PARECER nº:	MPTC/10692/2012
PROCESSO nº:	REC 12/00197108
ORIGEM:	Centro de Informática e Automação do Estado de Santa Catarina S.A. - CIASC
INTERESSADO:	Ruy Sergio Rundbuchner
ASSUNTO:	Recurso de Agravo da decisão exarada no Processo ELC-1200147267 irregularidade no edital de pregão Presencial n.007/2012, para aquisição de software e serviços necessários a implantação, operação e manutenção de sistema para gerenciamento do regime Próprio

1. DO PROCESSO

Em tramitação nesta Procuradoria, para análise e parecer o processo epigrafado que versa sobre Recurso de Agravo, interposto pelo Sr. Ruy Sergio Rundbuchner, nos termos do art. 82, da Lei Complementar n. 202/2000, em face da Decisão Singular nº GAC/AMF-192/2012, prolatada nos autos do processo nº ELC 12/00147267, que cautelarmente determinou a sustação do procedimento licitatório, objeto do Edital de Pregão Presencial nº 007/2012, lançado pelo Centro de Informática e Automação do Estado de Santa Catarina S.A. – CIASC, até ulterior decisão, ao fundamento de possível restrição à ampla participação de interessados, e aparente superestimativa de preço.

2. DA INSTRUÇÃO

Pelo que deflui dos autos, pode-se verificar que após a ciência da sustação do Procedimento Licitatório, o Sr. Ruy Sergio Rundbuchner, na qualidade de Vice-Presidente Comercial do Centro de Informática e Automação do Estado de Santa Catarina S.A. – CIASC impetrou o referido agravo contra o Despacho Singular, que determinou cautelarmente ao Sr. João Rufino de Sales Presidente do CIASC, a sustação do procedimento licitatório, objeto do Edital de Pregão Presencial nº 007/2012, lançado pelo Centro de Informática e Automação do Estado de Santa Catarina S.A. – CIASC, até ulterior decisão, ao fundamento de possível restrição à ampla participação de interessados, e aparente superestimativa de preço.

Seguindo tramitação legal, os presentes autos do processo recebeu exame por parte da Diretoria de Controle de Licitações e Contratações, a qual se manifestou por meio do Relatório de Instrução nº 280/2012, fls. 275-296, e ao fazer o juízo de admissibilidade que lhe competia, opinou pela admissibilidade do Recurso de Agravo e no mérito a negar-lhe provimento, ratificando na íntegra a Deliberação Recorrida, em face de possível restrição à ampla participação de interessados, e aparente superestimativa de preço.

Os autos ascenderam ao Excelentíssimo Conselheiro Relator e por despacho determinou o encaminhamentos dos autos à Diretoria de Informática, para que apresentasse manifestação.

Analisando o presente feito, a Diretoria de Informática apresentou relatório Técnico nº 015/2012, às fls. 298-301, e ao final concluiu por acompanhar o entendimento dispendido pela Diretoria de Controle de Licitações e Contratações, no sentido de conhecer do recurso de Agravo e no mérito negar-lhe provimento, ratificando na íntegra a Deliberação Recorrida.

3. DO MINISTÉRIO PÚBLICO JUNTO AO TRIBUNAL DE CONTAS

O Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, após análise minuciosa do presente feito, passa a se manifestar.

Realizado o exame preliminar de admissibilidade, concluiu-se que o recurso preenche os requisitos processuais aplicáveis à espécie e pode ser conhecido.

Inicialmente cabe registrar que o Edital de Pregão Presencial nº 007/2012, constante dos autos do processo nº ELC 12/00147267, já foi analisado por este Representante Ministerial, sendo que naquela oportunidade, acompanhei o entendimento dispendido pela Área Técnica, para que essa Corte de Contas ratificasse a determinação de sustação cautelar do procedimento licitatório até pronunciamento definitivo do Tribunal Pleno.

