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PARECER
nº: |
MPTC/10193/2012 |
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PROCESSO
nº: |
RLA 11/00674281 |
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ORIGEM: |
Ministério Público de Santa Catarina -
Procuradoria Geral de Justiça |
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RESPONSÁVEL: |
Lio Marcos Marin |
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ASSUNTO: |
Auditoria in loco, com abrangência sobre o
período de 01/01/2006 a 31/10/2011 |
Tratam os
autos de análise da Auditoria de atos de pessoal in loco, com abrangência de janeiro de 2006 a outubro de 2011,
realizada no âmbito do Ministério Público do Estado de Santa Catarina - MPSC.
As verificações do corpo
técnico do Tribunal de Contas do Estado têm origem na programação de auditoria
aprovada pelos senhores Conselheiros - Proposta nº 05, o objeto de verificação,
em relação ao Ministério Público do Estado de Santa Catarina, abrange,
especificamente, o seguinte: 1 – Remuneração
e proventos – verificar a legalidade quanto ao pagamento de gratificações e auxílio alimentação, bem
como verificar se está sendo respeitado o limite salarial definido no art. 37,
inciso XI, da Constituição Federal; 2 – Comissionados – Se de fato exercem
cargo de direção, chefia e assessoramento; 3 – Acumulação de cargos – verificar
a existência de acumulação ilegal de cargos públicos; 4 – Cessão de servidores
– Verificar a legalidade na cessão, se servidores temporários e comissionados
estão sendo cedidos, verificar o convênio, contrato temporariedade e ônus; 5 –
Controle interno – verificar se existe o parecer de legalidade previsto na
Instrução Normativa TC nº 07/2008”. O período de abrangência, conforme
autorizado pelos senhores Conselheiros, retrocedem ao ano de 2006.
Em cumprimento à
programação aprovada, a Diretoria de Atos de Controle de Pessoal do TCE/SC, por
intermédio da sua equipe de auditoria, requereu, ao MPSC, os seguintes
documentos e informações:
a)
relação
de servidores, ativos e inativos, no mês de setembro de 2011, com remuneração
superior a R$ 15.000,00 (quinze mil reais);
b)
relação
de membros, ativos e inativos, no mês de setembro de 2011, com remuneração
superior a 24.000,00 (vinte e quatro mil reais);
c)
relação
de membros e servidores efetivos e ativos que receberam abono permanência, no
mês de setembro de 2011;
d)
relação
de todos os servidores efetivos ativos e comissionados, com especificação do
cargo, lotação e turno de serviço;
e)
cópia
do Convênio nº 001/2002, entre o MPSC e PMSC; cópia do Termo de Cooperação Técnica nº 41/2010, entre o
MPSC e a Polícia Civil; cópia do ato de cessão do servidor Sebastião José
Machado e contracheque do mês de setembro de 2011;
f)
relação
das gratificações, adicionais e vantagens remuneratórias e indenizatórias pagas
em setembro de 2011, aos membros do MPSC, com especificação da verba e
fundamento legal;
g)
cópia
do controle de frequência de todos os estagiários do MPSC, que tiveram jornada
incompleta no mês de setembro de 2011, com diversas identificações;
h)
relação
dos servidores que receberam gratificação por disfunção no mês de setembro de
2011;
i)
relação
dos servidores admitidos em por intermédio do Edital nº 001/2009.
Apenas para registro, é
importante observar que, apesar da abrangência das verificações compreender o
período de janeiro de 2006 a outubro de 2011, a equipe de auditoria requisitou
apenas informações e documentos do mês de setembro de 2011, o que representa
uma amostragem inadequada para as apurações pretendidas. Também é de se
destacar a ausência de padrão para cumprimento das verificações objeto da
Proposta nº 05, aprovada pelos Senhores Conselheiros. Cada um dos órgãos
aditados, ALESC, TJSC, TCE, MPSC e MPTC, foram submetidos a diferentes análises
e períodos de verificação, o que denota parcialidade e falta de comprometimento
da área responsável.
2. DA INSTRUÇÃO
Prestadas as
informações requisitadas ao MPSC, a Diretoria de Controle de Atos de Pessoal,
por intermédio da equipe de auditoria, se manifestou, conforme relatório DAP
5980/2011, apontando diversas irregularidades relativas à gestão de pessoal,
consubstanciadas na Proposta de Encaminhamento (fls. 391 a 393).
O Senhor
Conselheiro Relator determinou a realização de audiência para o MPSC apresentar
suas alegações de defesa.
O MPSC
apresentou as suas justificativas por intermédio do Oficio nº 109493.3/PGJ
(fls. 399 a 426).
Considerando
a manifestação do MPSC, os autos retornaram a Diretoria de Controle de Atos de
Pessoal para reinstrução.
