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PARECER
nº: |
MPTC/5494/2011 |
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PROCESSO
nº: |
PCP 11/00150452 |
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ORIGEM: |
Prefeitura Municipal de Curitibanos |
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INTERESSADO: |
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ASSUNTO: |
Prestação de Contas do Prefeito do
exercício de 2010 |
Trata-se de Prestação de Contas da
Prefeitura Municipal de Curitibanos - SC, relativa ao
exercício de 2010.
Foram juntados os documentos
relativos à prestação de contas em comento às fls. 2-806.
A Diretoria de Controle dos
Municípios apresentou relatório técnico (fls. 807-839, anexo de fl. 840 e apêndices de fls. 841-852) identificando, ao
final, a ocorrência das seguintes restrições:
1.
RESTRIÇÕES DE ORDEM LEGAL
1.1. Divergência, no valor de R$ 1.417.800,00, entre os créditos autorizados constantes do
Comparativo da Despesa Autorizada com a Realizada – Anexo 11 (R$ 53.101.628,13)
e o apurado através das informações enviadas via Sistema e-Sfinge – Módulo
Planejamento (R$ 51.683.828,13), caracterizando afronta aos artigos 75, 90 e 91
da Lei nº 4.320/64 (item 8.1 deste Relatório).
1.2. Divergência,
no valor de R$ 239.909,65, entre o
Resultado Patrimonial apurado na Demonstração das Variações Patrimoniais –
Anexo 15 (R$ 3.326.531,32) e o Saldo Patrimonial do exercício corrente, apurado
no Balanço Patrimonial – Anexo 14, (R$ 20.587.532,42), deduzido o Saldo
Patrimonial do exercício anterior (R$ 17.500.910,75), em afronta aos artigos
104 e 105 da Lei nº 4.320/64 (item 8.2 deste Relatório).
Após análise de toda a
documentação dos autos e do Relatório Técnico, esta Procuradoria constatou que
foram obtidos os seguintes dados relativos aos pontos de controle realizados
pela instrução.
1. Análise da Gestão Orçamentária
Com relação à análise da
gestão orçamentária do Município, destaca-se que o confronto entre a receita
arrecadada e a despesa realizada resultou no superávit de execução orçamentária
da ordem de R$ 931.915,15, correspondendo a 1,88% da receita arrecadada.
Destaca-se
que, excluindo o resultado orçamentário do Regime Próprio de Previdência, o
Município apresentou déficit de R$ 632.209,75; tal deficiência, entretanto, fora
totalmente absorvida pelo superávit financeiro do exercício anterior, no valor
de R$ 2.454.024,18.
Salienta-se que a receita
arrecadada do exercício em exame atingiu o montante de R$ 49.478.085,27, equivalendo a 107,28% da receita orçada.
Aponta-se,
ainda, que foram realizadas audiências públicas para elaboração e discussão dos
Projetos do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei
Orçamentária Anual, em cumprimento ao disposto no art. 48, da Lei Complementar
n. 101/2000.
2. Análise da Gestão Patrimonial e Financeira
No que tange à análise da
gestão patrimonial e financeira do Município, destaca-se que o confronto entre
o Ativo Financeiro e o Passivo Financeiro do exercício encerrado resulta em
Superávit Financeiro de R$ 1.963.516,06, cumprindo-se, assim, o princípio do equilíbrio de caixa
exigido pelo art. 48, alínea “b”, da Lei n. 4.320/64, e pela Lei de
Responsabilidade Fiscal.
Salienta-se que, em
relação ao exercício anterior, ocorreu variação negativa de R$ 490.508,12, passando de um
Superávit de R$ 2.454.024,18 para um Superávit de R$ 1.963.516,06.
3. Análise do cumprimento de limites
Normas constitucionais e
legais estabelecem limites mínimos para aplicação de recursos nas áreas da
Saúde e da Educação, assim como limites máximos para despesas com pessoal.
Na área da Saúde,
observa-se que foi aplicado, em ações e serviços públicos de saúde para o
exercício de 2010, o montante de R$ 5.427.017,25, correspondente ao percentual de 17,54% da receita com
impostos, incluindo transferências, percentual este superior, portanto, ao
limite mínimo de 15% estipulado no art. 77, inciso III e § 4º, do ADCT, à luz
do art. 198, da CRFB/88.
