PARECER nº:	MPTC/13786/2012
PROCESSO nº:	RLA 11/00209872
ORIGEM:	Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina
RESPONSÁVEL:	Luiz Roberto Herbst
ASSUNTO:	Auditoria de regularidade in loco, no Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, com o objetivo de verificar a legalidade dos atos relacionados aos comissionados, cessão de servidores, cargos efetivos, vantagens remuneratórias e controle interno, abrangendo o período de 2006 a 2010.

1. DO RELATÓRIO

Tratam os autos de processo de Auditoria de atos de pessoal in loco, com abrangência a partir do exercício de 2006 realizada no âmbito do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina – TCE/SC.

As verificações do corpo técnico do Tribunal de Contas do Estado têm origem na programação de auditoria aprovada pelos senhores Conselheiros - Proposta nº 01, o objeto de verificação, em relação ao Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina, abrange, especificamente, o seguinte: “1. Remuneração e proventos – verificar a legalidade quanto ao pagamento de gratificações e auxílio alimentação, bem como verificar se está sendo respeitado o limite salarial definido no art. 37, inciso XI, da Constituição Federal; 2. Acumulação de Cargos – verificar a existência de acumulação ilegal de cargos públicos; 3. Distribuição de Cargos – verificar se as admissões realizadas estão respeitando a distribuição de cargos por áreas de habilitação profissional, em conformidade com o disposto no artigo 16, § 1º, da Lei nº 255, de 12 de janeiro de 2004; 4. Cessão de servidores – Verificar a legalidade na cessão, se servidores temporários e comissionados estão sendo cedidos, verificar o convênio, contrato temporariedade e ônus; 5. Controle Interno – verificar se existe o parecer de legalidade previsto na Instrução Normativa TC nº 07/2008; 6. Comissionados - verificar se de fato exercem cargo de direção, chefia e assessoramento”.

Em cumprimento à programação aprovada, a Diretoria de Atos de Controle de Pessoal informou, por intermédio do OF. Nº TCE/DAP 1.801/2011, ao Presidente do Tribunal de Contas do Estado sobre o início dos trabalhos de auditoria, a partir do exercício de 2006.

De acordo com o que foi referido na resposta do Departamento de Recursos Humanos, Memo nº DAF/DRH-001/2011, a Diretoria de Controle de Atos de Pessoal requisitou a apresentação das seguintes informações e/ou documentos:

a) Composição do quadro de pessoal (efetivos e comissionados) vigente em novembro/2010, com a quantidade de cargos ocupados e quantidade de cargos vagos;

b) Relação das gratificações pagas em 2010, com especificação do nome da gratificação, do código e do fundamento legal;

c) Fundamento legal que define o valor do teto remuneratório do Tribunal de Contas do Estado e qual foi o valor de referência no ano de 2010;

d) Relação dos inativos que se aposentaram a partir de 2004, pela média (Lei Federal 10.887/2004) com a data de aposentadoria, acompanhada dos contracheques relativos a novembro de 2010;

e) Quantidade de cargos efetivos de Auditor Fiscal de Controle Interno, discriminada por área de habilitação profissional, do Quadro de Pessoal Permanente do Tribunal de Contas do Estado;

f) Quais os atos normativos que estabeleceram a distribuição de cargos efetivos de Auditor de Controle Externo, por área de habilitação profissional;

g) Rol das atribuições definidas em lei para cada cargo de provimento em comissão do Tribunal de Contas do Estado;

h) Relação dos servidores comissionados, em exercício em novembro/2010;

i) Informar se foi emitido parecer sobre à legalidade das admissões dos servidores efetivos a partir de 2009, de acordo com a Instrução Normativa TC 07/2008, apresentando cópia do parecer emitido sobre as últimas 10 admissões de efetivos efetuadas pelo Tribunal de Contas do Estado;

j) Informar as leis autorizativas das cessões e as normas que as regulamentam;

k) Relação de todos os servidores cedidos pelo Tribunal de Contas do Estado, no período de 2006 a 2010.