De acordo
com o Parecer nº 00981/2012 os argumentos apresentados pelo MPTC não elidem as
irregularidades apontadas no Relatório DAP nº 5980/2011, razão pela qual
propõem que o Tribunal Pleno decida nos seguintes termos:
4 CONCLUSÃO
Por todo o exposto, remanescentes as
irregularidades apuradas por este Tribunal de Contas, no exercício das
competências constitucionais, a teor do Relatório DAP nº 5.980/2011 de fls. 339
a 394, de sorte que os argumentos esposados em contrário não comportam
saneamento, entende-se, quando da apreciação do processo em epígrafe, que seja
decidido nos seguintes termos:
4.1 Considerar irregulares, com fundamento no
art. 36, § 2º, alínea “a”, da Lei Complementar Estadual - LCE nº 202/2000:
4.1.1 – a extrapolação do teto remuneratório
em favor de 08 membros e 02 servidores do MPSC, constatado no mês de
setembro/2011, em consequência do pagamento da gratificação de concurso
público, infringindo o art. 37, XI, CF/88 c/c art. 23, III, CE/89, além da
inobservância do que prescrevem o art. 8º, III, “a” a
“f” da Resolução nº 13/2006 c/c art. 2º, II, “e”, da Resolução nº
14/2006 do Conselho Nacional de Justiça – CNJ e, ainda, dos arts. 4º, III, e
6º, III, respectivamente, das Resoluções nºs 09/2006 e 10/2006 do Conselho
Nacional do Ministério Público – CNPM (Item 2.1);
4.1.2
– o elevado contingente de cargos
comissionados ocupados no quadro de pessoal do MPSC, num total de 440 nomeados
frente a 480 servidores em cargos efetivos, sem que seja reservado um
percentual mínimo de vagas aos de carreira, conforme os dados disponíveis em
setembro/2011, violando o princípio da proporcionalidade e a exigibilidade de
concurso público para atividades típicas da Unidade jurisdicionada, previstos,
respectivamente, no art. 5º, LIV e §2º, CF/88 c/c art. 2º, VI, da LF nº
9.784/99 e no art. 37, caput, II e V,
da CF/88 (Item 2.2);
4.1.3 – a ausência de
caracterização de 389 cargos comissionados como direção, chefia e
assessoramento, relativamente aos Assistentes de Promotoria de Justiça,
Assistentes de Procuradoria de Justiça e Jornalistas, consistindo na burla ao
concurso público, com violação do art. 37, II e V, da Constituição Federal/88
(Item 2.3).
4.1.4 – o exercício em desvio de função de 84
servidores ocupantes de cargos efetivos, evidenciado em setembro/2011, de trato
generalizado e com pagamento de gratificação pela Portaria nº 0781/2002/PGJ, a
demandar o prévio concurso público, infringindo, o art. 37, II, da Constituição
Federal/88, cumulada à vedação expressa nos termos do art. 3º da Lei Estadual
nº 6.745/85 e do Prejulgado TCE/SC nº 814, com vínculo normativo (Item 2.4).
4.1.5 – a fixação de
padrões de vencimento dos servidores sem distinguir a natureza, o grau de
responsabilidade e a complexidade dos cargos ocupados entre os diferentes
níveis de escolaridade exigidos, além de não serem observados os requisitos
para a investidura e as peculiaridades destes cargos, com infringência dos
incisos I ao III do §1º do art. 39 da Constituição Federal/88 (Item 2.5).
4.1.6 – a ausência de
controle efetivo da frequência de 08 estagiários, em face do descumprimento da
carga horária, embora com pagamento integral da bolsa de estágio, a
caracterizar prejuízo ao erário, violando-se os princípios da legalidade,
impessoalidade, moralidade e da eficiência transcritos no caput do art. 37 da Constituição Federal/88 (Item 2.6).
4.1.7 – a admissão vultosa
de 1.272 de estagiários diante dos 480 cargos de provimento efetivo ocupados,
em proporção irrazoável às reais necessidades do Órgão auditado, com afronta ao
art. 37, caput, CF/88 – princípios da
legalidade, moralidade e eficiência, art. 5º, LIV e §2º, CF/88 c/c art. 2º, VI,
da LF nº 9.784/99 – princípio da proporcionalidade, ao art. 37, II, CF/88 –
concurso público, e ao art. 127, CF/88 – respeitante ao risco de
descontinuidade da função ministerial (Item 2.7).
4.2 Sanções pelas irregularidades
praticadas:
4.2.1 – RECOMENDAR ao Ministério Público do Estado de Santa Catarina – MPSC, cujo descumprimento importará na aplicação de multa
ao responsável, segundo o art. 70, III, da Lei Complementar Estadual – LCE nº
202/2000, que doravante observe:
4.2.1.1
– o
teto remuneratório fixado aos membros e aos servidores do Órgão,
respectivamente, à razão do subsídio de
Ministro do Supremo Tribunal Federal – STF e de Desembargador do Tribunal de
Justiça do Estado de Santa Catarina – TJSC, equivalente ao de Procurador de
Justiça, este a ordem de 90,25% da importância máxima, já considerados os
rendimentos supervenientes autorizados, em conformidade ao art. 37, XI, CF/88
c/c art. 23, III, CE/89, e ao art. 8º, III, “a” a “f”
da Resolução nº 13/2006 c/c art. 2º, II, “e”, da Resolução nº 14/2006 do
Conselho Nacional de Justiça – CNJ e, ainda, aos arts. 4º, III, e 6º, III,
respectivamente, das Resoluções nºs 09/2006 e 10/2006 do Conselho Nacional do
Ministério Público – CNMP, e ao Acórdão nº 1745/2011 do Tribunal de Contas da
União – TCU, que apreciou consulta formulada pelo Senado Federal – SF, a
respeito do apontado no Item
4.1.1.
