PARECER nº:	MPTC/6611/2011
PROCESSO nº:	PCP 11/00176680
ORIGEM:	Prefeitura Municipal de São José
RESPONSÁVEL:	Djalma Vando Berger
ASSUNTO:	Prestação de Contas do Prefeito referente ao exercício de 2010

01. DO RELATÓRIO

O presente processo refere-se a Prestação de Contas do Prefeito Municipal de São José, relativa ao exercício de 2010, prestadas em cumprimento ao disposto no Artigo 51 da Lei Complementar nº. 202/2000.

02. DA INSTRUÇÃO

A análise das contas pelo corpo Técnico da DMU/TCE deu origem ao Relatório de Instrução nº. 4802/2011, que concluiu por apontar restrições para efeito de emissão de Parecer Prévio pelo Egrégio Tribunal Pleno.

Tendo em vista as irregularidades apontadas, o Relator do Processo, Conselheiro César Filomeno Fontes, emitiu despacho (fl. 895), encaminhando cópia do Relatório de Instrução para que o responsável apresentasse suas alegações de defesa em relação ao apontado.

Em 11 de novembro 2011, o responsável encaminhou documentos juntados às fls. 900 a 1184, gerando por parte da DMU o Relatório de Reinstrução nº. 5848/2011, que conclui por apontar diversas restrições, das quais destaco:

1. RESTRIÇÕES DE ORDEM CONSTITUCIONAL:

1.1. Despesas com manutenção e desenvolvimento do ensino no valor de R$ 43.370.267,97, representando 24,10% da receita com impostos incluídas as transferências de impostos (R$ 179.940.469,74), quando o percentual constitucional de 25% representaria gastos da ordem de R$ 44.985.117,44, configurando, portanto, aplicação a menor de R$ 1.614.849,47 ou 0,90%, em descumprimento ao art. 212 da Constituição Federal;

2. RESTRIÇÕES DE ORDEM LEGAL:

2.1. Despesas com a manutenção em desenvolvimento da educação básica no valor de R$ 38.072.856,89, representando 90,15% dos recursos oriundos do FUNDEB, que prevê a aplicação de no mínimo 95% dos referidos recursos, sendo aplicado a menor o valor de R$ 2.048.965,38, em descumprimento ao art. 21 da Lei nº. 11.494/2007;

2.3. Atraso na remessa dos Relatórios de Controle Interno referentes ao 1º, 2º, 3º, 4º e 6º bimestres, em desacordo aos artigos 3º e 4º da lei Complementar nº. 202/2000 c/c artigo 5º, § 3º da Resolução TC 16/94, alterada pela Resolução TC 11/2004.

Em 2 de dezembro de 2011, o Processo foi encaminhado para este Ministério Público junto ao Tribunal de Contas do Estado para competente manifestação.

03. DA PROCURADORIA

O Ministério Público junto ao Tribunal de Contas do Estado, na sua missão constitucional e legal de guarda da lei e fiscal de sua execução, regrada nas Constituições Federal e Estadual e na Lei Complementar Estadual nº. 202/2000, analisando o Relatório de Instrução, constatou que o Município de São José, no exercício de 2010:

a) Aplicou pelo menos 15% das receitas de impostos, inclusive transferências, em Ações e Serviços Públicos de Saúde, conforme exigido no artigo 77, III, e § 4º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias;

b) Não aplicou pelo menos 25% das Receitas Resultantes de Impostos em Manutenção e Desenvolvimento do Ensino, conforme exige o artigo 212 da Constituição Federal;

c) Aplicou, pelo menos, 60% dos recursos recebidos do FUNDEB na remuneração dos profissionais do magistério, conforme exige o artigo 60, XII, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias c/c artigo 22 da Lei n°. 11.494/2007;

d) Não aplicou pelo menos, 95% dos recursos recebidos do FUNDEB em despesas com Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica, conforme exige o artigo 21 da Lei n°. 11.494/2007;

e) Os gastos com pessoal do Município ficaram abaixo do limite máximo de 60% da Receita Corrente Líquida, conforme exigido pelo artigo 169 da Constituição federal c/c o artigo 19, III da Lei de Responsabilidade Fiscal;

f) Os gastos com pessoal do Poder Executivo no exercício em exame, ficaram abaixo do limite máximo de 54% da Receita Corrente Líquida, conforme exigido pelo artigo 20, III da Lei de Responsabilidade Fiscal;

g) Os gastos com pessoal do Poder Legislativo no exercício em exame, ficaram abaixo do limite máximo de 6% da Receita Corrente Líquida, conforme exigido pelo artigo 20, III da Lei de Responsabilidade Fiscal;

h) O resultado da execução orçamentária do exercício em exame apresentou um Superávit da ordem de R$ 7.807.216,17, em cumprimento ao princípio do equilíbrio financeiro, conforme exige o artigo 48, “b” da Lei 4.320/64 e artigo 1º, § 1º da LRF.

