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PARECER
nº: |
MPTC/14324/2012 |
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PROCESSO
nº: |
REP 12/00029221 |
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ORIGEM: |
Prefeitura Municipal de Caxambu do Sul |
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INTERESSADO: |
R.M. Indústria de Máquinas Rodoviárias
LTDA. |
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ASSUNTO: |
Representação do Processo Licitatório nº 59/2011 e Pregão
Presencia nº 28/2011 referente
Aquisição de 01 (um) Britador Móvel |
Trata-se
de representação subscrita pelo Sr. João Victor Magalhães Mousquer, Procurador
da Sra. Carmen Ângela Thewes, e pelo Sr. Ricardo Mousquer, representando a
empresa THEWES & MOUSQUER Ltda., por meio de documento protocolado neste
Tribunal sob o número 764/2012 (fls. 2-16).
É
relatada a ocorrência de supostas irregularidades no Pregão Presencial n.
28/2011 da Prefeitura Municipal de Caxambu do Sul, referente à aquisição de
britador móvel.
A
Diretoria de Controle de Licitações e Contratações apresentou relatório técnico
(fls. 53-70), opinando pelo conhecimento da representação e pela audiência do
Sr. Vilmas Foppa, Prefeito Municipal, para que apresentasse alegações de defesa
em face da seguinte irregularidade:
3.2.1. Não aceitação de amostra
em data anterior à data de abertura prevista para a sessão, impedindo o
interessado/licitante de participar da fase da aceitabilidade das propostas no
Pregão Presencial nº 28/11, da Prefeitura Municipal de Caxambu do Sul, prevista
nos itens 3.1 e 3.2 do referido edital, ferindo os princípios da legalidade, da
publicação, do contraditório e da ampla defesa, princípios previstos no caput do artigo 3º, no artigo 43 e
artigo 109 da Lei Federal nº 8.666/93.
O Ministério Público junto ao
Tribunal de Contas emitiu o Parecer n. 10.239/2012 (fls. 71-72), acompanhando o
posicionamento da instrução.
O Relator exarou despacho
determinando a audiência do responsável (fls. 73-74).
Efetuada a audiência (fls.
76-77), foram apresentadas alegações de defesa às folhas 78-82.
A Diretoria de Controle de
Licitações e Contratações emitiu relatório de reinstrução (fls. 88-97), por
meio do qual sugeriu o julgamento irregular da representação e a aplicação de
multa ao responsável, Sr. Vilmar Foppa, Prefeito Municipal, em face do não
atendimento aos princípios da seleção da proposta mais vantajosa à
Administração.
É o relatório.
No
edital n. 28/2011 se constata que o valor do orçamento para aquisição do
britador móvel foi de R$ 295.000,00 (duzentos e noventa e cinco mil reais), sem
que haja comprovação de que houve a devida pesquisa de preço visando fixar o
preço máximo do objeto.
A instrução apontou, todavia, a
existência de preços consignados acima de valores praticados no mercado, tendo
por parâmetro de comparação a tabela de preços de aquisição de objetos
semelhantes por outras prefeituras, disponibilizada pelo sistema e-Sfinge (fl.
94-v), que apontava o preço médio de R$ 275.675,00 (duzentos e setenta e cinco
mil seiscentos e setenta e cinco reais), ou seja, R$ 19.075,00 (dezenove mil e
setenta e cinco reais) a menos do que estipulado pela Prefeitura Municipal de
Caxambu do Sul no seu edital.
Cumpre
registrar que a irregularidade prende-se ao fato de que não há elementos que
comprovem efetivamente o custo do objeto no mercado, uma vez que não consta a
pesquisa de preço.
A
realização de ampla pesquisa de preços é um dos requisitos básicos da
licitação, e, com relação ao tema, o seguinte artigo[1]
assim elucida:
Além
da previsão orçamentária, a Administração Pública deve ter conhecido e definido
quanto quer gastar com aquela contratação.
Encontramos rica jurisprudência acerca da necessidade de realização da pesquisa
de preços. Vejamos posicionamento do TCU:
“A
importância da realização de uma ampla pesquisa de preços no mercado e de uma
correta estimativa de custos é inconteste, pois fornece os parâmetros para a
Administração avaliar a compatibilidade das propostas ofertadas pelos
licitantes com os preços praticados no mercado e verificar a razoabilidade do
valor a ser desembolsado, afastando a prática de atos possivelmente
antieconômicos.
O preço estimado é o parâmetro de que
dispõe a Administração para julgar as licitações e efetivar contratações, e
deve refletir adequadamente o preço corrente no mercado e assegurar efetivo
cumprimento, dentre outros, dos princípios da economicidade e da eficiência”.