4.2.1.2 – a proporção razoável entre os ocupantes de cargos
comissionados, reservando-se percentual mínimo aos servidores de carreira, e os
de cargos de provimento efetivo, conforme o art. 5º, LIV e §2º, CF/88 c/c art.
2º, VI, da LF nº 9.784/99 e no art. 37, caput,
II e V, da CF/88, como anotado no Item 4.1.2.
4.2.1.3 – o preenchimento de cargos de natureza
técnico-operacional e administrativo, com as providências legais necessárias,
mediante a aprovação em prévio concurso público de provas e/ou títulos dos
candidatos inscritos regularmente, em respeito ao art. 37, II e V, da
Constituição Federal/88, nos termos do Item 4.1.3.
4.2.1.4 – a fixação remuneratória do corpo
funcional do MPSC em consonância com o grau de complexidade e de
responsabilidade dos cargos públicos contemplados na estrutura organizacional,
de modo que assegure a hierarquia entre as diferentes ocupações por nível de
escolaridade exigido, como estatui o art. 39, §1º, I ao III, da Constituição
Federal/88, segundo o Item 4.1.5.
4.2.2 – APLICAR MULTA ao Sr. Lio
Marcos Marin (CPF nº
376.662.310-91), ocupante do cargo Procurador Geral de Justiça, a partir de 15/03/2011, condição esta
que perdurou, pelo menos, até a conclusão da auditoria, em 18/11/2011, na forma
do art. 70, II, da Lei Complementar Estadual – LCE nº 202/2000 c/c art. 109,
II, da Resolução nº TC-06/2001 - Regimento Interno do TCE/SC, fixando-lhe o
prazo de 30 (trinta) dias a contar da publicação do acórdão no Diário Oficial
Eletrônico deste Tribunal de Contas, para que a este Órgão seja comprovado o
recolhimento da importância estipulada ao Tesouro do Estado, sem o que fica
desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial,
observado o disposto nos art. 43, II, e 71 da LCE nº 202/2000, pelas
irregularidades explicitadas nos itens 4.1.4, 4.1.6 e 4.1.7 da conclusão deste
relatório;
4.2.3 – APLICAR MULTA, em co-responsabilidade, ao Sr.
Américo Bigaton (CPF nº
406.632.050-34), ocupante do cargo de Secretário Geral do Ministério Público,
a partir de 16/04/2011, condição
esta que perdurou, pelo menos, até a conclusão da auditoria, em 18/11/2011, na
forma do art. 70, II, da Lei Complementar Estadual – LCE nº 202/2000 c/c art.
109, II, da Resolução nº TC-06/2001 - Regimento Interno do TCE/SC, fixando-lhe
o prazo de 30 (trinta) dias a contar da publicação do acórdão no Diário Oficial
Eletrônico deste Tribunal de Contas, para que a este Órgão seja comprovado o
recolhimento da importância estipulada ao Tesouro do Estado, sem o que fica
desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial,
observado o disposto nos art. 43, II, e 71 da LCE nº 202/2000, pela
irregularidade explicitada no item 4.1.6 da conclusão deste relatório.
4.3 – Determinar ao Ministério Público do
Estado de Santa Catarina – MPSC:
4.3.1 – SUSTAR
de imediato, com fundamento no art. 36, §2º, “a”, da LCE nº 202/2000 c/c art.
45, §2º, “a” do RITCE/SC, a retribuição remuneratória superior ao teto
constitucional, correspondente, in casu,
ao pagamento da gratificação de concurso público concedida aos examinadores que
ultrapassa o subsídio de Ministro do Supremo Tribunal Federal – STF, atualmente
fixado em R$ 26.723,13, aplicável aos membros do Ministério Público/SC, e pelas
mesmas razões, desta feita, limitando os rendimentos dos servidores do Órgão ao
subsídio de Desembargador do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina –
TJSC, equivalente ao de Procurador de Justiça, cuja importância atual é de R$
24.117,62, segundo os Quadros 01 e 02 do Relatório DAP nº 5.980/2011 de fls.