Contudo, diante das razões recursais apresentadas pelo Recorrente no presente Recurso de Agravo, peço vênia para reformular o Parecer nº 10287/2012, exarado nos autos do processo ELC 12/00147267, pelos motivos que passo a expor:

O cerne da questão trazida à baila, se limita a saber se o Edital Pregão Presencial nº 00712012, para aquisição de software e serviços necessários à implantação, operação e manutenção de sistema para gerenciamento do Regime Próprio de Previdência Social do Estado contêm vícios que possam afrontar os princípios norteadores do processo licitatório, como o da isonomia e da moralidade, especificamente quanto às previsões editalícias que determinam a linguagem de desenvolvimento e/ou padrões do software que a Administração Pública pretende adquirir.

Passo a analisar a questão em tela:

a) Exigência prevista no item 3.1 do anexo I do edital, de que a solução de software apresentada utilize linguagem de desenvolvimento C#NET, caracterizando possível restrição à ampla participação de interessados.

b) aparente superestimativa do preço do Pregão Presencial nº 007/2012, em comparação a certames realizados por outros Estados, em possível violação ao art. 3º III, da Lei nº 10.520/2002.

No que tange essas supostas irregularidades o Agravante em suas razões recursais alega em suma que, as exigências previstas no edital ora em exame, não violam ao princípio da isonomia, eis que tratam com igualdade as empresas que disputaram o certame, não vislumbrando a hipótese de privilégio em nenhum momento.

Neste contexto, passo a analisar a questão em tela (das supostas irregularidades suscitadas no Edital de Pregão Presencial n.007/2012) sob o aspecto conceitual doutrinário, em convergência quanto ao alcance conceitual do princípio constitucional da economicidade.

Régis Fernandes de Oliveira explica que "economicidade diz respeito a se saber se foi obtida a melhor proposta para a efetuação da despesa pública, isto é, se o caminho perseguido foi o melhor e mais amplo, para chegar-se à despesa e se ela fez-se com modicidade, dentro da equação custo-benefício."

Dissertando sobre a natureza político-econômica das despesas públicas, Fenando Rezende estatui que "além da quantificação dos recursos aplicados em cada programa, subprograma ou projeto, a efetiva implantação do orçamento-programa depende, ainda, da aplicação de métodos apropriados para a identificação de custos e resultados, tendo em vista uma correta avaliação de alternativas. No caso de empreendimentos executados pelo setor privado, a escolha entre alternativas para atingimento dos objetivos do grupo é, normalmente, feita mediante comparações entre taxas de retorno estimadas para cada projeto, com a finalidade de estabelecer qual a alternativa que oferece os melhores índices de lucratividade.

No caso de programas governamentais, o raciocínio é semelhante, recomendando-se, apenas, substituir a ótica privada de avaliação de custos e resultados (lucros) por uma abordagem que procure revelar os custos e benefícios sociais de cada projeto. Nesse caso, ao invés do critério de seleção referir-se à maximização de lucros, refere-se à maximização do valor da diferença entre benefícios e custos sociais".

Para Ricardo L. Torres, o "conceito de economicidade,
originário da linguagem dos economistas, corresponde, no discurso jurídico, ao de justiça." Implica "na eficiência na gestão financeira e na execução orçamentária, consubstanciada na minimização de custos e gastos públicos e na maximização da receita e da arrecadação". Por fim, conclui que é, "sobretudo, a justa adequação e equilíbrio entre as duas vertentes das finanças públicas. "

Assim, conclui-se que a economicidade tem a ver com
avaliação das decisões públicas, sob o prisma da análise de seus custos e benefícios para a sociedade, ou comunidade a que se refere. Ademais, é inegável que o princípio da economicidade se harmoniza integral e complementarmente com o princípio da eficiência (EC nº 19/98), sendo deste, com efeito, corolário, e vice-versa, o controle da economicidade inspira-se no princípio do custo- benefício, e se fundamenta na adequação entre receita e despesa, de modo que o cidadão não seja obrigado a fazer maior sacrifício e pagar mais impostos para obter bens e serviços que estão disponíveis no mercado a menor preço.

