PARECER nº:

MPTC/5770/2011

PROCESSO nº:

PCP 11/00099759    

ORIGEM:

Prefeitura Municipal de Urussanga

INTERESSADO:

 

ASSUNTO:

Prestação de contas referente ao exercício de 2010

 

 

 

 

 

 

Trata-se de Prestação de Contas da Prefeitura Municipal de Urussanga - SC, relativa ao exercício de 2010.

Foram juntados os documentos relativos à prestação de contas em comento às fls. 2-434.

A Diretoria de Controle dos Municípios apresentou relatório técnico (fls. 435-468 e anexo de fl. 469) identificando, ao final, a ocorrência das seguintes restrições:

1. RESTRIÇÕES DE ORDEM LEGAL

1.1. Ausência de abertura de crédito adicional no primeiro trimestre de 2010 e, consequentemente, não evidenciação da realização de despesa com os recursos do FUNDEB remanescentes do exercício anterior no valor de R$ 14.030,22, em descumprimento ao estabelecido no § 2º do artigo 21 da Lei nº 11.494/2007 (item 5.2.2, limite 3);

1.2. Divergência, no valor de R$ 37.000,00, entre os créditos autorizados constantes do Comparativo da Despesa Autorizada com a Realizada – Anexo 11 (R$ 41.962.544,89) e o apurado através das informações enviadas via Sistema e-Sfinge – Módulo Planejamento (R$ 41.925.544,89), caracterizando afronta aos artigos 75, 90 e 91 da Lei nº 4.320/64 (Quadros 2 e 6) (item 8.1)

1.3. Atraso na remessa dos Relatórios de Controle Interno referentes aos 1º e 6º bimestres, em desacordo aos artigos 3º e 4º da Lei Complementar nº 202/2000 c/c artigo 5º, § 3º da Resolução nº TC-16/94, alterada pela Resolução nº TC-11/2004 (item 9.2).

Após análise de toda a documentação dos autos e do Relatório Técnico, esta Procuradoria constatou que foram obtidos os seguintes dados relativos aos pontos de controle realizados pela instrução.

1. Análise da Gestão Orçamentária

Com relação à análise da gestão orçamentária do Município, destaca-se que o confronto entre a receita arrecadada e a despesa realizada resultou no superávit de execução orçamentária da ordem de R$ 253.210,06, correspondendo a 0,76% da receita arrecadada.

Salienta-se que a receita arrecadada do exercício em exame atingiu o montante de R$ 33.343.993,77, equivalendo a 88,05% da receita orçada.

Aponta-se, ainda, que foram realizadas audiências públicas para elaboração e discussão dos Projetos do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual, em cumprimento ao disposto no art. 48, da Lei Complementar n. 101/2000.

2. Análise da Gestão Patrimonial e Financeira

No que tange à análise da gestão patrimonial e financeira do Município, destaca-se que o confronto entre o ativo financeiro e o passivo financeiro do exercício encerrado resulta em superávit financeiro de R$ 1.140.726,09, cumprindo-se, assim, o princípio do equilíbrio de caixa exigido pelo art. 48, alínea “b”, da Lei n. 4.320/64, e pela Lei de Responsabilidade Fiscal.

Salienta-se que, em relação ao exercício anterior, ocorreu variação positiva de R$ 253.210,06, passando de um superávit de R$ 887.516,03 para um superávit de R$ 1.140.726,09.

 

3. Análise do cumprimento de limites

Normas constitucionais e legais estabelecem limites mínimos para aplicação de recursos nas áreas da Saúde e da Educação, assim como limites máximos para despesas com pessoal.

Na área da Saúde, observa-se que foi aplicado, em ações e serviços públicos de saúde para o exercício de 2010, o montante de R$ 4.051.033,28, correspondente ao percentual de 18,11% da receita com impostos, incluindo transferências, percentual este superior, portanto, ao limite mínimo de 15% estipulado no art. 77, inciso III e § 4º, do ADCT, à luz do art. 198, da CRFB/88.

