PARECER
nº: |
MPTC/6192/2011 |
PROCESSO
nº: |
PCP 11/00177067 |
ORIGEM: |
Prefeitura Municipal de Criciúma |
RESPONSÁVEL: |
Clésio Salvaro |
ASSUNTO: |
Prestação de Contas do exercício de 2010 |
01. DO
RELATÓRIO
O presente
processo refere-se a Prestação de Contas do Prefeito Municipal de Criciúma,
relativa ao Exercício de 2010, em cumprimento ao disposto no Artigo 51 da Lei
Complementar nº. 202/2000.
02. DA
INSTRUÇÃO
A análise das
contas pelo corpo Técnico da Diretoria de Controle dos Municípios - DMU abrange
o Balanço Anual do exercício financeiro de 2010, bem como as informações dos
registros contábeis e de execução orçamentária, enviadas por meio
informatizado.
Após exame
acurado das informações prestadas pela Unidade Gestora, a Instrução elaborou o
Relatório nº 4.616/2011, conforme registro às fls. 639 – 673, que concluiu por
apontar as seguintes restrições para efeito de emissão de Parecer Prévio pelo
Egrégio Tribunal Pleno:
I – RESTRIÇÃO DE ORDEM
CONSTITUCIONAL:
I.1. Ausência de
liberação de recursos para pagamento de Precatórios oriundos do Regime Especial
em descumprimento ao que exige o art. 97, § 2º do ADCT c/c o art. 19 da
Resolução CNJ nº 115/2010;
II – RESTRIÇÃO DE ORDEM
LEGAL
II.1. Ausência de
abertura de crédito adicional no primeiro trimestre de 2010 e,
consequentemente, não evidenciação da realização de despesa com os recursos do
FUNDEB remanescentes do exercício anterior no valor de R$ 1.023.275,32, em
descumprimento ao estalebelecido no § 2º do artigo 21 da Lei nº 11.494/2007.
II.2. Divergência, no
valor de R$ 1.000.000,00 entre os créditos autorizados constantes do
Comparativo da Despesa Autorizada com a Realizada – Anexo 11 -(R$
422.892.397,40) e o apurado através das informações enviadas via e-Sfinge –
Módulo Planejamento (R$ 421.892.397,40), caracterizando afronta aos artigos 75,
90 e 91 da Lei nº 4.320/64;
II.3. Divergência, no
valor de R$ 538.986,05, apurada entre a variação do saldo patrimonial
financeira (R$1.978.367,80) e o resultado da execução orçamentária – Superávit
(R$ 1.391.368,26), considerando o cancelamento de restos a pagar de R$
48.013,49, em afronta ao artigo 102 da Lei nº 4.320/64;
II.4. Despesas inscritas
em restos a pagar acima da disponibilidade de recursos do FUNDEB, no valor de
R$ 1.042.807,37, caracterizando a falta de controle da utilização dos recursos
para o exercício subsequente, em afronta aos art. 21 § 2º e 27 da Lei nº
11.494/2007;
II.5. Atraso na remessa
dos Relatórios de Controle Interno referente ao 1º, 2º, 3º e 4º bimestres, em
desacordo aos artigos 3º e 4º da Lei Complementar nº 202/2000 c/c artigo 5º, §
3º da Resolução TC-16/94, alterada pela Resolução TC – 11/2004;
Em 31 de outubro
de 2011, o Processo foi encaminhado para este Ministério Público junto ao
Tribunal de Contas do Estado para competente manifestação.
03. DA
PROCURADORIA
O Ministério Público junto ao Tribunal de Contas do Estado, na sua
missão constitucional e legal de guarda da lei e fiscal de sua execução,
regrada nas Constituições Federal e Estadual e na Lei Complementar Estadual nº.
