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Parecer no: |
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MPTC/16.459/2013 |
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Processo nº: |
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RLA 10/00718643 |
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Origem: |
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Empresa Agropecuária e Extensão Rural de Santa Catarina S.A. - EPAGRI |
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Assunto: |
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Auditoria Ordinária. Análise da Legalidade e Execução dos contratos de
terceirização no período 2009/2010, referente ao Programa Microbacias 3 |
A Diretoria de Controle da
Administração Estadual realizou Auditoria Ordinária na Empresa de Pesquisa
Agropecuária e Extensão Rural de SC – EPAGRI, para a análise da legalidade e
execução dos contratos de terceirização realizados durante o período de
01/10/2009 a 30/09/2010, referentes ao Programa Microbacias 3, conforme o
objeto da proposta n.º 005/2010 (fl. 05).
A DCE emitiu
Relatório de Auditoria n.º 1.063/2010 (fls. 1258 a 1299), sugerindo que fosse
procedida à audiência do Sr. Luiz Ademir Hessmann, nos termos do art. 15, II,
da Lei Complementar n.º 202/2000, face às pretensas irregularidades apontadas, sujeitas
à aplicação de multas, conforme relacionado abaixo:
4.1. Determinar a
audiência do Senhor:
4.1.1 – LUIZ ADEMIR HESSMANN, CPF nº 352.288.499-04 (Presidente da EPAGRI
desde 05/02/2009), domiciliado à Rodovia Admar Gonzaga, nº 1.347, Bairro
Itacorubi, Florianópolis/SC – CEP 88034-901, nos termo do art. 15, II, da Lei
Complementar nº 202/2000, para, no prazo de (30) trinta dias, a contar da data
de publicação desta Decisão no Diário Oficial do Estado, com fulcro no art. 57,
V, c/c o art. 66, §3º, do Regimento Interno, apresentar alegações de defesa
acerca das irregularidades apontadas neste relatório:
4.1.1.1 – Passível
de Aplicação de Multas:
4.1.1.1.1 – A contratação dos consultores externos para comporem a
Secretaria Executiva de Microbacias 3 foi ilícita, pois infringiram os
seguintes regramentos jurídicos: o art. 154 §2º, “a” da Lei Federal nº 6.404/76
– pela prática de ato de liberalidade; instituto do concurso público (art. 37,
II, da Constituição Federal); o princípio da moralidade administrativa (art.
37, caput, da Constituição Federal); os parágrafos segundo e terceiro do art.
2º, do Decreto nº 2.678/2009 (item 2.1.3.1)
4.1.1.1.2 – Ausência
de documentação de suporte à liquidação das despesas referentes aos Contratos
de Consultores, em desacordo com os arts. 62 e 63 da Lei Federal nº 4.320/64.
Não constam dos relatórios quaisquer documentos que comprovem a realização dos
serviços alegados pelos consultores, não sendo possível afirmar a execução dos
serviços pactuados, de forma a garantir a efetiva realização de tais despesas e
a consequente liquidação destas (item 2.1.4)
4.1.1.1.3 – Inobservância
de cláusulas contratuais dos contratos firmados com a Sr. Yriam Fávero e o Sr.
Valmir José Luciano, infringindo os princípios administrativos previstos no
art. 37 da Constituição Federal, em especial o da legalidade e da moralidade
(item 2.1.4).
O Conselheiro Relator emitiu Despacho (fls. 1300 a 1301) determinando a audiência do Responsável
para que apresentasse
justificativas acerca das restrições apontadas.
A audiência foi cumprida,
conforme se constata às fls. 1308 a 1315
(documentos acostados às fls. 1316 a 1382), com justificativas protocoladas pelo Sr. Luiz
Ademir Hessmann, presidente da Empresa de Pesquisa Agropecuária e Extensão
Rural de Santa Catarina – EPAGRI à época dos fatos.
À luz dos esclarecimentos e
documentos apresentados, o Órgão Técnico emitiu Relatório de Reinstrução DCE n.º 591/2012 às fls. 1385 a 1394, no qual sugeriu o conhecimento do
Relatório de Auditoria realizado na
Empresa de Pesquisa Agropecuária e Extensão Rural de Santa Catarina - EPAGRI, na forma do
disposto no art. 70, II da Lei Complementar nº 202/2000, conforme o que segue:
3.1. Conhecer do
Relatório de Auditoria que trata sobre a legalidade e execução dos contratos de
terceirização (consultoria/prestação de serviços), referente ao Programa
Microbacias 3 da Empresa de Pesquisa Agropecuária e Extensão Rural de Santa
Catarina – EPAGRI, compreendendo o período de 2009/2010.
3.2. Aplicar ao Diretor Presidente da EPAGRI, Sr. Determinar
a Audiência do Sr. Luiz Ademir Hessmann, (05/02/2009 – 05/02/2010 e 06/02/2010
– 31/12/2014), CPF nº 352.288.499-04, domiciliado à Rodovia Admar Gonzaga, nº
1.347, Bairro Itacorubi, Florianópolis/SC – CEP 88034-901, multas previstas no
art. 70, inciso I, da Lei Complementar 202/2000, pelas irregularidades abaixo
descritas, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação
deste acórdão no Diário oficial Eletrônico do Tribunal de Contas – DOTC-e para
comprovar ao Tribunal o recolhimento das multas aos cofres públicos, sem o que
fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial,
observando o disposto nos arts. 43, II e 71 da Lei Complementar n.º 202/2000:
3.2.1 – Contratação dos consultores externos para comporem a Secretaria
Executiva de Microbacias 3 de forma ilícita, pois infringiram os seguintes
regramentos jurídicos: o art. 154 §2º, “a” da Lei Federal nº 6.404/76 – pela
prática de ato de liberalidade; instituto do concurso público (art. 37, II, da
Constituição Federal); o princípio da moralidade administrativa (art. 37,
caput, da Constituição Federal) e; os parágrafos segundo e terceiro do art. 2º,
do Decreto nº 2.678/2009 (item 2.2.2.1 deste relatório);
3.2.2 – Ausência
de documentação de suporte à liquidação das despesas referentes aos Contratos
de Consultores, em desacordo com os arts. 62 e 63 da Lei Federal nº 4.320/64.