339 a 394 (Item 4.1.1);
4.3.2 – PROVIDENCIAR
NO PRAZO DE ATÉ 30 DIAS, CONTADOS DO INÍCIO DA VIGÊNCIA DESTA DECISÃO:
4.3.2.1 – revogar a Portaria nº 0781/2002/PGJ, que disciplina a
gratificação de disfunção, e, por via de consequência, os atos administrativos
que beneficiaram 84 servidores, conforme listagem fornecida pela Coordenadoria
de Recursos Humanos da Procuradoria Geral de Justiça – PGJ às fls. 92 e 93, com
o retorno ou a limitação dos mesmos às atribuições próprias do cargo efetivo
ocupado (Item 4.1.4);
4.3.2.2 – DESENVOLVER um controle
rigoroso de frequência dos estagiários, com a utilização de instrumentos
formais e diários de acompanhamento, em que cada expediente conste os horários
de entrada e saída, ressaltando-se que se houver registro de forma manual ou
livro-ponto, seja evitada anotação posterior ao dia trabalhado com a utilização
deste objeto por setor da repartição, cujas assinaturas obedeçam a ordem
cronológica, além de ser rubricado diariamente pelo superior hierárquico local
(Item 4.1.6);
4.3.3 – PROVIDENCIAR
NO PRAZO DE ATÉ 360 DIAS, CONTADOS DO INÍCIO DA VIGÊNCIA DESTA DECISÃO:
4.3.3.1 –
A REDUÇÃO OU SUBSTITUIÇÃO, com
medidas de impacto legislativo, em cargos de provimento efetivo os cargos em
comissão de Assistentes de Promotoria de Justiça (337), Assistentes de
Procuradoria de Justiça (50) e Jornalistas (02), totalizando
389 cargos dentre os 489 autorizados por lei, e
substituir os atuais ocupantes por aprovados em prévio concurso de provas ou de
provas e títulos, por ser injustificável um número sobremaneira elevado de
comissionados em relação aos 480 servidores em cargos efetivos, cujo número
total previsto não ultrapassa a 504 cargos desta natureza, considerando,
ademais, que a essência das atribuições destes cargos comissionados é de
natureza técnica-operacional e administrativas rotineiras à Administração
Pública, abstendo-se, de imediato, de nomear novos agentes comissionados até
que ocorra redução ou transformação assim determinada (Itens 4.1.2 e 4.1.3);
4.3.2.2 – A CORREIÇÃO, por meio legal, da fixação dos padrões
de vencimento dos servidores ocupantes de cargos de provimento efetivo,
conforme o nível de escolaridade e a habilitação exigidos à investidura,
assegurando-se, desse modo, a hierarquia no exercício da função pública (Item
4.1.5);
4.3.3.3 –
A REDUÇÃO do atual contingente de 1272 estagiários,
distribuídos equitativamente entre os estudantes dos cursos de ensino médio,
superior e pós-graduando, preservando-se uma proporção razoável sobre os cargos
de provimento efetivo, ainda que este segmento seja elevado no decurso de
tempo, com a SUBSTITUIÇÃO gradativa das vagas excedentes, de igual modo, em
cargos efetivos, na forma da lei, conforme as necessidades organizacionais e a
capacidade de pagamento de despesas de pessoal, e abstendo-se, desde logo, de
firmar termos de compromisso com novos estagiários até que surja oportunidade
dentro do limite estabelecido (Item 4.1.7).
4.4 – Fixar o prazo de 45 (quarenta e cinco) dias, a contar da comunicação desta
deliberação, para que o Ministério Público do Estado de Santa Catarina - MPSC
comprove a este Tribunal as providências administrativas adotadas com vistas ao
cumprimento das determinações do Item 4.3 desta Decisão.
4.5 – Alertar o Ministério Público do Estado
de Santa Catarina - MPSC, na pessoa do Procurador Geral de Justiça, da
imprescindível tempestividade e diligência no cumprimento da determinação
exarada por este Tribunal, como as constantes dos Itens 4.2 a 4.3 desta
deliberação, sob pena de aplicação das sanções previstas no art. 70, VI e § 1º,
da Lei Complementar Estadual - LCE nº 202/2000, conforme o caso, e o julgamento
irregular das contas, na hipótese de reincidência no descumprimento de
determinação, nos termos do art. 18, § 1º, do mesmo diploma legal.
3. DA MANIFESTAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO JUNTO AO TCE
De acordo com os apontamentos apresentados pela Diretoria de Controle de
Atos e Pessoal, este Ministério Público junto ao Tribunal de Contas apresenta
as seguintes considerações acerca das irregularidades que foram
consideradas, pela equipe de auditoria, como não saneadas ou justificadas:
4.1.1 – a extrapolação do teto remuneratório em
favor de 08 membros e 02 servidores do MPSC, constatado no mês de
setembro/2011, em consequência do pagamento da gratificação de concurso
público, infringindo o art. 37, XI, CF/88 c/c art. 23, III, CE/89, além da
inobservância do que prescrevem o art. 8º, III, “a” a
“f” da Resolução nº 13/2006 c/c art. 2º, II, “e”, da Resolução nº
14/2006 do Conselho Nacional de Justiça – CNJ e, ainda, dos arts. 4º, III, e
6º, III, respectivamente, das Resoluções nºs 09/2006 e 10/2006 do Conselho
Nacional do Ministério Público – CNPM (Item 2.1);
Acerca dessa
irregularidade, o responsável ressaltou que o
controle administrativo e financeiro do Ministério Público, em âmbito nacional,
é exercido pelo Conselho Nacional do Ministério Público, a teor do art. 130-A,
§ 2º, da Constituição Federal, o qual, diga-se de passagem, excluída a fixação
do teto constitucional que decorre da previsão do art. 37, inciso XI, da CF –
possui regulamentação própria acerca do tema.
Asseverou
ainda que a gratificação por participação em comissão de concurso, prevista
art. 175 da Lei Orgânica do Ministério Público Catarinense (LOMPSC), por se
tratar de verba de natureza eminentemente eventual e temporária arrolada no
inciso III do art. 6º da Resolução n. 9/2006/CNMP, não se submete ao limite do
teto constitucional no qual se assentou entendimento firmado nos autos n.
