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PARECER
nº: |
MPTC/6640/2011 |
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PROCESSO
nº: |
PCP 11/00210374 |
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ORIGEM: |
Prefeitura Municipal de Otacílio Costa |
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INTERESSADO: |
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ASSUNTO: |
Prestação de Contas do Prefeito referente
ao exercício de 2010 |
1. DO RELATÓRIO
Trata-se da Prestação de
Contas do Prefeito Municipal de Otacílio Costa, relativa ao Exercício de 2010.
2. DA INSTRUÇÃO
A Diretoria de Controle
dos Municípios apresentou relatório técnico (fls. 581-623) identificando, ao
final, a ocorrência das seguintes restrições:
1.
RESTRIÇÕES
DE ORDEM CONSTITUCIONAL
1.1
Despesas
com manutenção e desenvolvimento do ensino no valor de R$ 5.458.517,34,
representando 23,28% da receita com impostos incluídas as transferências de
impostos (R$ 23.442.763,17), quando o percentual constitucional de 25%
representaria gastos da ordem de R$ 5.860.690,79, configurando, portanto,
aplicação a menor de R$ 402.173,45 ou 1,72%, em descumprimento ao artigo 212 da
Constituição Federal.
1.2
Abertura de
crédito adicionais suplementares por conta de transposição, remanejamento ou a
transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um
órgão para outro, no montante de R$ 2.400.153,40, com base na Lei Orçamentária,
caracterizando ausência de prévia autorização legislativa especifica, em
desacordo com o disposto no art. 167, V e VI da CF/88.
2.
RESTRIÇÕES
DE ORDEM LEGAL:
1.1 Déficit financeiro do Munícipio (Consolidado) da
ordem de R$ 1.955.959,16, resultante do déficit financeiro remanescente do
exercício anterior, correspondente a 5,96% da receita arrecadada do município
no exercício em exame (R$ 32.807.780,34) e, tomando-se por base a arrecadação
média mensal do exercício em questão, equivale a 0,72 arrecadação mensal, em
desacordo ao artigo 48, “b” da Lei nº. 4320/64 e artigo 1º da Lei Complementar
nº. 101/2000.
1.2 Despesas com manutenção e desenvolvimento da
educação básica no valor de R$ 4.337.122,76, equivalente a 93,25% (menos que
95%) dos recursos do FUNDEB, gerando aplicação a menor no valor de R$
81.628,38, em descumprimento ao artigo 21 da Lei nº. 11.494/2007
1.3 Divergência, no valor de R$ 1.794.500,00, entre os
créditos autorizados constantes do comparativo de despesa autorizada com a
realizada - Anexo 11, (R$ 35.638.380,00) e o apurado através das informações
enviadas via Sistema e-Sfinge Módulo planejamento (R$ 33.843.880,00),
caracterizando afronta aos artigos 75, 90 e 91 Lei nº. 4320/64;
1.4 Ausência na Remessa do parecer do conselho do
FUNDEB, em desacordo com artigo 27, da Lei nº. 11.494/07.
1.5 Atraso na remessa dos Relatórios de Controle
Interno referentes aos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º e 6º bimestres, em desacordo aos
artigos 3º e 4º da Lei Complementar nº 202/2000 c/c artigo 5º, § 3º da
Resolução nº. TC-16/94, alterada pela Resolução nº. TC-11/2004;
3. DA PROCURADORIA
O Ministério Público junto ao Tribunal
de Contas do Estado, na sua missão constitucional e legal de guarda da lei e
fiscal de sua execução, regrada nas Constituições Federal e Estadual e na Lei
Complementar Estadual nº. 202/2000, analisando o Relatório de Instrução,
constatou que o Município de Bocaina do Sul, no exercício de 2010
a)
Aplicou
pelo menos 15% das receitas produto de impostos, inclusive transferências, em
Ações e Serviços Públicos de Saúde, conforme exigido no artigo 77, III, e § 4º
do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias;
b)
Não
aplicou pelo menos 25% das Receitas Resultantes de Impostos em Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino, conforme exige o artigo 212 da Constituição Federal;
c)
Aplicou,
pelo menos, 60% dos recursos recebidos do FUNDEB na remuneração dos
profissionais do magistério, conforme exige o artigo 60, XII, do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias c/c artigo 22 da Lei n°. 11.494/2007;
d)
Não
aplicou pelo menos, 95% dos recursos recebidos do FUNDEB em despesas com
Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica, conforme exige o artigo 21 da
Lei n°. 11.494/2007;
e)
Os
gastos com pessoal do Município ficaram abaixo do limite máximo de 60% da
Receita Corrente Líquida, conforme exigido pelo artigo 169 da Constituição
federal c/c o artigo 19, III da Lei de Responsabilidade Fiscal;
f)
Os
gastos com pessoal do Poder Executivo no exercício em exame ficaram abaixo do
limite máximo de 54% da Receita Corrente Líquida, conforme exigido pelo artigo
20, III da Lei de Responsabilidade Fiscal;
g)
Os
gastos com pessoal do Poder Legislativo no exercício em exame ficaram abaixo do
limite máximo de 6% da Receita Corrente Líquida, conforme exigido pelo artigo
20, III da Lei de Responsabilidade Fiscal;
h)
O
resultado financeiro do exercício não foi bom, apresentando déficit na ordem de
R$ 1.955.959,16, deixando de observar o princípio do equilíbrio de caixa
exigido pelo artigo 48, “b” da Lei 4.320/64 e artigo 1º, § 1º da Lei de
Responsabilidade Fiscal.