Por sua vez, na área da Educação, observa-se que foi aplicado, em gastos com manutenção e desenvolvimento do ensino para o exercício de 2010, o montante de R$ 6.881.181,72, correspondente ao percentual de 30,77% da receita com impostos, incluindo transferências, percentual este superior, portanto, ao limite mínimo de 25% estipulado no art. 212, caput, da CRFB/88.

Também na área da Educação, com relação ao FUNDEB, observa-se que foi aplicado, na remuneração dos profissionais do magistério para o exercício de 2010, o montante de R$ 2.565.506,10, correspondente ao percentual de 89,02% dos recursos oriundos do FUNDEB, percentual este superior, portanto, ao limite mínimo de 60% estipulado no art. 60, XII, do ADCT, c/c o art. 22, da Lei n. 11.494/07.

Igualmente no que toca ao FUNDEB, observa-se que foi aplicado, em despesas com manutenção e desenvolvimento da educação básica para o exercício de 2010, o montante de R$ 2.848.827,40, correspondente ao percentual de 98,85% dos recursos oriundos do FUNDEB, percentual este superior, portanto, ao limite mínimo de 95% estipulado no art. 21, da Lei n. 11.494/07.

Ainda quanto ao FUNDEB, observa-se que o Município não realizou despesas com o saldo do exercício anterior do fundo, no valor de R$ 14.030,22, descumprindo, portanto, o mandamento estipulado no art. 21, § 2º, da Lei n. 11.494/07, o qual determina a abertura de crédito adicional no 1º trimestre do exercício subsequente para a utilização do saldo remanescente do referido fundo.

Por seu turno, no que tange aos limites máximos para despesas com pessoal, observa-se que o Município gastou 48,93% do total da receita corrente líquida em despesas com pessoal no exercício de 2010, percentual este inferior, portanto, ao limite máximo de 60% estipulado no art. 169 da CRFB/88, e regulamentado pela Lei Complementar n. 101/2000.

Também com relação aos limites máximos para despesas com pessoal, observa-se que o Poder Executivo do Município gastou 46,58% do total da receita corrente líquida em despesas com seu pessoal no exercício de 2010, percentual este inferior, portanto, ao limite máximo de 54% estipulado no art. 20, inciso III, alínea “b”, da Lei Complementar n. 101/2000.

Finalmente, ainda com relação aos limites máximos para despesas com pessoal, observa-se que o Poder Legislativo do Município gastou 2,35% do total da receita corrente líquida em despesas com seu pessoal no exercício de 2010, percentual este inferior, portanto, ao limite máximo de 6% estipulado no art. 20, inciso III, alínea “a”, da Lei Complementar n. 101/2000.

4. Controle Interno

Inicialmente, cumpre esclarecer que a exigência de manutenção do sistema de controle interno do Poder Executivo Municipal é de caráter constitucional, consoante preceitua a CRFB/88, nos seguintes dispositivos:

Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.

§ 1º O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.

§ 2º O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.

§ 3º As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.

§ 4º É vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais.

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;

II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;

IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

Por sua vez, a Constituição do Estado de Santa Catarina possui disposição semelhante nos seguintes verbetes:

Art. 58. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do Estado e dos órgãos e entidades da administração pública, quanto a legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pela Assembléia Legislativa, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Art. 62. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos do Estado;

II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados quanto a eficácia e a eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração estadual, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

III - exercer o controle das operações de crédito, avais e outras garantias, bem como dos direitos e haveres do Estado;

IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

O art. 60 da Lei Complementar Estadual n. 202/2000, detém redação idêntica ao último dispositivo transcrito, tendo tal diploma, em seu art. 119, com redação determinada pela Lei Complementar Estadual n. 246/2003, estipulado o final do exercício de 2003 como prazo para organização desses sistemas de controle interno.

Neste contexto, a Resolução n. TC-06/2001, além de também possuir dispositivo com redação idêntica (art. 128), regulamentou a elaboração do relatório do Órgão Central do sistema de controle interno municipal, consoante os seguintes dispositivos:

Art. 3º O órgão de Controle Interno competente encaminhará ou colocará à disposição do Tribunal, em cada exercício, por meio de acesso a banco de dados informatizado, o rol de responsáveis e suas alterações, com a indicação da natureza da responsabilidade de cada um, além de outros documentos ou informações necessários, na forma prescrita em instrução normativa.

