PARECER
nº: |
MPTC/6256/2011 |
PROCESSO
nº: |
PCP 11/00087904 |
ORIGEM: |
Prefeitura Municipal de Morro Grande |
RESPONSÁVEL: |
Ênio Zuchinali |
ASSUNTO: |
Prestação de Contas do Prefeito exercício de 2010 |
01.
DO RELATÓRIO
O presente
processo refere-se a Prestação de Contas do Prefeito Municipal de Morro Grande,
relativa ao Exercício de 2010, em cumprimento ao disposto no Artigo 51 da Lei
Complementar nº. 202/2000.
02. DA
INSTRUÇÃO
A análise das
contas pelo corpo Técnico da Diretoria de Controle dos Municípios - DMU abrange
o Balanço Anual do exercício financeiro de 2010, bem como as informações dos
registros contábeis e de execução orçamentária, enviadas por meio
informatizado.
Após acurado
exame das informações prestadas pela Unidade Gestora, a Instrução elaborou o
Relatório nº. 5.772/2011, conforme registro às fls. 442 - 477, que concluiu por
apontar as seguintes restrições para efeito de emissão de Parecer Prévio pelo
Egrégio Tribunal Pleno:
I - RESTRIÇÕES DE ORDEM
CONSTITUCIONAL
I.1 – Abertura de
Créditos Adicionais Suplementares por conta de transposição ou remanejamento ou
transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um
órgão para outro, no montante de R$ 103.000,00, sem prévia autorização
legislativa específica, em desacordo com o disposto no art. 167, V e VI da
CF/88
II – RESTRIÇÕES DE ORDEM
LEGAL:
II.1. Ausência de
abertura de crédito adicional no primeiro trimestre de 2010 e,
consequentemente, não evidenciação da realização de despesa com os recursos do
FUNDEB remanescentes do exercício anterior no valor de R$ 3.732,91, em
descumprimento ao estabelecido no § 2º do artigo 21 da Lei nº 11.949/2007;
II.2. Atraso na remessa
do Relatórios de Controle Interno referente ao 6º bimestre, em desacordo aos
artigos 3º e 4º da Lei Complementar nº 202/2000 c/c artigo 5º, § 3º da
Resolução TC-16/94, alterada pela Resolução TC – 11/2004;
II.3. Divergência, no
valor de R$ 42.935,87, entre os créditos autorizados constantes do Comparativo
da Despesa Autorizada com a Realizada – Anexo 11 (R$ 13.902.550,02) e o apurado
através das informações enviadas via Sistema e-Sfinge – Módulo Planejamento (R$
13.859.614,15), caracterizando afronta aos artigos 75, 90 e 91 da Lei nº
4.320/64.
II.4. Ausência de
informações, no sistema e-Sfinge, quanto a data de realização das audiências
para discussão das leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA), caracterizando ausência
de realização das mesmas, em descumprimento ao art. 48 da LRF.
Em 16 de
novembro de 2011, o Processo foi encaminhado para este Ministério Público junto
ao Tribunal de Contas do Estado para competente manifestação.
03. DA
PROCURADORIA
O Ministério Público junto ao Tribunal de Contas do Estado, na sua
missão constitucional e legal de guarda da lei e fiscal de sua execução,
regrada nas Constituições Federal e Estadual e na Lei Complementar Estadual nº.
202/2000, analisando o Relatório de Instrução, constatou que o Município de
Morro Grande, no exercício de 2010:
a)
Aplicou
pelo menos 15% das receitas produto de impostos, inclusive transferências, em
Ações e Serviços Públicos de Saúde, conforme exigido no artigo 77, III, e § 4º
do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias;
b)
Aplicou
pelo menos 25% das Receitas Resultantes de Impostos em Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino, conforme exige o artigo 212 da Constituição Federal;
c)
Aplicou,
pelo menos, 60% dos recursos recebidos do FUNDEB na remuneração dos
profissionais do magistério, conforme exige o artigo 60, XII, do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias c/c artigo 22 da Lei n°. 11.494/2007;
d)
Aplicou
pelo menos, 95% dos recursos recebidos do FUNDEB em despesas com Manutenção e
Desenvolvimento da Educação Básica, conforme exige o artigo 21 da Lei n°.
