Parecer no:

 

MPTC/5.991/2011

                       

 

 

Processo nº:

 

PCP 11/00167266

 

 

 

Origem:

 

Município de Lacerdópolis – SC

 

 

 

Assunto:

 

Prestação de Contas realizada pelo Prefeito, referente ao exercício financeiro de 2010.

 

 

Trata-se de Prestação de Contas efetuada pelo Chefe do Poder Executivo do Município em epígrafe, consoante regra da Constituição Estadual, art. 113, § 1º.

Foram juntados os documentos relativos à prestação de contas em comento nas fls. 02-300.

A Diretoria de Controle dos Municípios apresentou Relatório Técnico (fls. 302-353), identificando, ao final, a ocorrência das seguintes pretensas restrições, e pleiteando a citação do Gestor responsável:

1. Restrições de ordem constitucional:

1.1. Despesas com manutenção e desenvolvimento do ensino no valor de R$ 1.865.237,23, representando 23,90% da receita com imposto incluídas as transferências de impostos (R$ 7.802.742,80), quando o percentual constitucional de 25,00% representaria gastos da ordem de R$ 1.950.685,70, configurando, portanto, aplicação a menor de R$ 85.448,47 ou 1,10%, em descumprimento ao artigo 212 da Constituição Federal (5.2.1);

1.2. Ausência de efetiva atuação do Sistema de Controle Interno, conforme artigo 31 da Constituição Federal, consubstanciado pela ausência de remessa dos Relatórios de Controle Interno referentes aos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º e 6º bimestres de 2010, no prazo estabelecido, tendo em vista que todos os Relatórios foram remetidos em conjunto em abril de 2011, em descumprimento aos artigos 3º e 4º da Lei Complementar nº 202/2000 c/c artigo 5º, § 3º da Resolução nº TC-16/94, alterada pela Resolução nº TC-11/2004 (item 9.3);

 

2. Restrições de ordem legal:

2.1. Divergência, no valor de R$ 369.365,46, entre os créditos autorizados constantes do Comparativo da Despesa Autorizada com a Realizada – Anexo 11 (R$ 8.304.170,46) e o apurado através das informações enviadas via Sistema e-Sfinge – Módulo Planejamento (R$ 7.934.805,00), caracterizando afronta aos artigos 75, 90 e 91 da Lei nº 4.320/64 (item 8.1);

2.2. Ausência de remessa do Parecer do Conselho do FUNDEB, em desacordo com o artigo 27, da Lei nº 11.494/07 (item 9.1);

2.3. Atraso na remessa dos Relatórios de Controle Interno referentes aos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º e 6º bimestres, em desacordo aos artigos 3º e 4º da Lei Complementar nº 202/2000 c/c artigo 5º, § 3º da Resolução nº TC-16/94, alterada pela Resolução nº TC-11/2004 (item 9.2).

 

A citação foi determinada pelo Auditor Relator (fls.355-356).

A citação foi cumprida, conforme se constata às fls. 358-375, com o documento protocolado pelo Sr. Hilário Chiamolera.

A Diretoria de Controle dos Municípios apresentou o Relatório Técnico de fls. 377-433, consignando remanescentes as seguintes irregularidades:

1. Restrições de ordem constitucional:

1.1. Despesas com manutenção e desenvolvimento do ensino no valor de R$ 1.865.237,23, representando 23,90% da receita com imposto incluídas as transferências de impostos (R$ 7.802.742,80), quando o percentual constitucional de 25,00% representaria gastos da ordem de R$ 1.950.685,70, configurando, portanto, aplicação a menor de R$ 85.448,47 ou 1,10%, em descumprimento ao artigo 212 da Constituição Federal (5.2.1);

1.2. Ausência de efetiva atuação do Sistema de Controle Interno, conforme artigo 31 da Constituição Federal, consubstanciado pela ausência de remessa dos Relatórios de Controle Interno referentes aos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º e 6º bimestres de 2010, no prazo estabelecido, tendo em vista que todos os Relatórios foram remetidos em conjunto em abril de 2011, em descumprimento aos artigos 3º e 4º da Lei Complementar nº 202/2000 c/c artigo 5º, § 3º da Resolução nº TC-16/94, alterada pela Resolução nº TC-11/2004 (item 9.3);

 

 

2. Restrições de ordem legal:

2.1. Divergência, no valor de R$ 369.365,46, entre os créditos autorizados constantes do Comparativo da Despesa Autorizada com a Realizada – Anexo 11 (R$ 8.304.170,46) e o apurado através das informações enviadas via Sistema e-Sfinge – Módulo Planejamento (R$ 7.934.805,00), caracterizando afronta aos artigos 75, 90 e 91 da Lei nº 4.320/64 (item 8.1);

2.2. Ausência de remessa do Parecer do Conselho do FUNDEB, em desacordo com o artigo 27, da Lei nº 11.494/07 (item 9.1);

2.3. Atraso na remessa dos Relatórios de Controle Interno referentes aos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º e 6º bimestres, em desacordo aos artigos 3º e 4º da Lei Complementar nº 202/2000 c/c artigo 5º, § 3º da Resolução nº TC-16/94, alterada pela Resolução nº TC-11/2004 (item 9.2).

 

Este o relatório.

A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da entidade em questão está inserida entre as atribuições dessa Corte de Contas, consoante os dispositivos constitucionais, legais e normativos vigentes (art. 31, § 1º e art. 71 c/c art. 75 da Constituição Federal, art. 113 da Constituição Estadual, arts. 50 a 54 da Lei Complementar Estadual nº. 202/2000; arts. 20 a 26 da Resolução TC nº. 16/1994 e arts. 82 a 94 da Resolução TC nº. 6/2001).