62716.1/SGMP.
De fato, a Constituição Federal
confere, substancialmente, caráter nacional e unitário ao Ministério Público e
sua estruturação constitucional nos termos do art. 128
da Constituição
trata todos os Ministérios Públicos enumerados nos seus incisos e alíneas como
uma instituição única, ao afirmar que 'O Ministério Público abrange [...]'.
Quer-se, com esse modo de dispor, demonstrar
que a Instituição do Ministério Público abrange todos os Ministérios Públicos
ali indicados. A inclusão dos Ministérios Públicos dos Estados revela que a Constituição
quis configurar uma Instituição única de caráter nacional. Do mesmo modo que a
doutrina reconhece que a inclusão dos Tribunais e Juízes dos Estados no Poder
Judiciário, configurado no art. 92
da Constituição,
revela o caráter nacional deste Poder. Não há diferença entre as duas
instituições na sua configuração constitucional. Ou seja, do mesmo modo que o
art. 92 contém a expressão formal do caráter nacional e unitário do Poder
Judiciário, o art. 128 o faz em relação ao Ministério Público. Por imperativo do artigo 128, § 5º,
I, alínea "a", da Constituição Federal: Leis Complementares da União
e dos Estados, cuja iniciativa é facultada aos respectivos Procuradores-Gerais,
estabelecerão a organização, as atribuições e o estatuto de cada Ministério Público.
Enquanto que a LONMP, em seu artigo 80,
manda aplicar a Lei Complementar nº 75/93,
em caso de lacunas.
Desse modo, vê-se que o Ministério Público Catarinense não está vinculado
ao Conselho Nacional de Justiça, eis que
o controle administrativo e financeiro do MPSC, em âmbito Nacional,
é exercido pelo
Conselho Nacional do Ministério Público, a teor do art. 130-A, § 2º, da
Constituição Federal.
A gratificação por participação em
comissão de concurso está prevista no art. 175 da Lei Orgânica do Ministério
Público Catarinense (LOMPSC), denominada gratificação especial. Por sua vez, o
inciso III do art. 6º da Resolução 9/2006/CNMP, determina que as vantagens
pessoais de caráter eventual e temporário estão fora do teto remuneratório.
Neste
contexto, é possível e idôneo inferir que a gratificação por participação em
banca de concurso possui natureza idêntica àquelas arroladas no inciso III, do
art. 6º da Resolução nº 6/2006/CNMP, diante da eventualidade e temporariedade
da gratificação especial, conforme consignado nos arts. 34 da Lei Federal nº
8.625/1993 e 55 da LONMPSC, pode ser auferida
pelo Membro e Servidor do Ministério Público, que efetivamente desempenhar as
tarefas a elas atreladas, sem possibilidade de corte.
Desse modo, entendo que são plausíveis
as alegações do responsável e suficiente para descaracterizar a infração e
aplicação de multa sugerida pela Instrução Técnica, ante o pagamento integral
de verba denominada “gratificação de concurso” por entender que referida
vantagem não é considerada para fins de teto remuneratório constitucional face
o caráter eventual e temporário da vantagem ora em exame, nos termos do inciso
III da Resolução nº 9/2006/CNMP, não cabendo assim, a determinação sugerida
pela Instrução Técnica no item 4.3.1.
4.1.2 – o elevado contingente de cargos
comissionados ocupados no quadro de pessoal do MPSC, num total de 440 nomeados
frente a 480 servidores em cargos efetivos, sem que seja reservado um
percentual mínimo de vagas aos de carreira, conforme os dados disponíveis em
setembro/2011, violando o princípio da proporcionalidade e a exigibilidade de
concurso público para atividades típicas da Unidade jurisdicionada, previstos,
respectivamente, no art. 5º, LIV e §2º, CF/88 c/c art. 2º, VI, da LF nº
9.784/99 e no art. 37, caput, II e V,
da CF/88 (Item 2.2);
Acerca da
alegação de que a estrutura do MPSC comporta um elevado número de cargos comissionados,
cabe destacar o despropósito
de a Instrução se manifestar sobre esta matéria, fazendo juízo arbitrário do
que seria o número ideal para cada órgão público.
A esse respeito, deve-se evidenciar
que a Constituição da República afirma, com clareza solar, não ser da competência
dos tribunais de contas, para fins de registro, apreciação da legalidade
das nomeações para cargos de provimento em comissão, obviamente, por
serem atos discricionários do
administrador público, de
livre nomeação e exoneração. Por sua vez, ao estabelecer a competência dos tribunais de contas
para apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de
pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as
fundações instituídas e mantidas pelo poder público, excetua, expressamente, as
nomeações para cargo de provimento em comissão.
À vista dessa
exceção, imposta constitucionalmente às Cortes de Contas, entendo que o Tribunal de Contas não possui competência para
interferir nas nomeações para cargo de provimento em comissão, face a exceção
lançada no texto constitucional, que exclui os atos de nomeação para cargo de
provimento em comissão da fiscalização do TCE.