(Acórdão nº. 710/2007, Plenário, Rel. Min. Raimundo Carreiro.)
“É importante notar que a pesquisa de
preços não constitui mera exigência formal estabelecida pela Lei. Trata-se, na
realidade, da etapa essencial ao processo licitatório, pois estabelece balizas
para que a Administração julgue se os valores ofertados são adequados. Sem
valores de referencia confiáveis, não há como avaliar a razoabilidade dos
preços dos licitantes”. (Acórdão nº. 1.405/2006, Plenário, Rel. Min. Marcos
Vinicios Vilaça.)
Definir
com clareza e exatidão o objeto que vai atender à necessidade da Administração
é de grande importância para o sucesso da licitação. O mercado é rico em opções,
e a Administração Pública é livre para utilizar os recursos disponíveis para
chegar ao objeto que melhor atenda àquela necessidade
[grifei].
Parece
elementar que, qualquer Unidade Gestora, ao lançar o edital de licitação, deve
ter uma ideia prévia do preço praticado no mercado para o objeto licitado, o
que só pode ser seguramente aferido a partir de orçamentos colhidos entre as
empresas que prestam os mesmos serviços ou fornecem os mesmos bens no âmbito do
mercado em que ocorrerá o certame.
É a
única forma de a Administração verificar se há disponibilidade orçamentária
para a contratação, de escolher seguramente a modalidade de licitação que será
utilizada e de a comissão julgar as propostas que estejam acima do preço de
mercado.
Cumpre
registrar que em diversos dispositivos da Lei de Licitações constam menções ao
balizamento conforme preços usualmente praticados, tais como o “preço corrente
no mercado” (art. 43, inciso IV), “preços praticados no âmbito dos órgãos e
entidades da Administração Pública” (art. 15, inciso V), “quantitativos de
serviços e fornecimentos propriamente avaliados” (art. 6º, inciso IX, letra
“f”), “preços manifestamente superiores aos praticados no mercado nacional ou
forem incompatíveis com os fixados pelos órgãos oficiais competentes” (art. 24,
inciso VII), “não se admitirá propostas que apresente preços global ou unitário
simbólicos, irrisórios ou de valor zero, incompatíveis com os preços dos
insumos e salários de mercado” (art. 44, § 3º), entre outros.
Ora,
é cristalino que o único meio de se obter seguramente uma estimativa de valores
é pesquisando no mercado, portanto, não é necessário que a referida lei traga
algum dispositivo explícito determinando à administração a pesquisa de preços
antes do lançamento do edital, é implícito, é inerente à fase interna da
licitação que essa tarefa seja necessariamente prévia à escolha de uma das
modalidades do certame, dispostas no art. 22 da Lei n. 8.666/93.
Assim,
partir de uma interpretação sistemática da lei de licitações, que traz vários
comandos referentes a “preços praticados no mercado”, pode-se concluir pela
obrigatoriedade da prévia estimativa do valor da contratação por meio de
pesquisas de mercado.
Vale
dizer: é preciso, para que se considere bom, aceitável, o preço consignado em
dada proposta, numa licitação, que o mesmo seja compatível com o praticado no
mercado, sob pena de desclassificação da proposta.
Convém
ressaltar que o Tribunal de Contas da União vem reiteradamente afirmando a
necessidade das Unidades Gestoras procederem à pesquisa prévia de preço para
fins de definição do valor estimado da licitação.
Do
Manual de Licitações e Contratos do TCU, acessível em www.tcu.gov.br, extrai-se
as seguintes informações acerca das estimativas de preços.
Estimativa de valor da contratação
As contratações públicas somente
poderão ser efetivadas após estimativa prévia do seu valor, que deve
obrigatoriamente ser juntada ao processo de contratação e, quando for o caso,
ao edital ou convite.
·
o valor estimado da contratação será o
principal fator para escolha da modalidade de licitação a ser realizada, exceto
quanto ao pregão;
·
a estimativa levará em conta todo o
período de vigência do contrato a ser firmado, consideradas ainda todas as
prorrogações previstas para a contratação;
·
no caso de compras, a estimativa total
considerará a soma dos preços unitários (multiplicados pelas quantidades de
cada item);
·
no caso de obras / serviços a
serem contratados, a estimativa será detalhada em planilhas que expressem a
composição de todos os custos unitários, ou seja, em orçamento estimado
em planilhas de quantitativos e preços unitários;
·
deve ser elaborada com base nos preços
correntes no mercado onde será realizada a licitação
– local, regional ou nacional;
·
pode ser feita também com base em
preços fixados por órgão oficial competente ou com os constantes do sistema de
registro de preços, ou ainda preços para o mesmo objeto vigentes em outros
órgãos, desde que em condições semelhantes;
·
serve para verificar se existem
recursos orçamentários suficientes para pagamento da despesa com a contratação;
·
serve de parâmetro objetivo para
julgamento das ofertas desconformes ou incompatíveis, e conseqüente declaração
de inexeqüibilidade das propostas etc.
