PARECER
nº: |
MPTC/6402/2011 |
PROCESSO
nº: |
PCP 11/00098604 |
ORIGEM: |
Prefeitura Municipal de Rio dos Cedros |
RESPONSÁVEL: |
Fernando Tomaselli |
ASSUNTO: |
Referente ao exercício de 2010 |
01. DO
RELATÓRIO
O presente
processo refere-se a Prestação de Contas do Prefeito Municipal de Rio dos
Cedros, relativa ao exercício de 2010, em cumprimento ao disposto no Artigo 51
da Lei Complementar nº 202/2000.
02. DA
INSTRUÇÃO
A análise das
contas pelo corpo Técnico da Diretoria de Controle dos Municípios - DMU abrange
o Balanço Anual do exercício financeiro de 2010, bem como as informações dos
registros contábeis e de execução orçamentária, enviadas por meio
informatizado.
Após acurado
exame das informações prestadas pela Unidade Gestora, a Instrução elaborou o
Relatório nº 5.789/2011, conforme registro às fls. 531 - 566, que concluiu por
apontar as seguintes restrições para efeito de emissão de Parecer Prévio pelo
Egrégio Tribunal Pleno:
I – RESTRIÇÕES DE ORDEM CONSTITUCIONAL
I.1. Despesas realizadas
com os recursos oriundos do FUNDEB na remuneração dos profissionais do
magistério no valor de R$ 1.201.225,41, representando 58,81% dos recursos
oriundos do FUNDEB (R$ 2.042.644,04), quando o percentual estabelecido de
60,00% representaria gastos da ordem de R$ 1.225.586,42 ou 1,19%, em
descumprimento ao estabelecido no artigo 60, incisos XII do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias (ADCT) e artigo 22 da Lei nº 11.494/2007.
II - RESTRIÇÕES DE ORDEM
LEGAL:
II.1. Atraso na remessa
dos Relatórios de Controle Interno referente ao 1º e 5º bimestres, em desacordo
aos artigos 3º e 4º da Lei Complementar nº 202/2000 c/c artigo 5º, § 3º da
Resolução TC-16/94, alterada pela Resolução TC – 11/2004;
II.2. Abertura de
créditos adicionais suplementares, totalizando R$ 81.902,12, indicando a fonte
de recurso Superávit Financeiro do Exercício Anterior dos Recursos do FUNDEB,
quando existiam recursos disponíveis suficientes para acorrer à despesa apenas
no montante de R$ 46.502,85, contrariando, assim, exigências contidas no artigo
43, caput, e § 3º, da Lei Federal 4.320/64;
II.3 Divergência, no
valor de R$ -7.000,00, entre os créditos autorizados constantes do comparativo
da Despesa Autorizada com a Realizada – Anexo 11 (R$ 14.720.791,29) e o apurado
através das informações enviadas via Sistema e-Sfinge – Módulo Planejamento (R$
14.727.791,29), caracterizando afronta aos artigos 75, 90 e 91 da Lei nº
4.320/64;
II.4. Prestação de
contas instruída com ausência do Parecer do Conselho do FUNDEB, em desacordo
com a Lei nº 11.494/07, art. 27, caput e § único.
Em 18 de
novembro de 2011, o Processo foi encaminhado para este Ministério Público junto
ao Tribunal de Contas do Estado para competente manifestação.
03. DA
PROCURADORIA
O Ministério Público junto ao Tribunal de Contas do Estado, na sua
missão constitucional e legal de guarda da lei e fiscal de sua execução,
regrada nas Constituições Federal e Estadual e na Lei Complementar Estadual nº.
202/2000, analisando o Relatório de Instrução, constatou que o Município de Rio
dos Cedros, no exercício de 2010:
a)
Aplicou
pelo menos 15% das receitas produto de impostos, inclusive transferências, em
Ações e Serviços Públicos de Saúde, conforme exigido no artigo 77, III, e § 4º
do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias;
b)
Aplicou pelo
menos 25% das Receitas Resultantes de Impostos em Manutenção e Desenvolvimento
do Ensino, conforme exige o artigo 212 da Constituição Federal;
c)
Não
aplicou 60% dos recursos recebidos do FUNDEB na remuneração dos profissionais
do magistério, conforme exige o artigo 60, XII, do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias c/c artigo 22 da Lei n°. 11.494/2007;
d)
Aplicou
pelo menos 95% dos recursos recebidos do FUNDEB em despesas com Manutenção e
Desenvolvimento da Educação Básica, conforme exige o artigo 21 da Lei n°.