Denota-se
que a Unidade Gestora aplicou corretamente os percentuais enumerados na
Constituição Federal e legislação infraconstitucional. Restaram, contudo,
restrições de ordem constitucional e legal, eivados de incorreções
procedimentais, os quais este Órgão Ministerial passa a analisar:
I - RESTRIÇÕES DE ORDEM CONSTITUCIONAL:
Despesas com manutenção e desenvolvimento do ensino
no valor de R$ 5.458.517,34, representando 23,28% da receita com impostos
incluídas as transferências de impostos (R$ 23.442.763,17), quando o percentual
constitucional de 25% representaria gastos da ordem de R$ 5.860.690,79,
configurando, portanto, aplicação a menor de R$ 402.173,45 ou 1,72%, em
descumprimento ao artigo 212 da Constituição Federal.
A Unidade em observância ao disposto no artigo 212
da Constituição Federal deveria aplicar no exercício de 2010 na manutenção e no
desenvolvimento do ensino do município pelo menos 25% da receita com impostos,
todavia, segundo a instrução, aplicou 23,38% deixando de aplicar o montante de
R$ 402.173,45.
Porém, considerando que o montante dos recursos que
deixaram de ser aplicados representa apenas 1,72% do valor que deveria ser
aplicado, importância que em relação ao montante aplicado pode ser considerado
como de pequena monta, ponderando-se assim que esse valor não acarretou
prejuízo irremediável ao ensino do município.
Sopesando, que a Unidade ao longo dos últimos cinco
anos aplicou valores em montante superior ao limite de 25%, agregado a
discussão técnica, quanto a diferença entre os critérios adotados, pela
instrução e os observados pela Unidade quanto a exclusão de determinadas gastos
efetuados pelo município (Ex. educação especial exclusão do valor de R$
98.96349), entendo que a restrição deva ser tolerada, recomendando-se que a
unidade aplique os valores residuais não investidos em 2010 no exercício
seguinte.
II - ABERTURA DE CRÉDITOS ADICIONAIS:
Abertura de crédito adicionais suplementares por
conta de transposição, remanejamento ou a transferência de recursos de uma
categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, no montante de
R$ 2.400.153,40, com base na Lei Orçamentária, caracterizando ausência de
prévia autorização legislativa especifica, em desacordo com o disposto no art.
167, V e VI da CF/88.
A
Instrução verificou que a Unidade abriu créditos adicionais Suplementares no
montante de R$ 2.400.153,40, sem autorização legislativa específica, As
alterações orçamentárias, inseridas nos artigos 7º e
As
alterações orçamentárias podem se caracterizar de diversas formas, dentre elas:
créditos adicionais complementares, créditos especiais, créditos
extraordinários e também Remanejamento,
transposição ou transferência de recursos orçamentários.
Ocorre que o art. 167, V,
da Constituição Federal de 1988, diz que são vedados: “a
abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa
e sem indicação dos recursos correspondentes.”
Sendo assim, fica claro
que o dispositivo constitucional veda o remanejamento dentro da mesma categoria
de programação, sem prévia autorização legislativa específica.
Destarte,
recomendamos que doravante, quando a Unidade, promover a Abertura de Créditos
Adicionais, que atente para a elaboração de prévia autorização legislativa
especifica, conforme disposto no art. 167, V e VI, da Constituição Federal.
III – DÉFICIT FINANCEIRO
Déficit financeiro do Munícipio (Consolidado) da
ordem de R$ 1.955.959,16, resultante do déficit financeiro remanescente do
exercício anterior, correspondente a 5,96% da receita arrecadada do município
no exercício em exame (R$ 32.807.780,34) e, tomando-se por base a arrecadação
média mensal do exercício em questão, equivale a 0,72 arrecadação mensal, em
desacordo ao artigo 48, “b” da Lei nº. 4320/64 e artigo 1º da Lei Complementar
nº. 101/2000
O Déficit financeiro sendo
continuado na administração pública é uma prática ilegal, lesiva ao erário, com
sérios transtornos à economia nacional, devendo, portanto, ser duramente
combatido pelos órgãos de controle externo.