A análise destes autos revela que o Relatório DMU não atendeu aos requisitos da Lei Complementar nº 202/2000 ao deixar de conter as informações previstas no art. 53, parágrafo único, inciso III, relacionadas ao reflexo da administração financeira e orçamentária municipal no desenvolvimento econômico e social do Município.

Informação relevante ainda, inexplicavelmente suprimida da maior parte dos relatórios produzidos pela DMU, é aquela relacionada às contratações terceirizadas para atividades públicas de natureza permanente.

Sobre os grandes números da administração, cuja análise conforma, por definição constitucional, as chamadas contas anuais apresentadas pelo Sr. Prefeito Municipal, objeto do parecer prévio a ser exarado pela Corte e de futuro julgamento pelo Poder Legislativo, foram apurados pela Diretoria de Controle da Administração Municipal - DMU:

Da gestão financeiro-orçamentária

1. O confronto entre a receita arrecada e a despesa realizada resultou no superávit de execução orçamentária da ordem de R$ 306.726,83, correspondendo a 3,84% da receita arrecadada.

2. O resultado financeiro do exercício apresentou-se superavitário, atendendo, portando, aos ditames legais aplicáveis.

Das aplicações mínimas em educação

3. O disposto no art. 212 da Constituição Federal, referente à aplicação mínima de 25% das receitas resultantes de impostos em manutenção e desenvolvimento do ensino revelou-se descumprido.

A Assembléia-Geral das Nações Unidas proclamou, em 2002, através da Resolução n.º 57/254, que a década de 2005 a 2014 será a Década da Educação para o Desenvolvimento Sustentável (DNUEDS), e designou a UNESCO para liderar o respectivo processo de implementação. No rastro dessa deliberação os países membros da ONU estabeleceram suas políticas com vista à consecução desses objetivos.

A aplicação de recursos públicos é uma das premissas para a concretização desses objetivos.

Antes mesmo da edição da Portaria nº 233/2003, substituída pela substitída pela Decisão Normativa nº. TC 06/2008, como comprova a jurisprudência da Corte, o Tribunal de Contas firmou seu compromisso na cobrança de atos que repercutam a implementação de políticas públicas orientadas para a educação.

O Brasil não está em condições de admitir que qualquer centavo das despesas mínimas com educação deixe de ser aplicado. A conduta revelada por estes autos recomenda a rejeição das contas apresentadas.

A realização de despesas sem a observância da correta destinação orçamentária, é importante que se ressalte, pode tipificar, pelo menos em tese, o crime previsto no art. 315 do Código Penal:

Art. 315 - Dar às verbas ou rendas públicas aplicação diversa da estabelecida em lei:

Pena - detenção, de 1 (um) a 3 (três) meses, ou multa.

 

Há a possibilidade também de que se caracterize ato de improbidade administrativa nos termos do que prevê o art. 11, I e II da Lei 8.429/92:

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:

I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência;

II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;

 

Por esta razão, deve a Corte comunicar o fato ao Ministério Público Estadual para que aquele órgão, titular de prerrogativas específicas previstas da Constituição Federal, atue como melhor entender.

 

4. Foram aplicados, pelo menos, 95% dos recursos oriundos do FUNDEB em despesas com manutenção e desenvolvimento da educação básica, conforme exige o art. 60 do ADCT c/c art. 21 da Lei nº 11.494/2007.

5. A obrigação de utilizar no primeiro trimestre os recursos do FUNDEB que deixaram de ser aplicados no exercício anterior (no máximo 5%) mediante abertura de crédito adicional (artigo 21, § 2º, da Lei nº 11.494/2007) foi observada.

6. Restou atendido o art. 60, inciso XII, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, e o art. 22 da Lei nº 11.494/2007, que preconizam seja aplicado pelo menos 60% dos recursos recebidos do FUNDEB na remuneração dos profissionais do magistério do ensino fundamental.

Das aplicações mínimas em saúde

7. No capítulo das despesas com saúde, constata-se que foram aplicados em ações e serviços públicos de saúde valores correspondentes ao percentual mínimo do produto de impostos, conforme exige o art. 198 da Constituição Federal c/c o art. 77, inciso III e § 1º, do ADCT.

Dos limites para gastos com pessoal

8. Os gastos com pessoal do Município no exercício ficaram abaixo do limite de 60% da Receita Corrente Líquida, conforme o exigido pelo art. 169 da Constituição Federal e pela Lei Complementar 101/2000, em seu art. 19;

9. Os gastos com pessoal do Poder Executivo no exercício em exame ficaram abaixo do limite máximo de 54% da Receita Corrente Líquida - RCL, conforme exigido pelo art. 20, III, “b” da Lei Complementar 101/2000.

10. O limite de gastos com pessoal do Poder Legislativo previsto no art. 20, III, “a” da Lei de Responsabilidade Fiscal, situado no percentual de 6% da RCL, foi observado nas despesas próprias da Câmara Municipal do Município em epígrafe.

Do controle interno

11. Quanto à remessa bimestral dos Relatórios de Controle Interno, constatou-se que a Unidade Gestora não observou as disposições regulamentares.

Efetivamente, a Unidade Gestora remeteu intempestivamente os relatórios de controle interno relativos aos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º e 6º bimestres do exercício de 2010.

Tal fato é um indicativo da possível e provável precariedade de funcionamento do órgão de controle interno municipal, devendo merecer especial atenção da Corte e justificando, inclusive, a verificação in loco deste aspecto.