Por sua vez, na área da
Educação, observa-se que foi aplicado, em gastos com manutenção e
desenvolvimento do ensino para o exercício de 2010, o montante de R$ 8.479.691,04, correspondente ao
percentual de 27,41%
da receita com impostos, incluindo transferências, percentual este superior,
portanto, ao limite mínimo de 25% estipulado no art. 212, caput, da CRFB/88.
Também na área da
Educação, com relação ao FUNDEB, observa-se que foi aplicado, na remuneração
dos profissionais do magistério para o exercício de 2010, o montante de R$ 5.259.936,83, correspondente ao
percentual de 64,84%
dos recursos oriundos do FUNDEB, percentual este superior, portanto, ao limite
mínimo de 60% estipulado no art. 60, XII, do ADCT, c/c o art. 22, da Lei n.
11.494/07.
Igualmente no que toca ao
FUNDEB, observa-se que foi aplicado, em despesas com manutenção e
desenvolvimento da educação básica para o exercício de 2010, o montante de R$ 7.985.527,74, correspondente ao
percentual de 98,43%
dos recursos oriundos do FUNDEB, percentual este superior, portanto, ao limite
mínimo de 95% estipulado no art. 21, da Lei n. 11.494/07.
Ainda quanto ao FUNDEB,
observa-se que o Município utilizou integralmente o saldo anterior dos
recursos, no valor de R$ 289.991,75, mediante a abertura de crédito adicional dentro do
1º trimestre do exercício imediatamente subsequente, cumprindo, portanto, o
mandamento estipulado no art. 21, § 2º, da Lei n. 11.494/07, o qual determina a
abertura de tal crédito adicional apenas durante o 1º trimestre.
Por seu turno, no que
tange aos limites máximos para despesas com pessoal, observa-se que o Município
gastou 49,23%
do total da receita corrente líquida em despesas com pessoal no exercício de
2010, percentual este inferior, portanto, ao limite máximo de 60% estipulado no
art. 169 da CRFB/88, e regulamentado pela Lei Complementar n. 101/2000.
Também com relação aos
limites máximos para despesas com pessoal, observa-se que o Poder Executivo do
Município gastou 47,09% do total da receita corrente líquida em despesas com seu
pessoal no exercício de 2010, percentual este inferior, portanto, ao limite
máximo de 54% estipulado no art. 20, inciso III, alínea “b”, da Lei
Complementar n. 101/2000.
Finalmente, ainda com
relação aos limites máximos para despesas com pessoal, observa-se que o Poder
Legislativo do Município gastou 2,14% do total da receita corrente
líquida em despesas com seu pessoal no exercício de 2010, percentual este
inferior, portanto, ao limite máximo de 6% estipulado no art. 20, inciso III,
alínea “a”, da Lei Complementar n. 101/2000.
4. Controle Interno
Inicialmente, cumpre
esclarecer que a exigência de manutenção do sistema de controle interno do
Poder Executivo Municipal é de caráter constitucional, consoante preceitua a
CRFB/88, nos seguintes dispositivos:
Art. 31. A fiscalização do Município será
exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos
sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.
§ 1º O controle externo da Câmara Municipal
será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município
ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.
§ 2º O parecer prévio, emitido pelo órgão
competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará
de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.
§ 3º As contas dos Municípios ficarão,
durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para
exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da
lei.
§ 4º É vedada a criação de Tribunais,
Conselhos ou órgãos de Contas Municipais.
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da
administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade,
economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida
pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle
interno de cada Poder.
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e
Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a
finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas
no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da
União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os
resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira
e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da
aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de
crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de
sua missão institucional.
Por sua vez, a
Constituição do Estado de Santa Catarina possui disposição semelhante nos
seguintes verbetes:
Art. 58. A fiscalização contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial do Estado e dos órgãos e entidades da
administração pública, quanto a legalidade, legitimidade, economicidade,
aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pela Assembléia
Legislativa, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de
cada Poder.
Art. 62. Os Poderes Legislativo, Executivo e
Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a
finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas
no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos do
Estado;
II - comprovar a legalidade e avaliar os
resultados quanto a eficácia e a eficiência da gestão orçamentária, financeira
e patrimonial nos órgãos e entidades da administração estadual, bem como da
aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de
crédito, avais e outras garantias, bem como dos direitos e haveres do Estado;
IV - apoiar o controle externo no exercício
de sua missão institucional.