202/2000, analisando o Relatório de Instrução, constatou que o Município de
Criciúma, no exercício de 2010:
a)
Aplicou
pelo menos 15% das receitas produto de impostos, inclusive transferências, em
Ações e Serviços Públicos de Saúde, conforme exigido no artigo 77, III, e § 4º
do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias;
b)
Aplicou
pelo menos 25% das Receitas Resultantes de Impostos em Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino, conforme exige o artigo 212 da Constituição Federal;
c)
Aplicou,
pelo menos, 60% dos recursos recebidos do FUNDEB na remuneração dos
profissionais do magistério, conforme exige o artigo 60, XII, do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias c/c artigo 22 da Lei n°. 11.494/2007;
d)
Aplicou
pelo menos, 95% dos recursos recebidos do FUNDEB em despesas com Manutenção e
Desenvolvimento da Educação Básica, conforme exige o artigo 21 da Lei n°.
11.494/2007;
e)
Os gastos
com pessoal do Município ficaram abaixo do limite máximo de 60% da Receita
Corrente Líquida, conforme exigido pelo artigo 169 da Constituição federal c/c
o artigo 19, III da Lei de Responsabilidade Fiscal;
f)
Os gastos
com pessoal do Poder Executivo no exercício em exame ficaram abaixo do limite
máximo de 54% da Receita Corrente Líquida, conforme exigido pelo artigo 20, III
da Lei de Responsabilidade Fiscal;
g)
Os gastos
com pessoal do Poder Legislativo no exercício em exame ficaram abaixo do limite
máximo de 6% da Receita Corrente Líquida, conforme exigido pelo artigo 20, III
da Lei de Responsabilidade Fiscal;
h)
O
resultado financeiro do exercício foi bom, apresentando superávit na ordem de R$ 6.669.080,47, em
observância ao princípio do equilíbrio de caixa exigido pelo artigo 48, “b” da
Lei 4.320/64 e artigo 1º, § 1º da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Denota-se
que a Unidade Gestora aplicou corretamente os percentuais enumerados na Carta
Magna e legislação infraconstitucional. Restaram, contudo, restrições de ordem
constitucional e legal, eivadas de incorreções procedimentais, as quais este
Órgão Ministerial passa a analisar:
I – RESTRIÇÃO DE ORDEM
CONSTITUCIONAL:
- Ausência de liberação
de recursos para pagamento de Precatórios oriundos do Regime Especial em
descumprimento ao que exige o art. 97, § 2º do ADCT c/c o art. 19 da Resolução
CNJ nº 115/2010;
Os precatórios são requisições judiciais de pagamentos
devidos pelo Poder Público. Possuem, portanto, caráter obrigatório e vinculado,
devendo ser cumpridos e regularmente quitados pelos entes devedores.
A Emenda
Constitucional n° 62/2009 trouxe importantes modificações na disciplina do
pagamento de precatórios.
Dentre elas,
destaca-se a criação de um regime especial para os Municípios que, na data da
publicação da Emenda, estejam em mora com a quitação de precatórios vencidos,
relativos às suas administrações direta e indireta.
O
descumprimento do regime especial, em razão da não liberação tempestiva dos
recursos para o pagamento de precatórios, acarreta diversas medidas
coercitivas, entre as quais: sequestro de quantias nas contas dos entes públicos devedores, e a retenção,
pela União, dos repasses relativos ao Fundo de Participação dos Municípios.
Nesse sentido,
deve a Unidade Gestora adotar providências necessárias visando sanar a
irregularidade acima anotada, evitando possíveis sanções decorrentes do
descumprimento da norma.
II – RECURSOS DO FUNDEB
- Ausência de abertura
de crédito adicional no primeiro trimestre de 2010 e, consequentemente, não
evidenciação da realização de despesa com os recursos do FUNDEB remanescentes
do exercício anterior no valor de R$ 1.023.275,32, em descumprimento ao
estabelecido no § 2º do artigo 21 da Lei nº 11.494/2007;
- Despesas inscritas em
restos a pagar acima da disponibilidade de recursos do FUNDEB, no valor de R$
1.042.807,37, caracterizando a falta de controle da utilização dos recursos para
o exercício subsequente, em afronta aos art. 21 § 2º e 27 da Lei nº
11.494/2007.
A Emenda Constitucional nº 53, de 20 de dezembro de 2006, entre outras
medidas, criou o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de
Valorização dos Profissionais da Educação – FUNDEB, como fonte adicional de
financiamento da educação básica.