12. Não houve a remessa do parecer do Conselho de acompanhamento e controle da aplicação dos recursos do Fundeb. Referido conselho exerce importante função de fiscalização dos recursos desse Fundo.

Trata-se de constatação muito grave que constitui indicativo de que o Conselho de Acompanhamento do FUNDEB não esteja atuando no Município.

 

Das políticas públicas voltadas à criança e ao adolescente

13. No que tange à apuração do princípio da prioridade absoluta, com sede constitucional no art. 227da Carta Magna, a Diretoria de Controle do Municípios apurou que:

13.1) O Município possui o Fundo Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente. Trata-se de obrigação imposta pelo art. 88, inciso IV, da Lei Federal no 8.069/90 (fl. 409-411, Relatório nº. 5.648/2011).

A execução orçamentária de algumas demandas deve, obrigatoriamente, ocorrer por meio do FIA. Isso porque para essa espécie de demandas sociais um sistema legalmente estabelecido que impõe a definição de metas e prioridades assim como a fiscalização da execução orçamentária de forma colegiada.

Não me refiro aqui ao colegiado legislativo, que deliberará e aprovará as normas orçamentárias, mas a um colegiado especializado nas questões da infância e do adolescente.

O art. 88 do Estatuto da Criança e do Adolescente assim determina:

Art. 88. São diretrizes da política de atendimento:

(...)

II - criação de conselhos municipais, estaduais e nacional dos direitos da criança e do adolescente, órgãos deliberativos e controladores das ações em todos os níveis, assegurada a participação popular paritária por meio de organizações representativas, segundo leis federal, estaduais e municipais;

(...)

IV - manutenção de fundos nacional, estaduais e municipais vinculados aos respectivos conselhos dos direitos da criança e do adolescente;

 

Como se pode perceber, as demandas relacionadas aos direitos da criança e do adolescente não são definidas e/ou priorizadas monocraticamente pelo prefeito municipal, ou apenas pelo poder legislativo.

A Resolução CONANDA nº 105/05 assim dispõe:

Art. 2º. Na União, nos Estados, no Distrito Federal e nos Municípios haverá um único Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente, composto paritariamente de representantes do governo e da sociedade civil organizada, garantindo-se a participação popular no processo de discussão, deliberação e controle da política de atendimento integral dos direitos da criança e do adolescente, que compreende as políticas sociais básicas e demais políticas necessárias à execução das medidas protetivas e socioeducativas previstas nos arts. 87, 101 e 112, da Lei nº 8.069/90. (caput alterado pela Resolução n° 116/2006)

§1º. O Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente deverá ser criado por lei, integrando a estrutura de Governo Federal, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, com total autonomia decisória quanto às matérias de sua competência;

§ 2º. As decisões do Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente, no âmbito de suas atribuições e competências, vinculam as ações governamentais e da sociedade civil organizada, em respeito aos princípios constitucionais da participação popular e da prioridade absoluta à criança e ao adolescente. (§ alterado pela Resolução 116/2006)

 

Em razão da prioridade absoluta preconizada pela Constituição Federal, há um rito especial para a discussão da política municipal voltada aos direitos da criança e do adolescente, para a fixação de prioridades a serem incluídas no planejamento do município, e até mesmo para a fiscalização da execução orçamentária.

Tal rito especial se transpõe para a elaboração dos projetos das normas orçamentárias, plano plurianual (PPA), lei de diretrizes orçamentárias (LDO) e lei orçamentária anual (LOA) que, como se sabe, são os instrumentos para a definição de políticas públicas no Brasil (CF, arts. 165-167).

A definição de políticas públicas quando envolver direitos das crianças e dos adolescentes exige a participação dos conselhos de direitos previstos no art. 88, II do Estatuto da Criança e do Adolescente, assim como exige também a participação do conselho tutelar, conforme art. 136, IX do ECA:

Art. 136. São atribuições do Conselho Tutelar:

(...)

IX - assessorar o Poder Executivo local na elaboração da proposta orçamentária para planos e programas de atendimento dos direitos da criança e do adolescente;

 

Deixar de executar o orçamento do FIA ou executá-lo sem a observância das deliberações do CMDCA implica comprometer o funcionamento do sistema de definição de metas e prioridades que exige a participação do conselho de direitos e do conselho tutelar.

O incentivo à guarda e adoção, previsão expressa do art. 260 do ECA, é a única despesa obrigatória do Fundo dos Direitos da Criança e do Adolescente - FIA, embora não seja a única despesa admitida. Este incentivo poderá ser feito através de campanhas e eventos.

A doutrina especializada identifica outros programas e projetos que permitem a aplicação dos recursos do FIA[1]. A regra sempre será: despesas de caráter continuado devem ser suportadas pelo orçamento geral; despesas incomuns, eventuais, imprevistas (não são imprevisíveis) devem correr à conta do FIA[2].

É o que consta de cartilha elaborada pelo Ministério da Justiça com orientações para criação e funcionamento dos Fundos:

Os recursos captados pelo Fundo são destinados ao financiamento de ações complementares. É equivocada a idéia de que todos os programas e serviços de atendimento a crianças e adolescentes devam ser custeados com recursos desse fundo especial.

Dessa maneira, um programa de tratamento para drogadição, por exemplo (CF: artigo 227, §3, inciso VII; ECA: artigo 101, inciso VI), deve ser custeado com recursos próprios do orçamento dos órgãos responsáveis pelo setor de saúde; um programa de apoio e promoção à família (CF: artigo 226, caput e §8; ECA: artigos 90, incisos I e II, e 129, inciso I) deve ser custeado com dotações próprias da área da assistência social e assim por diante, devendo o orçamento próprio de cada órgão da administração prever recursos privilegiados para a implementação e manutenção das políticas públicas relacionadas com a proteção à infância e à juventude (ECA: artigo 4º, parágrafo único, alínea d).