Não constam dos relatórios quaisquer documentos que comprovem a realização dos
serviços alegados pelos consultores, não sendo possível afirmar a execução dos
serviços pactuados, de forma a garantir a efetiva realização de tais despesas e
a consequente liquidação destas (item 2.2.2.2 deste relatório)
3.2.3 –
Inobservância de cláusulas contratuais dos contratos firmados com a Sr. Yriam
Fávero e o Sr. Valmir José Luciano, infringindo os princípios administrativos
previstos no art. 37 da Constituição Federal, em especial o da legalidade e da
moralidade (item 2.2.2.3 deste relatório).
É o relatório.
A
fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da
entidade em questão está inserida entre as atribuições dessa Corte de Contas,
consoante os dispositivos constitucionais, legais e normativos vigentes (art.
31 da Constituição Federal, art. 113 da Constituição Estadual, art. 1º, inciso
III, da Lei Complementar Estadual nº. 202/2000, arts. 22, 25 e 26, da Resolução
TC nº. 16/1994 e art. 8° c/c art. 6° da Resolução TC nº. 6/2001).
1.
Da contratação irregular de 18
Consultores externos para comporem a Secretaria Executiva Estadual (SEE) do
Programa Microbacias 3
Consoante
exposto no Relatório de Auditoria n.º 1.063/2010 (fls. 1.258 a 1299) e no
Relatório de Reinstrução n.º 591/2012 (fls. 1.385 a 1.394), a Diretoria de
Controle da Administração Estadual realizou a análise das regularidades dos
contratos de terceirização (Consultoria/Prestação de Serviços) referentes ao
Programa Microbacias 3, no período compreendido entre 01/10/2009 a 30/09/2012,
tendo como unidade auditada a Empresa de Pesquisa Agropecuária e Extensão Rural
de Santa Catarina – EPAGRI.
O
primeiro apontamento restritivo levantado pela Instrução concerne à contratação
irregular de 18 consultores externos, efetuada pela EPAGRI para comporem a
Secretaria Executiva Estadual (Unidade Gestora do Programa Microbacias 3).
De
acordo com o relatório emitido pelo Corpo Técnico, a admissão destes
profissionais constituiu-se em ato de liberalidade, visto que realizada em data
anterior à publicação dos Decretos Estaduais n.º 2.678/2009 e n.º 2.704/2009,
que previram tais contratações.
Ademais,
teriam estas desvirtuado os aludidos Decretos, vez que estes somente
autorizavam a admissão de profissionais cedidos pelos órgãos executores do
Programa Microbacias 3, restando vedada a contratação de pessoal externo.
Quanto
ao apontamento, manifestou-se o responsável:
No tocante ao primeiro ponto, que se refere à data de assinatura dos contratos
em 30.09.2009, antes da publicação do Decreto autorizador, verifica-se que é
uma restrição já sanada, justamente porque na sequencia veio o decreto
autorizando as contratações, logo, não persiste a alegação de que seria um ato
de liberalidade, a não ser que o Decreto não fosse editado. Não foi o caso.
É fundamental destacar que, embora o decreto tenha sido publicado após a
assinatura dos contratos auditados, naquela data já se tinha ciência inequívoca
de sua edição, cuja publicação sofreu atraso, daí a incompatibilidade de datas,
salientando-se que a intenção era tão somente que as atividades administrativas
na Secretaria Executiva não sofressem solução de continuidade, tudo de acordo
com aval prévio do Banco Mundial manifestado nos TOR’s respectivos, fatos que
foram reconhecidos, inclusive, pelo corpo técnico dessa Corte ao comentar essa
restrição.
Já em relação ao segundo ponto, no sentido de que o Decreto autorizador
não estabeleceu ser a regra a contratação dos consultores, mas sim a utilização
dos empregados pertencentes aos órgãos executores, igualmente não se verifica
plausível a utilização dessa premissa para a responsabilização deste ordenador.
Com efeito, da leitura do Decreto nº 2.704/2009, que incluiu o parágrafo
terceiro ao art. 2º do Decreto nº 2.678/2009, verifica-se que, sendo ou não
sendo a regra, não havia vedação paras contratações realizadas [...].
Não houve, portanto, qualquer intenção de burla ao concurso público, mas
tão somente a tomada de medidas tendentes a viabilizar a logística de transição
entre os programas Microbacias 2 e Microbacias 3 (SC Rural)
Noutro giro, no que se refere à possibilidade de empregados dos órgãos
executores realizarem os serviços contratados, mormente da Epagri,
vislumbrou-se, naquela oportunidade, sua inviabilidade, eis que, além de
importar em ato de disposição para outro órgão, não havia em seus quadros
empregados disponíveis para tal, porquanto, além do Projeto Microbacias, a
Epagri possuía e possui diversos convênios e atividades permanentes, cuja rotina
não permitia a cessão de empregados para atuarem somente no Projeto
Microbacias.
[...]
Ademais, conforme dito outrora, as contratações realizadas contaram ao
aval prévio do banco Mundial, não sendo objeto de questionamento por este, pelo
contrário, eis que o Banco demonstrou-se totalmente favorável pela permanência
dos contratos durante a transição dos Projetos, consoante se verifica de suas
manifestações quando da análise do TOR’s que embasaram a confecção dos
contratos. (SIC).
As justificativas apresentadas
pelo Responsável não encontram amparo legal.
Consoante salientado pelo Corpo
Técnico, a assinatura dos contratos de consultoria realizados no âmbito da
EPAGRI se deram em momento anterior aos Decretos Estaduais n.º 2.678/2009 e n.º
2.704/2009, normas reguladoras da matéria em comento.