Neste diapasão, alega o agravante que procedeu à abertura de procedimento licitatório, através da modalidade Pregão Presencial, em 15 de março do ano em curso, nos termos do Edital n." 007/2012, tendo por objeto aquisição de software e serviços necessários a implantação, operação e manutenção de sistema para gerenciamento do Regime Próprio de Previdência Social do Estado de Santa Catarina, especificados detalhadamente no Anexo I - Termo de Referência.

Diz o órgão agravante que desde abril de 1991 detém a
responsabilidade de atuar corno Órgão Central do Sistema Estadual de Informática, e a partir de então sempre buscou dar maior eficiência em suas atividades, resultando na obtenção, no ano de 1999, da Certificação ISO 9001 para os processos de desenvolvimento e produção de sistemas para administração escolar e hospitalar, tomando-se, com isso, a primeira Empresa Estatal Brasileira de Informática e a primeira Empresa Catarinense de Economia Mista a receber tal certificação.

Afirma ainda que é o órgão responsável pela execução das políticas de Tecnologia de Informação e Comunicação, tratamento de dados e informações, e a prestação de assessoramento técnico aos órgãos da Administração Direta e às entidades da Administração Indireta do Estado de Santa Catarina.

Vê-se que o aqui Agravante CIASC, como órgão executor das políticas de Tecnologia de Informação e Comunicação, tratamento de dados e informações, e a prestação de assessoramento técnico aos órgãos da Administração Direta e às entidades da Administração Indireta do Estado de Santa Catarina (art. 113 da Lei Complementar N° 381 de 07/05/2007), busca aprimorar a qualidade dos serviços prestados pelos órgãos do governo à população catarinense.

Ressalta ainda o Agravante que o sistema objeto do Edital de
Pregão Presencial n.º 007/2012 não poderia dispor de tecnologia diversa dos grandes Sistemas Coorporativos já utilizados pela Administração Pública Catarinense, a exemplo, cita o Sistema Integrado de Gestão de Recursos Humanos (SIGRH), responsável pelo processamento da folha de pagamento e informações cadastrais dos servidores públicos estaduais, e o SIGEF - Sistema Integrado de Planejamento e Gestão Fiscal, sistema oficial de planejamento, orçamento, finanças e contabilidade do Estado de Santa Catarina, vez que ambos os sistemas terão que ser integrados entre si e o suporte técnico a eles prestado serão feitos pela mesma equipe de desenvolvimento (do órgão Agravante).

O Edital, no que interessa ao deslinde da "quaestio", identificou seu objeto padronizando a adoção da linguagem C#.NET para o software a ser adquirido, dentre outras peculiaridades. Alega o agravante que não foi por acaso ou para restringir o caráter competitivo que a linguagem C#.NET foi adotada, mais sim em decorrência da política tecnológica definida pelo órgão agravante, e por respeitar a padronização em sistemas já utilizados, em uso e mantidos pelo Estado de Santa Catarina.

Impende ressaltar por oportuno a necessidade de se atentar para o fato inconteste da complexidade das regras de negócio envolvidas em sistemas que tratam dados e processam cálculos que impactam diretamente nos resultados da folha de pagamento dos servidores do Estado de Santa Catarina, como o é o Sistema Integrado de Recursos Humanos do Estado de Santa Catarina - SIGRH, o Sistema Integrado de Planejamento e Gestão Fiscal do Estado de Santa Catarina - SIGEF/SC e a solução computacional que a Administração pretende adquirir proposta no Edital n.º 007/2012 em comento.

Destarte, este Representante Ministerial vê procedência nos esclarecimentos do Responsável, consubstanciada na análise das razões recursais efetuada pelos Técnicos da Diretoria de Controle de Licitações e Contratações às fls. 290, quando relatam a possibilidade de serem acolhidas as justificativas para a escolha da linguagem de desenvolvimento C#NET para Software no CIASC, desde que constasse no corpo do Edital.

Desse modo, entendo que os argumentos expendidos pelo Agravante, são suficientes para afastar a suposta irregularidade acima apontada eis que a abertura de novo certame demandaria mais ônus à Administração, em contraponto ao princípio da economia processual.

