PARECER nº:	MPTC/5981/2011
PROCESSO nº:	PCP 11/00087742
ORIGEM:	Prefeitura Municipal de São Francisco do Sul
RESPONSÁVEL:	Luiz Roberto de Oliveira
ASSUNTO:	Prestação de Contas do Prefeito - Exercício de 2010

01. DO RELATÓRIO

O presente processo refere-se a Prestação de Contas do Prefeito Municipal de São Francisco do Sul, relativa ao exercício de 2010, em cumprimento ao disposto no Artigo 51 da Lei Complementar nº 202/2000.

02. DA INSTRUÇÃO

A análise das contas pelo corpo Técnico da Diretoria de Controle dos Municípios - DMU abrange o Balanço Anual do exercício financeiro de 2010, bem como as informações dos registros contábeis e de execução orçamentária, enviadas por meio informatizado.

Após acurado exame das informações prestadas pela Unidade Gestora, a Instrução elaborou o Relatório nº. 5.686/2011, conforme registro às fls. 1083 - 1122, que concluiu por apontar as seguintes restrições para efeito de emissão de Parecer Prévio pelo Egrégio Tribunal Pleno:

I - RESTRIÇÕES DE ORDEM LEGAL:

I.1. Realização de despesas com os recursos do FUNDEB remanescentes do exercício anterior no valor de R$ 219.583,78, mediante abertura de crédito adicional após o primeiro trimestre de 2010, em descumprimento ao estabelecido no § 2º do artigo 21 da Lei nº 11.494/2007;

I.2. Divergência, no valor de R$ 216.400,00, entre os créditos autorizados constantes do comparativo da Despesa Autorizada com a Realizada – Anexo 11 (R$ 340.680.143,05) e o apurado através das informações enviadas via Sistema e-Sfinge – Módulo Planejamento (R$ 340.896.543,05), caracterizando afronta aos artigos 75, 90 e 91 da Lei nº 4.320/64;

I.3 Divergência, no valor de R$ 53.398,00, entre o saldo demonstrado no Anexo 16 – Demonstrativo da Dívida Fundada e o saldo do Passivo Permanente constante do Anexo 14 – Balanço Patrimonial caracterizando afronta aos artigos 75, 90 e 91 da Lei nº 4.320/64;

I.4 Atraso na remessa dos Relatórios de Controle Interno referentes aos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º e 6º bimestres, em desacordo aos artigos 3º e 4º da Lei Complementar nº 202/2000 c/c artigo 5º, § 3º da Resolução TC-16/94, alterada pela Resolução TC – 11/2004;

I.5 Orçamento superestimado, tendo em vista que a receita arrecadada representou 39,11% da receita prevista, caracterizando ausência de critérios técnicos na elaboração da proposta orçamentária, em desacordo com os artigos 29 e 30 da Lei nº 4.320/64 c/c o artigo 12 da Lei Complementar nº 101/2000 – LRF.

Em 04 de novembro de 2011, o Processo foi encaminhado para este Ministério Público junto ao Tribunal de Contas do Estado para competente manifestação.

03. DA PROCURADORIA

O Ministério Público junto ao Tribunal de Contas do Estado, na sua missão constitucional e legal de guarda da lei e fiscal de sua execução, regrada nas Constituições Federal e Estadual e na Lei Complementar Estadual nº. 202/2000, analisando o Relatório de Instrução, constatou que o Município de São Francisco do Sul, no exercício de 2010:

a) Aplicou pelo menos 15% das receitas produto de impostos, inclusive transferências, em Ações e Serviços Públicos de Saúde, conforme exigido no artigo 77, III, e § 4º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias;

b) Aplicou pelo menos 25% das Receitas Resultantes de Impostos em Manutenção e Desenvolvimento do Ensino, conforme exige o artigo 212 da Constituição Federal;

c) Aplicou, pelo menos, 60% dos recursos recebidos do FUNDEB na remuneração dos profissionais do magistério, conforme exige o artigo 60, XII, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias c/c artigo 22 da Lei n°. 11.494/2007;

d) Aplicou pelo menos, 95% dos recursos recebidos do FUNDEB em despesas com Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica, conforme exige o artigo 21 da Lei n°. 11.494/2007;

e) Os gastos com pessoal do Município ficaram abaixo do limite máximo de 60% da Receita Corrente Líquida, conforme exigido pelo artigo 169 da Constituição federal c/c o artigo 19, III da Lei de Responsabilidade Fiscal;

f) Os gastos com pessoal do Poder Executivo no exercício em exame ficaram abaixo do limite máximo de 54% da Receita Corrente Líquida, conforme exigido pelo artigo 20, III da Lei de Responsabilidade Fiscal;

