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PARECER
nº: |
MPTC/6787/2011 |
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PROCESSO
nº: |
REP 10/00673364 |
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ORIGEM: |
Prefeitura Municipal de Papanduva |
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INTERESSADO: |
Gerson Acácio Rauen |
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ASSUNTO: |
Nepotismo. |
Trata-se de Representação formulada
pelo Sr. Gerson Acácio Rauen, Vereador da Câmara Municipal de Papanduva, para
apreciação por essa Corte de Contas.
Na inicial (fls. 2-33), o
representante descreve a ocorrência de supostas irregularidades envolvendo a
Administração do Município de Papanduva, relacionadas com a possibilidade de
prática de nepotismo.
A Diretoria de Controle de Atos de
Pessoal apresentou relatório técnico (fls. 34-45), propondo o conhecimento da
Representação e a determinação para que sejam adotadas providências, inclusive
diligências, inspeções e auditorias, objetivando a apuração dos fatos apontados
como irregulares.
Na mesma trilha, a manifestação deste
Ministério Público e do Relator (fls. 47-50).
O Sr. Luiz Henrique Saliba, Prefeito
Municipal, remeteu documentos de fls.
Em novo relatório técnico
1218/2011(fls. 307-318), a Diretoria de Controle de Atos de Pessoal sugeriu a
determinação de audiência ao Sr. Luiz Henrique Saliba, para que apresentasse
justificativas a respeito das supostas irregularidades:
“3.1.1.
Nomeação de Ângela Maria Poma da Cruz Koehler (esposa do servidor Hilário
Kohler, ocupante do cargo comissionado de Assessor de Comunicação Social e
Imprensa), em 16/20/2009, conforme Portaria nº 4826 de 16/10/2009 (fl. 64),
para ocupara o cargo em comissão de Assessor Especial de Gabinete, lotada no
Gabinete do Prefeito;
3.1.2.
Nomeação de Adalberto Wiliczinski (irmão da servidora Bernadete Wilickinzski
Malakovski, ocupante do cargo de Secretário Municipal do Desenvolvimento
Comunitário), em 10/02/2009, conforme Portaria nº 4554 de 10/02/2009 (fl. 59),
para ocupar o cargo em comissão de Diretor do Departamento de Agricultura,
lotado na Secretaria Municipal da Agricultura;
3.1.3.
Nomeação de Selma Adriana Berlande (cunhada do servidor Genésio Vilmar Vieira,
ocupante do cargo de Secretário Municipal da Administração) para ocupar o cargo
em comissão de Assessora de Comunicação Social e Imprensa da Prefeitura;
O Relator exarou despacho (fl. 320)
determinando audiência do responsável.
O citado encaminhou então novos
documentos (fls. 322-326), por meio dos quais exonerou os servidores que
estavam em situação irregular, no entanto, nada mencionou sobre a questão.
A Diretoria de Controle de Atos de
Pessoal – DAP, consoante Relatório n. 3743/2011 (fls. 328-336), opinou pelo
arquivamento da representação.
É o relatório.
Cumpre registrar, inicialmente, que,
com relação à irregularidade objeto da audiência – prática de nepotismo na
Prefeitura de Papanduva –, o responsável não encaminhou nenhuma defesa ou
manifestação escrita, apenas enviou cópias das exonerações dos referidos
servidores (fls. 323-325).
Apesar de reconhecer a
prática ilegal com uma minuciosa análise a respeito do tema “nepotismo”, o
corpo técnico sugeriu o simples arquivamento dos autos, conforme se extrai do
relatório 3743/2011, à fl. 335:
Portanto,
considerando que a Unidade Gestora exonerou os servidores que estavam em situação irregular e que caracterizavam prática de
nepotismo, consideram-se sanadas as irregularidades apontadas no relatório
de audiência” [grifei].
O relatório de instrução, em sua
manifestação, apresenta, como fundamento ao nepotismo, a seguinte decisão
exarada por esse Tribunal (Prejulgado 2072, Processo CON-09/0007972):
O
TRIBUNAL PLENO, diante das razões apresentadas pelo Relator e com fulcro no
art. 59 c/c o art. 113 da Constituição do Estado e no art. 1°, XV, da Lei
Complementar n. 202/2000, decide:
6.1.
Conhecer da presente Consulta por preencher os requisitos e formalidades
preconizados no Regimento Interno deste Tribunal.
6.2. Responder à Consulta nos seguintes termos:
6.2.1. As
nomeações para cargo de provimento efetivo ou emprego público, mediante prévia
aprovação em concurso público, e a contratação por tempo determinado para
atender a necessidade temporária de excepcional interesse público, desde que
precedida de regular processo seletivo simplificado, não se enquadram nas
hipóteses de nepotismo;
6.2.2. Somente cargos em comissão ou funções de
confiança, os quais não exigem concurso público par ao seu provimento, sendo de
livre nomeação da autoridade administrativa, podem ser objeto de nepotismo;
6.2.3. Restará caracterizada situação de nepotismo
caso haja relação de subordinação hierárquica entre os agentes,
independentemente do momento da investidura da autoridade política no cargo e
da nomeação do agente público ao cargo em comissão ou da designação para função
de confiança;
[...]
