraso (em média de 01 ano), em
descumprimento aos arts. 3º e 4º, da Lei Complementar Estadual n. 202/2000, c/c
o art. 5º, § 3º, da Resolução n. TC-16/1994, com redação dada pela Resolução n.
TC-11/2004.
Sob uma ótica geral, pode-se concluir
que não há graves falhas relacionadas com a atuação do controle interno do
Município que possam ensejar a rejeição das contas em análise, todavia,
considerando que houve atrasos na remessas de todos os relatórios bimestrais, e que o lapso temporal foi
considerável (um ano, em média),
entendo pertinente a autuação em apartamento para exame específico acerca dessa
falha.
5. Fundo Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente (FIA)
Após um legado de abandono aos
outrora chamados menores, a CRFB/88 claramente prestigiou a defesa dos direitos
da criança e do adolescente, especialmente a partir da adoção expressa do
princípio da prioridade absoluta, constante de seu art. 227, caput, in verbis:
Art. 227. É dever da família, da sociedade e
do Estado assegurar à criança, ao adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à
alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à
dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária,
além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação,
exploração, violência, crueldade e opressão. (GRIFEI).
A fim de efetivar tais garantias,
surge o Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei n. 8.069/90), cujo art. 88,
incisos II e IV, da seguinte maneira dispõe:
Art. 88. São diretrizes da política de
atendimento:
II - criação de conselhos municipais,
estaduais e nacional dos direitos da criança e do adolescente, órgãos
deliberativos e controladores das ações em todos os níveis, assegurada a
participação popular paritária por meio de organizações representativas,
segundo leis federal, estaduais e municipais;
IV - manutenção de fundos nacional, estaduais
e municipais vinculados aos respectivos conselhos dos direitos da criança e do
adolescente;
Assim, restou prevista a criação de
Conselhos Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente e a manutenção de
Fundos Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente, respectivamente,
como diretrizes da política de atendimento do ECA – tudo para garantir a
efetividade do princípio constitucional da prioridade absoluta e do princípio
da proteção integral da criança e do adolescente.
O próprio ECA e a Resolução do
Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (CONANDA) n.
105/2005 determinam a maneira de atuação do Fundo em questão, responsável por
assegurar ações de atendimento a crianças e adolescentes em áreas prioritárias
por meio de receita vinculada aos seus objetivos e a sua finalidade, sendo a
forma de aplicação dos recursos determinada pelos Conselhos Municipais. Neste
sentido, há a elaboração do Plano de Ação e a posterior aprovação do Plano de
Aplicação realizada anualmente, o que operacionaliza a atuação do referido
Fundo.
Importante também trazer os
Prejulgados desse Tribunal de Contas que tratam do referido fundo.
Prejulgado n. 1832:
1. O Fundo de Direitos da Criança e do
Adolescente, instituído em cada ente da Federação, tem por objetivo receber
recursos e realizar despesas para a consecução dos objetivos pretendidos pelo
art. 227 da Constituição da República e pela Lei nº 8.069/90 - Estatuto da
Criança e do Adolescente.
2. O Conselho dos Direitos da Criança e do
Adolescente é órgão paritário, com metade de seus membros representantes do
Poder Público e a outra metade da sociedade civil, instituído em cada ente da
Federação, com o objetivo de proporcionar condições de implementação dos
direitos e garantias das crianças e dos adolescentes, devendo, além de outras
atribuições, gerir o Fundo de Direitos da Criança e do Adolescente.
3. Os recursos do Fundo de Direitos da
Criança e do Adolescente devem ser empregados exclusivamente em programas,
projetos e atividades de proteção sócio-educativos voltados ao atendimento da
criança e do adolescente.
4. A definição das despesas que podem ser
custeadas com recursos do Fundo de Direitos da Criança e do Adolescente cabe ao
seu gestor, a quem compete avaliar, no momento da autorização da despesa, se o
objeto do gasto está inserido nos programas, projetos e atividades de proteção
sócio-educativos voltados ao atendimento da criança e do adolescente, bem como
se está em conformidade com os critérios de utilização dos recursos do Fundo
fixados pelo Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente.
Prejulgado n. 1681:
1. Conforme o disposto no § 2º do art. 260 da
Lei nº 8069/90 - Estatuto da Criança e do Adolescente, os critérios de
utilização dos recursos do fundo, tanto daqueles oriundos de doações ou
deduções do imposto de renda, quanto dos provenientes de repasses de entes
públicos, devem ser fixados pelo Conselho dos Direitos da Criança e do
Adolescente, através de plano de aplicação.