Em razão
disso, entende-se como perfeitamente adequado o entendimento do auditor Gerson
dos Santos Sicca, na proposta de voto apresentada no Processo RLA 10/00438799,
aprovada em Plenário (Decisão 2641/2011), referente à restrição apontada pela
DAP, acerca de alegação de excessivo número de cargos comissionados (Câmara
Municipal de Itajaí), que foi expresso nos seguintes termos:
Surge aqui o grande desafio se a incidência à espécie
do comando normativo advindo do princípio da proporcionalidade, notadamente
porque a fixação de qualquer percentual para fins de proporção entre cargos
comissionados e efetivos será medida arbitrária, decorrente da subjetividade do
julgador, em franca substituição ao legislador. Exsurge aqui o segundo ponto
anteriormente já aventado, qual seja, o limite que se deve atribuir à função de
controle.
Em respeito à posição constitucional do Supremo
Tribunal Federal, é imperioso que não se ignore a possível incidência do
princípio da proporcional idade à matéria ora objeto de julgamento, sem,
contudo, chegar-se a um resultado que seja mero resultado da subjetividade do
órgão de controle. Resulta daí que somente em hipóteses nas quais haja evidente
e injustificável desproporcionalidade
é que poderá a jurisdição de contas intervir.
Para evitar o mero juízo político por parte desta
Corte de Contas, que não pode
simplesmente substituir o legislador, e com o intento
de harmonizar esse aspecto com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal,
considero que a melhor interpretação há de fundar-se não na mera aferição da
proporção entre cargos efetivos e comissionados. Para o correto controle da
ação administrativa nessa seara é prudente que o Tribunal de Contas tome como
paradigma a avaliação da aplicação da regra geral do concurso público ao órgão
submetido ao controle, em especial a natureza de suas funções.
[...]
Por fim, advirto que eventuais criticas ao número de
Vereadores e assessores, parlamentares escapa a análise jurídica da matéria,
sendo vedado a esta Corte de Contas fazer determinação que venha a tolher a
discricionariedade do legislador. Eventuais inconformidades com a estrutura do
Poder Legislativo, desde que estabelecidas nos limites constitucionais, devem
se debatidas no campo político, seja pelos representantes dos eleitores, seja
pelas forças sociais da comunidade. Sendo assim, o Tribunal pode apenas exigir
da Câmara de Vereadores o cumprimento do Termo de Ajustamento de Conduta
firmado com o Ministério Público do Trabalho, já que no aludido compromisso o
Legislativo, sponte própria, achou
por bem limitar seu campo de discricionariedade.
De acordo
com a proposta de voto, restou decidido pelo Tribunal Pleno que é vedado a
Corte de Contas tecer considerações, apontando como
irregular, o que entende como número excessivo de cargos comissionados e,
sendo assim, não cabe a
determinação sugerida pelo Corpo Técnico no item 4.3.3.1, do relatório de fls.
469.
O Senhor
Conselheiro Relator determinou a realização de audiência para o MPSC apresentar
suas alegações de defesa.
4.1.3 – a ausência de caracterização de 389 cargos
comissionados como direção, chefia e assessoramento, relativamente aos
Assistentes de Promotoria de Justiça, Assistentes de Procuradoria de Justiça e
Jornalistas, consistindo na burla ao concurso público, com violação do art. 37,
II e V, da Constituição Federal/88 (Item 2.3).
A respeito da
ausência de caracterização de 389 cargos comissionados como direção, chefia e
assessoramento, o responsável, em síntese, justificou que os cargos em comissão
de Assistentes de Promotoria de Justiça e Assistentes de Procuradoria de
Justiça desempenham nitidamente funções de assistência jurídica e
assessoramento imediato ao órgão de execução do Ministério Público a que se
subordinam, razão pela qual a habilitação exigida para o exercício destes cargos ser exclusivamente
jurídica.
Ressaltou, ainda, que os ocupantes de tais cargos efetivamente prestam auxílio
direto aos
Promotores
aos
Procuradores
de Justiça, no que diz respeito aos assuntos jurídicos pertinentes às
atribuições afetas a cada órgão de execução.
De igual modo, justificou que os dois servidores que
exercem os cargos de jornalista, que integram
o quadro de pessoal do Ministério Público, desempenham funções de assessoramento
ao Procurador-Geral e a todos os demais órgãos ministeriais, no que diz
respeito aos assuntos afetos à comunicação com a imprensa e sociedade em geral.
A título de
esclarecimento, é importante ressaltar que o Dicionário Aurélio On line conceitua Assessoramento como
ato ou efeito de assessorar; assessoria. Órgão, ou conjunto de pessoas, que
assessora um chefe. Escritório, ou instituição, especializado na coleta e
análise de dados técnicos, estatísticos ou científicos. Lugar em que funciona
uma assessoria. Serviço administrativo constituído por especialistas que apoiam
um chefe no cumprimento de determinadas tarefas ou na tomada de determinadas
decisões.
A Lei Complementar Estadual nº 223/2002, em seu
art. 16
criou os cargos de provimento em comissão e o Anexo XVIII da referida Lei faz previsão
das atribuições dos cargos em comissão por ela criados as quais, de forma
sintética foram transcritas às fls. 359-361, pela Instrução Técnica.