O art. 60, da Lei
Complementar Estadual n. 202/2000, detém redação idêntica ao último dispositivo
transcrito, tendo tal diploma, em seu art. 119, com redação determinada pela
Lei Complementar Estadual n. 246/2003, estipulado o final do exercício de 2003
como prazo para organização desses sistemas de controle interno.
Neste contexto, a
Resolução n. TC-06/2001, além de também possuir dispositivo com redação
idêntica (art. 128), regulamentou a elaboração do relatório do Órgão Central do
sistema de controle interno municipal, consoante os seguintes dispositivos:
Art. 3º O órgão de Controle Interno
competente encaminhará ou colocará à disposição do Tribunal, em cada exercício,
por meio de acesso a banco de dados informatizado, o rol de responsáveis e suas
alterações, com a indicação da natureza da responsabilidade de cada um, além de
outros documentos ou informações necessários, na forma prescrita em instrução
normativa.
Art. 82. O Tribunal apreciará as contas
prestadas anualmente pelo Prefeito, às quais serão anexadas as do Poder
Legislativo, mediante parecer prévio, separadamente, a ser elaborado antes do
encerramento do exercício no qual foram prestadas.
Art. 83. As contas prestadas anualmente pelo
Prefeito, até o dia 28 de fevereiro do exercício seguinte, consistirão no
Balanço Geral do Município e no relatório do órgão central do sistema de
controle interno do Poder Executivo sobre a execução dos orçamentos de que
trata o art. 120, § 4º, da Constituição Estadual.
Art. 84. O relatório do órgão central do
sistema de controle interno do Poder Executivo que acompanha as Contas do
Governo Municipal deverá conter, no mínimo, os seguintes elementos:
I - considerações sobre matérias econômica,
financeira, administrativa e social relativas ao Município;
II - descrição analítica das atividades dos
órgãos e entidades do Poder Executivo e execução de cada um dos programas
incluídos no orçamento anual, com indicação das metas físicas e financeiras
previstas e das executadas;
III - observações concernentes à situação da
administração financeira municipal;
IV - análise da execução dos orçamentos
fiscal, da seguridade social e de investimento das empresas em que o Município,
direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a
Voto;
V - balanços e demonstrações da posição
financeira e patrimonial do Governo Municipal nas entidades da administração
indireta e nos fundos da administração direta;
VI - execução da programação financeira de
desembolso;
VII - demonstração da dívida ativa do
Município e dos créditos adicionais abertos no exercício;
VIII - notas explicativas que indiquem os
principais critérios adotados no exercício, em complementação às demonstrações
contábeis;
IX - informações sobre as atividades
inerentes ao Poder Legislativo relativas à execução dos respectivos programas
incluídos no orçamento anual.
Por seu turno, a
Resolução n. TC-16/1994, com redação dada pela Resolução n. TC-11/2004, também
dispõe sobre o assunto, ao regulamentar a remessa do referido relatório do
Órgão de controle interno do Município.
Portanto restou
devidamente positivada a questão da organização de sistema de controle interno,
seja no âmbito constitucional, legal ou regulamentar.
Assim, a inexistência ou
deficiência de controle interno afronta dispositivos constitucionais, legais e
regulamentares que impõem expressamente tal obrigação, cuja inobservância
acarreta a violação de deveres essenciais do Administrador, no sentido de atuar
com cautela e compromisso na utilização dos recursos públicos, com vistas a
evitar o mau uso do erário.
Veja-se, inclusive, a
importância do controle interno destacada no XII Ciclo de Estudos de Controle
Público da Administração Municipal, editado por esse Tribunal de Contas, onde
se lê, à p. 301:
O Sistema
de Controle Interno deve funcionar como guardião do patrimônio público,
vigiando permanentemente as ações ou atos expedidos pela administração que
venham a ocasionar perda, desperdício ou desvio do propósito primordial e
norteador da administração pública que é o interesse público.
Desta
forma, deverá emitir relatórios consistentes e circunstanciados que propiciem
aos gestores uma visão gerencial e de planejamento das ações, metas e objetivos
a serem alcançados.
Destaca-se, portanto, o fato de que
deficiências relacionadas à atuação do controle interno são consideradas falhas
gravíssimas, sendo tal tipo de irregularidade passível de emissão de parecer
prévio recomendando a rejeição das contas prestadas por Prefeitos, à luz do
art. 9º, inciso XI, da Decisão Normativa n. TC-06/2008:
Art. 9º As
restrições que podem ensejar a emissão de Parecer Prévio com recomendação de
rejeição das contas prestadas pelo Prefeito, dentre outras, compõe o Anexo I,
integrante desta Decisão Normativa, em especial as seguintes:
[...]
