PARECER nº:	MPTC/7108/2011
PROCESSO nº:	RLA 11/00115975
ORIGEM:	Prefeitura Municipal de Itapema
INTERESSADO:
ASSUNTO:	Auditoria Ordinária "in loco" para verificar a regularidade de das despesas realizadas com Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica (infantil e fundamental),bem como a regularidade de aplicação dos recursos do FUNDEB, exercício de 2010

Trata-se de auditoria in loco realizada na Prefeitura Municipal de Itapema, relativa às despesas realizadas com a manutenção e desenvolvimento da educação básica (infantil e fundamental), bem como à aplicação dos recursos do FUNDEB, no exercício de 2010.

Foram juntados documentos atinentes ao objeto da auditoria às fls. 07-824.

A Diretoria de Controle dos Municípios elaborou relatório de instrução (fls. 825-893), opinando pela realização de audiência dos responsáveis, Sr. Sabino Bussanello, Prefeito Municipal de Itapema no exercício de 2010, Sr. Claudionor José Bucco, Secretário Municipal de Finanças no mesmo exercício, e Sr. Reneu Nyland, Controlador Interno naquele exercício, para apresentação de justificativas a respeito das seguintes irregularidades:

5.1.1.1 - Ausência de identificação patrimonial, sem indicação expressa, por pintura nas portas, do nome, sigla ou logotipo do órgão ou entidade em cujo nome o veículo está registrado, contrariando o art. 120, § 1º, da Lei nº 9.503/97 (Código de Trânsito Brasileiro), caracterizando ainda, deficiência no Sistema de Controle Interno, em contrariedade ao disposto no artigo 31 da Constituição Federal de 1988 (item 3.1 deste relatório);

5.1.1.2 - Despesas no montante de R$ 303.005,55 com o pagamento de servidores lotados na Secretaria de Educação em desvio de função, evidenciando a realização de despesas impróprias com o ensino, em desacordo ao que estabelece o art. 212 da Constituição Federal c/c arts. 70 e 71 da Lei nº 9394/96 (item 3.2);

5.1.1.3 - Despesas no montante de R$ 375,00 realizadas indevidamente com recursos do FUNDEB, em desacordo ao que estabelece o art. 211, § 2º da Constituição Federal c/c artigo 2º da Lei nº 11.494/07 (item 3.3);

5.1.1.4 - Despesas com servidores que não atuam na Educação Básica, no montante de R$ 149.823,13, pagas com recursos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – FUNDEB, em desacordo com o artigo 60, XII do ADCT c/c artigo 22 da Lei nº 11.494/07 (item 3.4);

5.1.1.5 - Realização de despesas no montante de R$ 197.887,11, que não se enquadram como manutenção e desenvolvimento da educação básica, em desacordo ao que estabelece o art. 212 da Constituição Federal c/c arts. 70 e 71 da Lei nº 9394/96 (item 3.5);

5.1.1.6 - Utilização de conta corrente do município para o pagamento dos servidores do FUNDEB juntamente com os demais servidores da administração municipal, em desacordo ao que estabelece os arts. 16 e 17 da Lei nº 11.494/2007 e o art. 31 da Constituição Federal (item 3.6);

5.1.1.7 - Transferências no montante de R$ 468.533,81 de recursos das contas do FUNDEB para outra conta, sem comprovação da aplicação em despesas relacionadas à manutenção e desenvolvimento da educação básica e à valorização dos profissionais da educação, contrariando ao disposto no art. 211, § 2º da Constituição Federal c/c art. 2º da Lei nº 11.494/07, bem como ao art. 85 da Lei nº 4.320/64 (item 3.7);

5.1.1.8 - Precariedade nos procedimentos adotados pelo Município para controle e armazenamento da Merenda Escolar, denotando contrariedade ao disposto no item VI da Resolução FNDE/CD/Nº 32, de 10/08/2006, bem como deficiência no Sistema de Controle Interno Municipal, em desacordo ao que estabelece os arts. 31 e 74 da Constituição Federal, c/c artigo 4º da Resolução nº TC 16/94 e art. 1º da Lei nº 1807/00, que dispõe sobre o Sistema de Controle Interno Municipal (item 3.8);

O relator determinou a realização da audiência (fl. 895), tendo os responsáveis remetido justificativas e documentos (fls. 899-1017, 1019-1229 e 1230-1241).