11.494/2007;
e)
Os gastos
com pessoal do Município ficaram abaixo do limite máximo de 60% da Receita
Corrente Líquida, conforme exigido pelo artigo 169 da Constituição federal c/c
o artigo 19, III da Lei de Responsabilidade Fiscal;
f)
Os gastos
com pessoal do Poder Executivo no exercício em exame ficaram abaixo do limite
máximo de 54% da Receita Corrente Líquida, conforme exigido pelo artigo 20, III
da Lei de Responsabilidade Fiscal;
g)
Os gastos
com pessoal do Poder Legislativo no exercício em exame ficaram abaixo do limite
máximo de 6% da Receita Corrente Líquida, conforme exigido pelo artigo 20, III
da Lei de Responsabilidade Fiscal;
h)
O
resultado financeiro do exercício foi bom, pois apresentou um superávit de R$ 2.681.159,13, em observância ao
princípio do equilíbrio de caixa exigido pelo artigo 48, “b” da Lei 4.320/64 e
artigo 1º, § 1º da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Denota-se que a Unidade
Gestora não aplicou corretamente os percentuais enumerados na Carta Magna e
legislação infraconstitucional. Restaram, ainda, outras restrições de ordem
legal, eivadas de incorreções procedimentais, as quais este Órgão Ministerial
passa a analisar:
I – RESTRIÇÕES DE ORDEM CONSTITUCIONAL
I.1. Despesas realizadas
com os recursos oriundos do FUNDEB na remuneração dos profissionais do
magistério no valor de R$ 1.201.225,41, representando 58,81% dos recursos
oriundos do FUNDEB (R$ 2.042.644,04), quando o percentual estabelecido de
60,00% representaria gastos da ordem de R$ 1.225.586,42 ou 1,19%, em descumprimento
ao estabelecido no artigo 60, incisos XII do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias (ADCT) e artigo 22 da Lei nº 11.494/2007.
O
Corpo Instrutivo do Tribunal de Contas considerou irregulares despesas
efetuadas pela Unidade Gestora para atingir o percentual de 60%, exigido na Lei
nº 11.494/2007 e do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT.
Na
justificativa apresentada pela Prefeitura Municipal de Rio dos Cedros, informa
que “durante a execução do orçamento de 2010, devido as dotações com a
destinação de recursos 011800 já terem sido utilizadas, a Administração
empenhou também na destinação de Recursos 011900 – Transferências do FUNDEB –
aplicação em outras despesas da Educação Básica).
Que
os recursos alocados para a fonte 011900 foram utilizados para pagamento de
profissionais do Magistério em efetivo exercício, num montante de R$
160.815,99.
Aduz,
ainda, que se somado o valor de R$ 160.815,99 (fonte 011800) e R$ 1.201.225,41
(fonte 011900), supera-se o percentual exigido pelas normas pertinentes à
matéria.
A
Instrução assevera que o Responsável, por não ter comprovado a aplicação dos
recursos – anexando documentação – na remuneração dos profissionais do
magistério, há que se manter a restrição.
Considerando
os argumentos apresentados pela Unidade Gestora e as objeções elencadas pelo
Corpo Técnico, há que se ponderar que tal incorreção não enseja, por si só, a
rejeição das contas, visto que tais informações podem ser colacionadas ao
processo precedente à votação das contas pelo Legislativo Municipal.
No
entanto, deve a Prefeitura Municipal de Rio dos Cedros observar os requisitos
normativos que norteiam à correta aplicação dos recursos provenientes do
FUNDEB, evitando assim, futuras objeções do Tribunal de Contas quanto à aprovação
das Contas do Município.
II – CONTROLE INTERNO
- Atraso na remessa dos
Relatórios de Controle Interno referente ao 1º e 5º bimestres, em desacordo aos
artigos 3º e 4º da Lei Complementar nº 202/2000 c/c artigo 5º, § 3º da
Resolução TC-16/94, alterada pela Resolução TC – 11/2004.
Controle, em sentido lato, é
a maneira de manter o equilíbrio na relação existente entre Estado e Sociedade,
fazendo surgir daquele as funções que lhe são próprias, exercidas por meio dos
seus órgãos.
Ao Estado cabe manter mecanismos
de controle das atividades estatais, eivados da necessidade de se resguardar a
própria administração pública e os direitos e garantias coletivos, em
consonância aos princípios da eficiência e eficácia administrativa.
O controle interno visa assegurar
à proteção do patrimônio, exatidão e fidedignidade dos dados contábeis,
eficiência operacional, como meios para alcançar os objetivos globais da
organização.