11.494/2007;
e)
Os gastos
com pessoal do Município ficaram abaixo do limite máximo de 60% da Receita
Corrente Líquida, conforme exigido pelo artigo 169 da Constituição federal c/c
o artigo 19, III da Lei de Responsabilidade Fiscal;
f)
Os gastos
com pessoal do Poder Executivo no exercício em exame ficaram abaixo do limite
máximo de 54% da Receita Corrente Líquida, conforme exigido pelo artigo 20, III
da Lei de Responsabilidade Fiscal;
g)
Os gastos
com pessoal do Poder Legislativo no exercício em exame ficaram abaixo do limite
máximo de 6% da Receita Corrente Líquida, conforme exigido pelo artigo 20, III
da Lei de Responsabilidade Fiscal;
h)
O
resultado financeiro do exercício foi bom, apresentando superávit na ordem de R$ 709.885,17, em
observância ao princípio do equilíbrio de caixa exigido pelo artigo 48, “b” da
Lei 4.320/64 e artigo 1º, § 1º da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Constata-se que a Unidade
Gestora aplicou corretamente os percentuais enumerados na Carta Magna e
legislação infraconstitucional. Restaram, contudo, restrições de ordem legal,
eivadas de incorreções procedimentais, as quais este Órgão Ministerial passa a
analisar:
I - ABERTURA DE CRÉDITOS
ADICIONAIS
- Abertura de Créditos
Adicionais Suplementares por conta de transposição ou remanejamento ou
transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um
órgão para outro, no montante de R$ 103.000,00, sem prévia autorização
legislativa específica, em desacordo com o disposto no art. 167, V e VI da
CF/88.
A Prefeitura
Municipal de Morro Grande efetuou a abertura de Créditos Adicionais
Suplementares sem autorização legislativa específica, abarcada somente em
Decretos Municipais.
Pelo princípio da proibição de estorno de verbas, é vedada a
transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria
de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização
legislativa.
A Corte de
Contas, pelo Prejulgado nº 522/1998, assim declina sobre a matéria:
A transposição, o
remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação
para outra, ou de um órgão para outro, só pode ocorrer quando previamente
autorizados por lei, consoante dispõe o artigo 167, inciso VI, da CF.
A Decisão
Normativa TC-06/2008 estabelece as restrições que poderão ensejar a rejeição
das contas prestadas pelo Prefeito, conforme se depreende do art. 9, in verbis:
Art. 9º As restrições que podem ensejar a emissão
de Parecer Prévio com recomendação de
rejeição das contas
prestadas pelo Prefeito, dentre outras, compõem
o Anexo I,
integrante desta Decisão
Normativa, em especial
as seguintes:
(...)
IV – ORÇAMENTO (CRÉDITOS ORÇAMENTÁRIOS E
ADICIONAIS) - Transposição, Remanejamento
ou Transferências de
Recursos de uma categoria
de programação para
outra ou de
um órgão para
outro sem prévia autorização legislativa (Constituição
Federal, art. 167, VI).
Torna-se
impreterível a autorização legislativa específica para Abertura de Créditos
Adicionais Suplementares por conta de transposição, remanejamento ou a
transferência de recursos, em atenção ao disposto no art. 167, V e VI, da
Constituição Federal.
Portanto, comprovada a
irregularidade, torna-se incontroversa a manifestação pela rejeição das contas.
II - FUNDEB
- Ausência de abertura
de crédito adicional no primeiro trimestre de 2010 e, consequentemente, não evidenciação
da realização de despesa com os recursos do FUNDEB remanescentes do exercício
anterior no valor de R$ 3.732,91, em descumprimento ao estabelecido no § 2º do
artigo 21 da Lei nº 11.949/2007;
A Emenda Constitucional nº 53, de 20 de dezembro de 2006, entre outras
medidas, criou o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de
Valorização dos Profissionais da Educação – FUNDEB, como fonte adicional de
financiamento da educação básica.
O objetivo primordial é
arrecadar fundos dos Estados e Municípios para posterior aplicação na Educação
Básica Pública, conforme disposto na Lei Federal nº. 11.494/2007.
A lei do FUNDEB
determina que no mínimo 95% dos recursos sejam aplicados no exercício, e a
sobra deve ser aplicada no primeiro trimestre do próximo exercício:
Art. 21 §2º: Até 5%
(cinco por cento) dos recursos recebidos à conta dos Fundos, inclusive
relativos à complementação da União recebidos nos termos do §1º do art. 6º
desta Lei, poderão ser utilizados no 1º (primeiro) trimestre do exercício
imediatamente subseqüente, mediante abertura de crédito adicional.