Ademais, é possível sanar a restrição, bastando que a Corte de Contas determine ao Presidente do CIASC que retifique o Edital do Pregão Presencial nº 007/2012, fazendo constar no corpo do Edital no item 3.1 do anexo I, a justificativa para a escolha da linguagem de desenvolvimento C#NET para Software no CIASC, conforme sugerido pela Área Técnica dessa Corte de Contas, e após dar continuidade ao processo em consonância com as exigências editalícias.

Quanto a questão da aparente superestimativa do preço, a Área Técnica ao analisar as justificativas e documentos apresentados pelo Recorrente constatou que o objeto das licitações de outros Estados utilizadas como parâmetro é diverso do encontrado no Pregão Presencial nº 007/2012, ora em análise e mesmo assim, entendeu por não sanada a restrição.

Contudo, a Área Técnica não indica o parâmetro de referencia para auferir que houve a superestimativa de preço

É cediço que o objetivo de uma licitação é selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração. Neste sentido, não obstante o pregão, presencial ou eletrônico, possa ser utilizado, especial atenção deve ser dada à fase de aceitabilidade das propostas, já que uma proposta aparentemente vantajosa e adequada ao interesse público da economicidade pode não ser exequível.

Ademais, o resultado que se espera de uma licitação é a execução de seu objeto, seja ele a aquisição de um produto, a prestação de um serviço, a realização de uma obra ou qualquer outro. Ou seja, sem a realização concreta do resultado almejado, cuja condição sine qua non é a exequibilidade da proposta, não há que se falar em satisfação do interesse público.

De acordo com o artigo 3°, da Lei 8.666/93, o procedimento licitatório destina-se a garantir o princípio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a administração e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e outros que sejam correlatos.

Urge destacar por importantíssimo que tanto o Sistema Integrado de Recursos Humanos do Estado de Santa Catarina - SIGRH - como o Sistema Integrado de Planejamento e Gestão Fiscal do Estado de Santa Catarina - SIGEF/SC, são softwares concebidos da mesma tecnologia adotada no procedimento licitatório questionado nestes autos, o que enseja comungarmos do entendimento que o ambiente e linguagens de desenvolvimento dos referidos softwares acompanham uma linha de padronização estabelecida dentro dos limites do poder discricionário do órgão Agravante.

Tal complexidade, já absorvida e dominada pela equipe de suporte e desenvolvimento do SIGRH a cargo do Agravante CIASC que administra e dá manutenção ao sistema há pelo menos 4 anos, poderá ser diluída com adoção de tecnologia similar, visto que a equipe referida específica em questão domina não somente a tecnologia descrita, mas também as regras de negócio, o que claramente nos faz crer que a opção pela adoção da similaridade tecnológica, visa garantir o respeito aos princípios da economicidade, conveniência e celeridade no aprendizado, no manuseio e na manutenção da ferramenta tecnológica.

Por oportuno, os custos administrativos e financeiros com a alteração da estrutura tecnológica useira e cotidiana do órgão agravante e da
Administração Pública afrontariam sobremaneira ao princípio da economicidade e neste diapasão, qualquer alegação de que a intenção do agravante fora frustrar o caráter competitivo do certame não resta caracterizado.

Despiciendo frisar que o controle da economicidade, assim como da legitimidade, envolve a questão de mérito, para verificar se o órgão procedeu, na aplicação da despesa pública, de modo mais econômico, atendendo, por exemplo, a uma adequada relação custo-benefício.

O princípio da economicidade traduz-se em "indisponibilidade do interesse coletivo". "Quando afirma que a licitação destina-se a selecionar a melhor proposta", quer se dizer em escolher segundo o princípio da economicidade. (JUSTEN FILHO, 2005, p. 54)

Segundo Marçal Justen Filho, este princípio poderia ser uma extensão do princípio da moralidade, pois não se pode respeitar o princípio da economicidade sobrepondo interesses privados ao coletivo. A economicidade visa a adoção da mais eficiente e conveniente solução sob o ponto de vista da gestão dos recursos públicos. (JUSTEN FILHO, 2005, p. 54) administrador não está autorizado a adotar qualquer escolha, e sim no caso concreto aquela que se afigure como a mais vantajosa, sob o ponto de vista das vantagens econômicas. (JUSTEN FILHO, 2005, p. 55).