Destaque-se que o FUNDEB,
tem por objeto arrecadar fundos dos Estados e Municípios para posterior
aplicação na Educação Básica Pública, conforme disposto na Lei Federal nº.
11.494/2007.
Ao elaborar os
instrumentos de planejamento municipal, através do Plano Plurianual, Lei de
Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual, o Administrador Público tem
o dever constitucional de alocar os recursos de forma a atender os gastos
mínimos com ensino, remuneração dos profissionais do magistério em efetivo
exercício, ações e serviços públicos de saúde, etc.
A lei do FUNDEB
determina que no mínimo 95% dos recursos sejam aplicados no exercício, e a
sobra deve ser aplicada no primeiro trimestre do próximo exercício:
Art. 21 §2º: Até 5%
(cinco por cento) dos recursos recebidos à conta dos Fundos, inclusive
relativos à complementação da União recebidos nos termos do §1º do art. 6º
desta Lei, poderão ser utilizados no 1º (primeiro) trimestre do exercício
imediatamente subseqüente, mediante abertura de crédito adicional.
Ressalte-se que
o desenvolvimento do País, assim como a melhoria da qualidade de vida, a
consolidação do processo democrático, e a inclusão social de parcela mais
significativa da população, passam necessariamente por um sistema educacional
mais amplo e eficaz.
A excelência no
ensino está atrelada a vários fatores: melhores instalações, equipamentos,
transporte, merenda e principalmente, profissionais capacitados e bem
remunerados que possam desempenhar seu papel fundamental de educar.
Para tanto, deve a Unidade
Gestora adotar os procedimentos necessários à aplicação integral dos recursos do FUNDEB, remanescentes do exercício
anterior, dentro do prazo previsto na Lei Federal nº 11.494/2007 e melhorar o
controle da utilização dos recursos para o exercício subsequente.
III – DIVERGÊNCIA CONTÁBIL
- Divergência, no valor
de R$ 1.000.000,00 entre os créditos autorizados constantes do Comparativo da
Despesa Autorizada com a Realizada – Anexo 11 -(R$ 422.892.397,40) e o apurado
através das informações enviadas via e-Sfinge – Módulo Planejamento (R$
421.892.397,40), caracterizando afronta aos artigos 75, 90 e 91 da Lei nº
4.320/64;
- Divergência, no valor
de R$ 538.986,05, apurada entre a variação do saldo patrimonial financeira
(R$1.978.367,80) e o resultado da execução orçamentária – Superávit (R$
1.391.368,26), considerando o cancelamento de restos a pagar de R$ 48.013,49,
em afronta ao artigo 102 da Lei nº 4.320/64;
O art. 85 da Lei
Federal nº. 4.320/64 determina que os serviços de contabilidade devem ser
organizados de maneira que permitam o acompanhamento da execução orçamentária,
o conhecimento da composição patrimonial, a determinação dos custos dos
serviços industriais, o levantamento dos balanços gerais, a análise e a
interpretação dos resultados econômicos e financeiros.
O Professor Francisco G. L.
Mota conceitua Contabilidade Pública:
A Contabilidade Pública é o ramo da Ciência
Contábil que aplica na administração pública as técnicas de registro dos atos e
fatos administrativos, apurando resultados e elaborando relatórios periódicos,
levando em conta as normas de Direito Financeiro (Lei 4.320/64), os princípios
de finanças públicas e os princípios de contabilidade. (Dissertação sobre Consolidação de Balanços
Públicos. Análise Empírica da Conformidade dos Balanços Estaduais-União no ano
de 2003. p. 190 Brasília 2004).
A Lei nº 4.320/64 define
como objetivo da Contabilidade Pública “Evidenciar perante a Fazenda Pública a
situação de todos quantos, de qualquer modo, arrecadem receitas, efetuem
despesas, administrem ou guardem bens a ela pertencentes ou confiados”.
Analisando as
inconsistências contábeis acima anotadas, cabe salientar que apesar de afrontarem
a legislação vigente, não interferem significativamente na posição financeira,
orçamentária e patrimonial do exercício de 2010.
Desta forma, a Prefeitura
Municipal de Criciúma deve obediência às normas gerais de escrituração
aplicadas à contabilidade pública e aos resultados gerais do exercício
demonstrados nos Balanços, dispostas na Lei nº 4.320/64.