Os documentos e informações solicitados foram disponibilizados à Diretoria de Controle de Atos e Pessoal, de acordo com encaminhamento realizado pela Diretoria de Administração e Finanças do Tribunal de Contas do Estado (fls. 08/68).

Apenas para registro, é importante observar que, apesar da abrangência das verificações, objeto da Proposta nº 01, aprovadas pelos senhores Conselheiros, compreendendo o período de 2006 a 2010, a equipe de auditoria requisitou apenas informações e documentos do ano de 2010, em especial do mês de novembro, o que representa uma amostragem inadequada para as apurações pretendidas, denotando descumprimento da abrangência previamente autorizada e determinada.

Observa-se, ainda, em relação ao trabalho realizado pela equipe de auditoria, ausência de padrão no cumprimento das verificações, posto que cada um dos órgãos auditados, ALESC, TJSC, TCE, MPSC e MPTC, foram submetidos (para assuntos de mesma natureza) a diferentes análises e critérios de apuração, o que denota parcialidade por parte dos responsáveis pelo procedimento de auditoria. Destaca-se, ainda, que as verificações efetuadas junto ao Tribunal de Contas do Estado, foram aquelas que apresentaram, dentre todos os órgãos auditados pela programação aprovada (que possuí maior grau de abrangência do que o efetivamente realizado), o maior grau de superficialidade.

2. DA INSTRUÇÃO

De acordo com as informações prestadas e documentos encaminhados pelo Tribunal de Contas do Estado, a Diretoria de Controle de Atos de Pessoal, por intermédio da equipe de auditoria, se manifestou, conforme relatório DAP 1990/2001 (fls. 69/90), apontando as seguintes irregularidades relativas aos atos de pessoal:

4. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

Considerando os fatos apresentados neste relatório, e com fundamento na auditoria in loco realizada no Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, a Diretoria de Controle de Atos de Pessoal sugere ao Senhor Relator:

4.1 - Determinar AUDIÊNCIA, nos termos do artigo 29, § 1° c/c art. 35 da Lei Complementar n° 202/2000, à autoridade que atualmente detém a competência para o saneamento das restrições identificadas, no presente caso o Sr. Luiz Roberto Herbst, Presidente do Tribunal de Contas de Santa Catarina a partir de 01/02/2011, com endereço laboral no Tribunal de Contas de Santa Catarina, na rua Bulcão Viana, 90, Centro, em Florianópolis - SC, CEP 88.020-160, para apresentar justificativas a este Tribunal de Contas ou procederem às correções devidas, no prazo de 30 (trinta) dias, a contar do recebimento desta, relativamente aos achados de auditoria abaixo especificados:

a) Ausência de ato normativo próprio que estabeleça a distribuição para a totalidade dos cargos de Auditor Fiscal de Controle Externo fixados pela LC n. 255/2004, por área de habilitação profissional, no quantitativo de 450 vagas (item 2.1 do relatório);

b) Ausência do parecer de legalidade emitido por órgão de controle interno sobre as admissões de servidores efetivos (item 2.2 do relatório);

c) Ausência de norma que especifique as atribuições dos cargos de provimento em comissão do Tribunal de Contas (item 2.3 do relatório);

d) Servidores comissionados e titulares de função de confiança lotados em unidade incompatível com o cargo ocupado ou com a função de confiança exercida respectivamente (item 2.4 do relatório);

e) Concessão de gratificação de desempenho de atividade especial fundamentada unicamente no art. 85, inciso VIII, do Estatuto dos Servidores Estaduais, sem mencionar a Portaria TC n. 544/2001, impossibilitando averiguar se as atividades desempenhadas e/ou unidade em que o servidor se encontra lotado estão de acordo com o que regulamenta a referida norma (item 2.5.1 do relatório);

f) Manutenção da concessão de gratificação de desempenho de atividade especial fundamentada no inciso III, do art. 1° da Portaria TC n. 544/2001, a servidores que não mais se encontram lotados no Gabinete da Presidência ou nos respectivos órgãos de assessoramento (item 2.5.2 do relatório);

