PARECER nº:	MPTC/6461/2011
PROCESSO nº:	PCP 11/00172855
ORIGEM:	Prefeitura Municipal de Florianópolis
RESPONSÁVEL:	Dário Elias Berger
ASSUNTO:	Prestação de Contas do Prefeito do exercício de 2010

01. DO RELATÓRIO

O presente processo refere-se a Prestação de Contas do Prefeito Municipal de Florianópolis, relativa ao exercício de 2010, prestadas em cumprimento ao disposto no Artigo 51 da Lei Complementar nº. 202/2000.

02. DA INSTRUÇÃO

A análise das contas pelo corpo Técnico da DMU/TCE deu origem ao Relatório de Instrução nº. 4913/2011, que concluiu por apontar restrições para efeito de emissão de Parecer Prévio pelo Egrégio Tribunal Pleno.

Tendo em vista as irregularidades apontadas, o Relator do Processo, Conselheiro Júlio Garcia, emitiu despacho (fl. 1350), encaminhando cópia do Relatório de Instrução para que o responsável apresentasse suas alegações de defesa em relação ao apontado.

Em 10/11/2011, o responsável encaminhou documentos juntados às fls. 1352 a 1537, gerando por parte da DMU o Relatório de Reinstrução nº. 5797/2011, que conclui por manter as seguintes restrições:

1. RESTRIÇÃO DE ORDEM CONSTITUCIONAL:

1.1. Abertura de créditos adicionais (suplementares e especiais), sem prévia autorização legislativa específica, violando o disposto na Constituição Federal, art. 167, incisos I e V; na Lei nº. 4.320/64, art. 42; e prejulgados 1312 deste Tribunal de Contas; bem como remanejamento de recursos de um órgão para outro , transposição e transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem autorização legislativa específica, ofendendo o princípio da legalidade previsto no art. 37 e a vedação estabelecida no art. 167, inciso VI da CF/88.

2. RESTRIÇÕES DE ORDEM LEGAL:

2.1. Ausência de abertura de crédito adicional no 1º trimestre de 2010 e, consequentemente, não evidenciação da realização de despesa com os recursos do FUNDEB remanescentes do exercício anterior no valor de R$ 453.292,65, em descumprimento ao estabelecido no § 2º artigo 21da Lei nº. 11.494/2007;

2.2. Divergência, no valor de R$ 2.900.000,00, entre os créditos autorizados constantes do Comparativo da Despesa Autorizada coa a Realizada – Anexo 11 (R$ 1.299.413.442,40) e o apurado através das informações enviadas via Sistema e-Sfinge – Módulo Planejamento (R$ 1.302.313.442,40) caracterizando afronta aos arts. 75, 90 e 91 da Lei nº. 4.320/64.

2.3. Divergência, no valor de R$ 3.695,56, entre o Resultado Patrimonial apurado na Demonstração das Variações Patrimoniais – Anexo 15 (R$ 47.672.205,34) e o Saldo Patrimonial do exercício corrente, apurado no Balanço Patrimonial – Anexo 14 (R$ 351.644.064,90) deduzido o Saldo Patrimonial do exercício anterior (R$ 303.975.510,12), em afronta aos arts. 104 e 105 da Lei nº. 4.320/64.

2.4. Divergência no valor de R$ 2.076.619,68, apurada entre a variação do saldo patrimonial financeiro (R$ 24.474.564,86) e o resultado da execução orçamentária – Superávit (R$ 3.528.485,58) considerando o cancelamento de restos a pagar de R$ 18.869.459,60, em afronta ao art. 102 da Lei nº. 4.320/64.

3. RESTRIÇÕES DE ORDEM REGULAMENTAR:

3.1. Atraso na remessa dos Relatórios de Controle Interno referentes aos 5º e 6º bimestres, em desacordo aos artigos 3º e 4º da lei Complementar nº. 202/2000 c/c artigo 5º, § 3º da Resolução TC 16/94, alterada pela Resolução TC 11/2004.

Em 22 de novembro de 2011, o Processo foi encaminhado para este Ministério Público junto ao Tribunal de Contas do Estado para competente manifestação.