Portanto, os recursos do FCA devem ser aplicados em projetos complementares de promoção, proteção e defesa dos direitos das crianças e dos adolescentes, auxiliando no processo de inclusão de meninos e meninas em situação de risco social e contribuindo para a qualificação da rede de atendimento.[3]

 

Devem ser suportadas pelo FIA então, despesas excepcionais para atender crianças e adolescentes em situação de risco pessoal e social como, por exemplo, usuários de substâncias psicoativas e vítimas de maus tratos (CF, art. 227, §3º, VII).

O Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente poderá financiar, utilizando o Fundo dos Direitos da Criança e do Adolescente, as pesquisas, estudos e diagnósticos que julgar necessários à efetivação do atendimento à criança e ao adolescente.

Os recursos do FIA também poderão promover a formação de pessoal. Conselheiros dos direitos, conselheiros tutelares, além de profissionais envolvidos com os direitos da criança e do adolescente precisam ser qualificados para trabalhar de acordo com o Estatuto da Criança e do Adolescente.

Admite-se a utilização dos recursos do FIA para a divulgação dos Direitos da Criança e do Adolescente (ECA, art. 88, VII). As crianças, adolescentes, as famílias e a comunidade precisam conhecer o ECA para aplicá-lo.

Como nem sempre estão implantados todos os órgãos e programas de atendimento, como define o ECA, é preciso que estes sejam reordenados, isto é, transformados, atualizados aos princípios previstos na lei. Estas demandas implicam mudanças de conteúdo[4], método[5] e gestão[6] nos organismos governamentais e não governamentais que atuam na área, o que também poderá ser financiando pelo Fundo, sempre com estrita observância dos princípios que regem o regime administrativo público.

13.2) Foi informada a nominata dos membros que integram o Conselho Municipal da Criança e do Adolescente (CMDCA), e remetidos os atos de posse. Este conselho é responsável pelas atividades de planejamento e fiscalização (ECA, art. 88) da atuação estatal voltada às políticas da criança e do adolescente e à concretização do princípio da prioridade absoluta.

Assim estabelecem os Prejulgados no 1.832 e 1681:

Prejulgado no 1832

1. O Fundo de Direitos da Criança e do Adolescente, instituído em cada ente da Federação, tem por objetivo receber recursos e realizar despesas para a consecução dos objetivos pretendidos pelo art. 227 da Constituição da República e pela Lei nº 8.069/90 - Estatuto da Criança e do Adolescente.

2. O Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente é órgão paritário, com metade de seus membros representantes do Poder Público e a outra metade da sociedade civil, instituído em cada ente da Federação, com o objetivo de proporcionar condições de implementação dos direitos e garantias das crianças e dos adolescentes, devendo, além de outras atribuições, gerir o Fundo de Direitos da Criança e do Adolescente.

3. Os recursos do Fundo de Direitos da Criança e do Adolescente devem ser empregados exclusivamente em programas, projetos e atividades de proteção sócio-educativos voltados ao atendimento da criança e do adolescente.

4. A definição das despesas que podem ser custeadas com recursos do Fundo de Direitos da Criança e do Adolescente cabe ao seu gestor, a quem compete avaliar, no momento da autorização da despesa, se o objeto do gasto está inserido nos programas, projetos e atividades de proteção sócio-educativos voltados ao atendimento da criança e do adolescente, bem como se está em conformidade com os critérios de utilização dos recursos do Fundo fixados pelo Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente.[7]

Prejulgado no 1681

1. Conforme o disposto no § 2º do art. 260 da Lei nº 8069/90 - Estatuto da Criança e do Adolescente, os critérios de utilização dos recursos do fundo, tanto daqueles oriundos de doações ou deduções do imposto de renda, quanto dos provenientes de repasses de entes públicos, devem ser fixados pelo Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente, através de plano de aplicação.

2. A administração dos recursos é tarefa exercida pelo órgão público designado pelo Chefe do Poder Executivo para a execução orçamentária e contábil do fundo.

3. O Conselho vai dizer o quanto de recursos será destinado para tal programa de atendimento e o órgão público irá proceder à liberação e ao controle dos valores dentro das normas legais e contábeis.[8]

Referido Conselho, portanto, responde pelos atos e omissões que perpetrar, sempre que danosos os interesses da causa da criança e do adolescente.

Pode caracterizar a omissão dos membros do referido Conselho:

A) Deixar de formular a política municipal dos direitos da criança e do adolescente;

B) Deixar de fixar prioridades para a consecução das ações de atendimento e a captação e a ampliação dos recursos;

C) Deixar de elaborar plano de ação municipal para a área da infância e da juventude;

D) Deixar de dar publicidade às propostas formuladas pelo Conselho para integrar o planejamento municipal;

E) Deixar de acompanhar o processo de elaboração da legislação municipal (inclusive das leis orçamentárias – PPA, LDO e LOA).

F) Deixar de assessorar o Poder Executivo na elaboração da proposta orçamentária

Pode caracterizar omissão do chefe do Poder Executivo municipal e de seus secretários:

A) Executar política municipal voltada aos direitos da criança e do adolescente que não tenha passado pelo crivo do colegiado especial do CMDCA;

B) Deixar de observar as prioridades fixadas para a consecução das ações de atendimento e a captação e a ampliação dos recursos;

C) Deixar de observar o plano de ação municipal elaborado pelo CMDCA para a área da infância e da juventude;

13.3) Não houve a elaboração do Plano de Ação do Fundo da Infância e da AdolescênciaFIA.