A Diretoria de Controle dos Municípios apresentou novo relatório de instrução (fls. 1243-1337), excluindo o ato descrito no item 5.1.1.3. do relatório inicial e considerando irregulares os demais atos, sugerindo a aplicação de multa aos Srs. Sabino Bussanello e Reneu Nyland em razão dos atos descritos nos itens 6.1.1. e 6.1.2. e aos Srs. Sabino Bussanello e Claudionor José Bucco diante dos atos descritos nos itens 6.2.1. a 6.2.5., todos do relatório de instrução final, tendo opinado, ainda, pela determinação da devolução do valor de R$ 468.533,81 para a conta corrente vinculada ao FUNDEB, para utilização destes recursos em conformidade com a Lei n. 11.494/07.

A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da entidade em questão está inserida entre as atribuições dessa Corte de Contas, consoante os dispositivos constitucionais, legais e normativos vigentes (arts. 70 e 71, inciso II, da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, arts. 58 e 59, inciso II, da Constituição Estadual, art. 1º, incisos IV e XI, da Lei Complementar n. 202/2000, e art. 8°, c/c art. 6°, da Resolução TCE/SC n. 6/2001).

Antes de analisar ponto a ponto as irregularidades assinaladas pela instrução, necessário frisar a importância da matéria debatida na presente auditoria, ou seja, do FUNDEB – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – o qual substituiu o antigo FUNDEF (restrito ao ensino fundamental), a partir da Emenda Constitucional n. 53, de 19 de dezembro de 2006.

Cumprir os ditames básicos da Lei 11.494/07, a qual regulamentou o fundo, é a ação mínima dos gestores municipais no que se relaciona aos investimentos quantitativos na educação, isso sem falar no abandonado aspecto qualitativo, já que atualmente no País

o que mais profundamente estigmatiza a educação básica é a perda de qualidade, em contínuo declínio, ano a ano, e acentuada na última década. Os sistemas de avaliação, aprimorados ao longo do tempo, postos em prática regularmente, de alguns anos para cá, põem a descoberto essa triste e constrangedora realidade. Em parte, agravada pela atenção maior que tem sido dada ao fazer crescer o atendimento quantitativo do ensino público. Mas que não mais pode manter-se relegada a um segundo plano.[1]

A propósito, a inobservância do que determina a legislação em questão é irregularidade gravíssima, porquanto mesmo quando cumpridos os ditames básicos estipulados em Lei, o Brasil segue em situação precária no que se refere à educação, consoante inclusive o mais recente relatório da UNESCO sobre o tema, o “Education for All Global Monitoring Report 2011”[2], no qual o País permaneceu na 88ª colocação de tal ranking da educação, atrás de países como Paraguai, Namíbia e Botswana.

Este estudo abrange as ações de cada nação na ampliação da educação infantil, na universalização do ensino primário, no combate das desigualdades de gênero na educação e na melhoria de sua qualidade, dentre outros aspectos, por meio do cálculo do chamado EDI (EFA Development Index, o Índice de Desenvolvimento do Programa Educação Para Todos).

Portanto, as ilegalidades encontradas por esta e por outras auditorias de regularidade, no que tange às despesas realizadas com a manutenção e o desenvolvimento da educação básica, a partir da aplicação dos recursos do FUNDEB, ratificam a condição precária da educação no País, situação na qual a utilização de um importante fundo é distorcida para outros fins, o que, para o bem do futuro da nação, não mais pode prosperar.

Passo, assim, à análise das irregularidades levantadas pela Unidade Técnica.

1. Ausência de identificação patrimonial, sem indicação expressa, por pintura nas portas, do nome, sigla ou logotipo do órgão ou entidade em cujo nome o veículo está registrado, contrariando o art. 120, § 1º, da Lei n. 9.503/97 (Código de Trânsito Brasileiro), caracterizando ainda, deficiência no Sistema de Controle Interno, em contrariedade ao disposto no art. 31, da CRFB/88.

Como primeiro “achado de auditoria”, a instrução registrou o fato de a Prefeitura Municipal de Itapema possuir um ônibus, registrado com a placa MHQ 8621 (fl. 83) e utilizado pela Secretaria da Educação para o transporte de alunos para o Colégio Agrícola, que não contém a devida identificação do órgão ao qual está vinculado, denotando deficiência no sistema de controle interno do Município e caracterizando afronta ao art. 120, § 1º, do Código de Trânsito Brasileiro, in verbis:

Art. 120. Todo veículo automotor, elétrico, articulado, reboque ou semi-reboque, deve ser registrado perante o órgão executivo de trânsito do Estado ou do Distrito Federal, no Município de domicílio ou residência de seu proprietário, na forma da lei.