03. DA PROCURADORIA

O Ministério Público junto ao Tribunal de Contas do Estado, na sua missão constitucional e legal de guarda da lei e fiscal de sua execução, regrada nas Constituições Federal e Estadual e na Lei Complementar Estadual nº. 202/2000, analisando o Relatório de Instrução, constatou que o Município de Florianópolis, no exercício de 2010:

a) Aplicou pelo menos 15% das receitas de impostos, inclusive transferências, em Ações e Serviços Públicos de Saúde, conforme exigido no artigo 77, III, e § 4º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias;

b) Aplicou pelo menos 25% das Receitas Resultantes de Impostos em Manutenção e Desenvolvimento do Ensino, conforme exige o artigo 212 da Constituição Federal;

c) Aplicou, pelo menos, 60% dos recursos recebidos do FUNDEB na remuneração dos profissionais do magistério, conforme exige o artigo 60, XII, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias c/c artigo 22 da Lei n°. 11.494/2007;

d) Aplicou pelo menos, 95% dos recursos recebidos do FUNDEB em despesas com Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica, conforme exige o artigo 21 da Lei n°. 11.494/2007;

e) Os gastos com pessoal do Município ficaram abaixo do limite máximo de 60% da Receita Corrente Líquida, conforme exigido pelo artigo 169 da Constituição federal c/c o artigo 19, III da Lei de Responsabilidade Fiscal;

f) Os gastos com pessoal do Poder Executivo no exercício em exame, ficaram abaixo do limite máximo de 54% da Receita Corrente Líquida, conforme exigido pelo artigo 20, III da Lei de Responsabilidade Fiscal;

g) Os gastos com pessoal do Poder Legislativo no exercício em exame, ficaram abaixo do limite máximo de 6% da Receita Corrente Líquida, conforme exigido pelo artigo 20, III da Lei de Responsabilidade Fiscal;

h) O resultado da execução orçamentária do exercício em exame apresentou um Superávit da ordem de R$ 3.528.485,58, em cumprimento ao princípio do equilíbrio financeiro, conforme exige o artigo 48, “b” da Lei 4.320/64 e artigo 1º, § 1º da LRF.

i) O resultado financeiro do exercício foi bom, pois apresentou um Superávit da ordem de R$ 33.547.656,69, cumprindo, portanto, ao princípio do equilíbrio de caixa exigido pelo artigo 48, “b” da Lei 4.320/64 e artigo 1º, § 1º da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Constata-se que a Unidade Gestora aplicou corretamente os percentuais enumerados na Carta Magna e legislação infraconstitucional. Restaram, contudo, restrições de ordem constitucional e legal, as quais este Órgão Ministerial passa a analisar:

Em relação à restrição de ordem constitucional:

Analisando os autos, verifico que a Prefeitura Municipal de Florianópolis realizou a abertura de créditos adicionais - suplementares e especiais - e ainda, o remanejamento, de recursos de um órgão para outro, transposição e transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, e que segundo a Instrução, foram realizadas sem autorização legislativa específica, em afronta ao art. 167, inciso VI da CF/88.

Os créditos adicionais suplementares destinam-se a realização de despesas insuficientemente previstas na LOA, em razão de erros de planejamento ou fatos imprevistos. Devem ser abertos após autorização legislativa, através de Decreto do Executivo, tendo como origens: o excesso de arrecadação, o superávit financeiro do exercício anterior, as operações de crédito, e a anulação de despesas.

Analisando a Lei Orçamentária do município de Florianópolis, nº. 8.107/2009, verifico que o artigo 1º, em seu Parágrafo Único, autoriza a abertura de créditos adicionais suplementares para cobertura de dotações com saldos insuficientes, em até 15% do total previsto da receita e despesa do município.

Por certo, a LOA poderá autorizar a abertura de créditos adicionais suplementares, conforme estipula a Constituição Federal, no entanto, somente nos casos em que os recursos sejam oriundos do excesso de arrecadação, do superávit financeiro do exercício anterior, e das operações de crédito.

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

...

§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei (grifo nosso).

Contudo, a LOA não é instrumento hábil para autorizar a abertura de créditos suplementares cujos recursos sejam resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias, já que estas necessitam de lei específica, conforme dita o art. 43, III da Lei Federal nº. 4.320/64.

Art. 43. A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da existência de recursos disponíveis para ocorrer a despesa e será precedida de exposição justificativa.