2. A administração dos recursos é tarefa exercida
pelo órgão público designado pelo Chefe do Poder Executivo para a execução
orçamentária e contábil do fundo.
3. O Conselho vai dizer o quanto de recursos
será destinado para tal programa de atendimento e o órgão público irá proceder
à liberação e ao controle dos valores dentro das normas legais e contábeis.
No presente caso, observa-se que a
despesa do Fundo Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente (Unidade
Orçamentária) representa 0,13% da despesa total realizada pela Prefeitura
Municipal.
Também foi verificado que a nominata
e os atos de posse dos Conselheiros do Conselho Municipal dos Direitos da
Criança e do Adolescente estão devidamente acostados aos autos (fls. 253-254).
Constatou-se, ainda, que não houve a devida remessa do
Plano de Ação e do Plano de Aplicação, devendo ambos ser elaborados e aprovados
pelo Conselho Municipal dos Direitos da Criança e Adolescente, como visto
acima, caracterizando-se o descumprimento
do art. 260, § 2º, do ECA, c/c o art. 1º, da Resolução do CONANDA n. 105/2005.
Por fim, observa-se que a remuneração
dos Conselheiros Tutelares foi paga com recursos da Prefeitura Municipal (fl.
252), portanto, corretamente tais despesas não correram à conta do FIA, haja
vista que as finalidades do fundo da criança e do adolescente não abrangem, por
exemplo, despesas de caráter continuado.
6. Inconsistência contábil
A Unidade
Técnica apontou uma inconsistência contábil (fl. 397), relacionada, em síntese,
com
divergência entre os créditos autorizados constantes do Comparativo da Despesa
Autorizada com a Realizada e o apurado através das informações enviadas via
Sistema e-Sfinge.
7. Outras restrições
A Unidade
Técnica constatou a ausência de remessa do
Parecer do Conselho de Acompanhamento do FUNDEB, em descumprimento ao art. 27,
parágrafo único, da Lei n. 11.494/2007.
Além disso,
como já visto no item 4 deste parecer, a instrução apontou o atraso na remessa
de todos os relatórios bimestrais de controle interno, em desconformidade aos arts. 3º e 4º, da Lei Complementar
Estadual n. 202/2000, c/c o art. 5º, § 3º, da Resolução n. TC-16/1994, com
redação dada pela Resolução n. TC-11/2004.
8.
Conclusão
Analisando todos os dados
apresentados nestes autos em confronto com o disposto na Decisão Normativa n.
TC-06/2008 tem-se que as impropriedades apontadas não são consideradas
irregularidades gravíssimas a ensejar a rejeição das contas apresentadas.
Entretanto, as restrições apontadas nos itens 1.1. e 1.2. da conclusão do relatório
de instrução podem configurar grave infração à norma legal de natureza
contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, devendo constar,
na conclusão do parecer prévio, a determinação para formação de autos apartados
para fins de exame desses atos de gestão.
Ante o exposto, o Ministério Público
de Contas, com amparo na competência conferida pelo art. 108, incisos I e II,
da Lei Complementar Estadual n. 202/2000, manifesta-se:
1. pela emissão de parecer
recomendando à Câmara Municipal a APROVAÇÃO das contas da Prefeitura
Municipal de Armazém, relativas ao exercício de 2010;
2. pela DETERMINAÇÃO para formação de
autos apartados com vistas ao exame dos atos descritos nos itens 1.1, 1.2 e 1.3 da conclusão do
relatório de instrução;
3. pela DETERMINAÇÃO para realização de auditoria detalhada no Fundo Municipal
dos Direitos da Criança e do Adolescente, em face das irregularidades
constantes do capítulo 7 do relatório técnico (item 5 deste parecer), que podem
apontar para a existências de outras falhas relacionadas à utilização do
referido fundo municipal;
4. pela RECOMENDAÇÃO para que sejam adotadas providências visando à
correção da deficiência de natureza contábil constante do capítulo 8 do
relatório técnico (item 6 deste parecer), bem como das irregularidades
constantes do capítulo 9 do relatório técnico (item 7 deste parecer).
Florianópolis, 20 de outubro de 2010.
Cibelly
Farias
Procuradora
do Ministério Público de Contas