O Decreto Estadual n.º
2.678/2009, responsável pela criação da Unidade
de Coordenação da Estrutura Executiva do Programa Santa Catarina
Rural/Microbacias 3, somente foi
publicado em 8 de outubro de 2009,
data a partir da qual entrou em vigor.
Ato contínuo, na data de 23 de outubro de 2009, foi
publicado o Decreto n.º 2.704/2009, que apenas acresceu o §3º ao art. 2º do
Decreto n.º 2.678/2009.
Entretanto, pela análise dos
documentos anexados aos presentes autos (fls. 156 a 227), verifica-se que a
celebração de 18 contratos de consultoria efetuados no âmbito da EPAGRI ocorreu
na data de 30 de setembro de 2009,
tendo sido realizada sem qualquer embasamento legal. Afora estes, um contrato
fora firmado na data de 12 de julho de 2010 (fls. 228 a 231), para a
substituição do Secretário Executivo Estadual anteriormente contratado.
Em relação ao primeiro argumento
colacionado pelo responsável – de que se trata de uma restrição já sanada em
virtude do advento posterior de tais decretos, cuja promulgação era dada como
certa – cabe lembrar a este que a análise da legalidade destes contratos faz-se
conforme as normas em vigência no momento de sua celebração e execução, não
sendo a expectativa de publicação de um decreto fundamento capaz de amparar a
contratação direta de 18 consultores.
Não bastasse, a vigência dos
referidos contratos, inicialmente compreendida no período de 01 de outubro de 2009 a 30 de abril de 2010, fora
ampliada mediante termos aditivos. Os distratos anexos às fls. 1.319 a 1.382
comprovam que 16 dos 18 contratos firmados continuaram a vigorar até a data de 30 de setembro de 2010.
Se era esperada ou não a
publicação dos decretos em análise, pouco importa. Deveria o responsável ter
aguardado o início do período de vigência destes para somente após tomar as
providências necessárias para admissão de profissionais aptos a atuar no
Programa Microbacias 3.
A segunda tese arguida pelo
responsável – de que não havia qualquer vedação legal para as referidas
contratações – igualmente não prospera.
Conforme
já exposto, os contratos foram firmados em data anterior à publicação dos
decretos em análise. Contudo, mesmo que fossem tais contratações realizadas
posteriormente às normas citadas, não estariam amparadas por estas.
O primeiro
dos decretos, de n.º 2.678/2009,
estabeleceu:
Art. 1º Fica instituído, sob a supervisão da Secretaria de Estado da
Agricultura e Desenvolvimento Rural – SAR, a Unidade de Coordenação da
Estrutura Executiva do Programa Santa Catarina Rural/Microbacias 3.
§ 1º A Unidade de Coordenação da Estrutura Executiva do Programa Santa
Catarina Rural/Microbacias 3 será composta por uma Secretaria Executiva
Estadual – SEE e 27 (vinte e sete) Secretarias Executivas Regionais – SER, uma
para cada região administrativa da Empresa de Pesquisa Agropecuária e Extensão
Rural de Santa Catarina – EPAGRI.
§ 2º A Unidade de Coordenação da Estrutura Executiva do Programa Santa
Catarina Rural/Microbacias 3 terá sua existência limitada ao período de
preparação, execução e avaliação final do Programa.
Art. 2º A Secretaria Executiva Estadual - SEE do Programa Santa Catarina
Rural/ Microbacias 3 terá por finalidade:
[...]
§ 1º A Secretaria Executiva
Estadual – SEE será dirigida por um Secretário Executivo Estadual e contará com
o apoio de um Gerente Técnico, um Gerente de Investimentos Sustentáveis e um
Gerente Administrativo-Financeiro, todos designados pelo Governador do Estado e
assistidos por uma equipe multidisciplinar de profissionais que serão
responsáveis pelos diversos componentes, subcomponentes e demais atividades do
Programa.
§ 2º A Secretaria Executiva
Estadual – SEE terá como membros, funcionários cedidos pelos órgãos executores:
I - Empresa de Pesquisa
Agropecuária e Extensão Rural de Santa Catarina – EPAGRI;
II - Companhia Integrada de
Desenvolvimento Agrícola de Santa Catarina – CIDASC;
III - Secretaria de Estado do
Desenvolvimento Econômico Sustentável – SDS; e
IV - Fundação do Meio Ambiente –
FATMA.
[...]
Art. 6º A organização operacional e funcional da Unidade de Coordenação
da Estrutura Executiva do Programa Santa Catarina Rural/Microbacias 3 constará
do Manual Operativo do Programa, a ser homologado pelo Chefe do Poder Executivo
via Decreto.
Após,
sobreveio o Decreto n.º 2.704/2009, conforme segue:
Art. 1º Fica acrescido o § 3º ao art. 2º do Decreto nº 2.678, de 8 de outubro de 2008, que
institui a Unidade de Coordenação da Estrutura Executiva do Programa Santa
Catarina Rural/Microbacias 3, passando a vigorar com a seguinte redação:
“Art. 2º.............................................................................................
[...]
§ 3º A Secretaria Executiva Estadual - SEE
terá, se necessário, consultores nas áreas técnica, administrativa e financeira
a serem contratados pela Empresa de Pesquisa Agropecuária e Extensão Rural de
Santa Catarina - EPAGRI e pela Companhia Integrada de Desenvolvimento Agrícola
de Santa Catarina - CIDASC.”
Tal como previsto no art. 2º, §2º
do Decreto 2.678/2009, a Secretaria Executiva Estadual deveria ser composta, em
regra, por membros já pertencentes ao quadro de funcionários das entidades
parceiras do Programa Microbacias 3 (EPAGRI – empresa auditada –, CIDASC,
SDS e FATMA).
O
§3º acrescido ao decreto mencionado apenas previu a possibilidade de
contratação de profissionais não integrantes ao quadro das empresas executoras,
caso fosse necessário, sendo exceção à regra geral exposta no parágrafo
antecedente.