Antes de encaminhar a solicitação de contratação, deve ser conduzida análise da economicidade, que é a verificação da capacidade da contratação em resolver problemas e necessidades reais do contratante, da capacidade dos benefícios futuros decorrentes da contratação compensarem os seus custos e a demonstração de ser a alternativa escolhida a que traz o melhor resultado estratégico possível de uma determinada alocação de recursos financeiros, econômicos e/ou patrimoniais em um dado cenário sócio-econômico. Essa análise é bastante conhecida como análise custo benefício. E esta análise restou demonstrada ao longo de todo o procedimento
licitatório do Pregão Presencial n° 007/2012, a cargo do órgão Agravante CIASC.

Cabe destacar que a preferência da Administração Pública pela contratação do referido sistema e pela delimitação e especificação de seu objeto, quando essa escolha, é discricionária, e está embasada em justificativa plausível, face à utilidade comprovada da mesma tecnologia em outros sistemas no âmbito estadual Não há dúvida de que o ato discricionário, embora praticado pela Administração Pública com certa margem de liberdade de avaliação baseado nos critérios de conveniência e oportunidade, poderá ser
revisto pelo Poder Judiciário para aferir a sua legalidade, todavia, na hipótese, entendo que não restou comprovada qualquer violação aos princípios inerentes à licitação em razão da preferência da administração pública pela contratação do sistema com determinada linguagem operacional e de desenvolvimento que implica em manutenção de padronização, mais econômica e vantajosa a opção para a Administração.

Nesse sentido:

ADMINISTRATIVO AÇÃO POPULAR MEDIDA LIMINAR REQUISITOS NSATISFEITOS - ATO ISCRICIONÁRIO- AVALIAÇÃO DA CONVENIÊNCIA E OPORTUNIDADE.

"[ ... ] 2. Não cabe ao Poder Judiciário ingressar na análise meritual afeta à discricionariedade do ato, sobretudo quando do seu exercício não se vislumbra ilegalidade ou afronta aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade." TJSC, AI n. 2007.021539-6, da Capital, ReI. Des. Luiz Cézar Medeiros, TJ. em 31.10.2007).

Nesse prisma, a adoção das especificidades tecnológicas
descritas no anexo I do Edital 007/2012, corroboram as tecnologias amplamente utilizadas pelo Estado de Santa Catarina, bem como suportada pelo órgão agravante e pelos softwares e sistemas corporativos do Estado de Santa Catarina, a exemplo do citado SIGRH e SIGEF.

Analisando o juízo de conveniência e oportunidade, que lhe são próprios quanto ao objeto da licitação, decidiu o Agravante buscar software gerenciador de Regime Próprio de Previdência Social desenvolvido sob o banco de dados Microsoft SQL Server 2008r2 (64 bits) ou Oracle 11r2 (64 bits), pois alega e fez prova que são os padrões utilizados atualmente pelo Estado de Santa Catarina. Não há nenhuma ilegalidade na escolha. Pode-se discordar quanto ao seu mérito, dependendo da ótica com que seja apreciada. Contudo, efetuar-se até mesmo o controle judicial do conteúdo de um ato administrativo discricionário não se pode admitir.

Por oportuno, a escolha do objeto da licitação, a sua forma, valor, modalidade, data e local de realização, o tempo em que o procedimento se realizará são atributos inerentes ao exercício do poder discricionário da Administração.

A conveniência e a oportunidade do ato são prerrogativas deferidas apenas ao administrador, não sendo sequer conferido ao Poder Judiciário o direito de insurgir-se nessa ceara. E analisando o caso concreto, a opção do Agravante demonstrou ser a solução mais adequada para satisfazer o interesse público.