XI –
CONTROLE INTERNO – Ausência de efetiva atuação do Sistema de Controle Interno
demonstrado no conteúdo dos relatórios enviados ao Tribunal de Contas, ou em
auditoria in loco.
No presente caso,
observa-se que a Lei Municipal n. 019/01 instituiu o Órgão de Controle
Interno do Município de Curitibanos, tendo como responsável a Sra. Marinez
Piovesan
(ato de nomeação em 09/02/2009), sendo remetido a esse Tribunal de Contas um dos relatórios
bimestrais de controle interno com atraso (2º bimestre), em descumprimento aos
arts. 3º e 4º, da Lei Complementar Estadual n. 202/2000, c/c o art. 5º, § 3º,
da Resolução n. TC-16/1994, com redação dada pela Resolução n. TC-11/2004,
salientando-se, ainda, a omissão da Diretoria de Controle dos Municípios em não
apontar tal falha como restrição na conclusão do relatório técnico.
Sob uma ótica geral,
pode-se concluir que não há graves falhas relacionadas com a atuação do
controle interno do Município que possam ensejar a rejeição das contas em
análise.
5. Fundo Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente
(FIA)
Após um legado de
abandono aos outrora chamados menores, a CRFB/88 claramente prestigiou a defesa
dos direitos da criança e do adolescente, especialmente a partir da adoção
expressa do princípio da prioridade absoluta, constante de seu art. 227, caput, in verbis:
Art. 227. É dever da família, da sociedade e
do Estado assegurar à criança, ao adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à
alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à
dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária,
além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação,
exploração, violência, crueldade e opressão. (GRIFEI).
A fim de efetivar tais
garantias, surge o Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei n. 8.069/90), cujo
art. 88, incisos II e IV, da seguinte maneira dispõe:
Art. 88. São diretrizes da política de
atendimento:
II - criação de conselhos municipais,
estaduais e nacional dos direitos da criança e do adolescente, órgãos
deliberativos e controladores das ações em todos os níveis, assegurada a
participação popular paritária por meio de organizações representativas,
segundo leis federal, estaduais e municipais;
IV - manutenção de fundos nacional, estaduais
e municipais vinculados aos respectivos conselhos dos direitos da criança e do
adolescente;
Assim, restou prevista a
criação de Conselhos Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente e a
manutenção de Fundos Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente,
respectivamente, como diretrizes da política de atendimento do ECA – tudo para
garantir a efetividade do princípio constitucional da prioridade absoluta e do
princípio da proteção integral da criança e do adolescente.
O próprio ECA e a
Resolução do Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente
(CONANDA) n. 105/2005 determinam a maneira de atuação do Fundo em questão,
responsável por assegurar ações de atendimento a crianças e adolescentes em
áreas prioritárias por meio de receita vinculada aos seus objetivos e a sua
finalidade, sendo a forma de aplicação dos recursos determinada pelos Conselhos
Municipais. Neste sentido, há a elaboração do Plano de Ação e a posterior
aprovação do Plano de Aplicação realizada anualmente, o que operacionaliza a
atuação do referido Fundo.
Importante também trazer
os Prejulgados desse Tribunal de Contas que tratam do referido fundo.
Prejulgado n. 1832:
1. O Fundo de Direitos da Criança e do
Adolescente, instituído em cada ente da Federação, tem por objetivo receber
recursos e realizar despesas para a consecução dos objetivos pretendidos pelo
art. 227 da Constituição da República e pela Lei nº 8.069/90 - Estatuto da
Criança e do Adolescente.
2. O Conselho dos Direitos da Criança e do
Adolescente é órgão paritário, com metade de seus membros representantes do
Poder Público e a outra metade da sociedade civil, instituído em cada ente da
Federação, com o objetivo de proporcionar condições de implementação dos
direitos e garantias das crianças e dos adolescentes, devendo, além de outras
atribuições, gerir o Fundo de Direitos da Criança e do Adolescente.
3. Os recursos do Fundo de Direitos da
Criança e do Adolescente devem ser empregados exclusivamente em programas,
projetos e atividades de proteção sócio-educativos voltados ao atendimento da
criança e do adolescente.