Para assegurar o cumprimento
de tais preceitos, a Constituição Federal é taxativa em relação ao controle
interno:
Art. 74. Os Poderes Legislativo,
Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle
interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas
previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos
orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à
eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos
órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos
públicos por entidades de direito privado;
III
- exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos
direitos e haveres da União;
IV -
apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
(...)
Assim,
para que se torne efetivo o controle interno na Administração Pública, há que
se adotar medidas corretivas ou complementares, a fim de adequar e integrar
toda a estrutura administrativa.
No Manual do Sistema de
Controle Interno do Poder Executivo Federal, exarado pela Secretaria Federal de
Controle Interno por intermédio da Instrução Normativa Nº 01/2001, o controle
interno é abordado da seguinte forma:
Seção VIII – Normas relativas aos controles
internos administrativos:
[...]
2. Controle interno administrativo é o conjunto de
atividades, planos, rotinas, métodos e procedimentos interligados,
estabelecidos com vistas a assegurar que os objetivos das unidades e entidades
da administração pública sejam alcançados, de forma confiável e concreta,
evidenciando eventuais desvios ao longo da gestão, até a consecução dos
objetivos fixados pelo Poder Público. (SFC 2001, p.67)
Emerge,
para tanto, a necessidade de se efetuar o controle interno em qualquer esfera
de poder, objetivando resguardar e evitar a ocorrência de impropriedades e possíveis
irregularidades.
Nesse sentido,
deve a Unidade Gestora encaminhar os Relatórios de Controle Interno no prazo
previsto na legislação pertinente à matéria.
III
– CRÉDITOS ADICIONAIS SUPLEMENTARES:
- Abertura de créditos
adicionais suplementares, totalizando R$ 81.902,12, indicando a fonte de
recurso Superávit Financeiro do Exercício Anterior dos Recursos do FUNDEB,
quando existiam recursos disponíveis suficientes para acorrer à despesa apenas
no montante de R$ 46.502,85, contrariando, assim, exigências contidas no artigo
43, caput, e § 3º, da Lei Federal 4.320/64;
Os créditos orçamentários são autorizações
constantes na Lei Orçamentária para a realização de despesas.
Nesse contexto, há possibilidade de abertura de
créditos adicionais, que são autorizações de despesas não computadas ou
insuficientemente dotadas na lei de orçamento.
Nestes créditos estão inseridos os créditos suplementares, destinados a
reforços de dotação orçamentária.
Os créditos suplementares podem ser autorizados na
própria lei orçamentária até determinada importância, o que usualmente é feito
em termos percentuais, e tal autorização não fere o princípio da exclusividade,
pois não se trata de matéria estranha ao orçamento.
Quando concedidos, incorporam-se ao orçamento,
sendo adicionados à dotação orçamentária a que se destinou o reforço.
No
caso vertente, a Unidade Gestora efetuou a abertura de crédito suplementar
superior aos recursos disponíveis
suficientes para acorrer à despesa, no montante de R$ 46.502,85 (quarenta e
seis mil, quinhentos e dois reais e oitenta e cinco centavos).
O § 3º, do art. 43, da Lei nº 4.320/64 estabelece
que o excesso de arrecadação compreende o saldo positivo das diferenças
acumuladas mês a mês entre a arrecadação prevista e a realizada, considerando-se,
ainda, a tendência do exercício.
Desta forma,
considerando a prerrogativa estabelecida na Norma Geral de Direito Financeiro e considerando o
montante de R$ 46.502,85, irrisório em relação à Receita Corrente Líquida (R$
13.537.967,98), este Órgão Ministerial considera que a restrição não possui o
condão, de por si só, ensejar a rejeição das contas.
Adverte, porém,
quanto à necessidade da escorreita aplicação dos preceitos normativos
insculpidos na Lei nº 4.320/64, evitando que possível reincidência enseje a
rejeição das contas.
IV – DIVERGÊNCIAS
CONTÁBEIS
- Divergência, no valor
de R$ -7.000,00, entre os créditos autorizados constantes do comparativo da
Despesa Autorizada com a Realizada – Anexo 11 (R$ 14.720.791,29) e o apurado
através das informações enviadas via Sistema e-Sfinge – Módulo Planejamento (R$
14.727.791,29), caracterizando afronta aos artigos 75, 90 e 91 da Lei nº
4.320/64;
O art. 85 da Lei
Federal nº. 4.320/64 determina que os serviços de contabilidade devem ser
organizados de maneira que permitam o acompanhamento da execução orçamentária,
o conhecimento da composição patrimonial, a determinação dos custos dos
serviços industriais, o levantamento dos balanços gerais, a análise e a
interpretação dos resultados econômicos e financeiros.