IV – CONTROLE INTERNO
- Atraso na remessa dos
Relatórios de Controle Interno referente ao 1º, 2º, 3º e 4º bimestres, em
desacordo aos artigos 3º e 4º da Lei Complementar nº 202/2000 c/c artigo 5º, §
3º da Resolução TC-16/94, alterada pela Resolução TC – 11/2004.
Controle, em sentido lato, é
a maneira de manter o equilíbrio na relação existente entre Estado e Sociedade,
fazendo surgir daquele as funções que lhe são próprias, exercidas por meio dos
seus órgãos.
Ao Estado cabe manter
mecanismos de controle das atividades estatais, eivados da necessidade de se
resguardar a própria administração pública e os direitos e garantias coletivos,
em consonância aos princípios da eficiência e eficácia administrativa.
O controle interno visa
assegurar à proteção do patrimônio, exatidão e fidedignidade dos dados
contábeis, eficiência operacional, como meios para alcançar os objetivos
globais da organização.
Para assegurar o cumprimento
de tais preceitos, a Constituição Federal é taxativa em relação ao controle
interno:
Art. 74. Os Poderes Legislativo,
Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle
interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas
previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos
orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à
eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos
órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos
públicos por entidades de direito privado;
III
- exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos
direitos e haveres da União;
IV -
apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
(...)
Assim,
para que se torne efetivo o controle interno na Administração Pública, há que
se adotar medidas corretivas ou complementares, a fim de adequar e integrar
toda a estrutura administrativa.
No Manual do Sistema de
Controle Interno do Poder Executivo Federal, exarado pela Secretaria Federal de
Controle Interno por intermédio da Instrução Normativa Nº 01/2001, o controle
interno é abordado da seguinte forma:
Seção VIII – Normas relativas aos controles internos
administrativos:
[...]
2. Controle interno administrativo é o conjunto de
atividades, planos, rotinas, métodos e procedimentos interligados,
estabelecidos com vistas a assegurar que os objetivos das unidades e entidades
da administração pública sejam alcançados, de forma confiável e concreta,
evidenciando eventuais desvios ao longo da gestão, até a consecução dos
objetivos fixados pelo Poder Público. (SFC 2001, p.67)
Emerge,
para tanto, a necessidade de se efetuar o controle interno em qualquer esfera
de poder, objetivando resguardar e evitar a ocorrência de impropriedades e
possíveis irregularidades.
Nesse sentido,
deve a Unidade Gestora encaminhar os Relatórios de Controle Interno no prazo
previsto na legislação pertinente à matéria.
V
- DO FUNDO MUNICIPAL DOS DIREITOS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE (FIA)
A Constituição
Federal prestigia a defesa dos direitos da criança e do adolescente,
especialmente a partir da adoção expressa do princípio da prioridade absoluta,
constante de seu art. 227, caput, in verbis:
Art. 227. É dever da família, da sociedade
e do Estado assegurar à criança, ao adolescente e ao jovem, com absoluta
prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à
profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à
convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de
negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão.
E como forma de
efetivar tais garantias, a Lei nº 8.069/90 (Estatuto da Criança e do
Adolescente) prevê a criação de Conselhos Municipais dos Direitos da Criança e
do Adolescente e a manutenção de Fundos Municipais dos Direitos da Criança e do
Adolescente, conforme se lê no art. 88 do referido diploma legal:
Art. 88. São diretrizes da política de
atendimento:
II - criação de conselhos municipais,
estaduais e nacional dos direitos da criança e do adolescente, órgãos
deliberativos e controladores das ações em todos os níveis, assegurada a
participação popular paritária por meio de organizações representativas,
segundo leis federal, estaduais e municipais;
IV - manutenção de fundos nacional,
estaduais e municipais vinculados aos respectivos conselhos dos direitos da
criança e do adolescente;
O Estatuto da
Criança e do Adolescente (ECA) e a Resolução do Conselho Nacional dos Direitos
da Criança e do Adolescente (CONANDA) nº 105/2005 regram a atuação do Fundo,
com o objetivo de assegurar ações de atendimento a crianças e adolescentes em
áreas prioritárias por meio de receita vinculada aos seus objetivos e a sua
finalidade, sendo a forma de aplicação dos recursos determinada pelos Conselhos
Municipais.