g) Os gastos com pessoal do Poder Legislativo no exercício em exame ficaram abaixo do limite máximo de 6% da Receita Corrente Líquida, conforme exigido pelo artigo 20, III da Lei de Responsabilidade Fiscal;

h) O resultado financeiro do exercício foi bom, pois apresentou um superávit de R$ 14.352.483,95, em observância ao princípio do equilíbrio de caixa exigido pelo artigo 48, “b” da Lei 4.320/64 e artigo 1º, § 1º da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Denota-se que a Unidade Gestora aplicou corretamente os percentuais enumerados na Carta Magna e legislação infraconstitucional. Restaram, contudo, restrições de ordem legal, eivadas de incorreções procedimentais, as quais este Órgão Ministerial passa a analisar:

I – RECURSOS DO FUNDEB:

- Realização de despesas com os recursos do FUNDEB remanescentes do exercício anterior no valor de R$ 219.583,78, mediante abertura de crédito adicional após o primeiro trimestre de 2010, em descumprimento ao estabelecido no § 2º do artigo 21 da Lei nº 11.494/2007;

A Emenda Constitucional nº 53, de 20 de dezembro de 2006, entre outras medidas, criou o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – FUNDEB, como fonte adicional de financiamento da educação básica.

O objeto primordial é arrecadar fundos dos Estados e Municípios para posterior aplicação na Educação Básica Pública, conforme disposto na Lei Federal nº. 11.494/2007.

A lei do FUNDEB determina que no mínimo 95% dos recursos sejam aplicados no exercício, e a sobra deve ser aplicada no primeiro trimestre do próximo exercício:

Art. 21 §2º: Até 5% (cinco por cento) dos recursos recebidos à conta dos Fundos, inclusive relativos à complementação da União recebidos nos termos do §1º do art. 6º desta Lei, poderão ser utilizados no 1º (primeiro) trimestre do exercício imediatamente subseqüente, mediante abertura de crédito adicional.

Ressalte-se que o desenvolvimento do País, assim como a melhoria da qualidade de vida, a consolidação do processo democrático, e a inclusão social de parcela mais significativa da população, passam necessariamente por um sistema educacional mais amplo e eficaz.

A excelência no ensino está atrelada a vários fatores: melhores instalações, equipamentos, transporte, merenda e principalmente, profissionais capacitados e bem remunerados que possam desempenhar seu papel fundamental de educar.

Sendo assim, deve à Unidade Gestora adotar as medidas necessárias à aplicação integral dos recursos do FUNDEB, remanescentes do exercício anterior, observando o prazo estabelecido na Lei Federal nº 11.494/2007.

II – DIVERGÊNCIAS CONTÁBEIS

O art. 85 da Lei Federal nº. 4.320/64 determina que os serviços de contabilidade devem ser organizados de maneira que permitam o acompanhamento da execução orçamentária, o conhecimento da composição patrimonial, a determinação dos custos dos serviços industriais, o levantamento dos balanços gerais, a análise e a interpretação dos resultados econômicos e financeiros.

O Professor Francisco G. L. Mota conceitua Contabilidade Pública:

A Contabilidade Pública é o ramo da Ciência Contábil que aplica na administração pública as técnicas de registro dos atos e fatos administrativos, apurando resultados e elaborando relatórios periódicos, levando em conta as normas de Direito Financeiro (Lei 4.320/64), os princípios de finanças públicas e os princípios de contabilidade. (Dissertação sobre Consolidação de Balanços Públicos. Análise Empírica da Conformidade dos Balanços Estaduais-União no ano de 2003. p. 190 Brasília 2004).

A Lei nº 4.320/64 define como objetivo da Contabilidade Pública “Evidenciar perante a Fazenda Pública a situação de todos quantos, de qualquer modo, arrecadem receitas, efetuem despesas, administrem ou guardem bens a ela pertencentes ou confiados”.

Analisando as inconsistências contábeis acima anotadas, cabe salientar que apesar de afrontarem a legislação vigente, não interferem significativamente na posição financeira, orçamentária e patrimonial do exercício de 2010.

Desta forma, a Prefeitura Municipal de Balneário Camboriú deve obediência às normas gerais de escrituração aplicadas à contabilidade pública e aos resultados gerais do exercício demonstrados nos Balanços, dispostas na Lei nº 4.320/64.

III – CONTROLE INTERNO

- Atraso na remessa dos Relatórios de Controle Interno referentes aos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º e 6º bimestres, em desacordo aos artigos 3º e 4º da Lei Complementar nº 202/2000 c/c artigo 5º, § 3º da Resolução TC-16/94, alterada pela Resolução TC – 11/2004;

Controle, em sentido lato, é a maneira de manter o equilíbrio na relação existente entre Estado e Sociedade, fazendo surgir daquele as funções que lhe são próprias, exercidas por meio dos seus órgãos.