13.4) Não houve a elaboração do Plano de Aplicação dos recursos do Fundo da Infância e da AdolescênciaFIA.

Estas constatações são bastante graves, pois caracterizam a omissão do Conselho de Direitos e a insubmissão da Administração as prioridades que deveriam ser estabelecidas na aplicação de recursos do FIA.

13.5) É certo que as finalidades do fundo da criança e do adolescente não abrangem, por exemplo, despesas de caráter continuado. Essas despesas devem mesmo ser realizadas pelos programas de caráter geral do município, sem descuidar, contudo, da prioridade reclamada pela Constituição Federal (art. 227, caput). Em Lacerdópolis, corretamente, as despesas com a remuneração dos conselheiros tutelares não correm à conta do FIA.

 

 

Analisando os dados apresentados nestes autos, em confronto com o disposto na Decisão Normativa nº. TC 06/2008, tem-se que dentre as impropriedades apontadas ilegalidades consideradas gravíssimas, justificando o posicionamento opinativo da Corte no sentido da rejeição das contas apresentadas.

Deverá constar do Parecer Prévio ainda a determinação para a oportuna apreciação em sede da competência para julgamento de atos, privativa da Corte (PROCESSO APARTADO):

1) das responsabilidades pela remessa intempestiva dos relatórios de controle interno relativos aos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º e 6º bimestres (item 2.3 da conclusão do Relatório nº 5.648/2011;

2) das responsabilidades pela ausência de remessa do Parecer do Conselho do Fundeb (item 2.2 da conclusão do Relatório nº 5.648/2011);

3) omissão na elaboração dos planos de ação e de aplicação dos recursos do Fundo da Infância e da AdolescênciaFIA, caracterizando o malferir do art. 260, § 2o da Lei federal no 8.069/90 c/c art. 1o da Resolução CONANDA no 105/2005.

Da instauração de processo apartado para apuração das responsabilidades pela ausência de remessa do Parecer do Conselho do Fundeb - possível caracterização de ato de improbidade por omissão

Esta Corte possui precedentes no sentido de ordenar que se instaure procedimento apartado para a apuração das responsabilidades decorrentes da omissão descrita:

Parecer Prévio n. 0048/2008

Processo nO PCP - 08/00184327

Prestação de Contas do Prefeito - Exercício de 2007

Prefeitura Municipal de Guarujá do Sul

O TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SANTA CATARINA, reunido nesta data, em Sessão Ordinária, com fulcro nos arts. 31 da Constituição Federal, 113 da Constituição do Estado e 1º e 50 da Lei Complementar (estadual) n. 202/2000, tendo examinado e discutido a matéria, acolhe o Relatório e a Proposta de Parecer Prévio do Relator, aprovando-os, e considerando ainda que:

(...)

6.1. É DE PARECER que o Balanço Geral do Município de Guarujá do Sul representa adequadamente a posição financeira, orçamentária e patrimonial em 31 de dezembro de 2007, bem como o resultado das operações, de acordo com os princípios fundamentais de contabilidade aplicados à Administração Pública Municipal, estando, assim, as contas prestadas pelo Prefeito Municipal, Senhor Cláudio Inácio Weschenfelder, em condições de serem APROVADAS, com as ressalvas e determinação, pela Câmara Municipal de Guarujá do Sul:

(...)

6.2. Determinar a formação de autos apartados para apuração dos fatos e dos responsáveis, conforme disposto no art. 85, § 2º da Resolução n. TC-06/2001, para fins de exame das seguintes matérias:

(...)

6.2.3. Não-remessa do Parecer do Conselho de Acompanhamento do FUNDEB, em descumprimento ao art. 27, parágrafo único, da Lei (federal) n. 11.494/2007 (Item B.1 do Relatório DMU);[9]

 

O Relatório nº DMU/5.648/2011 aponta a ausência de remessa do Parecer do Conselho do Fundeb.

Os conselhos de acompanhamento e controle da aplicação dos recursos do FUNDEB são importantes parceiros da atuação fiscalizadora do Tribunal de Contas.

A proximidade desses conselhos com o lugar em que se dá a execução orçamentária permite-lhes um controle mais efetivo do destino desses recursos públicos.

A Lei federal nº 11.494/2007 prevê:

Art. 24.  O acompanhamento e o controle social sobre a distribuição, a transferência e a aplicação dos recursos dos Fundos serão exercidos, junto aos respectivos governos, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, por conselhos instituídos especificamente para esse fim.

§ 1º Os conselhos serão criados por legislação específica, editada no pertinente âmbito governamental, observados os seguintes critérios de composição:

(...)

IV - em âmbito municipal, por no mínimo 9 (nove) membros, sendo:

a) 2 (dois) representantes do Poder Executivo Municipal, dos quais pelo menos 1 (um) da Secretaria Municipal de Educação ou órgão educacional equivalente;

b) 1 (um) representante dos professores da educação básica pública;

c) 1 (um) representante dos diretores das escolas básicas públicas;

d) 1 (um) representante dos servidores técnico-administrativos das escolas básicas públicas;

e) 2 (dois) representantes dos pais de alunos da educação básica pública;

f) 2 (dois) representantes dos estudantes da educação básica pública, um dos quais indicado pela entidade de estudantes secundaristas.

§ 2º  Integrarão ainda os conselhos municipais dos Fundos, quando houver, 1 (um) representante do respectivo Conselho Municipal de Educação e 1 (um) representante do Conselho Tutelar a que se refere a Lei no 8.069, de 13 de julho de 1990, indicados por seus pares.