Por óbvio, esta espécie de
contratação somente pode se dar em casos excepcionais que justifiquem o
afastamento do instituto do concurso público, fato que não restou caracterizado
nos presentes autos.
Conforme
informação obtida pelo Corpo Técnico durante a realização da auditoria, 18 dos 27 profissionais lotados na
Secretaria Executiva Estadual (SEE) foram contratados de forma direta pela
EPAGRI na função de consultores, representando 2/3 do total dos seus membros
componentes (tabela anexada às fls. 1.277 e 1.278).
As
vagas, que deveriam ser ocupadas por profissionais cedidos pelos órgãos e
empresas parceiros do Programa, foram preenchidas em sua maioria por pessoal
externo, contratado pela EPAGRI mediante dispensa de licitação.
Ademais,
dos dezoito contratos firmados pela EPAGRI, três foram celebrados com o escopo
de viabilizar a admissão do Secretário Executivo, do Gerente Técnico e do
Gerente Administrativo Financeiro do Programa Microbacias 3, em descumprimento
ao estatuído pelo §1º, art. 2º do Decreto n.º 2.678/2009, acima transcrito.
De
acordo com o dispositivo, os ocupantes destes cargos deveriam ser designados
pelo Governador do Estado e nomeados nos moldes previstos pelo art. 37, II da
CRFB/88, por se tratarem de cargos de confiança. O exercício de suas
atividades, portanto, não deveria estar condicionado ao termo final previsto no
contrato celebrado com a EPAGRI, nem ser por esta remunerado.
Alegou
ainda o Diretor Presidente da EPAGRI que a celebração dos contratos fora
aprovada pelo escritório Regional do BIRD na América Latina – Banco
Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento, responsável pelo financiamento
de parcela do Programa Microbacias 3 – e que teriam sido firmadas com os mesmos
profissionais que atuaram no Programa Microbacias 2.
A
situação apresentada durante a execução do Programa Microbacias 2 difere da
atual. Na época do antigo Programa, a responsabilidade pela contratação dos
consultores ficava a cargo do Instituto CEPA/SC (entidade privada), não
existindo vedação legal ou constitucional para sua efetivação da forma como
vinha sendo feita.
Com
a reforma administrativa sedimentada pela Lei Complementar Estadual nº
284/2005, o referido Instituto fora incorporado na estrutura organizacional da
Empresa de Pesquisa Agropecuária e Extensão Rural de Santa Catarina S/A –
EPAGRI, a qual passou a exercer as atribuições próprias do ICEPA.
Sendo
a EPAGRI uma empresa pública e, portanto, entidade integrante da Administração
Indireta do Estado, deve proceder à contratação dos seus empregados mediante
concurso público, conforme previsto no art. 37, II, da Constituição Federal.
Em
vista do exposto, não poderia realizar as admissões de forma direta, como
levada a efeito pelo ICEPA/SC. Tal forma de contratação possui aplicabilidade
restringida aos casos previstos como excepcionais, em que pode o ente público
contratar sem a realização de procedimentos licitatórios.
O
aval fornecido pelo Banco Mundial, que outrora bastava, não é argumento
suficiente para autorizar dezoito contratações fora dos moldes constitucionais.
Ademais, o próprio BIRD estatui em suas “Diretrizes
para a Seleção e Contratação de Consultores pelos Mutuários do Banco Mundial”
(anexo às fls. 52 a 53) a restrição à contratação direta apenas aos casos
excepcionais, devendo, em regra, ser procedida a contratação mediante processo
seletivo.
Nesse sentido manifestou-se a Corte de Contas catarinense
em consulta realizada pelo Secretário de Estado da Agricultura e
Política Rural. Na época da realização da Consulta, estava em execução do
Projeto Microbacias II, quando houve incorporação do instituto CEPA/SC pela
estatal EPAGRI. O Secretário protocolou junto ao Tribunal de Contas Ofício de
n.º 20.357/2005, buscando dirimir a
questão relativa à contratação de consultores externos para dar continuidade ao
Projeto em andamento:
CON n.º
05/04277090
Projeto
Microbacias II. Redirecionamento executivo das atribuições afetas ao ICEPA.
Contratação de Consultores.
[...]
6.2.1. As contratações
visando a realização de obras, prestação de serviços ou aquisição de bens a
serem custeadas com recursos originários de contrato de empréstimo do Banco
Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento, em consonância com os termos
pactuados, observarão, quando da licitação, as condições decorrentes de
acordos, protocolos, convenções ou tratados internacionais, aprovados pelo
Congresso Nacional, bem como as normas e procedimentos daquelas entidades,
inclusive quanto ao critério de seleção de proposta mais vantajosa para a
Administração, o qual poderá contemplar, além do preço, outros fatores de
avaliação, desde que por elas exigidos para a obtenção do financiamento ou da
doação, e que também não conflitem com o princípio do julgamento objetivo e
sejam objeto de despacho motivado do órgão executor do contrato, despacho esse
ratificado pela autoridade imediatamente superior, conforme os termos do art.
42, § 5º, da Lei Federal n. 8.666/93;
6.2.2. A contração direta
tem sua aplicabilidade restringida aos casos previstos como excepcionais e
somente quando da ocorrência dessas situações é que se poderá afastar os
procedimentos licitatórios regulados nas Diretrizes para Seleção e Contratação
de Consultores pelos Mutuários do Banco Mundial;
[...]
O
entendimento, proferido na época do Programa Microbacias II, já deixava clara a
possibilidade de contratação direta apenas em casos comprovadamente
excepcionais. Pelo que se interpreta da decisão, a transição pela qual passava
o Programa – delegação de atribuições antes desempenhadas por entidade privada
a uma empresa pública – não era por si só justificativa apta a embasar
contratações pelo poder público mediante dispensa de licitação.