i) O resultado financeiro do exercício foi bom, pois apresentou um Superávit da ordem de R$ 19.732.763,77, cumprindo, portanto, ao princípio do equilíbrio de caixa exigido pelo artigo 48, “b” da Lei 4.320/64 e artigo 1º, § 1º da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Constata-se que a Unidade Gestora aplicou corretamente os percentuais enumerados na Carta Magna e legislação infraconstitucional. Restaram, contudo, restrições de ordem constitucional e legal, as quais este Órgão Ministerial passa a analisar:

Em relação à restrição de ordem constitucional:

Ao elaborar os instrumentos de planejamento municipal, através do Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual, o Administrador Público tem o dever constitucional de alocar os recursos de forma a atender os gastos mínimos com ensino, remuneração dos profissionais do magistério em efetivo exercício, ações e serviços públicos de saúde, etc.

O descumprimento desses deveres constitucionais leva-nos a concluir que a gestão orçamentária não foi efetiva, pois não atendeu as exigências constitucionais que expressam os interesses da sociedade.

Analisando os autos, constato que as aplicações com manutenção e desenvolvimento do ensino o montante de R$ 43.370.267,97, representando 24,10% da receita com impostos, ficaram abaixo do percentual preconizado pela Constituição Federal de 1988, que é de 25%, representando assim, aplicação a menor de cerca de R$ 1.614.849,47, ou 0,90%.

Em suas justificativas de defesa, o responsável traz a baila diversas alegações no intuito de incluir despesas para fins de cumprimento com as aplicações em educação.

Primeiramente, é oportuno salientar que no exercício de 2011, foi realizada pelo Tribunal de Contas uma Auditoria “in loco” na Prefeitura Municipal de São José, através do processo RLA - 11/00380962, para verificação da regularidade das despesas realizadas com a Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica do Exercício de 2010.

A referida Auditoria detectou diversas irregularidades, que alteraram os valores referentes aos índices para fins de cumprimento com a manutenção e desenvolvimento do ensino, na medida em que foram excluídas diversas despesas que, anteriormente, eram consideradas para fins de cálculo na educação.

Das referidas exclusões, considero significativas as referentes a despesas com pessoal em atividades que não se enquadram como de manutenção e desenvolvimento do ensino, no valor de R$ 2.381.323,36; e as despesas com merenda escolar contabilizadas indevidamente em ensino, no montante de R$ 1.287.628,76, as quais, doravante, passo a analisar.

Em relação às despesas com merenda escolar, o responsável alega que seguiu orientação do próprio Tribunal de Contas, que no XII Ciclo de estudos de Controle Público da Administração Municipal, firmou posicionamento favorável no sentido de que a classificação das despesas com merenda escolar para creches eram pertencentes à manutenção e desenvolvimento do ensino.

Sendo assim, excluindo-se os valores referentes à Educação Infantil, no montante de R$ 64.789,92, passa a ser considerado o valor de R$ 1.222.838,84, elevando a aplicação de 23,46% para os atuais 24,10%.

Já em relação às despesas com pessoal, foi detectado segundo a Instrução, o montante de R$ 2.381.323,36, em atividades que não se enquadram em Manutenção e Desenvolvimento do Ensino, razão pela qual estes valores foram excluídos da educação.

Constatou-se o desvio de função de Servidores alocados no centro de custo da Educação, bem como, a cessão de Servidores da Educação a outros Órgãos, e a existência de psicólogos no centro de custo em questão. Foram detectadas também, despesas com Servidores do Centro Educacional Ambiental Escola do Mar e da Escola Municipal do Meio Ambiente. Em relação a estas, a equipe de auditoria em visita as citadas escolas, verificou que não estavam voltadas exclusivamente para os alunos do segmento da Educação Básica do Município.

Já em relação aos servidores apontados como em desvio de função/disposição de outros Órgãos, apontados pelo Relatório de Auditoria nº. 3359/2011, o responsável traz justificativas com base nas informações fornecidas pelo Departamento de Recursos Humanos, que indicam que os referidos Servidores estão lotados na Secretaria da Educação (fls. 921/924 e 956/981).