O Professor Francisco G. L.
Mota conceitua Contabilidade Pública:
A Contabilidade Pública é o ramo da Ciência
Contábil que aplica na administração pública as técnicas de registro dos atos e
fatos administrativos, apurando resultados e elaborando relatórios periódicos,
levando em conta as normas de Direito Financeiro (Lei 4.320/64), os princípios
de finanças públicas e os princípios de contabilidade. (Dissertação sobre Consolidação de Balanços
Públicos. Análise Empírica da Conformidade dos Balanços Estaduais-União no ano
de 2003. p. 190 Brasília 2004).
A Lei nº 4.320/64 define
como objetivo da Contabilidade Pública “Evidenciar perante a Fazenda Pública a
situação de todos quantos, de qualquer modo, arrecadem receitas, efetuem
despesas, administrem ou guardem bens a ela pertencentes ou confiados”.
Analisando as
inconsistências contábeis acima anotadas, cabe salientar que apesar de
afrontarem a legislação vigente, não interferem significativamente na posição
financeira, orçamentária e patrimonial do exercício de 2010.
Desta forma, a Prefeitura
Municipal de Rio dos Cedros deve obediência às normas gerais de escrituração
aplicadas à contabilidade pública e aos resultados gerais do exercício
demonstrados nos Balanços, dispostas na Lei nº 4.320/64.
V – RECURSOS DO FUNDEB
- Prestação de contas
instruída com ausência do Parecer do Conselho do FUNDEB, em desacordo com a Lei
nº 11.494/07, art. 27, caput e § único.
A
Emenda Constitucional nº 53, de 20 de dezembro de 2006, entre outras medidas,
criou o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de
Valorização dos Profissionais da Educação – FUNDEB, como fonte adicional de
financiamento da educação básica.
O objeto primordial é arrecadar fundos dos Estados
e Municípios para posterior aplicação na Educação Básica Pública, conforme
disposto na Lei Federal nº. 11.494/2007.
Ressalte-se que o
desenvolvimento do País, assim como a melhoria da qualidade de vida, a
consolidação do processo democrático, e a inclusão social de parcela mais
significativa da população, passam necessariamente por um sistema educacional
mais amplo e eficaz.
A excelência no ensino está
atrelada a vários fatores: melhores instalações, equipamentos, transporte,
merenda e principalmente, profissionais capacitados e bem remunerados que
possam desempenhar seu papel fundamental de educar.
Sendo assim, deve à Unidade
Gestora adotar encaminhar o Parecer do
Conselho do FUNDEB, atendendo o disposto na Lei Federal nº 11.494/2007.
VI
- DO FUNDO MUNICIPAL DOS DIREITOS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE (FIA)
A Constituição
Federal prestigia a defesa dos direitos da criança e do adolescente,
especialmente a partir da adoção expressa do princípio da prioridade absoluta,
constante de seu art. 227, caput, in verbis:
Art. 227. É dever da família, da sociedade
e do Estado assegurar à criança, ao adolescente e ao jovem, com absoluta
prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à
profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à
convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de
negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão.
E como forma de
efetivar tais garantias, a Lei nº 8.069/90 (Estatuto da Criança e do
Adolescente) prevê a criação de Conselhos Municipais dos Direitos da Criança e
do Adolescente e a manutenção de Fundos Municipais dos Direitos da Criança e do
Adolescente, conforme se lê no art. 88 do referido diploma legal:
Art. 88. São diretrizes da política de
atendimento:
II - criação de conselhos municipais,
estaduais e nacional dos direitos da criança e do adolescente, órgãos
deliberativos e controladores das ações em todos os níveis, assegurada a
participação popular paritária por meio de organizações representativas,
segundo leis federal, estaduais e municipais;
IV - manutenção de fundos nacional,
estaduais e municipais vinculados aos respectivos conselhos dos direitos da
criança e do adolescente;
O Estatuto da
Criança e do Adolescente (ECA) e a Resolução do Conselho Nacional dos Direitos
da Criança e do Adolescente (CONANDA) nº 105/2005 regram a atuação do Fundo,
com o objetivo de assegurar ações de atendimento a crianças e adolescentes em
áreas prioritárias por meio de receita vinculada aos seus objetivos e a sua
finalidade, sendo a forma de aplicação dos recursos determinada pelos Conselhos
Municipais.