A matéria em questão foi apreciada
por esta Procuradora naqueles autos, que, por meio do Parecer 1969/2009, assim
se manifestou sobre a matéria:
[...] as súmulas
expedidas pelo STF têm efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder
Judiciário e à administração pública
direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, na forma
do art. 103-A da Constituição Federal.
Pode-se concluir,
então, que na hipótese de qualquer confronto entre esses dispositivos,
prevalece, para fins do objeto dessa consulta, o conteúdo da citada súmula
vinculante.
Da leitura das duas
orientações, verifica-se que, para o Enunciado Administrativo n. 1 do CNJ, a
situação de incompatibilidade para fins do disposto no inciso III do art. 2º da
Resolução n. 07[1] (que
frisa-se, não trata de contratação temporária, mas apenas do exercício de
cargos em comissão ou de função gratificada) depende da existência de uma
relação de subordinação hierárquica.
Já a súmula vinculante n. 13 não excepciona a
configuração da situação de nepotismo em face da ausência de subordinação; os
critérios parecem ser puramente objetivos: o nepotismo advém da simples
nomeação para o cargo em comissão ou função gratificada e do liame de
parentesco até o terceiro grau com a autoridade nomeante ou com servidor da
mesma pessoa jurídica investido em cargo de função, chefia e assessoramento.
O que se extrai da
orientação firmada pela Suprema Corte é que a sua abrangência parece ser a maior
possível, razão pela qual a questão da subordinação – não à-toa – não foi
contemplada, ou seja, pouco importa se existe ou não tal vínculo hierárquico, o
nepotismo se dá, conforme já dito, pela configuração das situações
objetivamente descritas na súmula.
Outro elemento que
leva à conclusão de que, para o STF o nepotismo independe dessa subordinação é
a parte final da súmula, que abrange o “ajuste mediante designações
recíprocas”, ou seja, o dito “nepotismo cruzado”, no qual, evidentemente, não
há nenhuma ligação hierárquica direta.
Em
pesquisa realizada sobre o tema com base em informações disponibilizadas na
internet verifiquei que ainda não á consenso e que algumas orientações têm sido
firmadas, com base em interpretações sistemáticas dessas duas normas, contudo,
não verifiquei a existência de nenhum entendimento que condicionasse sempre o
nepotismo à subordinação hierárquica, como parece ser o da Consultoria-Geral.
Como
exemplo, cito a nota de esclarecimento conjunta emitida pela Procuradoria-Geral
de Justiça e pelo Ministério Público junto ao Tribunal de Contas do Rio Grande
do Norte, que estabeleceu tratamento diferenciado em função do parentesco (se
entre servidores da mesma pessoa jurídica ou com membro de Poder). Eis o teor
dessa orientação:
[...]
Considerando
que, tendo em vista a relevância da matéria, há necessidade de atuação uniforme
do Ministério Público, de preservação do tratamento isonômico dos Poderes
Executivo, Legislativo e Judiciário e de interpretação sistemática da
mencionada decisão do Supremo Tribunal Federal em cotejo com a resolução nº 07
e a Instrução Normativa nº 01, ambas do Conselho Nacional de Justiça, e com os
princípios e normas constitucionais da Administração Pública, de forma a manter
a máxima eficiência no combate ao nepotismo:
O
Procurador-Geral de Justiça, o Procurador-Geral do Ministério Público Junto ao
Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Norte e a Coordenadora do Centro
de Apoio Operacional às Promotorias de Defesa do Patrimônio Público e Combate à
Sonegação Fiscal, vem emitir nota a fim de esclarecer o seguinte:
1) Quando
se tratar de exercício de cargo de provimento em comissão, de função
gratificada ou de contratação por tempo determinado por excepcional interesse
público, no âmbito de cada Poder, por cônjuge, companheiro ou parente em linha
reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, de qualquer
outro servidor investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, só
estará caracterizado o nepotismo se entre estes houve vínculo de subordinação
hierárquica [grifei];
2) Quando
a relação matrimonial, de companheirismo ou de parentesco, em linha reta,
colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, for entre um
servidor ocupante de cargo em comissão, função gratificada ou contratado
temporariamente por excepcional interesse público e um membro do Poder
(Governador, Prefeito, secretários estaduais, Secretários Municipais, Deputados
Estaduais, Vereadores, Controladores-Gerais, Procuradores-Gerais, Chefes de
Gabinete Civil, entre outros) a configuração de nepotismo, dentro do mesmo
Poder, independe de existência de subordinação hierárquica entre ambos
[grifei];
[...]