Preço
médio é o elaborado com base em pesquisa onde será realizada a contratação e
deve refletir o preço de mercado.
Preço
estimado é o parâmetro de que dispõe a Administração para julgar licitações e
efetivar contratações, desde que reflita o preço de mercado.
Preço
de mercado é o corrente na praça pesquisada
(grifei).
Preço
praticado é o que a administração contratante paga ao contratado.
Preço
registrado é o constante do Sistema de Registro de Preços, ofertado em
licitações realizadas para o SRP.
Preço
unitário é o correspondente a cada item contratado.
Preço
global é o correspondente a um só item ou ao somatório dos itens contratados.
Registra-se também as
informações disponíveis em http://portal2.tcu.gov.br, que dispõem sobre a
importância e a utilidade da fase de análise de preços de mercado. Veja-se:
É
necessária a análise de preços de mercado para sintetizar duas informações
necessárias para a licitação, a estimativa do custo da contratação e o
comportamento dos preços no mercado, que servirão para:
·
Embasar a análise de economicidade da
contratação (custo/benefício);
·
Integrar o projeto básico e o edital e
embasar a alocação orçamentária;
·
Integrar a fixação do preço máximo;
·
Embasar a declaração de razoabilidade
de preço nas dispensas de licitação;
·
Determinar a modalidade de licitação,
caso não seja escolhida a modalidade pregão;
·
Determinar o valor da garantia e o
valor do capital mínimo ou do patrimônio líquido, para fins de habilitação;
·
Determinar a necessidade de audiência
pública, obrigatória para valores acima de R$ 150 milhões;
·
Determinar, na fase de julgamento, a
aceitabilidade de preços em razão da compatibilidade com os preços praticados
no mercado e a eventual inexeqüibilidade de preço.
Por fim, colho da
jurisprudência algumas deliberações do TCU que se coadunam a esse entendimento,
as quais registram a obrigatoriedade da prévia análise de preços no mercado.
Ei-las, em síntese:
Acórdão
1182/2004 – Plenário
Realização de ampla pesquisa de preços no mercado, a
fim de estimar o custo do objeto a ser adquirido, definir os recursos
orçamentários suficientes para a cobertura das despesas contratuais e servir de
balizamento para a análise das propostas dos licitantes, em harmonia com os
arts. 7º, §2º, inciso II, e 43, incisos IV e V, todos da Lei 8.666/93.
Acórdão 1006/2004 – Primeira Câmara
Promova pesquisa preliminar de preços que permita estimar a
despesa a ser realizada, nos processos de dispensa de
licitação e nos convites, observando o que determina o art. 15 c/c o art. 43,
IV, da Lei 8.666/1993.
Acórdão 828/2004 – Segunda
Câmara
Promova, em todos os procedimentos licitatórios, a realização,
de pesquisa de preços em pelo menos duas empresas pertencentes ao do objeto
licitado ou consulta a sistema de registro de preços, visando aferir a
compatibilidade dos preços propostos com os praticados no mercado, nos termos
do disposto no inciso V, § 1º, art. 15 e inciso IV, art. 43, da Lei nº 8.666,
de 1993 e Decisões nºs 431/1993-TCU Plenário, 288/1996-TCU Plenário e
386/1997-TCU Plenário.
Acórdão 1006/2004 –
Primeira Câmara
Promova pesquisa preliminar de preços que permita estimar a
despesa a ser realizada, nos processos de dispensa de licitação e nos convites,
observando o que determina o art. 15 c/c o art. 43, IV, da Lei 8.666/1993.
Acórdão 1094/2004 –
Plenário
9.3.1. fixe, de maneira clara e objetiva, os critérios de
aceitabilidade dos preços unitários e global, bem como estabeleça os preços
máximos aceitáveis para a contratação dos serviços, tendo por referencia os
preços de mercado e as especificidades do objeto, conforme o disposto no art.
40, inciso X, da Lei 8.666/93, e as orientações contidas na Decisão 60/1999-1ª
Câmara e nos Acórdãos 957 e 1297/2003 – Plenário.