Entretanto,
é preciso avaliar o contexto do Resultado Financeiro, quais os motivos,
eventualmente, que levaram a Unidade a encerrar o exercício com insuficiência
de tesouraria, em descumprimento ao disposto no artigo 48, “b” da Lei 4.320/64.
Nesse
sentido, entendemos ser preciso avaliar o comportamento do resultado financeiro
de exercícios passados e até mesmo futuro, antes de responsabilizar o
administrador público por encerrar o Balanço com Déficit Financeiro.
À
fl. 596 destes autos pode-se apurar o seguinte resultado financeiro nos
exercícios de 2009 e 2010:
2009
– Déficit Financeiro de R$ 2.383.460,68 e;
2010
– Déficit Financeiro de R$ 1.955.959,16.
O
comportamento financeiro do período mostra que a Unidade, preocupou
efetivamente em restabelecer o equilíbrio de caixa, tanto que produziu uma
economia orçamentária de 1,32% da receita realizada no exercício em exame,
reduzindo o déficit financeiro em 17%. Pelo exposto, entendemos que a restrição
deva ser tolerada.
IV– FUNDEB
Despesas com manutenção e desenvolvimento da
educação básica no valor de R$ 4.337.122,76, equivalente a 93,25% (menos que
95%) dos recursos do FUNDEB, gerando aplicação a menor no valor de R$
81.628,38, em descumprimento ao artigo 21 da Lei nº. 11.494/2007
Ausência na Remessa do parecer do conselho do
FUNDEB, em desacordo com artigo 27, da Lei nº. 11.494/07.
A Unidade em observância ao disposto no artigo 21
da Lei nº. 11.494/2007 deveria aplicar no exercício de 2010 na manutenção e no
desenvolvimento da educação do município pelo menos 95% dos recursos do FUNDEB,
considerando que o diploma legal admite que até 5% desses valores sejam
aplicados no primeiro trimestre do exercício seguinte.
No entanto, a unidade aplicou 93,25% desses
recursos deixando efetivamente de aplicar na manutenção e no desenvolvimento da
educação do município o montante de R$ 81.628,38.
Todavia, considerando que o montante dos recursos
que deixaram de ser aplicados representa apenas 1,75% do valor que deveria ser
aplicado, importância de pequena monta, ponderando que esse valor não acarretou
prejuízo ao ensino do município. Entendo que a restrição possa ser tolerada,
recomendando-se que a unidade aplique os valores residuais não investidos em
2010 no exercício seguinte.
Em relação a ausência de remessa do
parecer do conselho do FUNDEB cabe lembrar que a Emenda Constitucional nº 53,
de 20 de dezembro de 2006, entre outras medidas, criou o Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da
Educação – FUNDEB, como fonte adicional de financiamento da educação básica.
Destaque-se que o FUNDEB, tem por objeto arrecadar fundos dos Estados e
Municípios para posterior aplicação na Educação Básica Pública, conforme
disposto na Lei Federal nº. 11.494/2007.
Ao
elaborar os instrumentos de planejamento municipal, através do Plano
Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual, o
Administrador Público tem o dever constitucional de alocar os recursos de forma
a atender os gastos mínimos com ensino, remuneração dos profissionais do
magistério em efetivo exercício, ações e serviços públicos de saúde, etc.
Portanto,
é imprescindível que Município preste contas dos recursos dos Fundos conforme
os procedimentos adotados pelos Tribunais de Contas, em atenção ao disposto no
art. 27, da Lei nº 11.494/07.
V – DIVERGÊNCIAS CONTÁBEIS
Divergência, no valor de R$ 1.794.500,00, entre os
créditos autorizados constantes do comparativo de despesa autorizada com a
realizada - Anexo 11, (R$ 35.638.380,00) e o apurado através das informações
enviadas via Sistema e-Sfinge Módulo planejamento (R$ 33.843.880,00),
caracterizando afronta aos artigos 75, 90 e 91 Lei nº. 4320/.