Ao Estado cabe manter mecanismos de controle das atividades estatais, eivados da necessidade de se resguardar a própria administração pública e os direitos e garantias coletivos, em consonância aos princípios da eficiência e eficácia administrativa.

O controle interno visa assegurar à proteção do patrimônio, exatidão e fidedignidade dos dados contábeis, eficiência operacional, como meios para alcançar os objetivos globais da organização.

Para assegurar o cumprimento de tais preceitos, a Constituição Federal é taxativa em relação ao controle interno:

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;

II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;

IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

(...)

Assim, para que se torne efetivo o controle interno na Administração Pública, há que se adotar medidas corretivas ou complementares, a fim de adequar e integrar toda a estrutura administrativa.

No Manual do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, exarado pela Secretaria Federal de Controle Interno por intermédio da Instrução Normativa Nº 01/2001, o controle interno é abordado da seguinte forma:

Seção VIII – Normas relativas aos controles internos administrativos:

[...]

2. Controle interno administrativo é o conjunto de atividades, planos, rotinas, métodos e procedimentos interligados, estabelecidos com vistas a assegurar que os objetivos das unidades e entidades da administração pública sejam alcançados, de forma confiável e concreta, evidenciando eventuais desvios ao longo da gestão, até a consecução dos objetivos fixados pelo Poder Público. (SFC 2001, p.67)

Emerge, para tanto, a necessidade de se efetuar o controle interno em qualquer esfera de poder, objetivando resguardar e evitar a ocorrência de impropriedades e possíveis irregularidades.

Nesse sentido, deve a Unidade Gestora encaminhar os Relatórios de Controle Interno no prazo previsto na legislação pertinente à matéria.

IV – ORÇAMENTO

- Orçamento superestimado, tendo em vista que a receita arrecadada representou 39,11% da receita prevista, caracterizando ausência de critérios técnicos na elaboração da proposta orçamentária, em desacordo com os artigos 29 e 30 da Lei nº 4.320/64 c/c o artigo 12 da Lei Complementar nº 101/2000 – LRF.

O orçamento é o ato pelo qual o Poder Executivo prevê, por certo período, as receitas e despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos.

Lembra o professor CELSO RIBEIRO BASTOS que a finalidade última do orçamento "é de se tornar um instrumento de exercício da democracia pelo qual os particulares exercem o direito, por intermédio de seus mandatários, de só verem efetivadas as despesas e permitidas as arrecadações tributárias que estiverem autorizadas na lei orçamentária" (in "Curso de Direito Financeiro e de Direito Tributário", 2ª edição, Saraiva/1992, pg. 74).

Segundo o princípio da Universalidade, o orçamento deve conter todas as receitas e despesas dos poderes, fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta.

Para tanto, o orçamento deverá conter todos os elementos substantivos necessários à articulação do programa total do governo; especialmente, um orçamento deve conter explicações sobre os propósitos que o governo deseja lograr, de modo que a universalidade adquira característica de totalização, transformando-se em princípio do orçamento global.

Elaborar, aprovar e superestimar o orçamento, de fato, pode acarretar inúmeras consequências negativas ao Poder Público, obrigando-o a realizar cortes de despesas durante o ano fiscal.

Pode, ainda, ensejar dificuldades para abrir créditos adicionais. Uma das fontes para abertura de créditos adicionais é a expectativa de excesso de arrecadação. Se o orçamento está superestimado, não se pode mais contar com esta fonte, normalmente a mais utilizada para as suplementações.

Assim, quando não se pode confiar no orçamento público ele deixa de ser um instrumento perspicaz de planejamento para o ente público.

Nesse sentido, deve a Unidade Gestora atentar à correta elaboração, formalização e aprovação do orçamento público, atrelado a um planejamento sério, que permita, de forma clara e objetiva, projetar e definir as ações de governo.

V - DO FUNDO MUNICIPAL DOS DIREITOS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE (FIA)

A Constituição Federal prestigia a defesa dos direitos da criança e do adolescente, especialmente a partir da adoção expressa do princípio da prioridade absoluta, constante de seu art. 227, caput, in verbis:

Art. 227. É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança, ao adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão.