Acórdão
805/2002 – Primeira Câmara
Cabe ressaltar que alguns dos fatores mais
importantes que envolvem o procedimento licitatório são, sem dúvida, o
diagnóstico da necessidade de se proceder à contratação, a análise da
possibilidade de adoção de soluções alternativas que facultem a redução de
custos, bem como a análise de mercado (pesquisa de preços, número de potenciais
fornecedores, peculiaridade do mercado, etc). Impende notar também que as
quantidades a serem adquiridas, tanto em se tratando de material de consumo
como de material permanente, devem ser obtidas em função do consumo e da
utilização prováveis. Estes procedimentos irão proporcionar ao administrador a
faculdade de concluir pela conveniência e oportunidade da contratação.
Acórdão
810/2003 – Plenário
9.7.2.4 – que sejam realizadas análises de mercado
(pesquisa de preço, número de potenciais fornecedores, peculiaridade do
mercado, etc.) que permitam ao administrador concluir pela conveniência e
oportunidade das contratações (art. 6º, inciso IX, alínea “f”; art. 7º, §2 º,
inciso II; art. 15, incisos II e V; art. 24, inciso VII; art. 40, § 2º, inciso
II; art. 43, inciso IV; art. 44, § 3º; e art. 48, todos da Lei n. 8.666/93).
Acórdão
1373/2003 – Plenário
9.11.1.5. realize a análise de mercado (pesquisas de
preço, número de potenciais fornecedores, peculiaridade do mercado, etc.) que
permita ao administrador estimar o preço da obra e dos serviços, bem como
verificar a existência de créditos orçamentários que possam suportar a despesa,
de modo a balizar os preços propostos, concluindo pela conveniência e
oportunidade da contratação dos serviços.
Acórdão
1302/2004 – Plenário
5.3.2. DESCRIÇÃO: Ausência de justificativa de
preço. 5.3.2.1. Não foi realizada a análise de mercado que permitisse ao
administrador concluir pela conveniência e oportunidade da contratação. [...]
5.3.2.2. Em atendimento ao item C-8 da SC n.
Como
visto, já é pacífico o entendimento no TCU no sentido que uma pesquisa de preço
é indispensável para a realização da licitação com legitimidade.
Diante
da inobservância a tal parametrização, restou violado o princípio da proposta
mais vantajosa para a administração, disposto no art. 3º da Lei n. 8.666/1993,
posto que o valor adjudicado para aquisição de um britador móvel no Pregão
Presencial n. 28/2011 foi de R$ 293.000,00 (duzentos e noventa e três mil
reais), apenas 1% abaixo do valor orçado e 4,89% acima do valor médio de
mercado. Ou seja, houve um pagamento a maior no montante de R$ 17.075,00.
Por
conseguinte, considerando que foram apresentados nestes autos fortes indícios
de existência de dano ao erário, a conversão em tomada de contas especial é
medida impositiva, com vistas à apuração do fato e identificação dos
responsáveis, assim como para oportunizar o direito ao exercício do contraditório
e da ampla defesa, em conformidade com o disposto no art. 65, § 4º, da Lei
Complementar n. 202/2000.
Ressalto que tal
entendimento já foi proposto também pela Diretoria de Controle de Licitações e
Contratações nos autos do Processo REP-12/00013490 (em tramitação), que trata
de irregularidades no edital do Pregão Presencial n. 30/2011, da Prefeitura de
Maravilha, também para a aquição de britador móvel.
Ante o
1. pela CONVERSÃO do feito em TOMADA
DE CONTAS ESPECIAL, na forma do art. 32 da Lei Complementar n. 202/2000; e
2. pela CITAÇÃO, conforme art. 15, inciso II, da mesma lei, do Sr. Vilmar Foppa, Prefeito Municipal
de Caxambu do Sul, para apresentação de alegações de defesa em face do
pagamento a maior para aquisição de um britador móvel, no montante de R$
17.075,00, sem nenhuma justificativa que corroborasse o preço mencionado no
edital do Pregão 28/2011 considerando o preço médio adquirido por quatro
municípios da mesma região, em contrariedade com o princípio da seleção da
proposta mais vantajosa para a Administração, contrariando o disposto no inciso
I do § 1º e no caput do art. 3º da
Lei Federal n. 8.666/83.
Florianópolis, 15 de janeiro
de 2013.
Cibelly
Farias
Procuradora
[1] Conceitos básicos da licitação pública. Disponível em: < http://www.direitonet.com.br/artigos/exibir/4434/Conceitos-basicos-da-licitacao-publica> Acesso em: 13.12.2011.