Já o
Ministério Público de Santa Catarina, ao emitir a Nota Técnica n. 001/2008,
fixou tal diferenciação com relação a cargos em comissão ocupados por pessoas
concursadas ou não. Veja-se:
QUANTO AOS CARGOS
Qualquer pessoa
que esteja no exercício de cargo em comissão ou não integrante do quadro
efetivo do poder ou da instituição não pode ser nomeada ou continuar a exercer
o cargo, caso seja cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou
por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante, de
detentor de mandato eletivo ou de membro de referido poder ou instituição, e
ainda de servidor da mesma pessoa jurídica, ocupante de cargo de direção,
chefia ou assessoramento, de acordo com a Súmula Vinculante n. 13.
No
Executivo: do Prefeito,
Vice-Prefeito, Presidente; Vice-Presidente de autarquia, fundação, empresa
pública ou sociedade de economia mista, no âmbito da Administração Direta,
indireta ou fundacional do respectivo Poder Executivo e também de servidor da
mesma pessoa jurídica, investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento;
No
Legislativo: do
Presidente da Câmara Municipal, do Vereador e também do servidor deste Poder
investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento (exemplo: não pode
nomear pessoa irmão do Diretor-Geral da Câmara);
QUANTO AOS CARGOS COMISSIONADOS OCUPADOS
POR PESSOAS CONCURSADAS DO PODER OU DA INSTITUIÇÃO E AS FUNÇÕES DE CONFIANÇA
Nesses
casos, quando a pessoa exerce cargo em comissão e também é ocupante de cargo efetivo do respectivo poder ou
da instituição ou exerce função de confiança (ocupado exclusivamente por
servidores efetivos – art. 37, V, da CF), fica vedada a designação, caso haja subordinação hierárquica com a
autoridade nomeante, com detentor de mandato eletivo ou membro do
respectivo poder ou instituição, ou se subordinado ainda a parente seu ocupante
de cargo de direção, chefia ou assessoramento. Concluindo, a nomeação não pode
se efetivar quando a pessoa designada possuir relação de parentesco com o
agente público determinante da incompatibilidade [grifei].
Além
disso, cumpre esclarecer que, após a edição da súmula vinculante n. 13,
surgiram requerimentos no Conselho Nacional de Justiça com o intuito de alterar
a Resolução n. 7/2005, por incompatibilidade com a nova orientação do STF,
designando-se comissão especial para tal finalidade, conforme se extrai do
Acórdão proferido nos autos do Pedido de Providências n. 2008.10.00.002800-3,
em anexo.
Assim,
considerando que a súmula vinculante n. 13 é aplicável a toda a administração
pública, que ela não traz nenhuma ressalva quanto à existência ou não de
subordinação hierárquica para a caracterização do nepotismo, ao contrário,
parece conferir maior abrangência ao tema ao proibir inclusive o nepotismo
cruzado, entendo que a melhor interpretação a ser conferida à matéria deve
estar restrita ao conteúdo da citada súmula, para que não esse Tribunal de
Contas não promova orientações divergentes das emanadas pela Suprema Corte.
[...]
De fato há a evidência da prática de
nepotismo pelo que se extrai das páginas 59 e 64. Nelas estão contidas as
portarias que, em seu conteúdo, nomeiam, respectivamente, os servidores
Adalberto Wiliczinski, irmão da servidora Bernadete Wiliczinski Malakovski (fl.
66), e Ângela Maria Poma da Cruz Kohler, esposa do Servidor Hilário Kohler (fl.
65). Na fl. 69 consta ainda a portaria
que nomeia o servidor Genésio Vilmar Vieira, cuja cunhada, Sra. Selma Adriana
Berlande, também foi nomeada para ocupar cargo público.
Do relatório de instrução 1218/2011,
destaca-se as seguintes conclusões:
Da análise dos
documentos enviados pela Unidade, verifica-se que o Sr. Hilário Kohler foi
nomeado em 16/02/2009 conforme Portaria nº 4567 de 16/02/2009 (fl. 65), em data
anterior à nomeação de Ângela Maria Poma da Cruz Kohler, que se deu em
16/10/2009, conforme Portaria nº 4826 de 16/10/2009 (fl. 64), portanto a
nomeação do Sr. Hilário Kohler está regular e a da Sra. Ângela Maria Poma da
Cruz Kohler encontra-se irregular.
A nomeação de
Bernadete Wiliczinski Malakovski para o cargo de Secretária Municipal do
Desenvolvimento Comunitário está regular por tratar-se de agente político.