Ressalte-se que
o desenvolvimento do País, assim como a melhoria da qualidade de vida, a
consolidação do processo democrático, e a inclusão social de parcela mais
significativa da população, passam necessariamente por um sistema educacional
mais amplo e eficaz.
A excelência no
ensino está atrelada a vários fatores: melhores instalações, equipamentos,
transporte, merenda e principalmente, profissionais capacitados e bem remunerados
que possam desempenhar seu papel fundamental de educar.
Para tanto, deve a Unidade
Gestora adotar os procedimentos necessários à aplicação integral dos recursos do FUNDEB, remanescentes do exercício
anterior, no prazo previsto na Lei Federal nº 11.494/2007.
III – CONTROLE INTERNO
- Atraso na remessa do
Relatórios de Controle Interno referente ao 6º bimestre, em desacordo aos
artigos 3º e 4º da Lei Complementar nº 202/2000 c/c artigo 5º, § 3º da
Resolução TC-16/94, alterada pela Resolução TC – 11/2004.
Controle, em sentido lato, é
a maneira de manter o equilíbrio na relação existente entre Estado e Sociedade,
fazendo surgir daquele as funções que lhe são próprias, exercidas por meio dos
seus órgãos.
Ao Estado cabe manter
mecanismos de controle das atividades estatais, eivados da necessidade de se
resguardar a própria administração pública e os direitos e garantias coletivos,
em consonância aos princípios da eficiência administrativa e da eficácia.
O controle interno visa
assegurar à proteção do patrimônio, exatidão e fidedignidade dos dados
contábeis, eficiência operacional, como meios para alcançar os objetivos
globais da organização.
Para assegurar o cumprimento
de tais preceitos, a Constituição Federal é taxativa em relação ao controle
interno:
Art. 74. Os Poderes Legislativo,
Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle
interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas
previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos
orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à
eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos
órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos
públicos por entidades de direito privado;
III
- exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos
direitos e haveres da União;
IV -
apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
(...)
Assim,
para que se torne efetivo o controle interno na Administração Pública, há que
se adotar medidas corretivas ou complementares, a fim de adequar e integrar
toda a estrutura administrativa.
No Manual do Sistema de
Controle Interno do Poder Executivo Federal, exarado pela Secretaria Federal de
Controle Interno por intermédio da Instrução Normativa Nº 01/2001, o controle
interno é abordado da seguinte forma:
Seção VIII – Normas relativas aos controles
internos administrativos:
[...]
2. Controle interno administrativo é o conjunto de
atividades, planos, rotinas, métodos e procedimentos interligados,
estabelecidos com vistas a assegurar que os objetivos das unidades e entidades
da administração pública sejam alcançados, de forma confiável e concreta,
evidenciando eventuais desvios ao longo da gestão, até a consecução dos
objetivos fixados pelo Poder Público. (SFC 2001, p.67)
Emerge,
para tanto, a necessidade de se efetuar o controle interno em qualquer esfera
de poder, objetivando resguardar e evitar a ocorrência de impropriedades e
possíveis irregularidades.
Nesse sentido,
deve a Unidade Gestora encaminhar os Relatórios de Controle Interno no prazo
previsto na legislação pertinente à matéria.
IV – DIVERGÊNCIAS
CONTÁBEIS
- Divergência, no valor
de R$ 42.935,87, entre os créditos autorizados constantes do Comparativo da
Despesa Autorizada com a Realizada – Anexo 11 (R$ 13.902.550,02) e o apurado
através das informações enviadas via Sistema e-Sfinge – Módulo Planejamento (R$
13.859.614,15), caracterizando afronta aos artigos 75, 90 e 91 da Lei nº
4.320/64.
O art. 85 da Lei
Federal nº. 4.320/64 determina que os serviços de contabilidade devem ser
organizados de maneira que permitam o acompanhamento da execução orçamentária,
o conhecimento da composição patrimonial, a determinação dos custos dos
serviços industriais, o levantamento dos balanços gerais, a análise e a
interpretação dos resultados econômicos e financeiros.
O Professor Francisco G. L.