Sendo
em princípio vedada tal forma de contratação em pleno andamento do Programa
Microbacias II, deveria o responsável conceber que tal proibição permaneceria
quando da implementação do Programa Microbacias III. Nesta última hipótese, a
vedação é ainda mais clara diante do tempo disponível para a solução do
problema posto, ao contrário do ocorrido durante a execução do projeto
antecedente.
A
alegação de que as admissões seriam uma forma de garantir a continuidade do
programa não procedem, pelo simples fato de que a falta de planejamento não justifica contratações
irregulares. De antemão, já era sabido o termo final do Programa anterior,
tendo o responsável prazo suficiente para adotar as providências cabíveis para
a execução do novo Programa.
A
atuação desses mesmos profissionais no Programa Microbacias 2 também não
justifica a celebração de novos contratos, agora no âmbito do Programa
Microbacias 3. A experiência dos consultores não basta para afastar a regra
prevista no art. 2º, §2º do Decreto n.º 2.678/2009, muito menos para substituir
a realização de certame público com vistas ao preenchimento de cargos na
Administração Pública, segundo disposto no art. 37, II da CRFB/88.
Ademais,
pela descrição das atribuições confiadas aos consultores e pela análise dos
requisitos necessários ao preenchimento da vaga junto à Secretaria Executiva –
termos de referência às fls. 233/308 e tabela síntese anexa às fls. 1280/1288 –
não se constata nenhuma circunstância excepcional que justifique a contratação
destes profissionais.
A
qualificação exigida para a ocupação de alguns cargos, inclusive, limitava-se à
conclusão de ensino médio técnico. Em outros, bastava a graduação na respectiva
área de competência e, quando muito, experiência relacionada ao exercício do
objeto da contratação. Para a vaga de Secretário Executivo Estadual (caso em
que deveria ter-se procedido à nomeação e não à contratação direta pela EPAGRI)
era apenas desejável uma Pós-graduação na área correspondente à atividade
desempenhada.
Consoante
exposto, a “larga experiência” utilizada como fundamento pelo responsável para
a contratação de 18 consultores externos não se constituía em requisito
indispensável para a ocupação de muitos dos cargos preenchidos mediante
dispensa de licitação.
As
atividades desempenhadas pelos consultores também não eram especializadas a
ponto de justificar a contratação direta, tanto que para a ocupação das vagas
bastava o cumprimento a qualificações comuns, limitando-se ao grau de
escolaridade (médio ou superior) e experiência na área. As tarefas, em sua
maioria, são rotineiras, podendo sua execução ser atribuída a funcionários já
lotados na EPAGRI.
Declarou
o responsável, por fim, que não haveria no quadro de empregados dos órgãos
executores funcionários disponíveis para atuar junto à Secretaria Executiva
Estadual, motivo pelo qual teria a EPAGRI efetuado a contratação de consultores
externos.
A
alegada falta de profissionais não se sustenta diante do quadro de empregados
que a EPAGRI possui a sua disposição. A entidade ainda realizou concurso
público em 2006 – conforme Anexo I do edital n.º 01/2006[1] –
mediante o qual foram integrados a sua estrutura um total de 569 servidores,
conforme tabela anexa às fls. 126 a 150 pelo Corpo Técnico.
O
preenchimento de parte das vagas se destinou a profissionais com ensino
médio-técnico e superior em áreas correspondentes à escolaridade exigida para
os consultores contratados de forma direta. Pela análise do Anexo III do edital
n.º 01/2006 (Atribuições das Funções), verifica-se a compatibilização entre atividades
desenvolvidas pelos aprovados no certame e as atribuições delegadas aos
consultores contratados pela EPAGRI. Resta, portanto, clara a possibilidade de
tais atividades serem delegadas aos funcionários pertencentes ao quadro da
estatal.
Mesmo
que a EPAGRI não tivesse a sua disposição número suficiente de profissionais
para atuar junto à Secretaria Executiva, poderia a lotação das vagas existentes
nesta dar-se mediante a cessão de funcionários pelos demais órgãos executores
do Programa.
Conforme
disposto no art. 2º, §2º do decreto n.º 2.678/2009, a Companhia Integrada de
Desenvolvimento Agrícola de Santa Catarina – CIDASC, a Secretaria de Estado do
Desenvolvimento Econômico Sustentável – SDS, e a Fundação do Meio Ambiente –
FATMA, ficaram igualmente responsáveis por ceder funcionários dos seus
respectivos quadros à Secretaria Executiva do Estado.
A
EPAGRI, portanto, não poderia realizar a contratação direta de dezoito
consultores sob o argumento de que estas se faziam necessárias para a execução
do Programa Microbacias III. Somente em não havendo disponibilidade de
servidores em todas as quatro agências executoras (situação difícil de ser
imaginada diante do número total de funcionários integrantes dos referidos
órgãos) poderia a EPAGRI ter procedido à contratação de consultores externos e,
ainda assim, mediante procedimento licitatório, em conformidade com o disposto
no art. 42, §5º da Lei 8.666/93:
Art. 42. Nas
concorrências de âmbito internacional, o edital deverá ajustar-se às diretrizes
da política monetária e do comércio exterior e atender às exigências dos órgãos
competentes.
[...]
§ 5o Para
a realização de obras, prestação de serviços ou aquisição de bens com recursos
provenientes de financiamento ou doação oriundos de agência oficial de
cooperação estrangeira ou organismo financeiro multilateral de que o Brasil
seja parte, poderão ser admitidas, na respectiva licitação, as condições
decorrentes de acordos, protocolos, convenções ou tratados internacionais
aprovados pelo Congresso Nacional, bem como as normas e procedimentos daquelas
entidades, inclusive quanto ao critério de seleção da proposta mais vantajosa
para a administração, o qual poderá contemplar, além do preço, outros fatores
de avaliação, desde que por elas exigidos para a obtenção do financiamento ou
da doação, e que também não conflitem com o princípio do julgamento objetivo e
sejam objeto de despacho motivado do órgão executor do contrato, despacho esse
ratificado pela autoridade imediatamente superior.