§ 1º Os órgãos executivos de trânsito dos Estados e do Distrito Federal somente registrarão veículos oficiais de propriedade da administração direta, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de qualquer um dos poderes, com indicação expressa, por pintura nas portas, do nome, sigla ou logotipo do órgão ou entidade em cujo nome o veículo será registrado, excetuando-se os veículos de representação e os previstos no art. 116.

Em suas justificativas, os responsáveis alegam, em síntese, que, de todos os veículos da Prefeitura Municipal, apenas o ônibus em questão não estava à época devidamente identificado.

Os responsáveis também remeteram cópia de memorandos internos para comprovar, de um lado, a solicitação de colocação de adesivos por parte da Secretaria da Educação junto ao setor responsável pela frota de veículos do Município (fl. 902) e, de outro, a solicitação, do chefe da frota ao responsável pela frota da educação, para que informasse os veículos que necessitavam de substituição dos adesivos em razão de desgaste (fl. 904).

O Sr. Controlador Interno do Município encaminhou, ainda, cópia do Decreto Municipal n. 28/2010, o qual reafirma a obrigatoriedade de identificação dos veículos e máquinas automotores do Município (fls. 1231-1238), além da cópia de outro memorando demonstrando que a Secretaria da Educação informou que procedeu a identificação do veículo ora analisado (fl. 1239). Por fim, foram juntadas fotos atualizadas do ônibus em questão, às fls. 1240-1241.

Não obstante as justificativas alegadas e os documentos remetidos, os responsáveis não conseguiram comprovar a adoção de providências para sanar a presente restrição. E mesmo que conseguissem, o fato é que por muito tempo o ônibus em questão fora utilizado de maneira irregular, o que por si só justificaria a aplicação de multa aos responsáveis.

No próprio memorando de fl. 1239 é assumido que “o trabalho apresentado não corresponde à expectativa devido ao tamanho apresentado”, o que vai ao encontro das referidas fotos de fls. 1240-1241, as quais evidenciam que a providência adotada não fora suficiente para suprir a irregularidade, não havendo nem mesmo como assegurar que o adesivo focalizado à fl. 1241 pertence ao veículo de placas MHQ 8621, as quais somente aparecem à fl. 1240.

Salienta-se, ainda, que a presente irregularidade é de responsabilidade do Prefeito Municipal e do Controlador Interno do Município, diante da deficiência no controle interno de responsabilidade deste e da ausência de supervisão daquele.

Portanto, tendo em vista que os responsáveis não comprovaram a devida regularização do apontamento, a restrição deve ser mantida.

2. Despesas no montante de R$ 303.005,55 com o pagamento de servidores lotados na Secretaria de Educação em desvio de função, evidenciando a realização de despesas impróprias com o ensino, em desacordo ao que estabelece o art. 212, da CRFB/88, c/c arts. 70 e 71, da Lei n. 9.394/96.

Diz a CRFB/88:

Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.

Por sua vez, preceitua a Lei n. 9.394/96, cuja função é estabelecer as diretrizes e bases da educação nacional:

Art. 70. Considerar-se-ão como de manutenção e desenvolvimento do ensino as despesas realizadas com vistas à consecução dos objetivos básicos das instituições educacionais de todos os níveis, compreendendo as que se destinam a:

I - remuneração e aperfeiçoamento do pessoal docente e demais profissionais da educação;

II - aquisição, manutenção, construção e conservação de instalações e equipamentos necessários ao ensino;

III – uso e manutenção de bens e serviços vinculados ao ensino;

IV - levantamentos estatísticos, estudos e pesquisas visando precipuamente ao aprimoramento da qualidade e à expansão do ensino;

V - realização de atividades-meio necessárias ao funcionamento dos sistemas de ensino;

VI - concessão de bolsas de estudo a alunos de escolas públicas e privadas;

VII - amortização e custeio de operações de crédito destinadas a atender ao disposto nos incisos deste artigo;

VIII - aquisição de material didático-escolar e manutenção de programas de transporte escolar.

Art. 71. Não constituirão despesas de manutenção e desenvolvimento do ensino aquelas realizadas com:

I - pesquisa, quando não vinculada às instituições de ensino, ou, quando efetivada fora dos sistemas de ensino, que não vise, precipuamente, ao aprimoramento de sua qualidade ou à sua expansão;

II - subvenção a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial, desportivo ou cultural;

III - formação de quadros especiais para a administração pública, sejam militares ou civis, inclusive diplomáticos;

IV - programas suplementares de alimentação, assistência médico-odontológica, farmacêutica e psicológica, e outras formas de assistência social;

V - obras de infra-estrutura, ainda que realizadas para beneficiar direta ou indiretamente a rede escolar;

VI - pessoal docente e demais trabalhadores da educação, quando em desvio de função ou em atividade alheia à manutenção e desenvolvimento do ensino.