g) Ausência de ato normativo do Tribunal de Contas (Resolução), regulamentando a concessão de gratificação de desempenho de atividade especial de forma consolidada (item 2.5 do relatório);

h) Atos de concessão de gratificação pela participação em comissão legal sem a especificação do prazo para a conclusão dos trabalhos (item 2.6 do relatório);

i) Remuneração mensal superior ao teto remuneratório de membros do Tribunal de Contas que no exercício da Presidência perceberam gratificação de representação

(item 2.7 do relatório);

j) Ausência de ato normativo próprio (Resolução) que especifique os critérios para a concessão de gratificação de insalubridade (item 2.8 do relatório);

k) Atos de cessão de servidores a outros órgãos da Administração Pública sem a estipulação do período da cedência (item 2.10 do relatório);

l) Ato de disposição de servidor ocupante de cargo técnico ou científico para atuar junto à Justiça Eleitoral.

Concluído o relatório preliminar de auditoria, o senhor Conselheiro Relator determinou a realização de audiência para que o Tribunal de Contas do Estado apresentasse as suas alegações de defesa.

O Presidente do Tribunal de Contas do Estado encaminhou as suas justificativas por intermédio do Oficio nº TC/GAP 10038/11 (fls. 94/280). O Diretor Geral de Planejamento e Administração, complementou informações por meio do Ofício DGPA nº 1272/2012 (fls. 281/285).

Os autos retornaram a Diretoria de Controle de Atos de Pessoal para reinstrução. De acordo com o Relatório nº 2566/12 – Conclusivo, as alegações do TCE/SC, não elidiram na totalidade as irregularidades apontadas anteriormente pelo corpo técnico, razão pela qual foi apresentada proposta para que o Tribunal Pleno apresente decisão nos seguintes termos:

3. CONCLUSÃO

Considerando os fatos apresentados neste relatório, e com fundamento na auditoria in loco realizada no Tribunal de Contas de Santa Catarina, a Diretoria de Controle de Atos de Pessoal sugere ao Senhor Relator a seguinte decisão:

3.1 - Conhecer do Relatório de Auditoria realizada junto ao Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, com o objetivo de verificar a legalidade dos ato relacionados aos comissionados, cessão de servidores, cargos efetivos, vantagens remuneratórias e controle interno, abrangendo o período de 2006 a 2010.

3.2 - DETERMINAR ao Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina a adoção das seguintes providências, no prazo de 90 dias:

3.2.1 - Estabelecer, por meio de Resolução, a distribuição da totalidade dos cargos de Auditor Fiscal de Controle Externo, por área de habilitação profissional a fim de atender ao disposto no § 1° do art. 16 da LC n. 255/2004 (item 2.1, deste relatório);

3.2.2 - Proceder a emissão do parecer de legalidade das admissões dos servidores efetivos admitidos a partir de 19/12/2008, data de início da vigência da Instrução Normativa TC n. 07/2008, e adotar tal prática nas admissões dos novos servidores efetivos, em consonância com o disposto no art. 74, inciso IV, da Constituição Federal, no art. 37 da Resolução TC n. 06/2001 (Regimento Interno do Tribunal de Contas) e na Instrução Normativa TC n. 07/2008, republicada pela Instrução Normativa TC n. 08/2010, Instrução Normativa TC n. 11/2011, atualmente (item 2.2, deste relatório);

3.2.3 - Tome providências com relação à definição das atribuições dos cargos de provimento em comissão do Tribunal de Contas, alterando a Lei Complementar n° 255 de 12 de janeiro de 2004, contribuindo dessa forma para o devido cumprimento do art. 37, inciso V, da Constituição Federal, que assevera que cargos comissionados devam ser destinados às atribuições de direção, chefia e assessoramento (item 2.3, deste relatório);

3.2.4 - Providenciar a alteração da lotação dos ocupantes dos cargos de Assessor de Gabinete e Auxiliar de Gabinete de modo a ficarem lotados em um gabinete ou em unidade diretamente vinculada a gabinete, de modo a cumprir o disposto no art. 2°, inciso III da Lei Complementar Estadual n. 255/2004 (item 2.4, deste relatório);

3.2.5 - Promover o reprocessamento das concessões de gratificação de desempenho de atividade especial para que fiquem de acordo com as normas regulamentares em vigência (item 2.5, deste relatório).