Importante
colacionar os Prejulgados desse Tribunal de Contas que tratam da matéria.
Prejulgado
n. 1832:
1. O Fundo de Direitos da Criança e do
Adolescente, instituído em cada ente da Federação, tem por objetivo receber
recursos e realizar despesas para a consecução dos objetivos pretendidos pelo
art. 227 da Constituição da República e pela Lei nº 8.069/90 - Estatuto da
Criança e do Adolescente.
2. O Conselho dos Direitos da Criança e do
Adolescente é órgão paritário, com metade de seus membros representantes do
Poder Público e a outra metade da sociedade civil, instituído em cada ente da
Federação, com o objetivo de proporcionar condições de implementação dos
direitos e garantias das crianças e dos adolescentes, devendo, além de outras
atribuições, gerir o Fundo de Direitos da Criança e do Adolescente.
3. Os recursos do Fundo de Direitos da
Criança e do Adolescente devem ser empregados exclusivamente em programas,
projetos e atividades de proteção sócio-educativos voltados ao atendimento da
criança e do adolescente.
4. A definição das despesas que podem ser
custeadas com recursos do Fundo de Direitos da Criança e do Adolescente cabe ao
seu gestor, a quem compete avaliar, no momento da autorização da despesa, se o
objeto do gasto está inserido nos programas, projetos e atividades de proteção
sócio-educativos voltados ao atendimento da criança e do adolescente, bem como
se está em conformidade com os critérios de utilização dos recursos do Fundo
fixados pelo Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente.
Prejulgado
n. 1681:
1. Conforme o disposto no § 2º do art. 260
da Lei nº 8069/90 - Estatuto da Criança e do Adolescente, os critérios de utilização
dos recursos do fundo, tanto daqueles oriundos de doações ou deduções do
imposto de renda, quanto dos provenientes de repasses de entes públicos, devem
ser fixados pelo Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente, através de
plano de aplicação.
2. A administração dos recursos é tarefa
exercida pelo órgão público designado pelo Chefe do Poder Executivo para a
execução orçamentária e contábil do fundo.
3. O Conselho vai dizer o quanto de
recursos será destinado para tal programa de atendimento e o órgão público irá
proceder à liberação e ao controle dos valores dentro das normas legais e
contábeis.
Analisando o caso
em tela, observa-se que a despesa do Fundo Municipal dos Direitos da Criança e
do Adolescente (Unidade Orçamentária) representa 0,047% da despesa total
realizada pela Prefeitura Municipal.
A nominata e os
atos de posse dos Conselheiros do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e
do Adolescente estão devidamente acostados aos autos.
A remuneração dos
Conselheiros Tutelares foi arcada com recursos da Prefeitura Municipal.
Porém, a Unidade
Gestora não encaminhou o Plano de Aplicação, em descumprimento ao disposto no
art. 260, § 2º, do ECA e art. 1º, da Resolução do CONANDA n. 105/2005.
Para tanto, deve
a Unidade Gestora adotar providências visando sanar a incorreção acima anotada.
4. CONCLUSÃO
Analisando ainda, a gestão
orçamentária, financeira e patrimonial constante do Relatório Técnico da
DMU/TCE, entendemos que o Balanço Geral do Município de Criciúma representa de
forma adequada a posição
financeira, orçamentária e patrimonial, assim como não há registro de fatos
relevantes que possam comprometer os princípios fundamentais da contabilidade
aplicados a administração pública.
Ante o exposto, concluo sugerindo que o eminente Relator possa propor ao Egrégio
Tribunal Pleno, que recomende à Câmara Municipal, a APROVAÇÃO das contas
do exercício de 2010 da Prefeitura Municipal de Criciúma, com fundamento nos
artigos 53 e 54 da Lei Complementar nº. 202/2000.
Florianópolis,
17 de novembro de 2011.
MAURO ANDRÉ FLORES PEDROZO
Procurador-Geral
Ministério Público junto
ao Tribunal de Contas