Assim, a legislação vigente deixa claro o que pode e o que não pode ser considerado como despesa na manutenção e desenvolvimento do ensino. Todavia, fora constatado, na presente auditoria, a partir da relação de servidores da educação fornecida pela Unidade Gestora, com identificação do cargo e lotação de cada funcionário, das folhas de pagamento do período de janeiro a dezembro de 2010 e das fichas financeiras (fls. 84-470), que houve o pagamento, com recursos destinados à educação, de servidores lotados na Secretaria de Educação em desvio de função, uma vez que não atuavam na manutenção e desenvolvimento da educação, restando afrontado, assim, os dispositivos acima transcritos, tudo conforme a tabela elaborada pela instrução às fls. 1260-1278.

Em suas alegações de defesa, os responsáveis aduzem, em apertada síntese, que todos os servidores em questão estão vinculados à Secretaria de Educação, tendo sido deslocados para outros departamentos relacionados à educação para o atendimento de diversas necessidades.

Entretanto, na linha do que fora destacado pela Unidade Técnica, os argumentos dos responsáveis não merecem prosperar, uma vez que tais servidores estão em áreas alheias ao ensino, como o caso do Telecentro Comunitário, do Sindicato, da Secretaria de Cultura, da Universidade Aberta do Brasil, da Casa de Passagem e da Biblioteca Pública Municipal, havendo, ainda, o pagamento de nutricionista e de motorista para o transporte de merenda escolar e de alunos, tudo consoante os documentos que originaram a tabela elaborada pela instrução às fls. 1260-1278.

Ora, mesmo que não se considerasse a clareza da Lei n. 9.394/96, é evidente que tais servidores não exercem atividades relacionadas ao ensino, ou seja, tal situação afronta as normas constitucionais e legais vigentes e desvirtua a aplicação de uma verba pública que deveria ser destinada para uma finalidade bastante específica, a “manutenção e desenvolvimento do ensino”.

Salienta-se, ainda, que em nenhum momento os responsáveis tentaram relacionar as atividades desempenhadas por esses servidores àquelas intrínsecas ao ensino.

Como apontado pela instrução, a mencionada Lei n. 9.394/96 ainda estabelece que a atuação prioritária do Município deve estar centrada na educação infantil e no ensino fundamental (correspondendo estes à educação básica), devendo atuar em outros níveis somente quando atendidas as necessidades de sua área de competência e com recursos outros que não os referidos no já citado art. 212, da CRFB/88.

Dessa maneira, as despesas com o transporte de alunos do ensino médio não devem integrar o cálculo para a verificação do cumprimento do referido dispositivo constitucional.

A mesma ideia é aplicada também às servidoras lotadas na Biblioteca Pública Municipal, a qual atende toda a comunidade do Município, não se destinando, portanto, ao atendimento exclusivo dos alunos da rede municipal de ensino, assim como quanto aos servidores lotados no Telecentro Comunitário, no Sindicato, na Casa de Passagem, na Secretaria de Cultura e na Universidade Aberta do Brasil, como já salientado.

E, finalmente, com relação às despesas decorrentes do pagamento de nutricionista e de motorista para o transporte de merenda escolar, o art. 71, inciso IV, da Lei n. 9.394/96 é bastante claro ao considerá-las como atividades alheias ao ensino, por integrarem programa suplementar de alimentação.

Portanto, a irregularidade merece ser mantida, com a consequente aplicação de multa aos responsáveis.

3. Despesas no montante de R$ 375,00 realizadas indevidamente com recursos do FUNDEB, em desacordo ao que estabelece o art. 211, § 2º, da CRFB/88, c/c arts. 2º e 8º, § 6º, da Lei n. 11.494/07, e o art. 70, da Lei n. 9.394/96.

A instrução apontou a utilização do valor de R$ 375,00 oriundos dos recursos do FUNDEB na aquisição, junto à microempresa CARPI LTDA., de materiais para confeccionar bambolês para as crianças da rede municipal de educação infantil, o que iria de encontro ao art. 211, § 2º, da CRFB/88, e ao art. 8º, § 6º, da Lei n. 11.494/97, dispositivo este que remete ao já transcrito art. 70, da Lei n. 9.394/96.