3.3 - DETERMINAR ao Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina:

3.3.1 - Que se abstenha de efetuar pagamento aos Agentes Públicos do Tribunal de Contas de Santa Catarina acima do limite remuneratório, em desconformidade com o artigo 37, inciso XI, da Constituição Federal e artigo 23, inciso III, da Constituição do Estado de Santa Catarina (item 2.7, deste relatório);

3.3.2 - Que se abstenha de editar ato de disposição de servidor ocupante de cargo técnico ou científico para atuar junto à Justiça Eleitoral nos termos do artigo 8° da Lei Federal n. 6.999/82 (item 2.10, deste relatório);

3.4 - RECOMENDAR ao Tribunal de Contas de Santa Catarina, com fulcro no art. 20 da Lei Complementar n. 202/2000 (Lei Orgânica do TCE):

3.4.1 - Reunir num ato normativo único (Resolução), os dispositivos que se destinem a regulamentar as atividades das quais decorra a gratificação instituída pelo art. 85, inciso VIII, no âmbito do Tribunal de Contas do Estado, propiciando a reavaliação das normas vigentes, oportunizando ampliar ou restringir o rol de atividades atualmente definidas como especiais, especificando formas de controle de manutenção das concessões, bem como rever eventual necessidade de vedações a acúmulos e/ou lotação exigida, de acordo com as conveniências do Tribunal de Contas (item 2.5, deste relatório);

3.4.2 - Especificar o prazo para conclusão dos trabalhos nos atos de concessão de gratificação pela participação em comissão legal em observância as disposições do art. 3° da Portaria TC n. 498/2001, que regulamenta a concessão de gratificação pela Participação em Grupos de Trabalho ou Estudo e em Comissão Legal, prevista no inciso II do art. 85 da Lei n° 6.745/1985, no âmbito do Tribunal de Contas do Estado (item 2.6, deste relatório).

Com relação ao trabalho efetuado pela equipe de auditoria, cabe, preliminarmente, alguns comentários sobre os critérios e abrangência das apurações realizadas.

Os escassos achados e apontamentos apresentados pela equipe técnica evidencia a inexpressiva abrangência das verificações, bem como comprova a parcialidade do procedimento comparativamente aos outros órgãos auditados na mesma programação. A equipe técnica, por incontestável omissão e violação de dever funcional, não procedeu às necessárias apurações, determinadas na Programação, para assegurar-se que o Tribunal de Contas do Estado, no período de 2006 a 2010, tenha praticado seus atos de pessoal de acordo com os ditames legais.

Apenas para traçar um paralelo, no bojo da mesma Programação, entre as auditorias realizadas pela Diretoria de Registro de Atos de Pessoal, observa-se a total incongruência entre as praticas adotadas nas apurações (e os correspondentes achados e apontamentos) realizadas no âmbito do Tribunal de Contas do Estado comparativamente com as do Ministério Público especial.

A equipe técnica deixou de efetuar diversas verificações no âmbito do Tribunal de Contas que foram minuciosamente realizadas no Ministério Público especial. Dentre outras, desatacam-se os seguintes procedimentos de gestão: controle de registro de frequência; enquadramento de servidores; pagamento de gratificações no período de 2006 a 2010; pagamento de vantagens atrasadas no período de 2006 a 2010; composição da estabilidade remuneratória prevista na Lei Complementar 496/2010. Além disso, deve ser registrado (ainda o assunto tenha se mostrado intempestivo e excluído do respectivo relatório conclusivo da auditoria), o apontamento de irregularidade efetuado pela equipe técnica, sobre as alegadas “transposições” de servidores para o Quadro de Pessoal do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas.