Nos autos, examinando as normas em cotejo apenas e tão só para funções específicas de assessoramento, se constata que as atribuições dos cargos em comissão de Assistentes de Promotoria de Justiça, Assistentes de Procuradoria de Justiça e jornalista nominados no referido Anexo, efetivamente tem natureza de assessoramento, entre elas fazer pesquisas, elaborar minutas de peças processuais, elaborar projetos, planejar e coordenar a criação e editoração de documentos para impressão interna e externa, e para publicação na web, pesquisar informações de interesse da instituição, nos meios de comunicação que recorrem à Instituição em busca de informações de interesse público e coordenar ações de comunicação institucional.
Assim, para tais atribuições, são
plausíveis as alegações do responsável e suficientes para descaracterizar a
infração e aplicação de multa sugerida pela Instrução Técnica, pois restou
claro que a função de assessoramento é exercida mediante vínculo de confiança e
as atribuições dos cargos em comissão de
Assistentes de Promotoria de Justiça, Assistentes de Procuradoria de Justiça e
jornalista nominados no referido Anexo,
não afrontam o disposto no art. 37, inciso V, da Constituição Federal.
Igualmente, não cabe a determinação
sugerida pela Instrução Técnica no item 4.3.3.1, do relatório de fls. 469.
4.1.4 – o exercício em desvio de função de 84
servidores ocupantes de cargos efetivos, evidenciado em setembro/2011, de trato
generalizado e com pagamento de gratificação pela Portaria nº 0781/2002/PGJ, a
demandar o prévio concurso público, infringindo, o art. 37, II, da Constituição
Federal/88, cumulada à vedação expressa nos termos do art. 3º da Lei Estadual
nº 6.745/85 e do Prejulgado TCE/SC nº 814, com vínculo normativo (Item 2.4).
Sobre a alegação da existência de servidores ocupantes de cargos
de provimento efetivo que não exercem efetivamente as atribuições dos cargos
para os quais foram nomeados, o responsável em síntese, justificou que a situação
apontada versa sobre a concessão de gratificação por desempenho de atividade
especial estampada no art. 85, inciso VIII, do Estatuto dos Servidores Públicos
Civis do Estado de Santa Catarina. Esta matéria, no âmbito do Ministério Público, é
disciplinada pela Portaria nº 0781/PGJ e visa dar, sobretudo, vazão a demandas
pontuais e temporárias de serviços técnico-burocráticos que, ocasionalmente, exigem uma providência célere por parte da
Administração Ministerial, a fim de manter e assegurar a continuidade dos
serviços e o regular exercício das atribuições institucionais.
Assim, entendo
que são plausíveis as alegações e suficientes
para descaracterizar a infração e aplicação de multa sugerida pela Instrução Técnica,
pois restou claro que o pagamento da gratificação por desempenho de atividade
especial é efetuado com amparo no art. 85, inciso VIII, do Estatuto dos
Servidores Públicos Civis do Estado de Santa Catarina, enfatizando,
ainda, que o critério para a concessão de gratificação por
desempenho de atividade especial trata-se de decisão político-administrativo, as quais não podem ser questionadas pelo Tribunal
de Contas. Isto posto, tem-se que providência, adotada não afronta,
o disposto no art. 37, inciso II, da Constituição Federal. Igualmente não cabe
a determinação sugerida pelo Corpo Técnico no item 4.3.2.1, do relatório de fl. 468.
4.1.5 – a fixação de padrões de vencimento dos
servidores sem distinguir a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade
dos cargos ocupados entre os diferentes níveis de escolaridade exigidos, além
de não serem observados os requisitos para a investidura e as peculiaridades
destes cargos, com infringência dos incisos I ao III do §1º do art. 39 da
Constituição Federal/88 (Item 2.5).
No que tange
os padrões de vencimento de servidores ocupantes de cargos de provimento
efetivo de nível básico, nível médio e nível superior que se igualam através da
progressão funcional, o responsável em síntese, justificou que a Lei Complementar Estadual nº
223/2002, que cuida do plano de cargos, carreiras e vencimentos de pessoal do Ministério Público
Estadual,
estabelece nos anexos I, II e III, o quadro de vencimento.
Acrescentou que tal circunstância, por si
só, não permite concluir por afronta aos dispositivos constitucionais
mencionados, considerando que a norma que flui da Carta Magna limita-se a exigir
que os padrões de vencimento sejam estabelecidos segundo a natureza e o grau de
responsabilidade e complexidade das funções. Ainda, que os padrões de vencimento de cargos de natureza
e complexidade distinta não possam em dado momento, apresentar patamares e
coeficientes de igual hierarquia. O que se exige é que, mediante ponderação dos
critérios constitucionalmente estabelecidos, a fixação ocorra em patamares
iniciais e finais significativamente diferenciados.