Art. 82. O Tribunal apreciará as contas prestadas anualmente pelo Prefeito, às quais serão anexadas as do Poder Legislativo, mediante parecer prévio, separadamente, a ser elaborado antes do encerramento do exercício no qual foram prestadas.

Art. 83. As contas prestadas anualmente pelo Prefeito, até o dia 28 de fevereiro do exercício seguinte, consistirão no Balanço Geral do Município e no relatório do órgão central do sistema de controle interno do Poder Executivo sobre a execução dos orçamentos de que trata o art. 120, § 4º, da Constituição Estadual.

Art. 84. O relatório do órgão central do sistema de controle interno do Poder Executivo que acompanha as Contas do Governo Municipal deverá conter, no mínimo, os seguintes elementos:

I - considerações sobre matérias econômica, financeira, administrativa e social relativas ao Município;

II - descrição analítica das atividades dos órgãos e entidades do Poder Executivo e execução de cada um dos programas incluídos no orçamento anual, com indicação das metas físicas e financeiras previstas e das executadas;

III - observações concernentes à situação da administração financeira municipal;

IV - análise da execução dos orçamentos fiscal, da seguridade social e de investimento das empresas em que o Município, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a Voto;

V - balanços e demonstrações da posição financeira e patrimonial do Governo Municipal nas entidades da administração indireta e nos fundos da administração direta;

VI - execução da programação financeira de desembolso;

VII - demonstração da dívida ativa do Município e dos créditos adicionais abertos no exercício;

VIII - notas explicativas que indiquem os principais critérios adotados no exercício, em complementação às demonstrações contábeis;

IX - informações sobre as atividades inerentes ao Poder Legislativo relativas à execução dos respectivos programas incluídos no orçamento anual.

Por seu turno, a Resolução n. TC-16/1994, com redação dada pela Resolução n. TC-11/2004, também dispõe sobre o assunto, ao regulamentar a remessa do referido relatório do Órgão de controle interno do Município.

Portanto restou devidamente positivada a questão da organização de sistema de controle interno, seja no âmbito constitucional, legal ou regulamentar.

Assim, a inexistência ou deficiência de controle interno afronta dispositivos constitucionais, legais e regulamentares que impõem expressamente tal obrigação, cuja inobservância acarreta a violação de deveres essenciais do Administrador, no sentido de atuar com cautela e compromisso na utilização dos recursos públicos, com vistas a evitar o mau uso do erário.

Veja-se, inclusive, a importância do controle interno destacada no XII Ciclo de Estudos de Controle Público da Administração Municipal, editado por esse Tribunal de Contas, onde se lê, à p. 301:

O Sistema de Controle Interno deve funcionar como guardião do patrimônio público, vigiando permanentemente as ações ou atos expedidos pela administração que venham a ocasionar perda, desperdício ou desvio do propósito primordial e norteador da administração pública que é o interesse público.

Desta forma, deverá emitir relatórios consistentes e circunstanciados que propiciem aos gestores uma visão gerencial e de planejamento das ações, metas e objetivos a serem alcançados.

Destaca-se, portanto, o fato de que deficiências relacionadas à atuação do controle interno são consideradas falhas gravíssimas, sendo tal tipo de irregularidade passível de emissão de parecer prévio recomendando a rejeição das contas prestadas por Prefeitos, à luz do art. 9º, inciso XI, da Decisão Normativa n. TC-06/2008:

Art. 9º As restrições que podem ensejar a emissão de Parecer Prévio com recomendação de rejeição das contas prestadas pelo Prefeito, dentre outras, compõe o Anexo I, integrante desta Decisão Normativa, em especial as seguintes:

[...]

XI – CONTROLE INTERNO – Ausência de efetiva atuação do Sistema de Controle Interno demonstrado no conteúdo dos relatórios enviados ao Tribunal de Contas, ou em auditoria in loco.