Conforme
esclarecido anteriormente, o Banco Mundial, em suas “Diretrizes para a Seleção e Contratação de Consultores
pelos Mutuários do Banco Mundial”, somente autoriza
contratações diretas em casos excepcionais, sendo a regra a admissão precedida
de processo seletivo. Portanto, nem mesmo a carência de funcionários aptos a
atuar no Programa seria argumento suficiente para justificar essa forma de
contratação.
Cabe
ressaltar que as contratações foram efetuadas antes da realização de Empréstimo
para o financiamento do Programa Microbacias III junto ao Banco Mundial,
celebrado em 30 de setembro de 2010[2].
Conforme consta em Ofícios de n.º 11/2009 (fl. 17) e n.º 04/2010 (fl. 32),
remetidos pelo então Secretário de Estado ao Governador, as negociações para a
celebração do empréstimo estavam ainda em andamento na época da contratação dos
consultores externos, ocorrida em 30
de setembro de 2009.
Segundo
o responsável, as referidas contratações só se deram diante do aval fornecido
pelo Banco Mundial, o qual assegurou o financiamento retroativo dos valores
aplicados entre período de 01 de
outubro de 2009 (término do Programa Microbacias II) e 31 de março de 2010 (início do
Programa Microbacias III), prorrogados posteriormente até a celebração do
empréstimo citado, ocorrido em 30 de setembro de 2010.
Em
síntese, os custos com as admissões realizadas nesse período de transição (01
de outubro de 2009 ao prazo prorrogado de 30 de setembro de 2010) seriam
financiadas pelo BIRD como sendo despesas decorrentes da execução do Programa
Microbacias III.
Ocorre
que, por mais avançadas que estivessem as tratativas no momento da contratação,
não se constituem estas em garantia para a celebração do contrato de
empréstimo, o qual poderia não ter restado exitoso.
Ademais,
a citada operação de crédito somente fora autorizada em 03 de dezembro de 2009, por meio da Lei n.º 14.962/2009
(Diário Oficial – SC n.º 18.744, anexo à fl. 31), posteriormente modificada
pela Lei n.º 15.139/2010 (Diário Oficial – SC n.º 18.818, anexo à fl. 34). A
contratação baseou-se, portanto, em uma operação de empréstimo que nem ao menos
havia sido autorizada pelo poder público.
Resta
inconteste a irregularidade das admissões de consultores externos, as quais constituíram-se em
afronta aos ditames estatuídos
no art. 37, incisos II e IX, da CRFB/88.
Sendo a
EPAGRI empresa pertencente à estrutura da
Administração Pública, a seleção de seus empregados submete-se às regras de
ordem constitucional. Para tanto, deveria a empresa proceder à realização
prévia de certame público ou, em sendo necessário, à contratação temporária nos
moldes legais.
A
admissão de 18 consultores (de um total de 27) para comporem a Secretaria
Executiva do Estado demonstra o descaso do responsável para com os preceitos
constitucionais e legais que regem a matéria, em total inobservância ao
princípio da moralidade – art. 37, caput,
da CRFB/88 –, que deve nortear as ações dos gestores no âmbito da administração
pública.
As
admissões na forma direta desvirtuaram, igualmente, as regras impostas nos §§2º
e 3º do Decreto n.º 2.678/2009 – modificado pelo Decreto n.º 2.704/2009 – os
quais normatizaram a matéria após a
assinatura dos contratos de consultoria.
As
contratações, realizadas sem amparo legal – em violação ao princípio da
legalidade, insculpido no art. 37, caput,
da CRFB/88 – caracterizaram ainda a
prática de ato de liberalidade, vedado pelo art. 154, § 2º, alínea
"a", da Lei n. 6404/76:
Art. 154. O administrador deve exercer as
atribuições que a lei e o estatuto lhe conferem para lograr os fins e no
interesse da companhia, satisfeitas as exigências do bem público e da função
social da empresa.
[...]
§ 2° É vedado ao administrador:
a) praticar ato de liberalidade à custa da
companhia;
Destarte, acompanho o entendimento da Instrução
Técnica em manter este apontamento restritivo.
2.
Da ausência de documentação de
suporte à liquidação de despesas realizadas durante a execução dos Contratos de
Consultoria
O segundo apontamento restritivo levantado
pelo Corpo Técnico refere-se à legalidade da execução dos contratos firmados
entre a EPAGRI e os consultores atuantes no Programa Microbacias 3, no que concerne à comprovação dos serviços prestados
e à realização das despesas indenizadas.
O
Corpo Técnico, em seu Relatório de Auditoria n.º 1.063/2010 e Relatório de
Reinstrução n.º 591/2012, apurou a carência de documentação capaz de certificar
a prática das atividades contratadas em
todos os relatórios apresentados pelos consultores.
Quanto
a este ponto, não se manifestou o responsável.
A
prestação de contas elaborada pelos consultores compôs-se, basicamente, dos
seguintes documentos (anexos às fls. 309 a 1.257): Solicitação de Pagamento,
Nota Fiscal de Serviços Prestados, Comprovante de Pagamento de Recolhimento do
Imposto sobre Serviços, Certidão Negativa de Débitos Relativos a Tributos
Municipais e Dívida Ativa do Município, Certidão Negativa de Débitos Estaduais,
Certidão Conjunta Negativa de Débitos Relativos aos Tributos Federais e Dívida
Ativa da União, Liquidação de Despesa e, por fim, Nota de Empenho.
De
fato, os documentos integrantes das respectivas prestações não comprovam a
realização dos serviços contratados (relação de pagamentos efetuados aos
fornecedores, elaboração de planilhas ou relatórios gerenciais, materiais
encaminhados ao Banco Mundial, dentre outros).
Nos
relatórios elaborados pelos Consultores consta apenas uma descrição das
atividades supostamente desempenhadas, sem quaisquer elementos aptos a
corroborar a efetiva execução de suas atribuições.