(...)

Art. 27.  Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios prestarão contas dos recursos dos Fundos conforme os procedimentos adotados pelos Tribunais de Contas competentes, observada a regulamentação aplicável.

Parágrafo único.  As prestações de contas serão instruídas com parecer do conselho responsável, que deverá ser apresentado ao Poder Executivo respectivo em até 30 (trinta) dias antes do vencimento do prazo para a apresentação da prestação de contas prevista no caput deste artigo.

indícios, portanto, de que o Conselho responsável pela fiscalização da aplicação dos recursos do FUNDEB tenha se omitido no que tange a sua obrigação.

Tal fato, se confirmado, pode caracterizar ato de improbidade administrativa dos membros desse Conselho, consoante previsão da Lei federal 8.429/92:

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:

(...)

X - agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio público;

(...)

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:

(...)

II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;

Importa ressaltar que a omissão cujos indícios se pronunciam pode ter como conseqüências o desvio e recursos especificamente destinados à educação ou mesmo a sua má-aplicação.

Por esta razão deve a Corte comunicar a omissão constatada nestes autos ao Ministério Público estadual, para que aquele órgão, titular de específicas atribuições previstas na própria Lei 11.494/2007 (art. 29) atue como melhor entender[10].

Da instauração de processo apartado em face da omissão quanto à remessa dos relatórios de controle interno

As omissões quanto à remessa dos relatórios de controle interno têm sido apreciadas pelo Tribunal em sede de processos apartados:

Acórdão n.º 1586/2007

Processo n.º PDI - 07/00015612

Processo Diverso - Autos apartados do Processo n. PCP-06/00078000 - contas anuais de 2005

Prefeitura Municipal de Araranguá

(...)

ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões apresentadas pelo Relator e com fulcro no art. 59 c/c o art. 113 da Constituição do Estado e no art. 1° da Lei Complementar n. 202/2000, em:

(...)

6.2. Aplicar ao Sr. Mariano Mazzuco Neto - Prefeito Municipal de Araranguá, CPF n. 178.520.219-72, as multas abaixo discriminadas, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação deste Acórdão no Diário Oficial do Estado, para comprovar ao Tribunal o recolhimento das referidas multas ao Tesouro do Estado, sem o que, fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos artigos 43, II, e 71 da Lei Complementar n. 202/2000:

 

6.2.1. com base no art. 70, VII, da Lei Complementar n. 202/2000 c/c o art. 109, VII, do Regimento Interno, a multa no valor de R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face do atraso na remessa dos Relatórios de Controle Interno referentes ao 1o ao 6º bimestres de 2005, em descumprimento ao art. 5º, § 3º, da Resolução n. TC-11/2004 (item 1.1 do Relatório DMU);[11]

 

Acórdão n.º 1438/2007

Processo n.º PDI - 07/00009051

Processo Diverso - Autos apartados do Processo n. PCP-06/00072495 - contas anuais de 2005

Prefeitura Municipal de Abelardo Luz

ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões apresentadas pelo Relator e com fulcro no art. 59 c/c o art. 113 da Constituição do Estado e no art. 1° da Lei Complementar n. 202/2000, em:

(...)

6.2. Aplicar ao Sr. Nerci Santin - Prefeito Municipal de Abelardo Luz, CPF n. 075.655.939-15, as multas abaixo discriminadas, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação deste Acórdão no Diário Oficial do Estado, para comprovar ao Tribunal o recolhimento das referidas multas ao Tesouro do Estado, sem o que, fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos artigos 43, II, e 71 da Lei Complementar n. 202/2000:

(...)

6.2.2. com base no art. 70, VII, da Lei Complementar n. 202/2000 c/c o art. 109, VI, do Regimento Interno, a multa no valor de R$ 1.000,00 (um mil reais), em face da remessa dos Relatórios de Controle Interno referentes ao 1o, 2º, 3º, 4º, 5º e 6º bimestres de 2005 com atraso de 548, 487, 426, 365, 304 e 242 dias, em descumprimento ao estabelecido na Resolução n. TC-11/2004, art. 2o, § 3o (item 3 do Relatório DMU).[12]

 

Acórdão n.º 0803/2007

Processo n.º PDI - 06/00523764

Processo Diverso - Autos apartados do Processo n. PCP-06/00025063 - contas anuais de 2005

Prefeitura Municipal de Capivari de Baixo

ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões apresentadas pelo Relator e com fulcro no art. 59 c/c o art. 113 da Constituição do Estado e no art. 1° da Lei Complementar n. 202/2000, em:

(...)

6.2. Aplicar ao Sr. Moacir Rabelo da Silva - Prefeito Municipal de Capivari de Baixo, CPF n. 178.871.199-87, com fundamento no art. 70, II, da Lei Complementar n. 202/2000 c/c o art. 109, II, do Regimento Interno, as multas abaixo relacionadas, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação deste Acórdão no Diário Oficial do Estado, para comprovar ao Tribunal o recolhimento ao Tesouro do Estado das multas cominadas, sem o que, fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos arts. 43, II, e 71 da Lei Complementar n. 202/2000:

6.2.1. R$ 1.000,00 (mil reais), em face do atraso de 233 (duzentos e trinta e três) dias na remessa dos Relatórios de Controle Interno referente ao 1° bimestre de 2005, em descumprimento ao art. 5°, § 3°, da Resolução n. TC-16/94, alterada pela Resolução n. TC-11/2004;