No presente caso, observa-se que a Lei Municipal n. 1857/01 instituiu o Órgão de Controle Interno do Município de Urussanga, tendo como responsável o Sr. César Roberto Michels (ato de nomeação em 01/11/2005), sendo remetido a esse Tribunal de Contas dois dos relatórios bimestrais de controle interno com atraso (1º e 6º bimestres), em descumprimento aos arts. 3º e 4º, da Lei Complementar Estadual n. 202/2000, c/c o art. 5º, § 3º, da Resolução n. TC-16/1994, com redação dada pela Resolução n. TC-11/2004.

Sob uma ótica geral, pode-se concluir que não há graves falhas relacionadas com a atuação do controle interno do Município que possam ensejar a rejeição das contas em análise.

 

 

5. Fundo Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente (FIA)

Após um legado de abandono aos outrora chamados menores, a CRFB/88 claramente prestigiou a defesa dos direitos da criança e do adolescente, especialmente a partir da adoção expressa do princípio da prioridade absoluta, constante de seu art. 227, caput, in verbis:

Art. 227. É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança, ao adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão. (GRIFEI).

A fim de efetivar tais garantias, surge o Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei n. 8.069/90), cujo art. 88, incisos II e IV, da seguinte maneira dispõe:

Art. 88. São diretrizes da política de atendimento:

II - criação de conselhos municipais, estaduais e nacional dos direitos da criança e do adolescente, órgãos deliberativos e controladores das ações em todos os níveis, assegurada a participação popular paritária por meio de organizações representativas, segundo leis federal, estaduais e municipais;

IV - manutenção de fundos nacional, estaduais e municipais vinculados aos respectivos conselhos dos direitos da criança e do adolescente;

Assim, restou prevista a criação de Conselhos Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente e a manutenção de Fundos Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente, respectivamente, como diretrizes da política de atendimento do ECA – tudo para garantir a efetividade do princípio constitucional da prioridade absoluta e do princípio da proteção integral da criança e do adolescente.

O próprio ECA e a Resolução do Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (CONANDA) n. 105/2005 determinam a maneira de atuação do Fundo em questão, responsável por assegurar ações de atendimento a crianças e adolescentes em áreas prioritárias por meio de receita vinculada aos seus objetivos e a sua finalidade, sendo a forma de aplicação dos recursos determinada pelos Conselhos Municipais. Neste sentido, há a elaboração do Plano de Ação e a posterior aprovação do Plano de Aplicação realizada anualmente, o que operacionaliza a atuação do referido Fundo.

Importante também trazer os Prejulgados desse Tribunal de Contas que tratam do referido fundo.

Prejulgado n. 1832:

1. O Fundo de Direitos da Criança e do Adolescente, instituído em cada ente da Federação, tem por objetivo receber recursos e realizar despesas para a consecução dos objetivos pretendidos pelo art. 227 da Constituição da República e pela Lei nº 8.069/90 - Estatuto da Criança e do Adolescente.

2. O Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente é órgão paritário, com metade de seus membros representantes do Poder Público e a outra metade da sociedade civil, instituído em cada ente da Federação, com o objetivo de proporcionar condições de implementação dos direitos e garantias das crianças e dos adolescentes, devendo, além de outras atribuições, gerir o Fundo de Direitos da Criança e do Adolescente.

3. Os recursos do Fundo de Direitos da Criança e do Adolescente devem ser empregados exclusivamente em programas, projetos e atividades de proteção sócio-educativos voltados ao atendimento da criança e do adolescente.

4. A definição das despesas que podem ser custeadas com recursos do Fundo de Direitos da Criança e do Adolescente cabe ao seu gestor, a quem compete avaliar, no momento da autorização da despesa, se o objeto do gasto está inserido nos programas, projetos e atividades de proteção sócio-educativos voltados ao atendimento da criança e do adolescente, bem como se está em conformidade com os critérios de utilização dos recursos do Fundo fixados pelo Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente.

Prejulgado n. 1681:

1. Conforme o disposto no § 2º do art. 260 da Lei nº 8069/90 - Estatuto da Criança e do Adolescente, os critérios de utilização dos recursos do fundo, tanto daqueles oriundos de doações ou deduções do imposto de renda, quanto dos provenientes de repasses de entes públicos, devem ser fixados pelo Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente, através de plano de aplicação.