Cabe ao Administrador Público, dentro do poder discricionário pela Lei Federal n" 8.666/93 a este conferido, optar dentre as modalidades permitidas, qual se ajusta ao valor do objeto ou objetos a serem adquiridos pela Administração.

No mais, a questão da padronização tecnológica argüida pelo Agravante não é vedada pela Lei Federal n." 8.666/93 e encontra previsão no art. 15, inciso I, do diploma legal, que estabelece, in verbis:

Art. 15. As compras, sempre que possível,
deverão:

I - atender ao princípio da padronização, que
imponha compatibilidade de especificações
técnicas e de desempenho, observadas, quando for o caso, as condições de manutenção, assistência técnica e garantia oferecidas; (grifei).

No entanto, é crucial que o padrão definido pela
Administração atenda "ao real interesse público, e não mera predileção", sendo que "a escolha deve ser justificada e devem ser comprovadas as vantagens". Os fatores de ordem estratégica (como dependência tecnológica e políticas de pesquisa e desenvolvimento) e técnica (como segurança, padronização, flexibilidade e integração de sistemas) também precisam, necessariamente, ser considerados. E assim o foram.

Nas razões de Agravo e pelos documentos que o instruem, vislumbro explícito o amplo planejamento bastante criterioso da licitação sob análise para a compra de software pela Administração Pública, sobretudo quanto à determinação do objeto e da verificação das reais necessidades administrativas a serem atendidas. A decisão da administração na identificação pormenorizada do objeto licitatório foi circunstanciadamente motivada e demonstrou ser essa a opção, em termos técnicos e econômicos, mais vantajosa para a administração. Restando comprovadas as
vantagens e o interesse público, razão assiste ao Agravante.

Desse modo, tem-se que, para uma maior eficácia do objetivo da contratação pública, faz-se necessário o exame rigoroso das condições de exequibilidade da proposta para que, após o processo, o ente não se depare com um problema processual e operacional do qual poderia ter se esquivado caso houvesse dado especial atenção à fase do processo que ora abordamos.

No caso dos autos, conforme afirma a Área Técnica o Agravante apresentou justificativa de preço tendo por base dois orçamentos e no meu entender sana a aparente superestimativa do preço, haja vista que em casos análogos ao presente caso, o Tribunal de Contas da União quando prolatou o Acórdão nº 828/2004, Segunda Câmara, decidiu que para aferir a compatibilidade dos preços propostos com os praticados no mercado, basta a realização de pesquisa de preços em pelo menos duas empresas pertencentes ao objeto licitado, in verbis:

Acórdão 828/2004 Segunda Câmara

Promova, em todos os procedimentos licitatórios, a realização, de pesquisa de preços em pelo menos duas empresas pertencentes ao do objeto licitado ou consulta a sistema de registro de preços, visando aferir a compatibilidade dos preços propostos com os praticados no mercado, nos termos do disposto no inciso V, § 1º, art. 15 e inciso IV, art. 43, da Lei nº 8.666, de 1993 e Decisões nºs 431/1993-TCU Plenário, 288/1996-TCU Plenário e 386/1997-TCU Plenário.

Sendo assim, entendo que os argumentos expendidos pelo Agravante, constante do presente feito, são suficientes para afastar a aparente superestimativa do preço eis que o processo de contratação através da licitação somente foi iniciado após a apresentação da estimativa do valor a ser contratado, razão pela qual, deve ser dado prosseguimento ao certame em tela.

Diante do exposto, este Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, com amparo na competência conferida pelos incisos I e II do art. 108 da Lei Complementar nº 202/2000 e fundamentado no presente Parecer, manifesta-se pelo conhecimento do Recurso de Agravo, e no mérito, seu provimento, para revogar a sustação da Concorrência Pública nº 007/2012, devendo a Unidade Gestora, por intermédio de seu responsável, dar continuidade ao processo em consonância com as exigências editalícias.

Florianópolis, 22 de junho de 2012.

MÁRCIO DE SOUSA ROSA

Procurador-Geral, em exercício

zas