O art. 85 da Lei Federal
nº. 4.320/64 determina que os serviços de contabilidade devam ser organizados
de maneira que permitam o acompanhamento da execução orçamentária, o conhecimento
da composição patrimonial, a determinação dos custos dos serviços industriais,
o levantamento dos balanços gerais, a análise e a interpretação dos resultados
econômicos e financeiros. O Professor Francisco G. L. Mota conceitua
Contabilidade Pública:
A Contabilidade
Pública é o ramo da Ciência Contábil que aplica na administração pública as
técnicas de registro dos atos e fatos administrativos, apurando resultados e
elaborando relatórios periódicos, levando em conta as normas de Direito
Financeiro (Lei 4.320/64), os princípios de finanças públicas e os princípios
de contabilidade. (Dissertação sobre
Consolidação de Balanços Públicos. Análise Empírica da Conformidade dos
Balanços Estaduais-União no ano de 2003. p. 190 Brasília 2004).
A Lei nº 4.320/64 define
como objetivo da Contabilidade Pública “Evidenciar perante a Fazenda Pública a
situação de todos quantos, de qualquer modo, arrecadem receitas, efetuem
despesas, administrem ou guardem bens a ela pertencentes ou confiados”.
Contudo, analisando as
inconsistências contábeis acima anotadas, cabe salientar que apesar de
afrontarem a legislação vigente, não interferem significativamente na posição
financeira, orçamentária e patrimonial do exercício de 2010.
VI
– CONTROLE INTERNO
Atraso na remessa dos Relatórios de Controle
Interno referentes aos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º e 6º bimestres, em desacordo aos
artigos 3º e 4º da Lei Complementar nº 202/2000 c/c artigo 5º, § 3º da
Resolução nº. TC-16/94, alterada pela Resolução nº. TC-11/2004.
Controle,
em sentido lato, é a maneira de manter o equilíbrio na relação existente entre
Estado e Sociedade, fazendo surgir daquele as funções que lhe são próprias,
exercidas por meio dos seus órgãos.
Ao Estado
cabe manter mecanismos de controle das atividades estatais, eivados da
necessidade de se resguardar a própria administração pública e os direitos e
garantias coletivos, em consonância aos princípios da eficiência e eficácia
administrativa.
Assim, o
controle interno visa assegurar à proteção do patrimônio, exatidão e fidedignidade
dos dados contábeis, eficiência operacional, como meios para alcançar os
objetivos globais da organização.
Para
assegurar o cumprimento de tais preceitos, a Constituição Federal é taxativa em
relação ao controle interno:
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão,
de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual,
a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a
legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão
orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração
federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito
privado;
III - exercer o controle das
operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da
União;
IV - apoiar o controle externo no
exercício de sua missão institucional.
(...)
Para
que se torne efetivo o controle interno na Administração Pública, deve-se
adotar medidas corretivas ou complementares, a fim de adequar e integrar toda a
estrutura administrativa.
No Manual
do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, exarado pela
Secretaria Federal de Controle Interno por intermédio da Instrução Normativa Nº
01/2001, o controle interno é abordado da seguinte forma:
Seção VIII – Normas
relativas aos controles internos administrativos:
[...]
2. Controle interno
administrativo é o conjunto de atividades, planos, rotinas, métodos e
procedimentos interligados, estabelecidos com vistas a assegurar que os
objetivos das unidades e entidades da administração pública sejam alcançados,
de forma confiável e concreta, evidenciando eventuais desvios ao longo da
gestão, até a consecução dos objetivos fixados pelo Poder Público. (SFC 2001,
p.67)
A
necessidade de se efetuar o controle interno em qualquer esfera da
administração pública, objetivando-se resguardar o patrimônio público e evitar
a ocorrência de impropriedades e possíveis irregularidades.
Nesse sentido, a Unidade
Gestora deve responsavelmente encaminhar os Relatórios de Controle Interno no
prazo previsto na legislação pertinente à matéria.
Todavia, em uma análise sistêmica,
pode-se concluir que não há graves falhas relacionadas com a atuação do controle
interno do Município que possam ensejar a rejeição das contas em análise.
4.
CONCLUSÃO
Analisando ainda, a gestão
orçamentária, financeira e patrimonial constante do Relatório Técnico da
DMU/TCE, entendemos que o Balanço Geral do Município de Otacílio Costa representa
de forma adequada a posição
financeira, orçamentária e patrimonial, assim como não há registro de fatos
relevantes que possam comprometer os princípios fundamentais da contabilidade
aplicados a administração pública.
Ante o exposto, concluo sugerindo que o eminente Relator possa propor ao Egrégio
Tribunal Pleno, que recomende à Câmara Municipal, a APROVAÇÃO das contas
do exercício de 2010 da Prefeitura Municipal de Otacílio Costa, com fundamento
nos artigos 53 e 54 da Lei Complementar nº. 202/2000.
Florianópolis, 12 de dezembro
de 2011.
MÁRCIO
DE SOUSA ROSA
Procurador-Geral,
Adjunto.
ch