No que se refere às despesas com psicólogas incluídas indevidamente em manutenção e desenvolvimento do ensino, o responsável alega que as mesmas pertencem ao quadro de Servidores da Educação desde 2002, comprovando o fato através dos documentos acostados as fls. 982/997.

Requer ainda o responsável, a inclusão de despesas no montante de R$ 1.606.225,01, referentes a serviços prestados pela empresa Triângulo Limpeza e Conservação Ltda. Informa o responsável, que o município utilizou os serviços da citada empresa em diversas unidades educacionais da rede escolar, como por exemplo: de limpeza, capinação, pinturas e conservação em geral, além de situação de emergência em razão de intempéries, bem como a manutenção das Unidades.

Ocorre que o município não apropriou as citadas despesas na Função 12 – Educação, Sub-Função 361 Ensino Fundamental e Sub-Função 365 – Ensino Infantil.

Verificando os autos, constato que as despesas foram realizadas, equivocadamente, pela Secretaria Municipal de Infra Estrutura, classificadas na: Função 15 – Urbanismo, Sub-Função 452 – Serviços Urbanos, Atividade 2010 – Serviços de Limpeza Pública, Unidade Orçamentária 1001 – Secretaria de Infraestrutura.

Destaco que, assim como nas exclusões anteriores, este apontamento teve origem no Relatório de Auditoria nº. 3359/2011, realizado após o encerramento do exercício ora analisado, e que por ser um erro meramente formal, poderá ainda ser sanado no referido Relatório de Auditoria.

Ante o exposto, e tendo em vista que a aplicação a menor com a Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica de cerca de 0,90% pode ser considerada pequena, e;

Considerando que o município de São José, historicamente, tem aplicado com folga o mínimo de 25% em despesas com manutenção e desenvolvimento do ensino, já que em 2006 aplicou 27,73%; em 2007 aplicou 30,39%; em 2008 aplicou 30,28; e, em 2009 aplicou 25,34%;

Considerando que o processo RLA - 11/00380962 – que através do Relatório de Auditoria nº. 3359/2011, identificou irregularidades que influenciaram diretamente na presente restrição – foi realizado em 2011, ou seja, posterior ao exercício de 2010 ora analisado, e que ainda não foi apreciado por este Ministério Público e pelo Tribunal Pleno, entendo que a restrição possa, excepcionalmente, ser tolerada.

Em relação às restrições de ordem legal:

Em relação a este apontamento, destacamos que o FUNDEB (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação), tem por objeto arrecadar fundos dos Estados e Municípios para posterior aplicação na Educação Básica Pública, conforme disposto na Lei Federal nº. 11.494/2007.

Este Ministério Público entende que o desenvolvimento do País, assim como a melhoria da qualidade de vida, a consolidação do processo democrático, e a inclusão social de parcela mais significativa da população, passam necessariamente por um sistema educacional mais amplo e eficaz. Sem dúvida, a excelência no ensino está atrelada a vários fatores, como por exemplo: melhores instalações, equipamentos, transporte, merenda e, principalmente, profissionais capacitados e bem remunerados que possam desempenhar seu papel fundamental de educar.

Verificando os autos, constato que o município de São José não aplicou o montante legal de 95% do FUNDEB com Educação Básica, tendo em vista ter realizado despesas no total de R$ 38.072.856,89, cerca de 90,15% do valor total do FUNDEB, configurando aplicação a menor de R$ 2.048.965,38 ou 4,85%, descumprindo o art. 21 da Lei nº. 11.494/2007.

Cabe salientar, conforme demonstrado nos autos (fl. 1495), que historicamente o município de São José tem aplicado praticamente a totalidade dos recursos do FUNDEB, superando os exigidos 95%. No exercício de 2007, aplicou 99,06%; em 2008, 99,93%; e, em 2009, aplicou cerca de 98,76% dos recursos do FUNDEB com a Educação Básica.

Por todo o exposto, e tendo em vista que o valor a menor de 4,85% do montante do FUNDEB pode ser considerado pequeno, e ainda, que tramita neste Tribunal de Contas o processo RLA - 11/00380962, referente à Auditoria in loco na Prefeitura Municipal de São José para verificação da regularidade das despesas realizadas com a Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica do Exercício de 2010, entendo que para fins de Parecer Prévio, a restrição possa ser tolerada, devendo ser rigorosamente apurada no referido processo de auditoria (RLA - 11/00380962).

Controle, em sentido lato, é a maneira de manter o equilíbrio na relação existente entre Estado e Sociedade, fazendo surgir daquele as funções que lhe são próprias, exercidas por meio dos seus órgãos.