6.2.2. R$ 200,00 (duzentos reais), devido ao atraso de 173 (cento e trinta e três) dias na remessa dos Relatórios de Controle Interno referente ao 2° bimestre de 2005, em descumprimento ao art. 5°, § 3°, da Resolução n. TC-16/94, alterada pela Resolução n. TC-11/2004;

6.2.3. R$ 200,00 (duzentos reais), em face do atraso de 113 (cento e treze) dias na remessa dos Relatórios de Controle Interno referente ao 3° bimestre de 2005, em descumprimento ao art. 5°, § 3°, da Resolução n. TC-16/94, alterada pela Resolução n. TC-11/2004;

6.2.4. R$ 200,00 (duzentos reais), em face do atraso de 53 (cinqüenta e três) dias na remessa dos Relatórios de Controle Interno referente ao 4° bimestre de 2005, em descumprimento ao art. 5°, § 3°, da Resolução n. TC-16/94, alterada pela Resolução n. TC-11/2004.[13]

 

 

Considerações gerais sobre a instauração de processos apartados

Os chamados “processos apartados” oportunizam a concretização do princípio da indisponibilidade do interesse público. Por estes processos a Corte investigará aquilo que não pode ser investigado no processo de contas por não representar matéria passível de exame em sede de contas, ou por não possuir conteúdo suficiente para macular o conjunto das contas anuais, não obstante revele indícios de práticas ilícitas.

Observado sob a óptica interna dos processos de contas, o ditos “apartados” são também a concretização, em alguma medida, do princípio da proporcionalidade, pois não seria sustentável que todo o conjunto de atos que conformam a gestão financeira, orçamentária e patrimonial de todo um ano, e que são apreciados nesses processos, fosse comprometida pela prática de atos isolados, mesmo que ilegais. Estes atos deverão ser apreciados isoladamente em outro processo – o chamado “processo apartado”.

Não é, contudo, facultativa esta apreciação desses atos isolados. Se a matéria está entre as atribuições do Tribunal de Contas ela deverá ser apreciada em sede da competência para julgar conferida às cortes de contas.

O manejo de argumentos relacionados à falta de estrutura para o exercício do múnus constitucional, como comumente tem ocorrido, também reclama maior cautela.

O Tribunal de Contas de Santa Catarina está, por certo, entre os órgãos melhor aparelhados do Estado e, porque não dizer, da Federação, para o exercício de suas obrigações. Nos últimos anos realizou diversos concursos públicos que culminaram com a nomeação de um invejável quadro de altíssima qualidade técnica. Não lhe faltam também recursos de informática ou de qualquer sorte. Trata-se, pois, de um dos mais afortunados órgãos de controle do Brasil e que possui os meios para o exercício pleno de todas as suas atribuições. Poderiam ser melhores e maiores os recursos a serem disponibilizados para os tribunais de contas? Sempre poderiam!

Também o manejo do princípio da razoabilidade, como sustentam alguns (normalmente sem demonstrar a aplicação do princípio...), para afastar a atuação da Corte, não pode ocorrer sem a demonstração clara dos subprincípios da necessidade, da adequação e da proporcionalidade stricto sensu dessa não-atuação do Tribunal de Contas.

 

Em razão do exposto, o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas entende que as contas apresentadas pelo Município cuja prestação ora se examina evidenciam a inadequação da gestão contábil, financeira, orçamentária e patrimonial da entidade, e, com amparo na competência conferida pelo art. 108, incisos I e II, da Lei Complementar 202/2000, manifesta-se:

1) pela emissão de parecer recomendando à Câmara Municipal a rejeição das contas do Município de Lacerdópolis, relativas ao exercício de 2010 notadamente em razão do item  1.1 da conclusão do Relatório nº DMU/5.648/2011 (fl.414);

2) por determinar ao Chefe do Poder Executivo municipal que:

2.1) ordene ao órgão de controle interno da municipalidade a observância dos prazos regulamentares para a remessa dos Relatórios de Controle Interno que emite, em observância ao que determina o art. 5º, § 3º da Resolução nº TC 16/94, com as alterações introduzidas pela Resolução nº 11/2004. (item 2.3 do Relatório nº 5.648/2011);

2.2) a deliberação do Conselho de acompanhamento do FUNDEB, nos termos do art. 27, parágrafo único da Lei federal no 11.494/2007, acompanhe as contas prestadas pelo Prefeito Municipal;

3) pela determinação à Diretoria de Controle dos Municípios para que:

3.1) instaure o procedimento adequado à verificação (PROCESSO APARTADO):

3.1.1) das responsabilidades pela remessa intempestiva dos relatórios de controle interno (item 2.3 da conclusão do Relatório nº. 5.648/2011);

3.1.2) das responsabilidades pela ausência de remessa do Parecer do Conselho do Fundeb (item 2.2 da conclusão do Relatório nº. 5.648/2011);

3.1.3) omissão na elaboração dos planos de ação e de aplicação dos recursos do Fundo da Infância e da AdolescênciaFIA, caracterizando o malferir do art. 260, § 2o da Lei federal no 8.069/90 c/c art. 1o da Resolução CONANDA no 105/2005 (fl. 411 da conclusão do Relatório nº. 5.648/2011);

3.2) acompanhe o cumprimento da Decisão a ser exarada pela Corte e a eventual tipificação de reincidências no exame que processará do exercício seguinte;

3.3) inclua o Município na sua programação de auditorias no exercício de 2011/2012, para a verificação in loco do funcionamento do órgão de controle interno municipal e do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente – CMDCA e do Conselho de Acompanhamento do FUNDEB;