Os responsáveis, em suas justificativas, afirmaram, em síntese, que o material adquirido estava destinado à confecção de bambolês para utilização coletiva dos alunos da educação básica pública do Município nas atividades esportivas promovidas pela escola, como parte do conjunto de modalidades esportivas trabalhadas nas aulas de educação física, tendo comprovado tudo documentalmente.

Assim, tendo em vista que o valor em questão, oriundo dos recursos do FUNDEB, fora aplicado diretamente em atividades de caráter educativo destinadas aos alunos da rede municipal de ensino, encontrando respaldo no art. 70, inciso II, da Lei n. 9.394/96, a presente restrição restou sanada.

4. Despesas com servidores que não atuam na Educação Básica, no montante de R$ 149.823,13, pagas com recursos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – FUNDEB, em desacordo com o art. 60, inciso XII, do ADCT, c/c art. 22, da Lei n. 11.494/07.

A partir da relação – com cargo e lotação, folhas de pagamento e fichas financeiras – dos servidores pagos com os recursos do FUNDEB (fls. 471-522), a área técnica constatou que, no exercício de 2010, a Prefeitura Municipal realizou despesas indevidas no montante de R$ 149.823,13, já que tais servidores não atuam na educação básica, conforme a tabela elaborada às fls. 1287-1293.

Neste contexto, diz o art. 60, inciso XII, do ADCT, assim como o art. 22, da Lei n. 11.494/07, respectivamente:

Art. 60. Até o 14º (décimo quarto) ano a partir da promulgação desta Emenda Constitucional, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios destinarão parte dos recursos a que se refere o caput do art. 212 da Constituição Federal à manutenção e desenvolvimento da educação básica e à remuneração condigna dos trabalhadores da educação, respeitadas as seguintes disposições:

XII - proporção não inferior a 60% (sessenta por cento) de cada Fundo referido no inciso I do caput deste artigo será destinada ao pagamento dos profissionais do magistério da educação básica em efetivo exercício.

Art. 22. Pelo menos 60% (sessenta por cento) dos recursos anuais totais dos Fundos serão destinados ao pagamento da remuneração dos profissionais do magistério da educação básica em efetivo exercício na rede pública.

Parágrafo único. Para os fins do disposto no caput deste artigo, considera-se:

I - remuneração: o total de pagamentos devidos aos profissionais do magistério da educação, em decorrência do efetivo exercício em cargo, emprego ou função, integrantes da estrutura, quadro ou tabela de servidores do Estado, Distrito Federal ou Município, conforme o caso, inclusive os encargos sociais incidentes;

II - profissionais do magistério da educação: docentes, profissionais que oferecem suporte pedagógico direto ao exercício da docência: direção ou administração escolar, planejamento, inspeção, supervisão, orientação educacional e coordenação pedagógica;

III - efetivo exercício: atuação efetiva no desempenho das atividades de magistério previstas no inciso II deste parágrafo associada à sua regular vinculação contratual, temporária ou estatutária, com o ente governamental que o remunera, não sendo descaracterizado por eventuais afastamentos temporários previstos em lei, com ônus para o empregador, que não impliquem rompimento da relação jurídica existente.

Assim, a legislação infraconstitucional deixa claro quem são os profissionais do magistério da educação e o que é o seu efetivo exercício.

Em suas alegações de defesa, os responsáveis novamente apenas informam que os servidores pagos com recursos do FUNDEB mantêm vínculo de trabalho com a Secretaria de Educação, exercendo funções ligadas ao ensino infantil ou fundamental.

Evidentemente, tal singela justificativa não merece prosperar.

Conforme constante no item 2 deste parecer, as funções exercidas pelos servidores em questão não se enquadram no efetivo exercício dos profissionais do magistério da educação – os recursos do FUNDEB não podem se destinar ao pagamento de servidores que exercem funções alheias à educação básica.

Portanto, a irregularidade assinalada pela instrução merece ser conservada.

5. Realização de despesas no montante de R$ 197.887,11, que não se enquadram como manutenção e desenvolvimento da educação básica, em desacordo ao que estabelece o art. 212, da CRFB/88, c/c arts. 70 e 71, da Lei n. 9.394/96.

É novamente oportuna a transcrição dos arts. 70 e 71, da Lei n. 9.394/96, os quais demonstram o que pode e o que não pode ser considerado como despesa na manutenção e desenvolvimento do ensino: