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PARECER
nº: |
MPTC/7881/2012 |
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PROCESSO
nº: |
PCA 11/00216305 |
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ORIGEM: |
Câmara Municipal de São Miguel da Boa Vista |
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INTERESSADO: |
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ASSUNTO: |
Prestação de Contas do exercício de 2010. |
Trata-se de Prestação de Contas da
Câmara Municipal de São Miguel da Boa Vista, relativa ao exercício financeiro
de 2010.
A Unidade Gestora encaminhou o
Balanço do Poder Legislativo do respectivo exercício financeiro às fls. 2-26.
A Diretoria de Controle dos
Municípios – DMU, por meio do Relatório de Instrução nº. 4.358/2011 (fls.
27-36), sugeriu a citação do Sr. Lindomar Bonfanti, Presidente da Câmara
Municipal de São Miguel da Boa Vista no exercício de 2010, para que
apresentasse alegações de defesa quanto às irregularidades assim elencadas:
1. DETERMINAR à Diretoria de Controle dos
Municípios – DMU que proceda nos termos do art. 13 da Lei Complementar nº.
202/2000, a CITAÇÃO do Sr. Lindomar
Bonfanti – Presidente da Câmara no exercício de 2010, CPF: 023.309.139-40, com
endereço funcional à Av. São Miguel, 568 – São Miguel da Vista/SC, CEP
89879-000, para, no prazo de 30 (trinta) dias contar do recebimento desta:
1.1 –
Apresentar alegações de defesa, quanto ao item abaixo relacionado, sob pena de
imputação de débito, nos termos do art. 68 da Lei Complementar nº. 202/2000:
1.1.1
– Pagamento de diárias para vereadores e servidores, no montante de R$
26.966,95, com finalidades imprecisas não relacionadas com as atividades
precípuas do Poder Legislativo evidenciando ausência de caráter público, em
desacordo com a Lei nº. 4.320/64, art. 4º c/c 12, § 1º;
1.2 –
Apresentar justificativas relativamente às restrições abaixo especificadas, sob
pena de imputação de multa prevista no art. 69 e art. 70, inciso II da Lei
Complementar nº. 202/2000:
1.2.1
– Concessão de diárias em valores abusivos, que ultrapassam os limites da sua
finalidade, evidenciando afronta ao princípio constitucional da moralidade,
previsto no art. 37, e ausência de finalidade pública em desacordo com a Lei
4.320/64, art. 4º c/c 12, § 1º;
1.2.2
– Despesas com contratação de Assessor Jurídico, sob a forma de prestação de
serviços, cujas despesas atingiram R$ 36.318,91, em descumprimento ao art. 37,
II, da Constituição Federal.
O Conselheiro Relator determinou a
realização da citação do responsável para apresentação das alegações de defesa,
mediante o Ofício nº. 17.439/2011, (fl. 38), que, em seguida, encaminhou suas
justificativas e documentos (fls. 39-309) referentes às restrições a ele
apontadas.
A
Diretoria lavrou o Relatório de Reinstrução nº. 6.427/2011 (fls. 311-328)
sugerindo o julgamento irregular das contas, imputação de débito e cominação de
multas ao responsável, em face da manutenção da maior parte das irregularidades
inicialmente identificadas.
A
fiscalização contábil,
É o
relatório.
Passo
à análise das irregularidades apontadas pela reinstrução.
1. Pagamento de diárias para vereadores
e servidores com finalidades imprecisas não relacionadas com as atividades
precípuas do Poder Legislativo evidenciando ausência de caráter público, em
desacordo com a Lei nº. 4.320/64, art. 4º c/c 12, § 1º.
Ao
analisar a documentação trazida aos autos pelo responsável, a área técnica
elaborou um quadro elencando cada uma das notas de empenho das diárias pagas
aos vereadores e servidores da Câmara Municipal por ocasião de viagens, às fls.
314-317. Neste quadro foi possível observar o credor, os valores empenhados e,
principalmente, o objetivo de cada uma das despesas realizadas.
Em
suas alegações de defesa, o Sr. Lindomar Bonfanti afirmou que todas as diárias
pagas aos vereadores e servidores foram visando o bem do interesse público,
tendo em vista que as viagens possuíam o intuito de participação em cursos,
seminários, bem como a busca de trazer novos recursos para o Município. E, para
corroborar com sua afirmativa, juntou diversas notas fiscais e certificados das
participações nos eventos.
De
fato é possível constatar a comprovação da existência de interesse público em
algumas das despesas, tais como em eventos nacionais de vereadores e em curso
sobre o controle da administração pública pelo poder legislativo, onde serviram
para aperfeiçoamento dos edis, conforme apontado à fl. 318.
No
entanto, com relação às demais despesas assinaladas, as documentações e as
justificativas apresentadas não são suficientes para demonstrar o efetivo
interesse público que poderia explicar o desembolso de diárias, como, por
exemplo, diversas viagens a Brasília para acompanhar o Prefeito sem a
comprovação documental dos assuntos tratados e a sua relevância para a
municipalidade.
Assim,
descontando-se do montante original as despesas que efetivamente possuem
importância para o interesse público, conforme as conclusões emitidas pela área
técnica, entendo pertinente a manutenção da imputação de débito no montante de
R$ 16.414,65, em face da ausência de efetiva justificação acerca da motivação
de interesse público que pudesse revestir tais gastos.
2. Concessão de diárias em valores
abusivos, que ultrapassam os limites da sua finalidade, evidenciando afronta ao
princípio constitucional da moralidade, previsto no art. 37, e ausência de
finalidade pública em desacordo com a Lei nº. 4.320/64, art. 4º c/c 12, § 1º.
Dando
continuidade ao tema das irregularidades com as diárias, a área técnica
verificou que os valores fixados pela Câmara estavam muito além dos limites
máximos necessários no custeio das viagens, que possuem a finalidade exclusiva
de custear despesas com alimentação e hospedagem do agente público.
Em
quadro elaborado pela Diretoria (fl. 320) é possível verificar que o valor da
diária estipulado pela Câmara Municipal se mostra excessivo, haja vista que
existem comprovantes de despesas cujos valores estão muito aquém dos fixados,
conforme se observa à fl. 105.
O
valor das diárias deverá ser compatível
com os gastos diários com alimentação, pousada e locomoção urbana, podendo ser
estipulados valores diferenciados e variáveis em função do cargo que ocupa o
servidor ou vereador, da localidade e outros critérios a serem definidos pela
própria Câmara, jamais poderia ser um instrumento para aferir vantagens
pessoais ao beneficiado.
Este
entendimento visa também a efetivação sobretudo do princípio constitucional da
moralidade administrativa. Sobre o tema, trago a lição de Diógenes Gasparini[1] que
bem evidencia a correlação entre o citado princípio e o interesse público ao
mencionar que [...] a moralidade
administrativa está intimamente ligada ao conceito do bom administrador, aquele
que, usando de sua competência, determina-se não só pelos preceitos legais
vigentes, como também pela moral comum, propugnando pelo que for melhor e mais
útil para o interesse público.
Além
do mais, parece-me injustificável que uma Câmara de Vereadores de um pequeno
município com população inferior a 2.000 (dois mil) habitantes (de acordo com o
Censo IBGE/2010) possua gastos tão elevados com o pagamento de diárias.
Sobre
esta temática, faz-se necessário destacar a primorosa pesquisa realizada pelo
Ministério Público de Contas do Rio Grande do Sul (em anexo) onde foi efetivado
um levantamento das despesas do Poder Legislativo dos quatrocentos e noventa e
cinco municípios do Estado em relação à concessão de diárias. Surpreendentemente,
verificou-se que o município de Triunfo,
com apenas 25.113 (vinte e
cinco mil e cento e treze) habitantes obteve a primeira colocação entre aqueles
com maior despesa, chegando ao absurdo valor de R$ 659.527,04 (seiscentos e cinquenta e nove mil, quinhentos
e vinte e sete reais e quatro centavos) no exercício de 2010.
Na
tabela é possível observar, ainda, que diversos outros municípios com população
muito inferior a cem mil habitantes também realizaram gastos na faixa das
centenas de milhares de reais nas despesas com diárias, restando evidente a
presença de fortes indícios de má utilização das verbas públicas com pagamento
de diárias nas Câmaras Municipais gaúchas.
Tal
disparidade fica ainda mais evidente ao se comparar com as despesas de diárias
realizadas pela própria capital do Estado, Porto Alegre, com quase um milhão e
meio de habitantes, no montante muito inferior de apenas R$ 30.147,28 (trinta
mil cento e quarenta e sete reais e vinte e oito centavos).
Esse
contexto só demonstra que a concessão de diárias, em alguns casos, apresenta
desvirtuamento na sua finalidade, e que se faz imperioso estabelecer parâmetros
mínimos razoáveis para que não mais se configurem excessos que comprometam
princípios constitucionais vetores da boa administração pública.
Trago
como exemplo a proposta de Resolução que tramitou no Conselho Nacional do
Ministério Público (CNMP)[2],
que, muito embora não tenha sido aprovada nos seus exatos termos, ao dispor
sobre a concessão e o pagamento de diárias no âmbito do Ministério Público da
União e dos Estados, propôs um limite máximo de valor para pagamento de diárias
de forma razoável e coerente com as finalidades dessa despesa, tomando-se como
parâmetro a remuneração mensal, da seguinte forma:
[...]
Art. 9º. As diárias deverão ser escalonadas
em faixas, sendo o valor máximo o correspondente a 1/30 (um trinta avos) do
subsídio mensal referente ao cargo de Procurador-Geral, excluído qualquer outro
acréscimo.
[...]
Reportando-me
novamente à hipótese destes autos, entendo que restou evidenciada a afronta ao
princípio constitucional da moralidade administrativa, além da ausência de
finalidade pública na concessão das diárias, razões pelas quais opino pela
manutenção da restrição.
3. Despesas com contratação de Assessor
Jurídico, sob a forma de prestação de serviços, cujas despesas atingiram R$
36.318,91, em descumprimento ao art. 37, II, da Constituição Federal.
Tema
recorrente dessa Corte de Contas é quanto à contratação de assessoria jurídica
sem a realização do devido concurso público. No caso em tela, verificou-se o
gasto de R$ 36.318,91 pela Câmara Municipal de São Miguel da Boa Vista devido à
ausência de cargo efetivo de Assessor Jurídico nos quadros da Unidade.
O
responsável justificou que em 2010 foi criado o cargo de Assessor Jurídico,
porém, em razão da falta de tempo hábil para realização de concurso público,
não foi realizado seu efetivo provimento durante o seu mandato como Presidente
da Câmara.
Com
relação à contratação terceirizada de assessoria jurídica, cumpre registrar que
a natureza de tais serviços é permanente e contínua, deles não pode a
Administração prescindir, sob pena de inviabilizar as atividades e serviços
prestados. Segue nessa linha a doutrina de Marçal Justen Filho[3],
conforme o trecho a seguir:
Deve destacar-se, em
primeiro lugar, uma ressalva contra a generalização da terceirização dos
serviços de advocacia. A atuação profissional da advocacia exige não apenas o
domínio do conhecimento técnico-jurídico e uma espécie de sensibilidade acerca
dos eventos futuros. Demanda o conhecimento das praxes administrativas e o
domínio acerca de fatos passados. É extremamente problemático obter atuação
satisfatória de um advogado que não conhece o passado da instituição e
desconhece a origem dos problemas enfrentados. A terceirização dos serviços advocatícios representa um grande risco
para a atuação eficiente da Administração Pública. Portanto e como regra, a
melhor situação é a manutenção de advogados contratados permanentemente, sob
vínculo trabalhista ou estatutário. A seleção desses profissionais deve
fazer-se através de concurso. Dispondo dessa estrutura de prestação
profissional, a Administração poderá recorrer eventualmente à contratação de
profissionais alheios a seus quadros, em face de causas específicas ou litígios
especializados. [grifei].
Dessa
forma, a realização de concurso público para o provimento do cargo de Assessor
Jurídico é medida que se impõe, como preceitua o art. 37, inciso II, da
Constituição Federal:
Art. 37. A
administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao
seguinte:
[...]
II - a investidura em cargo ou emprego público
depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e
títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na
forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão
declarado em lei de livre nomeação e exoneração; [grifei].
E
ainda, é pacífica a jurisprudência desse Tribunal de Contas ao aplicar sanções
pecuniárias aos responsáveis em face dessa mesma irregularidade. Veja-se
algumas dessas decisões:
Acórdão nº. 214/2011. Processo nº. PCA – 08/00116674.
Data da Sessão: 4/4/2011. Relator: SALOMÃO RIBAS JUNIOR.
ACORDAM os
Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, reunidos em
Sessão Plenária, diante das razões apresentadas pelo Relator e com fulcro no
art. 59 c/c o art. 113 da Constituição Estadual e 1º da Lei Complementar n.
202/2000, em:
[...]
6.2. Aplicar ao Sr.
Henrique Leopoldo Herardt - Presidente da Câmara de Vereadores de Imbuia em
2007, CPF n. 573.335.649-91, com fundamento nos art. 69 da Lei Complementar n.
202/2000 c/c o art. 108, parágrafo único, do Regimento Interno, as multas a
seguir discriminadas, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da
publicação deste Acórdão no Diário Oficial Eletrônico desta Corte de Contas,
para comprovar ao Tribunal o recolhimento das referidas multas ao Tesouro do
Estado, sem o quê, fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para
cobrança judicial, observado o disposto nos artigos 43, II, e 71 da Lei
Complementar n. 202/2000:
[...]
6.2.2. R$ 600,00 (seiscentos reais), pela
realização de despesas, no valor de R$ 5.940,00, com contratação de
profissional para a prestação de serviços de Assessoria Jurídica para a Câmara,
caracterizando burla ao concurso público, contrariando o previsto no art. 37,
II, da Constituição Federal (item 1.2 da Conclusão do Relatório DMU);
[grifei].
[...]
Acórdão nº. 491/2011. Processo nº. PCA – 07/00140603.
Data da Sessão: 1/6/2011. Relator: WILSON ROGÉRIO WAN-DALL.
ACORDAM os
Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, reunidos em
Sessão Plenária, diante das razões apresentadas pelo Relator e com fulcro no
art. 59 c/c o art. 113 da Constituição Estadual e no art. 1º da Lei
Complementar n. 202/2000, em:
[...]
6.2. Aplicar ao Sr.
MIGUEL DEMBINSKI – anteriormente qualificado, com fundamento no art. 70, II, da
Lei Complementar n. 202/2000 c/c o art. 109, II, do Regimento Interno, a multa no valor de R$ 600,00
(seiscentos reais), pela contratação de serviços terceirizados de assessoria
jurídica, evidenciando o descumprimento ao art. 37, II, da Constituição Federal
(item 5.1.2 do Relatório DMU), fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, a
contar da publicação deste Acórdão no Diário Oficial Eletrônico desta Corte de
Contas, para comprovar ao Tribunal o recolhimento da multa ao Tesouro do
Estado, sem o quê, fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para
cobrança judicial, observado o disposto nos arts. 43, II, e 71 da Lei
Complementar n. 202/2000. [grifei].
[...]
Acórdão nº. 1.799/2011. Processo nº. PCA – 08/00239911. Data
da Sessão: 3/10/2011. Relator: JULIO GARCIA.
ACORDAM os
Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, reunidos em
Sessão Plenária, diante das razões apresentadas pelo Relator e com fulcro no
art. 59 c/c o art. 113 da Constituição Estadual e 1º da Lei Complementar n.
202/2000, em:
[...]
6.2. Aplicar ao Sr.
Anacleto Cristani - Presidente da Câmara Municipal de Novo Horizonte em 2007,
CPF n. 525.713.439-04, multa prevista no art. 69 da Lei Complementar n.
202/2000 c/c o art. 108, parágrafo único, do Regimento Interno, no valor de R$ 500,00 (quinhentos reais), em face da
contratação de empresa para prestação de serviços de Assessoria Jurídica, cujas
despesas em 2007 importaram em R$ 7.975,00, quando o entendimento deste
Tribunal recomenda que estes serviços sejam realizados por servidor efetivo do
quadro de pessoal provido por Concurso Público, conforme estabelece o inciso II
do art. 37 da Constituição Federal (item 5.2, do Relatório DMU),
fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação deste Acórdão
no Diário Oficial Eletrônico desta Corte de Contas, para comprovar ao Tribunal
o recolhimento da multa ao Tesouro do Estado, sem o quê, fica desde logo
autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o disposto
nos arts. 43, II, e 71 da Lei Complementar n. 202/2000. [grifei].
[...]
Por
Ante
o exposto, o Ministério Público de Contas, com amparo na competência conferida
pelo art. 108, incisos I e II, da Lei Complementar n. 202/2000, manifesta-se:
1. pela IRREGULARIDADE das contas em
análise nestes autos, na forma do art. 18, inciso III, alínea “c”, c/c o
art. 21, caput, da Lei Complementar
nº 202/2000;
2. pela IMPUTAÇÃO DE DÉBITO ao responsável, Sr. Lindomar Bonfanti –
Presidente da Câmara Municipal de São Miguel da Boa Vista no exercício de 2010,
na forma prevista no art. 18, inciso III, “c”, da Lei Complementar nº.
202/2000, em face da irregularidade descrita no item 1.1.1 da conclusão do
Relatório de Reinstrução nº. 6.427/2011;
3. pela APLICAÇÃO DE MULTAS ao responsável, Sr. Lindomar Bonfanti –
Presidente da Câmara Municipal de São Miguel da Boa Vista no exercício de 2010,
na forma prevista no art. 70, inciso II, da Lei Complementar nº. 202/2000, em
face das irregularidades descritas nos itens 2.1 e 2.2 da conclusão do Relatório
de Reinstrução nº. 6.427/2011;
4. pela FIXAÇÃO DE PRAZO de 60 (sessenta) dias para que o responsável pela
Câmara de Vereadores de São Miguel da Boa Vista comprove a esse Tribunal de Contas
a adoção de providências com vistas à alteração dos valores fixados a título de
diárias aos Vereadores, de forma que estejam de acordo com as finalidades da
concessão e com os princípios que regem a administração pública.
Florianópolis, 8 de fevereiro de
2012.
Cibelly
Farias
Procuradora