Importante também
colacionar os Prejulgados desse Tribunal de Contas que tratam do referido
Fundo.
Prejulgado
n. 1832:
1. O Fundo de Direitos da Criança e do
Adolescente, instituído em cada ente da Federação, tem por objetivo receber
recursos e realizar despesas para a consecução dos objetivos pretendidos pelo
art. 227 da Constituição da República e pela Lei nº 8.069/90 - Estatuto da
Criança e do Adolescente.
2. O Conselho dos Direitos da Criança e do
Adolescente é órgão paritário, com metade de seus membros representantes do
Poder Público e a outra metade da sociedade civil, instituído em cada ente da
Federação, com o objetivo de proporcionar condições de implementação dos
direitos e garantias das crianças e dos adolescentes, devendo, além de outras
atribuições, gerir o Fundo de Direitos da Criança e do Adolescente.
3. Os recursos do Fundo de Direitos da
Criança e do Adolescente devem ser empregados exclusivamente em programas,
projetos e atividades de proteção sócio-educativos voltados ao atendimento da
criança e do adolescente.
4. A definição das despesas que podem ser
custeadas com recursos do Fundo de Direitos da Criança e do Adolescente cabe ao
seu gestor, a quem compete avaliar, no momento da autorização da despesa, se o
objeto do gasto está inserido nos programas, projetos e atividades de proteção
sócio-educativos voltados ao atendimento da criança e do adolescente, bem como
se está em conformidade com os critérios de utilização dos recursos do Fundo
fixados pelo Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente.
Prejulgado
n. 1681:
1. Conforme o disposto no § 2º do art. 260
da Lei nº 8069/90 - Estatuto da Criança e do Adolescente, os critérios de
utilização dos recursos do fundo, tanto daqueles oriundos de doações ou
deduções do imposto de renda, quanto dos provenientes de repasses de entes
públicos, devem ser fixados pelo Conselho dos Direitos da Criança e do
Adolescente, através de plano de aplicação.
2. A administração dos recursos é tarefa
exercida pelo órgão público designado pelo Chefe do Poder Executivo para a
execução orçamentária e contábil do fundo.
3. O Conselho vai dizer o quanto de
recursos será destinado para tal programa de atendimento e o órgão público irá
proceder à liberação e ao controle dos valores dentro das normas legais e
contábeis.
Assim, analisando o caso
em tela, observa-se que a despesa do Fundo Municipal dos Direitos da Criança e
do Adolescente (Unidade Orçamentária) representa 0,88% da despesa total
realizada pela Prefeitura Municipal.
A nominata e os atos de
posse dos Conselheiros do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do
Adolescente estão devidamente acostados aos autos.
Porém, a remuneração dos
Conselheiros Tutelares foi arcada com recursos do Fundo Municipal da Infância e
Adolescência, vedado expressamente pelo art. 16, da Resolução CONANDA n.
137/2010.
Tal prática caracteriza
desvirtuamento dos objetivos atrelados à formação do referido fundo, o que
prejudica a concretização de ações concretas voltadas à efetiva proteção da
criança e do adolescente, além de configurar violação ao princípio
constitucional da proteção integral previsto no art. 227, caput, da CF/88.
Considerando que tal
incorreção não está inserida no rol de restrições passíveis de acarretar a
rejeição das contas municipais, mas que, todavia, reveste-se de gravidade
suficiente para, uma vez comprovada, carrear em sanções aos responsáveis, opino pela autuação em apartado e
realização de auditoria, objetivando averiguar possíveis irregularidades
vinculadas ao FIA do Município de Rio dos Cedros.
4. CONCLUSÃO
Analisando ainda, a gestão
orçamentária, financeira e patrimonial constante do Relatório Técnico da
DMU/TCE, entendemos que o Balanço Geral do Município de Rio dos Cedros
representa de forma adequada a
posição financeira, orçamentária e patrimonial, assim como não há registro de
fatos relevantes que possam comprometer os princípios fundamentais da
contabilidade aplicados à administração pública.
Ante o exposto, concluo sugerindo que o eminente Relator possa propor ao Egrégio
Tribunal Pleno, que recomende à Câmara Municipal, a APROVAÇÃO das contas
do exercício de 2010 da Prefeitura Municipal de Rio dos Cedros, com fundamento
nos artigos 53 e 54 da Lei Complementar nº. 202/2000.
Florianópolis,
25 de novembro de 2011.
MAURO ANDRÉ FLORES PEDROZO
Procurador-Geral
Ministério Público junto
ao Tribunal de Contas