Mota conceitua Contabilidade Pública:
A Contabilidade Pública é o ramo da Ciência
Contábil que aplica na administração pública as técnicas de registro dos atos e
fatos administrativos, apurando resultados e elaborando relatórios periódicos,
levando em conta as normas de Direito Financeiro (Lei 4.320/64), os princípios
de finanças públicas e os princípios de contabilidade. (Dissertação sobre Consolidação de Balanços
Públicos. Análise Empírica da Conformidade dos Balanços Estaduais-União no ano
de 2003. p. 190 Brasília 2004).
A Lei nº 4.320/64 define
como objetivo da Contabilidade Pública “Evidenciar perante a Fazenda Pública a
situação de todos quantos, de qualquer modo, arrecadem receitas, efetuem
despesas, administrem ou guardem bens a ela pertencentes ou confiados”.
Analisando as
inconsistências contábeis acima anotadas, cabe salientar que apesar de
afrontarem a legislação vigente, não interferem significativamente na posição
financeira, orçamentária e patrimonial do exercício de 2010.
Desta forma, a Prefeitura Municipal de Morro Grande
deve obediência às normas gerais de escrituração aplicadas à contabilidade
pública e aos resultados gerais do exercício demonstrados nos Balanços,
dispostas na Lei nº 4.320/64.
V – ORÇAMENTO
- Ausência de
informações, no sistema e-Sfinge, quanto a data de realização das audiências
para discussão das leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA), caracterizando ausência
de realização das mesmas, em descumprimento ao art. 48 da LRF.
A transparência é um dos fundamentos mais
importantes da gestão fiscal, sendo tratado no art. 1º, §1º, da Lei
Complementar nº 101/2000, que assim dispõe:
Art. 1º
Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a
responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da
Constituição.
§ 1º A
responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em
que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das
contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e
despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de
receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras,
dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por
antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.
Os instrumentos de transparência da gestão fiscal,
aos quais deve ser dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de
acesso público, estão elencados no art. 48, caput: o plano plurianual, a
lei de diretrizes orçamentárias, a lei orçamentária anual, as prestações de
contas e o respectivo parecer prévio, o relatório resumido da execução
orçamentária e o relatório de gestão fiscal.
Portanto, a transparência pretendida pela Lei de
Responsabilidade Fiscal tem por fundamento permitir o controle social de
maneira efetiva, partindo do pressuposto de que o cidadão, tendo ciência da
situação das contas públicas, terá maiores condições de cobrar, exigir e
fiscalizar as atitudes dos gestores públicos.
A participação da sociedade no acompanhamento e gerenciamento
dos recursos públicos caracteriza o pleno exercício da democracia, exercido por
intermédio da participação em assembleias, audiências públicas e na elaboração
do orçamento participativo.
Nesse sentido, deve Unidade Gestora promover a realização de audiências públicas para discussão e
elaboração de Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei
Orçamentária Anual, em observância ao preconizado na Lei de Responsabilidade
Fiscal.
VI - DO FUNDO MUNICIPAL DOS DIREITOS DA CRIANÇA E DO
ADOLESCENTE (FIA)
A Constituição Federal
prestigia a defesa dos direitos da criança e do adolescente, especialmente a
partir da adoção expressa do princípio da prioridade absoluta, constante de seu
art. 227, caput, in verbis:
Art.
227. É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança, ao
adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à
alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à
dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária,
além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação,
exploração, violência, crueldade e opressão.
E como forma de efetivar
tais garantias, a Lei nº 8.069/90 (Estatuto da Criança e do Adolescente) prevê
a criação de Conselhos Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente e a
manutenção de Fundos Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente,
conforme se lê no art. 88 do referido diploma legal:
Art.
88. São diretrizes da política de atendimento:
II
- criação de conselhos municipais, estaduais e nacional dos direitos da criança
e do adolescente, órgãos deliberativos e controladores das ações em todos os
níveis, assegurada a participação popular paritária por meio de organizações
representativas, segundo leis federal, estaduais e municipais;
IV
- manutenção de fundos nacional, estaduais e municipais vinculados aos
respectivos conselhos dos direitos da criança e do adolescente;
O Estatuto da Criança e do
Adolescente (ECA) e a Resolução do Conselho Nacional dos Direitos da Criança e
do Adolescente (CONANDA) nº 105/2005 regram a atuação do Fundo, com o objetivo
de assegurar ações de atendimento a crianças e adolescentes em áreas
prioritárias por meio de receita vinculada aos seus objetivos e a sua
finalidade, sendo a forma de aplicação dos recursos determinada pelos Conselhos
Municipais.