Dessa
maneira, entendo que são aceitáveis as alegações do responsável e suficiente para
descaracterizar a infração e aplicação de multa sugerida pela Instrução
Técnica, pois resta claro que
os padrões de vencimento de servidores ocupantes de cargos de provimento
efetivo de nível básico, nível médio e nível superior consignados na Lei Complementar Estadual nº 223/2002, há nítida e incontestável
diferenciação entre padrões iniciais e finais da tabela de vencimento de cada
um dos grupos de cargos que compõem o quadro de pessoal do Ministério Público. Deve ser enfatizandoque
a fixação dos padrões de vencimento de cargos
natureza e complexidade, conforme já mencionado anteriormente, trata-se
de decisão político-adminstrativo, as quais não podem ser questionadas pelo Tribunal
de Contas, não afrontando assim, o disposto nos
incisos I ao III do
§1º do art. 39, da Constituição Federal. Igualmente não cabe a determinação
sugerida pelo Corpo Técnico no item 4.3.2.2,
do relatório de fl. 468.
4.1.6 – a ausência de controle efetivo da
frequência de 08 estagiários, em face do descumprimento da carga horária,
embora com pagamento integral da bolsa de estágio, a caracterizar prejuízo ao
erário, violando-se os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e
da eficiência transcritos no caput do
art. 37 da Constituição Federal/88 (Item 2.6).
Quanto à suposta ausência de um controle efetivo da freqüência
dos estagiários, o que estaria a possibilitar o descumprimento da jornada de
trabalho, o responsável justificou que a marcação diária da freqüência é
obrigatória para a totalidade dos servidores e estagiários do Ministério Público Estadual, sendo que o referido controle,
dada as particularidades institucionais, é tarefa atribuída à respectiva chefia
imediata, consoante estabelecido no art. 5º do Ato nº 385/2010/PGJ.
Neste sentido,
entendo
que são plausíveis as alegações do responsável e suficientes para descaracterizar a infração e aplicação de multa
sugerida pela Instrução Técnica, pois é nítido que
controle efetivo da frequência
dos estagiários, nos termos do art. 5º nº
385/2010/PGJ, é atribuída à respectiva chefia.
Entretanto, considerando que existe a possibilidade de ser saneada a
irregularidade, entendo que o eminente Conselheiro Relator recomende ao
responsável que as horas não trabalhadas devam ser compensadas.
4.1.7 – a admissão vultosa de 1.272 de estagiários
diante dos 480 cargos de provimento efetivo ocupados, em proporção irrazoável
às reais necessidades do Órgão auditado, com afronta ao art. 37, caput, CF/88 – princípios da legalidade,
moralidade e eficiência, art. 5º, LIV e §2º, CF/88 c/c art. 2º, VI, da LF nº
9.784/99 – princípio da proporcionalidade, ao art. 37, II, CF/88 – concurso
público, e ao art. 127, CF/88 – respeitante ao risco de descontinuidade da
função ministerial (Item 2.7).
No que tange
à suposta admissão excessiva de
estagiários, o responsável justificou que as características próprias da
Instituição (que possui atuação presente e efetiva em todo o território
catarinense) e a natureza da função atribuída pelas legislações federal e
estadual aos estagiários de Direito e aos MP-residentes. Justificou, também, que o estagiário de Direito e o
MP-residentes (estagiário de pós-graduação) são, por expressa disposição legal,
auxiliares do Ministério Público de Santa Catarina (art. 8º, V, da Lei Federal
8.625/93, art. 8º, VI, da LOMPSC, e art. 6º da LCE nº 467/2009), de modo que a
edição de normas dispondo sobre a organização, atuação e atribuição adentra na
esfera da autonomia institucional conferida pelo art. 127, § 2º, da CF. Complementou que a quantidade de vagas de estágio é fixada por ato do Procurador-Geral de Justiça, a quem compete exercer a autonomia administrativa e
funcional para melhor organização da estrutura e dos serviços institucionais,
conforme autorização do arts. 64 da LOMPSC e 12, I, da LCE nº 467/2009.
Diante da justificativas apresentadas, entendo
que são plausíveis as alegações do responsável e suficientes para descaracterizar a infração e aplicação de multa
sugerida pela Instrução Técnica, pois restou claro que o estágio está amparado
pela norma legal, ressaltando, também, que trata-se de decisão
político-adminstrativo, a fixação do número de vagas de estágio ofertada pelo Parqet, as quais não podem ser questionadas pelo Tribunal de
Contas, não afrontando assim, o disposto no art. 37, inciso II,
da Constituição Federal. Igualmente não cabe a determinação sugerida pelo Corpo
Técnico no item 4.3.3.3, do relatório de fls. 469.
Em decorrência
deste entendimento, não há necessidade que seja fixado prazo e alerta sugerido
pela Instrução Técnica respectivamente nos itens 4.4 e 4.5.
Por todo o
exposto e tudo mais que dos autos consta o Ministério Público junto ao Tribunal
de Contas, com amparo na competência conferida pelo art. 108, inciso II, da Lei
Complementar no 202/2000, após análise dos presentes autos, manifesta-se pela
regularidade dos atos elencados nos itens 4.1.1 a 4.1.7, com fundamento no art.
36 § 2º, alínea “a”, da Lei Complementar nº 202/2000, bem como, pela não
aplicação de multa sugerida pela Instrução Técnica nos itens 4.2.2 e 4.2.3.
Igualmente difere das recomendações e determinações sugeridas
pelo Corpo Técnico às fls. 466 a 470, do relatório nº 981/2012.
É o parecer.
Florianópolis,
23 de maio de 2012.
MÁRCIO DE SOUSA ROSA
Procurador-Geral, em exercício