2. A administração dos recursos é tarefa exercida pelo órgão público designado pelo Chefe do Poder Executivo para a execução orçamentária e contábil do fundo.

3. O Conselho vai dizer o quanto de recursos será destinado para tal programa de atendimento e o órgão público irá proceder à liberação e ao controle dos valores dentro das normas legais e contábeis.

No presente caso, observa-se que a despesa do Fundo Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente representa 0,01% da despesa total realizada pela Prefeitura Municipal.

Também foi verificado que a nominata e os atos de posse dos Conselheiros do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente estão devidamente acostados aos autos (fls. 366-367).

Constatou-se, ainda, que, apesar da remessa de documentação referente à Lei de Diretrizes Orçamentárias relativa às metas voltadas à criança e ao adolescente, não houve a devida remessa do Plano de Ação e do Plano de Aplicação, devendo ambos ser elaborados e aprovados pelo Conselho Municipal dos Direitos da Criança e Adolescente, como visto acima, caracterizando-se o descumprimento do art. 260, § 2º, do ECA, c/c o art. 1º, da Resolução do CONANDA n. 105/2005.

Por fim, observa-se que a remuneração dos Conselheiros Tutelares foi paga com recursos da Prefeitura Municipal (fl. 365), portanto, corretamente tais despesas não correram à conta do FIA, haja vista que as finalidades do fundo da criança e do adolescente não abrangem, por exemplo, despesas de caráter continuado.

6. Inconsistência contábil

A Unidade Técnica apontou uma inconsistência contábil (fl. 559), relacionada, em síntese, com divergência entre os créditos autorizados constantes do Comparativo da Despesa Autorizada com a Realizada e o apurado através das informações enviadas via Sistema e-Sfinge.

7. Outra restrição

Como já visto no item 4 deste parecer, a instrução apontou o atraso na remessa de dois dos relatórios bimestrais de controle interno, em desconformidade aos arts. 3º e 4º, da Lei Complementar Estadual n. 202/2000, c/c o art. 5º, § 3º, da Resolução n. TC-16/1994, com redação dada pela Resolução n. TC-11/2004.

8. Conclusão

Analisando todos os dados apresentados nestes autos em confronto com o disposto na Decisão Normativa n. TC-06/2008 tem-se que as impropriedades apontadas não são consideradas irregularidades gravíssimas a ensejar a rejeição das contas apresentadas.

Entretanto, a restrição apontada no item 1.1 da conclusão do relatório de instrução pode configurar grave infração à norma legal de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, devendo constar, na conclusão do parecer prévio, a determinação para formação de autos apartados para fins de exame desse ato de gestão.

Ante o exposto, o Ministério Público de Contas, com amparo na competência conferida pelo art. 108, incisos I e II, da Lei Complementar Estadual n. 202/2000, manifesta-se:

1. pela emissão de parecer recomendando à Câmara Municipal a APROVAÇÃO das contas da Prefeitura Municipal de Urussanga, relativas ao exercício de 2010;

2. pela DETERMINAÇÃO para formação de autos apartados com vistas ao exame do ato descrito no item 1.1 da conclusão do relatório de instrução;

3. pela DETERMINAÇÃO para formação de autos apartados para exame do ato referente à ausência de remessa do Plano de Ação e do Plano de Aplicação referente ao Fundo Municipal da Infância e Adolescência, em descumprimento do art. 260, § 2º, do ECA, c/c o art. 1º da Resolução do CONANDA n. 105/2005;

4. pela DETERMINAÇÃO para realização de auditoria detalhada no Fundo Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente, em face das irregularidades constantes do capítulo 7 do relatório técnico (item 5 deste parecer), que podem apontar para a existência de outras falhas relacionadas ao gerenciamento e utilização do referido fundo municipal;

5. pela RECOMENDAÇÃO para que sejam adotadas providências visando à correção da deficiência de natureza contábil constante do capítulo 8 do relatório técnico (item 6 deste parecer), bem como com vistas à não reincidência no atraso da remessa de relatórios de controle interno a esse Tribunal de Contas. 

Florianópolis, 4 de novembro de 2011.

 

 

Cibelly Farias

Procuradora do Ministério Público de Contas