E como forma de efetivar tais garantias, a Lei nº 8.069/90 (Estatuto da Criança e do Adolescente) prevê a criação de Conselhos Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente e a manutenção de Fundos Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente, conforme se lê no art. 88 do referido diploma legal:

Art. 88. São diretrizes da política de atendimento:

II - criação de conselhos municipais, estaduais e nacional dos direitos da criança e do adolescente, órgãos deliberativos e controladores das ações em todos os níveis, assegurada a participação popular paritária por meio de organizações representativas, segundo leis federal, estaduais e municipais;

IV - manutenção de fundos nacional, estaduais e municipais vinculados aos respectivos conselhos dos direitos da criança e do adolescente;

O Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA) e a Resolução do Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (CONANDA) nº 105/2005 regram a atuação do Fundo, com o objetivo de assegurar ações de atendimento a crianças e adolescentes em áreas prioritárias por meio de receita vinculada aos seus objetivos e a sua finalidade, sendo a forma de aplicação dos recursos determinada pelos Conselhos Municipais.

Neste sentido, é necessária a elaboração do Plano de Ação e a posterior aprovação do Plano de Aplicação para operacionalizar a atuação do referido Fundo.

Importante também colacionar os Prejulgados desse Tribunal de Contas que tratam do referido Fundo.

Prejulgado n. 1832:

1. O Fundo de Direitos da Criança e do Adolescente, instituído em cada ente da Federação, tem por objetivo receber recursos e realizar despesas para a consecução dos objetivos pretendidos pelo art. 227 da Constituição da República e pela Lei nº 8.069/90 - Estatuto da Criança e do Adolescente.

2. O Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente é órgão paritário, com metade de seus membros representantes do Poder Público e a outra metade da sociedade civil, instituído em cada ente da Federação, com o objetivo de proporcionar condições de implementação dos direitos e garantias das crianças e dos adolescentes, devendo, além de outras atribuições, gerir o Fundo de Direitos da Criança e do Adolescente.

3. Os recursos do Fundo de Direitos da Criança e do Adolescente devem ser empregados exclusivamente em programas, projetos e atividades de proteção sócio-educativos voltados ao atendimento da criança e do adolescente.

4. A definição das despesas que podem ser custeadas com recursos do Fundo de Direitos da Criança e do Adolescente cabe ao seu gestor, a quem compete avaliar, no momento da autorização da despesa, se o objeto do gasto está inserido nos programas, projetos e atividades de proteção sócio-educativos voltados ao atendimento da criança e do adolescente, bem como se está em conformidade com os critérios de utilização dos recursos do Fundo fixados pelo Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente.

Prejulgado n. 1681:

1. Conforme o disposto no § 2º do art. 260 da Lei nº 8069/90 - Estatuto da Criança e do Adolescente, os critérios de utilização dos recursos do fundo, tanto daqueles oriundos de doações ou deduções do imposto de renda, quanto dos provenientes de repasses de entes públicos, devem ser fixados pelo Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente, através de plano de aplicação.

2. A administração dos recursos é tarefa exercida pelo órgão público designado pelo Chefe do Poder Executivo para a execução orçamentária e contábil do fundo.

3. O Conselho vai dizer o quanto de recursos será destinado para tal programa de atendimento e o órgão público irá proceder à liberação e ao controle dos valores dentro das normas legais e contábeis.

Assim, analisando o caso em tela, observa-se que a despesa do Fundo Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente (Unidade Orçamentária) representa 0,015% da despesa total realizada pela Prefeitura Municipal.

A nominata e os atos de posse dos Conselheiros do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente estão devidamente acostados aos autos.

A remuneração dos Conselheiros Tutelares foi arcada pela Prefeitura Municipal.

Verifica-se, no entanto, que a Unidade Gestora não encaminhou os Planos de Ação e Aplicação, em descumprimento ao disposto no art. 260, § 2º, do ECA e art. 1º, da Resolução do CONANDA n. 105/2005.

Para tanto, objetivando sanar tal incorreção, deve a Prefeitura Municipal de São Francisco do Sul, adotar medidas necessárias ao exato cumprimento da norma que rege a matéria.

4. CONCLUSÃO

Analisando ainda, a gestão orçamentária, financeira e patrimonial constante do Relatório Técnico da DMU/TCE, entendemos que o Balanço Geral do Município de São Francisco do Sul representa de forma adequada a posição financeira, orçamentária e patrimonial, assim como não há registro de fatos relevantes que possam comprometer os princípios fundamentais da contabilidade aplicados à administração pública.

Ante o exposto, concluo sugerindo que o eminente Relator possa propor ao Egrégio Tribunal Pleno, que recomende à Câmara Municipal, a APROVAÇÃO das contas do exercício de 2010 da Prefeitura Municipal de São Francisco do Sul, com fundamento nos artigos 53 e 54 da Lei Complementar nº. 202/2000.

Florianópolis, 10 de novembro de 2011.

MAURO ANDRÉ FLORES PEDROZO

Procurador-Geral

Ministério Público junto ao Tribunal de Contas