4) com fundamento no art. 59, XI da Constituição Estadual; nos arts. 1º, XIV e 65, § 5º da Lei Complementar nº 202/2000; no art. 7º da Lei Federal nº 7.347/85; nos arts. 14 c/c 22 da Lei Federal nº 8.429/92; no art. 35, I c/c 49, II da LOMAN, no art. 43, VIII da Lei Federal nº 8.625/93, no art. 24, § 2º c/c art. 40 do Decreto-Lei n° 3.689/41, no art. 29 da Lei Federal nº 11.494/2007, no art. 260, § 2o da Lei federal no 8.069/90 c/c art. 1o da Resolução CONANDA no 105/2005 e no art. 212 da Constituição Federal, pela imediata comunicação ao Ministério Público Estadual, para fins de subsidiar eventuais medidas:

4.1) em razão da possível omissão dos membros do Conselho de Acompanhamento e Controle da aplicação dos Recursos do FUNDEB;

4.2) em razão da possível omissão do Conselho de Direitos da Criança e do Adolescente – CMDCA, caracterizada pela omissão na elaboração dos planos de ação e de aplicação dos recursos do Fundo da Infância e da AdolescênciaFIA;

4.3) no sentido da propositura de eventual ação civil pública visando impor à Administração local a obrigação de realizar dos gastos que não foram realizados no exercício em exame, assim como a apuração de eventual tipificação do crime previsto no art. 315 do Código Penal brasileiro;

5) pela comunicação do parecer prévio ao Chefe do Poder Executivo nos termos do propugnado pela Instrução Técnica, estendendo-se o conhecimento da Decisão da Corte ao Poder Legislativo municipal;

6) pela solicitação à Câmara Municipal de Vereadores para que comunique à Corte o resultado do julgamento e ressalvas propugnados pela Instrução.

Florianópolis, 10 de novembro de 2011.

 

Diogo Roberto Ringenberg

Procurador do Ministério

Público de Contas

 

 



[1] GOMES NETO, Gercino Gérson. Palestra proferida na Conferência Regional para Conselheiros de Direitos e Conselheiros Tutelares http://www.mp.sc.gov.br/portal/site/portal/portalimpressao .asp?campo=2451&conteudo=fixo_detalhe.

[2] CANTANHÊDE, João de Deus Nogueira. Fundo municipal da criança e do adolescente. Fundo Estadual da Criança e do Adolescente-MA. São Luis-Maranhão – 2002. p.7.

[3] Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente e Conselho Tutelar : orientações para criação e funcionamento / Secretaria Especial dos Direitos Humanos. – Brasília : Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente - CONANDA, 2007. p. 25

[4] Refere-se ao conjunto de ações desenvolvidas pelas diversas entidades, a ser redefinido em função do novo reordenamento jurídico. In: Manual de perguntas & respostas para criação e estruturação dos:conselhos municipais dos direitos da criança e do adolescente, conselhos tutelares e fundos municipais Conselho Estadual dos Direitos da Criança e do adolescente - CEDICA – RS.

[5] Refere-se a novas maneiras de entender e agir, superando os enfoques assistencialistas e correcionais-repressivos, substituindo-os por ações educativas e emancipadoras, que promovam a Cidadania. In: Manual de perguntas & respostas para criação e estruturação dos:conselhos municipais dos direitos da criança e do adolescente, conselhos tutelares e fundos municipais Conselho Estadual dos Direitos da Criança e do adolescente - CEDICA – RS.

[6] Trata-se do conjunto de definições e medidas de natureza jurídico-administrativa para garantir a descentralização do atendimento (ECA, art. 88, III), participação da população por meio de suas organizações representativas na formulação e controle das políticas de proteção integral (ECA, art. 88, II). In: Manual de perguntas & respostas para criação e estruturação dos:conselhos municipais dos direitos da criança e do adolescente, conselhos tutelares e fundos municipais Conselho Estadual dos Direitos da Criança e do adolescente - CEDICA – RS.

[7] SANTA CATARINA. Tribunal de Contas do Estado. CON-06/00168506. Parecer: COG-241/06. Decisão: 2414/2006. Origem: Prefeitura Municipal de Mondai. Relator: Conselheiro José Carlos Pacheco. Data da Sessão: 02/10/2006. Data do Diário Oficial:14/11/2006.

[8] SANTA CATARINA. Tribunal de Contas do Estado. CON-05/00113750. Parecer: COG-516/05. Decisão:1988/2005. Relator: Conselheiro Wilson Rogério Wan-Dall.Data da Sessão:03/08/2005. Data do Diário Oficial: 30/09/2005

[9] SANTA CATARINA. Tribunal de Contas do Estado. Relator: César Filomeno Fontes. Data da Sessão: 20/08/2008. Representante do Ministério Público de Contas: Márcio de Sousa Rosa.

[10] BRASIL. LEI nº 11.494, de 20 de junho de 2007. Regulamenta o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – FUNDEB.  Art. 29.  A defesa da ordem jurídica, do regime democrático, dos interesses sociais e individuais indisponíveis, relacionada ao pleno cumprimento desta Lei, compete ao Ministério Público dos Estados e do Distrito Federal e Territórios e ao Ministério Público Federal, especialmente quanto às transferências de recursos federais.

 

[11] SANTA CATARINA. Tribunal de Contas do Estado. Relator: Wilson Rogério Wan-Dall. Data da Sessão: 27/08/2007.

[12] SANTA CATARINA. Tribunal de Contas do Estado. Relator: Wilson Rogério Wan-Dall. Data da Sessão: 01/08/2007.

[13] SANTA CATARINA. Tribunal de Contas do Estado. Relator: César Filomeno Fontes. Data da Sessão: 02/05/2007.