§ 1º Consideram-se recursos para o fim deste artigo, desde que não comprometidos:

I - o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior;

II - os provenientes de excesso de arrecadação;

III - os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais, autorizados em Lei (grifo nosso).

Ocorre que, conforme Decretos nº. 7.847/2010 (fls. 1221 a 1222), Decreto nº. 7.873 (fls. 1246 e 1247), só para citar alguns, o município abriu créditos adicionais suplementares utilizando, para isso, a anulação total e parcial, de dotações já consignadas no orçamento, o que caracteriza a abertura de créditos adicionais suplementares sem lei autorizativa.

Da mesma forma, o art. 167, inciso VI da Constituição Federal, diz que são vedadas: “a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa”.

No entanto, foi constatado que o município de Florianópolis remanejou recursos de uma categoria outra ou de um órgão para outro, sem lei autorizativa.

Veja-se o Prejulgado nº 1312 deste Tribunal de Contas:

2. A transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, de que trata o art. 167, VI, da Constituição Federal, devem ocorrer mediante prévia autorização legislativa específica, sendo incabível previsão neste sentido na Lei Orçamentária Anual grifo nosso).

Sendo assim, fica claro que a inclusão do disposto no art. 38 da LOA (Lei nº. 8.107/2009), que concede a autorização ao Chefe do Executivo para realizar as citadas transposições, remanejamentos e transferências, não tem o condão de tornar os citados procedimentos regulares, já que necessitariam de lei específica.

Foram encontrados também, Decretos para a abertura de créditos adicionais especiais, sem autorização legislativa específica (Decreto nº. 7.858/2010 fls. 1226 e 1227, Decreto nº. 7.868/2010, fls. 1237 a 1239, apenas para citar alguns).

Ante o exposto, proponho a formação de autos apartados para a restrição relacionada à abertura dos créditos adicionais suplementares e especiais, bem como, o remanejamento de recursos de um órgão para outro, transposição e transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, todas realizadas sem autorização legislativa específica.

Em relação às restrições de ordem legal:

A Emenda Constitucional nº 53, de 20 de dezembro de 2006, entre outras medidas, criou o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – FUNDEB, como fonte adicional de financiamento da educação básica.

O objetivo primordial é arrecadar fundos dos Estados e Municípios para posterior aplicação na Educação Básica Pública, conforme disposto na Lei Federal nº. 11.494/2007.

A lei do FUNDEB determina que no mínimo 95% dos recursos sejam aplicados no exercício, e a sobra deve ser aplicada no primeiro trimestre do próximo exercício:

Art. 21 §2º: Até 5% (cinco por cento) dos recursos recebidos à conta dos Fundos, inclusive relativos à complementação da União recebidos nos termos do §1º do art. 6º desta Lei, poderão ser utilizados no 1º (primeiro) trimestre do exercício imediatamente subsequente, mediante abertura de crédito adicional.

Ressalto que o desenvolvimento do País, assim como a melhoria da qualidade de vida, a consolidação do processo democrático, e a inclusão social de parcela mais significativa da população, passam necessariamente por um sistema educacional mais amplo e eficaz.

A excelência no ensino está atrelada a vários fatores: melhores instalações, equipamentos, transporte, merenda e principalmente, profissionais capacitados e bem remunerados que possam desempenhar seu papel fundamental de educar.

Para tanto, deve a Unidade Gestora adotar os procedimentos necessários à aplicação integral dos recursos do FUNDEB, remanescentes do exercício anterior, no prazo previsto na Lei Federal nº 11.494/2007.

Em relação às restrições relativas a divergências contábeis:

O art. 85 da Lei Federal nº. 4.320/64, determina que os serviços de contabilidade devem ser organizados de maneira que permitam o acompanhamento da execução orçamentária, o conhecimento da composição patrimonial, a determinação dos custos dos serviços industriais, o levantamento dos balanços gerais, a análise e a interpretação dos resultados econômicos e financeiros.

O Professor Francisco G. L. Mota conceitua Contabilidade Pública:

A Contabilidade Pública é o ramo da Ciência Contábil que aplica na administração pública as técnicas de registro dos atos e fatos administrativos, apurando resultados e elaborando relatórios periódicos, levando em conta as normas de Direito Financeiro (Lei 4.320/64), os princípios de finanças públicas e os princípios de contabilidade. (Dissertação sobre Consolidação de Balanços Públicos. Análise Empírica da Conformidade dos Balanços Estaduais-União no ano de 2003. p. 190 Brasília 2004).