Ao Estado cabe manter mecanismos de controle das atividades estatais, eivados da necessidade de se resguardar a própria administração pública e os direitos e garantias coletivos, em consonância aos princípios da eficiência administrativa e da eficácia.

Assim, o controle interno visa assegurar à proteção do patrimônio, exatidão e fidedignidade dos dados contábeis, eficiência operacional, como meios para alcançar os objetivos globais da organização.

Para assegurar o cumprimento de tais preceitos, a Constituição Federal é taxativa em relação ao controle interno:

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;

II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;

IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

(...)

Assim, para que se torne efetivo o controle interno na Administração Pública, há que se adotar medidas corretivas ou complementares, a fim de adequar e integrar toda a estrutura administrativa.

No Manual do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, exarado pela Secretaria Federal de Controle Interno por intermédio da Instrução Normativa Nº 01/2001, o controle interno é abordado da seguinte forma:

Seção VIII – Normas relativas aos controles internos administrativos:

[...]

2. Controle interno administrativo é o conjunto de atividades, planos, rotinas, métodos e procedimentos interligados, estabelecidos com vistas a assegurar que os objetivos das unidades e entidades da administração pública sejam alcançados, de forma confiável e concreta, evidenciando eventuais desvios ao longo da gestão, até a consecução dos objetivos fixados pelo Poder Público. (SFC 2001, p.67)

Emerge, para tanto, a necessidade de se efetuar o controle interno em qualquer esfera de poder, objetivando resguardar e evitar a ocorrência de impropriedades e possíveis irregularidades.

Nesse sentido, deve a Unidade Gestora encaminhar os Relatórios de Controle Interno no prazo previsto na legislação pertinente à matéria.

Em relação à divergência contábil, verificada no item 2.4:

Conforme disposto no art. 85 da Lei Federal nº. 4.320/64, os serviços de contabilidade devem ser organizados de maneira que permitam o acompanhamento da execução orçamentária, o conhecimento da composição patrimonial, a determinação dos custos dos serviços industriais, o levantamento dos balanços gerais, a análise e a interpretação dos resultados econômicos e financeiros.

O Professor Francisco G. L. Mota assim conceitua Contabilidade Pública:

A Contabilidade Pública é o ramo da Ciência Contábil que aplica na administração pública as técnicas de registro dos atos e fatos administrativos, apurando resultados e elaborando relatórios periódicos, levando em conta as normas de Direito Financeiro (Lei 4.320/64), os princípios de finanças públicas e os princípios de contabilidade. (Dissertação sobre Consolidação de Balanços Públicos. Análise Empírica da Conformidade dos Balanços Estaduais-União no ano de 2003. p. 190 Brasília 2004).

A Lei nº 4.320/64 define como objetivo da Contabilidade Pública “Evidenciar perante a Fazenda Pública a situação de todos quantos, de qualquer modo, arrecadem receitas, efetuem despesas, administrem ou guardem bens a ela pertencentes ou confiados”.

Para tanto, analisando as inconsistências contábeis acima anotadas, cabe salientar que apesar de afrontarem a legislação vigente, não interferem significativamente na posição financeira, orçamentária e patrimonial do exercício de 2010.

Desta forma, o município deve obediência às normas gerais de escrituração aplicadas à contabilidade pública e aos resultados gerais do exercício demonstrados nos Balanços, dispostas na Lei nº 4.320/64.

3. CONCLUSÃO

Analisando ainda, a gestão orçamentária, financeira e patrimonial constante do Relatório Técnico da DMU/TCE, entendemos que o Balanço Geral do Município de São José representa de forma adequada a posição financeira, orçamentária e patrimonial, o que me permite sugerir que o eminente Relator possa propor ao Egrégio Tribunal Pleno, que recomende à Câmara Municipal o seguinte encaminhamento:

1. APROVAÇÃO das contas do exercício de 2010 da Prefeitura Municipal de SÃO JOSÉ, com fundamento nos artigos 53 e 54 da Lei Complementar nº. 202/2000.

2. DETERMINAR à Prefeitura Municipal de São José, que verifique ou adote, se for o caso, as medidas necessárias ao correto enquadramento de despesas com a Manutenção e Desenvolvimento do Ensino, conforme apontado no Relatório de Citação de Auditoria “in loco” nº. 3359/2011, ainda em tramitação.

É o Parecer.

Florianópolis, 15 de dezembro de 2011.

Márcio de Sousa Rosa

Procurador-Geral Adjunto

Ministério Público junto ao Tribunal de Contas

RLF