Quanto
ao teor destes, manifestou-se ainda o Corpo Técnico, em seu Relatório de
Auditoria n.º 1.063/2010:
Em verificação aos meses analisados por este corpo técnico
(outubro/2009, novembro/2009, fevereiro/2010, abril/2010, maio/2010 e
junho/2010), com exceção dos relatórios dos Consultores Valdemar Heraldo de
Freitas e Glauco Olinger, os demais apresentaram relatórios em igual teor e
forma (até os mesmos erros de digitação) ou alteraram (acrescentaram ou
suprimiram) algumas atividades nos meses observados.
Outra situação que merece destaque é o fato de determinados relatórios
não conterem a assinatura do superior hierárquico, como é o caso dos relatórios
apresentados pelo Sr. Valdemar Heraldo de Freitas (fls. 416/420, 712/717,
803/811, 947/893 e 1240/1246) e a Sra. Yriam Favero (fls. 376, 484, 680, 932,
1051 e 1255).
[...]
Há ainda o caso de relatórios idênticos para diferentes Consultores,
como aconteceram com os relatórios dos senhores Jhonatam Alberto Costa (fls.
426, 905, 996, 1144) e Marcelo Bublitz (fls. 435, 688, 892, 1067 e 1126), que
apresentaram o mesmo relatório nos meses analisados. No mesmo sentido, há relatórios
MUITO semelhantes, como os dos senhores Cezar Niehues Bet (fls. 385, 646,
857, 1059 e 1117) e Matheus Dobner Pértille (fls. 394, 833, 1043 e 1153),
contratados para exercerem as funções de “Consultor para função de Analista
Operacional” e de “Consultor para a função de assistir a S.E.E. nos processos
Técnicos e Administrativos do componente investimentos”, respectivamente, e
cujos relatórios possuem a mesma configuração de página e se diferem apenas em
algumas atividades desenvolvidas.
A
análise aos documentos acostados comprova a gritante similitude (ou mesmo
identidade) entre os Relatórios Descritivos elaborados pelos diferentes
consultores. A semelhança pode ser verificada até mesmo em relatórios elaborados por consultores contratados para exercer distintas
atribuições, com diferenciação, inclusive, na qualificação profissional exigida
para a ocupação do cargo, tal como
sucedeu com os relatórios elaborados pelos Consultores Cezar Niehues Bet e
Matheus Dobner Pértille, acima citados.
Ademais,
a descrição das atividades contidas nos relatórios apresentados é em grande
parte uma reprodução das atribuições previstas nos Termos de Referências
anexados às fls. 233 a 308, correspondentes aos contratos firmados entre a
EPAGRI e os consultores externos (fls. 156 a 231).
Adotemos como exemplo o caso da
Consultora Jamille Borges de Oliveira, contratada para exercer a função de
Coordenadora Administrativa. As descrições das atividades contidas em todos os
quatro relatórios elaborados pela consultora, anexos à fl. 559 (novembro/2009),
fl. 654 (fevereiro/2010), fl. 897 (abril/2010) e fl. 1.217 (junho/2010),
retratam fielmente as atribuições previstas no Termo de Referência TOR n.º
27/2009 (fls. 271 a 273), correspondente ao Contrato n.º 1.012/09 (fls. 184 a
187).
Situação idêntica é constatada ao
se analisar os relatórios elaborados pelo Consultor Jean Carlos Baldissarelli
(fls. 357, 517, 734, 791 e 1.209), contratado como Gerente Administrativo
Financeiro, e pelo Consultor Valmir José Luciano (fls. 462, 505 e 752),
contratado para exercer a função de Supervisor Administrativo Financeiro. Os
relatórios, referentes a meses distintos de execução, apresentam igual teor, bem como retratam (na
mesma ordem e com as mesmas expressões) as atribuições contidas no Termo de
Referência TOR n.º 25/2009 (fls. 267 a 269) – correspondente ao Contrato n.º
1.018/09 (fls. 200 a 203) – e no Termo de Referência TOR n.º 33/2009 (fls. 298
a 300) – correspondente ao contrato n.º 1.023/09, (fls. 220 a 223).
O responsável alegou que as
atividades desenvolvidas pelos profissionais eram constantemente
supervisionadas pelo Secretário Executivo do Projeto e pelo Gerente
Administrativo, não restando dúvidas quanto à efetiva execução de suas atribuições.
Tal argumento não se sustenta diante da falha na fiscalização verificada quando
da feitura dos relatórios do Sr. Valdemar Heraldo de Freitas (fls. 416/420,
712/717, 803/811, 947/893 e 1240/1246) e da Sra. Yriam Favero (fls. 376, 484,
680, 932, 1051 e 1255), que ao menos continham a assinatura dos citados
superiores hierárquicos.
Em sua defesa, arguiu ainda que a
semelhança nas atribuições – e, consequentemente, nos relatórios de prestação
de serviços – deveu-se ao trabalho em equipe desenvolvido pelos consultores,
fato este que não impediria o reconhecimento de sua realização.
O fato de os consultores
laborarem em equipe não é argumento capaz de justificar a similaridade entre as
atividades desenvolvidas por cada profissional. Estes foram contratados para
exercer um conjunto de atribuições próprias – cujo desempenho, inclusive
demandava qualificações profissionais distintas – sendo-lhes vedada a imisção
em outras funções que não as originariamente confiadas.
Ainda, a semelhança nas
atribuições, utilizada pelo responsável como embasamento para a similitude dos
Relatórios Descritivos, contradiz o argumento anteriormente exposto para
justificar as contratações diretas, qual seja: a especificidade dos serviços
desenvolvidos pelos consultores, bem como a “larga experiência” adquirida em
suas respectivas áreas de atuação.
A falha na comprovação documental
das despesas efetuadas caracteriza infração aos artigos 62 e 63 da Lei Federal
n.º 4.320/64, que estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e
controle dos orçamentos da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito
Federal:
Art. 62. O pagamento da despesa só será efetuado quando
ordenado após sua regular liquidação.