A Lei nº 4.320/64 define como objetivo da Contabilidade Pública “Evidenciar perante a Fazenda Pública a situação de todos quantos, de qualquer modo, arrecadem receitas, efetuem despesas, administrem ou guardem bens a ela pertencentes ou confiados”.

Analisando as inconsistências contábeis acima anotadas, cabe salientar que apesar de afrontarem a legislação vigente, não interferem significativamente na posição financeira, orçamentária e patrimonial do exercício de 2010.

Desta forma, a Prefeitura Municipal de Florianópolis deve obediência às normas gerais de escrituração aplicadas à contabilidade pública e aos resultados gerais do exercício demonstrados nos Balanços, dispostas na Lei nº 4.320/64.

Em relação à restrição de ordem regulamentar:

1.5. Atraso na remessa dos Relatórios de Controle Interno referente ao 2º bimestre, em desacordo aos artigos 3º e 4º da lei Complementar nº. 202/2000 c/c artigo 5º, § 3º da Resolução TC 16/94, alterada pela Resolução TC 11/2004.

Controle, em sentido lato, é a maneira de manter o equilíbrio na relação existente entre Estado e Sociedade, fazendo surgir daquele as funções que lhe são próprias, exercidas por meio dos seus órgãos.

Ao Estado cabe manter mecanismos de controle das atividades estatais, eivados da necessidade de se resguardar a própria administração pública e os direitos e garantias coletivos, em consonância aos princípios da eficiência administrativa e da eficácia.

Assim, o controle interno visa assegurar a proteção do patrimônio, exatidão e fidedignidade dos dados contábeis, eficiência operacional, como meios para alcançar os objetivos globais da organização.

Para assegurar o cumprimento de tais preceitos, a Constituição Federal é taxativa em relação ao controle interno:

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;

II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;

IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

(...)

Assim, para que se torne efetivo o controle interno na Administração Pública, há que se adotar medidas corretivas e/ou complementares, a fim de adequar e integrar toda a estrutura administrativa.

No Manual do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, exarado pela Secretaria Federal de Controle Interno por intermédio da Instrução Normativa Nº 01/2001, o controle interno é abordado da seguinte forma:

Seção VIII – Normas relativas aos controles internos administrativos:

[...]

2. Controle interno administrativo é o conjunto de atividades, planos, rotinas, métodos e procedimentos interligados, estabelecidos com vistas a assegurar que os objetivos das unidades e entidades da administração pública sejam alcançados, de forma confiável e concreta, evidenciando eventuais desvios ao longo da gestão, até a consecução dos objetivos fixados pelo Poder Público. (SFC 2001, p.67)

Emerge, para tanto, a necessidade de se efetuar o controle interno em qualquer esfera de poder, objetivando resguardar e evitar a ocorrência de impropriedades e possíveis irregularidades.

Nesse sentido, deve a Unidade Gestora encaminhar os Relatórios de Controle Interno no prazo previsto na legislação pertinente à matéria.

CONCLUSÃO

Analisando ainda, a gestão orçamentária, financeira e patrimonial constante do Relatório Técnico da DMU/TCE, entendo que o Balanço Geral do Município de FLORIANÓPOLIS, representa de forma adequada a posição financeira, orçamentária e patrimonial, o que me permite sugerir que o eminente Relator possa propor ao Egrégio Tribunal Pleno que recomende à Câmara Municipal:

1. A APROVAÇÃO das contas do exercício de 2010 da Prefeitura Municipal de FLORIANÓPOLIS, com fundamento nos artigos 53 e 54 da Lei Complementar nº. 202/2000.

2. PELA DETERMINAÇÃO de formação de autos apartados, com vistas ao exame do ato descrito no item 1.1 da conclusão do relatório de instrução, referente à abertura de créditos adicionais suplementares e especiais, bem como, o remanejamento de recursos de um órgão para outro, transposição e transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem autorização legislativa específica, violando o previsto no art. 167, VI, da Constituição Federal.

É o Parecer.

Florianópolis, 13 de dezembro de 2011.

Mauro André Flores Pedrozo

Procurador-Geral

Ministério Público junto ao Tribunal de Contas

RLF