Apesar da proposta de auditoria de regularidade, no âmbito do Tribunal de Contas do Estado, não antecipar expressamente algumas das verificações relacionadas acima, todas deveriam ser objeto de apuração, em razão de uma inafastável isonomia de tratamento e do evidente exemplo que o órgão fiscalizador se submete em relação aos fiscalizados.

Para estabelecer uma referência de procedimento, imparcialidade de atuação e rigor técnico, em relação à auditoria dos atos de pessoal, a Diretoria de Controle de Atos de Pessoal obrigatoriamente deveria (mas não o fez) estender as verificações efetuadas no âmbito do Tribunal de Contas do Estado, a exemplo do tratamento que adotou para o Ministério Público especial, aos seguintes procedimentos:

a) verificação no exercício de 2010 do controle de registro de frequência e compensação de horário;

b) verificação do enquadramento dos servidores, efetuados pela Portaria TC 418/93, tendo por base o art. 12 da Lei Complementar nº 78/93, declarado inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal, conforme ADIn nº 951-6, que julgou procedente a inconstitucionalidade do art. 12 (caput e §§ 1º, 2º e 3º), em 18/11/04;

c) verificação de todas as gratificações, pagas a qualquer título, no período de 2006 a 2010 e respectivo fundamento legal;

d) verificação de todas as vantagens pagas como atrasados, no período de 2006 a 2010, e respectivo fundamento legal;

e) composição da estabilidade financeira assegurada aos servidores do Tribunal de Contas do Estado pela Lei Complementar nº 496/2010.

Por fim, ainda que extemporânea, apenas para estabelecer tratamento isonômico com os procedimentos adotados pela auditoria em relação às verificações efetuadas no Ministério Público especial, apurar as transposições de pessoal (e a compatibilidade da habilitação dos servidores transpostos com as atividades a serem desenvolvidas) para o Quadro de Pessoal do Tribunal de Contas do Estado.

3. DA MANIFESTAÇÃO DO MPTC

De acordo com o relatório técnico elaborado pela Diretoria de Controle de Atos e Pessoal e a manifestação apresentada pelo Tribunal de Contas do Estado, com justificativas e documentos, este Ministério Público junto ao Tribunal de Contas apresenta as seguintes considerações acerca das irregularidades que foram apontadas e consideradas como não saneadas ou justificadas no Relatório nº 2566/12 – Conclusivo:

Em relação a este item, o Tribunal de Contas do Estado informa o encaminhamento de projeto de resolução ao Tribunal Pleno, para regulamentação da distribuição de vagas do cargo de Auditor Fiscal de Controle Externo.

Comprovada a adoção da medida informada pelo Tribunal de Contas do Estado, este Ministério Público especial entende como saneada a restrição apontada pelo corpo técnico.

3.2.2 - Proceder à emissão do parecer de legalidade das admissões dos servidores efetivos admitidos a partir de 19/12/2008, data de início da vigência da Instrução Normativa TC n. 07/2008, e adotar tal prática nas admissões dos novos servidores efetivos, em consonância com o disposto no art. 74, inciso IV, da Constituição Federal, no art. 37 da Resolução TC n. 06/2001 (Regimento Interno do Tribunal de Contas) e na Instrução Normativa TC n. 07/2008, republicada pela Instrução Normativa TC n. 08/2010, Instrução Normativa TC n. 11/2011, atualmente (item 2.2, deste relatório)

Sobre este apontamento o Tribunal de Contas do Estado, se manifestou no seguinte sentido: “A situação apontada está sendo corrigida, tendo esta Presidência determinado à unidade administrativa a observância das normas reguladoras e a remessa dos processos de admissão a partir de 2008 para exame e emissão de parecer pela unidade de controle interno deste Tribunal”.