4. A definição das despesas que podem ser
custeadas com recursos do Fundo de Direitos da Criança e do Adolescente cabe ao
seu gestor, a quem compete avaliar, no momento da autorização da despesa, se o
objeto do gasto está inserido nos programas, projetos e atividades de proteção
sócio-educativos voltados ao atendimento da criança e do adolescente, bem como
se está em conformidade com os critérios de utilização dos recursos do Fundo
fixados pelo Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente.
Prejulgado n. 1681:
1. Conforme o disposto no § 2º do art. 260 da
Lei nº 8069/90 - Estatuto da Criança e do Adolescente, os critérios de
utilização dos recursos do fundo, tanto daqueles oriundos de doações ou
deduções do imposto de renda, quanto dos provenientes de repasses de entes públicos,
devem ser fixados pelo Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente,
através de plano de aplicação.
2. A administração dos recursos é tarefa
exercida pelo órgão público designado pelo Chefe do Poder Executivo para a
execução orçamentária e contábil do fundo.
3. O Conselho vai dizer o quanto de recursos
será destinado para tal programa de atendimento e o órgão público irá proceder
à liberação e ao controle dos valores dentro das normas legais e contábeis.
No presente caso,
observa-se que a despesa do Fundo Municipal dos Direitos da Criança e do
Adolescente representa 0,0042% da despesa total realizada pela Prefeitura
Municipal.
Também foi verificado que
a nominata e os atos de posse dos Conselheiros do Conselho Municipal dos
Direitos da Criança e do Adolescente estão devidamente acostados aos autos
(fls. 609-612).
Constatou-se, ainda, que não houve a devida remessa do
Plano de Ação, o qual deveria ser elaborado e aprovado pelo Conselho
Municipal dos Direitos da Criança e Adolescente, caracterizando-se o descumprimento do art. 260, §
2º, do ECA, c/c o art. 1º, da Resolução do CONANDA n. 105/2005.
Por fim, observa-se que a
remuneração dos Conselheiros Tutelares foi paga com recursos da Prefeitura
Municipal (fls. 615-627 e 806), portanto, corretamente
tais despesas não correram à conta do FIA, haja vista que as finalidades do
fundo da criança e do adolescente não abrangem, por exemplo, despesas de
caráter continuado.
6. Inconsistências contábeis
A Unidade
Técnica apontou duas inconsistências contábeis (fl. 837), relacionadas, em
síntese, com divergências entre os créditos autorizados constantes do
Comparativo da Despesa Autorizada com a Realizada e o apurado através das
informações enviadas via Sistema e-Sfinge, e entre o Resultado Patrimonial
apurado na Demonstração das Variações Patrimoniais e o Saldo Patrimonial do
exercício corrente.
7.
Conclusão
Analisando todos os dados
apresentados nestes autos em confronto com o disposto na Decisão Normativa n.
TC-06/2008 tem-se que as impropriedades apontadas não são consideradas
irregularidades gravíssimas a ensejar a rejeição das contas apresentadas.
Ante o exposto, o Ministério Público
de Contas, com amparo na competência conferida pelo art. 108, incisos I e II,
da Lei Complementar Estadual n. 202/2000, manifesta-se:
1. pela emissão de parecer
recomendando à Câmara Municipal a APROVAÇÃO das contas da Prefeitura
Municipal de Curitibanos, relativas ao exercício de 2010;
2. pela DETERMINAÇÃO para formação de
autos apartados com vistas ao exame do ato referente à ausência de remessa do Plano de Ação referente ao
Fundo Municipal da Infância e Adolescência, em descumprimento do art. 260, § 2º, do
ECA, c/c o art. 1º da Resolução do CONANDA n. 105/2005;
3. pela DETERMINAÇÃO para realização de auditoria detalhada no Fundo Municipal
dos Direitos da Criança e do Adolescente, em face das irregularidades
constantes do capítulo 7 do relatório técnico (item 5 deste parecer), que podem
apontar para a existências de outras falhas relacionadas à utilização do
referido fundo municipal;
4. pela RECOMENDAÇÃO para que sejam adotadas
providências visando à correção das deficiências de natureza contábil
constantes do capítulo 8 do relatório técnico (item 6 deste parecer), bem como para que não
haja reincidência no atraso da remessa de relatórios de controle interno.
Florianópolis, 21 de outubro de 2010.
Cibelly
Farias
Procuradora
do Ministério Público de Contas