Entretanto, a nomeação
de Adalberto Wiliczinski (irmão da servidora Bernadete Wiczinski Malakovski,
ocupante do cargo de Secretária Municipal do Desenvolvimento Comunitário), em
10/02/2009, conforme Portaria nº 4554 de 10/02/2009 (fl. 59), para ocupar o
cargo em comissão de Diretor de Departamento de Agricultura, lotado na
Secretaria Municipal da Agricultura encontra-se irregular por caracteriza
nepotismo.
A nomeação de Genésio
Vilmar Vieira (cunhado da servidora Selma Adriana Berlande, ocupante do cargo
em comissão de Assessora de Comunicação Social e Imprensa da Prefeitura) para o
cargo de Secretaria Municipal da Administração está regular por tratar-se de
agente político.
Todavia a nomeação de
Selma Adriana Berlande (...) para ocupar cargo em comissão de Assessora de
Comunicação Social e Imprensa da Prefeitura está irregular por caracterizar
nepotismo.
[...]
Tal prática está em
desacordo com [...] a Súmula Vinculante nº 13 do Supremo Tribunal Federal.”
Ocorre que, ainda que tenham sido procedidas as
exonerações dos servidores que caracterizaram o nepotismo, tais atos administrativos não excluem as irregularidades praticadas
e já comprovadas nestes autos, e que afrontam aos pressupostos tratados
na Súmula Vinculante n. 13 do Supremo Tribunal Federal, cujo teor se faz:
“A nomeação de
cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até
o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma
pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o
exercício de cargo em comissão ou de confiança, ou ainda, de função gratificada
na administração pública direta e indireta em qualquer dos poderes da união,
dos estados, do distrito federal e dos municípios, compreendido o ajuste
mediante designações recíprocas, viola a constituição federal.”
Cumpre registrar,
conforme relatou a instrução no seu primeiro relatório, que após a edição da
referida súmula houve, no âmbito municipal, a homologação da Lei n. 1.874/2009
de 23/10/2009, reforçando a sua aplicabilidade naquela esfera de governo:
Art. 1º
Fica adotada nos Poderes Executivos e Legislativo Municipal a Súmula Vinculante
n. 13 do Supremo Tribunal Federal – STF, a qual aduz:
[...]
Art. 2º.
Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.
O
nepotismo é, portanto, um ato irregular gravíssimo, pois, ao objetivar a
realização de interesses meramente pessoais, viola diversos princípios
basilares que devem reger a Administração Pública, como moralidade,
impessoalidade, eficiência, predominância do interesse público.
E
para corroborar a gravidade do fato, cumpre registrar que, de acordo com a Lei
n. 8429/92, atentar contra os princípios da administração pública constitui ato
de improbidade administrativa, sujeito, inclusive, à perda da função pública, à
suspensão dos direitos políticos e ao pagamento de multa.
Feitas
essas considerações, entendo que, não obstante a louvável atitude do gestor em
exonerar os servidores nominados pela instrução, tal atitude, aliada à falta de
argumentos de defesa com relação à irregularidade apontada, só confirmam que
houve, de fato, a prática de nepotismo em função das referidas nomeações, razão
pela qual entendo que deve ser aplicada ao responsável a devida sanção.
Ante o exposto, o Ministério Público
junto ao Tribunal de Contas, com amparo na competência conferida pelo art. 108,
inciso II, da Lei Complementar no 202/2000, manifesta-se:
1. pela IRREGULARIDADE do seguinte ato de gestão, com fulcro no art. 36, §
2º, “a” da Lei Complementar n. 202/2000:
1.1. Prática de nepotismo em face da
nomeação para cargos em comissão dos servidores Ângela Maria Poma da Cruz
Koehler, Adalberto Wiliczinski e Selma Adriana Berlande, todos com vínculos de
parentesco com outros servidores ocupantes dos cargos de Assessoria e
Secretários, em afronta ao art. 1º da Lei Municipal n. 1874/2009 e à Súmula
Vinculante n. 13 do Supremo Tribunal Federal;
2. pela APLICAÇÃO
DE MULTAS ao responsável, Sr. Luiz
Henrique Saliba, Prefeito Municipal de Papanduva, com fundamento no art. 70,
inciso II da Lei Complementar n. 202/2000, em face das irregularidades
descritas no item 1.1 da conclusão deste parecer;
3. pela REMESSA DE INFORMAÇÕES ao Ministério Público do Estado de Santa
Catarina, para ciência dos fatos e adoção de providências que entender
pertinentes, em face dos indícios de prática de improbidade administrativa.
Florianópolis, 9 de
dezembro de 2011.
Cibelly
Farias
Procuradora
do Ministério Público de Contas
[1] Art. 2º Constituem práticas de
nepotismo, dentre outras:
[...]
III – o exercício de cargo de provimento em comissão ou
de função gratificada, no âmbito da jurisdição de cada Tribunal ou Juízo, por
cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até
o terceiro grau, inclusive, de qualquer servidor investido em cargo de direção
ou de assessoramento.
[...]