Restando comprovada o cumprimento da medida determinada pela Presidência, este Ministério Público especial entende como afastada a restrição apontada pelo corpo técnico.

O Tribunal de Contas do Estado informa, justificando a ausência de definição de atribuições dos cargos comissionados, que: “A denominação dos cargos do Anexo III da LC nº 255/2004 e Anexo V da Lei Complementar nº 396/2010, por si só, permitem concluir que exercem funções de direção, chefia e assessoramento”. Prossegue: “Não obstante determinei à área administrativa a realização de estudo para a viabilidade de especificação individualizada das atribuições dos cargos de provimento em comissão do Tribunal de Contas do Estado e das atribuições das diversas unidades técnico-administrativas da estrutura desta Corte”. Este Ministério Público especial entende que a definição das individualizadas das atribuições dos cargos de provimento em comissão denota sistematização e organização da gestão dos recursos humanos, mas sua ausência, em hipótese alguma, pode ser considerada como irregularidade. Mais importante que a definição de atribuições é a verificação do efetivo exercício em atividades de direção, chefia e assessoramento.

Em razão do exposto, entende-se com pela inconsistência do presente apontamento.

Com referência ao presente apontamento, o Tribunal de Contas do Estado se manifestou no sentido de que as situações divergentes e readequações já tinham sido providenciadas. Informou, ainda, que a Lei Complementar nº 255/2004, apenas definiu os quantitativos dos cargos de Assessor de Gabinete e de Auxiliar de Gabinete, sem especificar as unidades em que devem prestar suas atividades, bem como de que não existe impropriedade na alocação de tais cargos.

Concluiu suas justificativas asseverando que: “Além disso, é conveniente que a Administração tenha certo grau de liberdade na lotação de cargos a fim de atender as necessidades institucionais, razão pela qual a Lei Complementar nº 255/2004 não especificou os locais de atuação dos cargos de Assessor de Gabinete e Auxiliar de Gabinete”.

Este Ministério Público especial se alia as justificativas apresentadas pelo Tribunal de Contas do Estado, considerando que, se a Lei Complementar nº 255/2004 não exigiu, existe liberdade do Administrador para alocação dos cargos na estrutura organizacional da instituição, de acordo com critérios técnicos de gestão, objetivando a busca da eficiência administrativa. Em razão deste posicionamento, entende-se pela improcedência do presente apontamento.

O Tribunal de Contas do Estado, acerca do apontamento de concessão de gratificação pelo desempenho de atividade especial, apresentou a seguinte manifestação conclusiva: “Neste aspecto, cumpre-me informar que a Presidência desta Corte determinou à área administrativa a realização de estudos para reavaliação das normas existentes e das gratificações concedidas, visando oportuna apreciação pelo Tribunal Pleno, órgão competente para a edição de atos normativos”.

Comprovada a adoção da medida informada pelo Tribunal de Contas do Estado, este Ministério Público especial entende como saneada a restrição apontada pelo corpo técnico.

O Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, com amparo na competência conferida pelo art. 108, inciso II, da Lei Complementar n^o 202/2000, após análise dos presentes autos, se manifesta pela procedência das justificativas apresentadas pelo Tribunal de Contas do Estado, considerando-as suficientes para afastar as alegações de irregularidades apontadas no item 3.2 do Relatório nº 2566/2012- Conclusivo.

Manifesta, ainda, pelo entendimento da conveniência da adoção das medidas determinadas e sugeridas, respectivamente, nos itens item 3.3 e 3.4 do Relatório nº 2566/2012- Conclusivo.

Complementa sua manifestação reiterando o entendimento de que a auditoria efetuada no âmbito do Tribunal de Contas se apresentou incompleta, por não considerar em seus procedimentos a verificação do escopo, em relação ao objeto e o prazo (já detalhados no presente parecer), determinado e aprovado pelos senhores Conselheiros, conforme a referida Programação 01.

É o parecer.

Florianópolis, 08 de outubro de 2012.

MÁRCIO DE SOUSA ROSA

Procurador-Geral.