Importante colacionar os
Prejulgados desse Tribunal de Contas que tratam da matéria:
Prejulgado n. 1832:
1.
O Fundo de Direitos da Criança e do Adolescente, instituído em cada ente da
Federação, tem por objetivo receber recursos e realizar despesas para a
consecução dos objetivos pretendidos pelo art. 227 da Constituição da República
e pela Lei nº 8.069/90 - Estatuto da Criança e do Adolescente.
2.
O Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente é órgão paritário, com
metade de seus membros representantes do Poder Público e a outra metade da
sociedade civil, instituído em cada ente da Federação, com o objetivo de
proporcionar condições de implementação dos direitos e garantias das crianças e
dos adolescentes, devendo, além de outras atribuições, gerir o Fundo de
Direitos da Criança e do Adolescente.
3.
Os recursos do Fundo de Direitos da Criança e do Adolescente devem ser
empregados exclusivamente em programas, projetos e atividades de proteção
sócio-educativos voltados ao atendimento da criança e do adolescente.
4.
A definição das despesas que podem ser custeadas com recursos do Fundo de
Direitos da Criança e do Adolescente cabe ao seu gestor, a quem compete
avaliar, no momento da autorização da despesa, se o objeto do gasto está
inserido nos programas, projetos e atividades de proteção sócio-educativos
voltados ao atendimento da criança e do adolescente, bem como se está em
conformidade com os critérios de utilização dos recursos do Fundo fixados pelo
Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente.
Prejulgado n. 1681:
1.
Conforme o disposto no § 2º do art. 260 da Lei nº 8069/90 - Estatuto da Criança
e do Adolescente, os critérios de utilização dos recursos do fundo, tanto
daqueles oriundos de doações ou deduções do imposto de renda, quanto dos provenientes
de repasses de entes públicos, devem ser fixados pelo Conselho dos Direitos da
Criança e do Adolescente, através de plano de aplicação.
2.
A administração dos recursos é tarefa exercida pelo órgão público designado
pelo Chefe do Poder Executivo para a execução orçamentária e contábil do fundo.
3.
O Conselho vai dizer o quanto de recursos será destinado para tal programa de
atendimento e o órgão público irá proceder à liberação e ao controle dos
valores dentro das normas legais e contábeis.
Analisando o caso
em tela, observa-se que a despesa do Fundo Municipal dos Direitos da Criança e
do Adolescente (Unidade Orçamentária) representa 0,38% da despesa total
realizada pela Prefeitura Municipal.
A nominata e os
atos de posse dos Conselheiros do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e
do Adolescente estão devidamente acostados aos autos.
A Unidade Gestora
não encaminhou os Planos de Ação e Aplicação, em descumprimento ao disposto no
art. 260, § 2º, do ECA e art. 1º, da Resolução do CONANDA n. 105/2005.
Verifica-se, ainda, que a
remuneração dos Conselheiros Tutelares foi arcada pelo Fundo Municipal da
Infância e Adolescência, vedado expressamente pelo art. 16, da Resolução
CONANDA n. 137/2010.
Tal prática caracteriza
desvirtuamento dos objetivos atrelados à formação do referido fundo, o que
prejudica a concretização de ações concretas voltadas à efetiva proteção da
criança e do adolescente, além de configurar violação ao princípio
constitucional da proteção integral previsto no art. 227, caput, da CF/88.
Considerando que tal
incorreção não está inserida no rol de restrições passíveis de acarretar a
rejeição das contas municipais, mas que, todavia, reveste-se de gravidade
suficiente para, uma vez comprovada, carrear em sanções aos responsáveis, opino pela autuação em apartado e
realização de auditoria, objetivando averiguar possíveis irregularidades
vinculadas ao FIA do Município de Morro Grande.
4. CONCLUSÃO
Ante o exposto, concluo sugerindo que o eminente
Relator proponha ao Egrégio Tribunal Pleno, que recomende à Câmara Municipal, a
REJEIÇÃO das contas do exercício de
2010 da Prefeitura Municipal de Morro Grande, ante a Abertura de Créditos Adicionais Suplementares por conta da transposição
ou remanejamento de recursos, sem prévia autorização legislativa específica, em
desacordo com o disposto no art. 167, V e VI da Carta Magna.
Florianópolis, 18 de novembro de 2011.
MAURO ANDRÉ FLORES PEDROZO
Procurador-Geral
Ministério Público junto
ao Tribunal de Contas