Art. 63. A
liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor
tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.
§ 1° Essa verificação
tem por fim apurar:
I - a origem e o
objeto do que se deve pagar;
II - a importância
exata a pagar;
III - a quem se deve pagar a importância, para extinguir
a obrigação.
§ 2º A liquidação da
despesa por fornecimentos feitos ou serviços prestados terá por base:
I - o contrato,
ajuste ou acordo respectivo;
II - a nota de
empenho;
III - os comprovantes
da entrega de material ou da prestação efetiva do serviço. (grifei)
Por não constarem nos relatórios
quaisquer documentos que comprovem a execução dos serviços contratados, não é
possível garantir a efetiva realização das despesas a estes concernentes. A
prestação de contas falha impede o reconhecimento da regularidade das
respectivas liquidações, das quais decorreria a obrigação de pagamento pela
poder público.
Ante a descrição de atividades
análogas em quase sua integralidade às atribuições previstas em contrato,
somada à falta de documentação comprobatória do exercício dos serviços
prestados, bem como aos insuficientes argumentos apresentados pelo responsável,
acompanho o
entendimento da DLC no sentido de manter-se o apontamento restritivo.
Ademais,
o
3.
Inobservância das cláusulas contratuais dos contratos
firmados com a Sra. Yriam Fávero e o Sr. Valmir José Luciano
Apurou o Corpo Técnico que os consultores acima
citados não se encontram atuando junto à Secretaria Executiva Estadual –
Unidade componente da Estrutura Executiva do Programa Santa Catarina
Rural/Microbacias 3 – mas na sede administrativa da EPAGRI.
Consoante se depreende da Lista de Ramais anexa à fl.
125, os consultores desempenham suas atividades no Setor de Compras e Projetos
(CIRAM) e no Gabinete da Presidência (GEX), respectivamente.
Em suas justificativas, o responsável arguiu que a
EPAGRI, por ser um dos órgãos executores do Programa, concentrava parte da
rotina administrativa e contábil em sua sede. Sustentou ainda que os
profissionais atuavam em prol do Projeto e não da rotina administrativa própria
da empresa.
Em que pese a estranheza de tal situação, o fato de os
consultores estarem desempenhando suas funções fora do órgão para o qual foram
contratados não se constitui, por si só, em ato de inobediência às cláusulas
contratuais pactuadas entre os profissionais e a EPAGRI.
Para verificar se houve descumprimento é necessário
examinar quais as atividades que estão sendo de fato exercidas pelos
profissionais e se estas condizem com as atribuições que lhe foram conferidas
quando da contratação para atuarem no âmbito do Programa Microbacias III, mediante
análise do contrato firmado e do Termo de Referência correspondente a este.
A Consultora Yriam Fávero fora contratada para prestar
serviço de consultoria na função de Analista Operacional junto a Secretaria
Executiva, conforme consta no Contrato n.º 1.008/2009 (fls. 172 a 175),
correspondente ao TOR n.º 21/2009 (fls. 249 a 251).
Dentre as atribuições delegadas à profissional,
encontram-se previstas a de “atualizar diariamente os relatórios financeiros
dos Sub-Componentes” e “catalogar e arquivar as documentações financeiras
encaminhadas ao Setor de Análise e Controle”, atividades que não demandam,
necessariamente, a presença da consultora na sede da Secretaria Executiva
Estadual.
Ademais, conforme consta no Termo de Referência
correspondente ao cargo ocupado, a consultora fora contratada para exercer sua
função na sede da entidade executora EPAGRI. No item 6 do TOR n.º 21/2009 (Disposições Gerais), encontra-se
expressamente prevista a sua vinculação direta à Gerência de Administração
Financeira da EPAGRI, junto à qual deveria executar suas atividades em tempo
integral e com dedicação exclusiva.
Quanto ao Consultor Valmir José Luciano, este fora
contratado para prestar serviço de consultoria na função de Supervisor
Administrativo Financeiro do Programa Microbacias III, conforme consta no
Contrato n.º 1.023/2009 (fls. 220 a 223), correspondente ao TOR n.º 33/2009
(fls. 297 a 300). O Termo de
Referência estipulava, igualmente, o exercício das atribuições – em período
integral e com dedicação exclusiva – junto à Gerência Administrativa da empresa
executora.
Os TOR’s referentes aos demais consultores, por sua
vez, estabeleciam a sede da Secretaria Executiva Estadual como localidade de
atuação dos contratados, vinculando a esta o exercício de suas atribuições.
Em vista desta diferenciação, o desempenho das
atividades dos consultores Sra. Yriam Fávero e Sr. Valmir José Luciano fora da
Secretaria Executiva Estadual não consiste em inobediência ao contrato firmado.
Quanto ao cumprimento de suas obrigações contratuais,
faz-se menção à observação exposta no item precedente: diante da ausência de
documentação comprobatória do seu efetivo desempenho – sem a qual não se pode
afirmar se houve ou não obediência ao pactuado entre as partes – resta
caracterizada apenas a infração aos artigos 62 e 63 da Lei Federal n.º
4.320/64, referente irregularidade na liquidação de despesas e,
consequentemente, no pagamento de serviços não comprovadamente prestados.
Ante o exposto, o Ministério Público junto ao
Tribunal de Contas, com amparo na competência conferida pelo art. 108, incisos
I e II da Lei Complementar 202/2000, manifesta-se:
1)
pelo conhecimento do Relatório de Auditoria realizada na Empresa de Pesquisa Agropecuária e Extensão
Rural de Santa Catarina S.A. – EPAGRI, referentes à legalidade dos contratos de consultoria
realizados durante o período de 01/10/2009 a 30/09/2010,
no âmbito do Programa Microbacias 3, para
nos termos do art. 36, § 2º, “a” da Lei Complementar nº 202/2000, considera-los irregulares;
2)
pela aplicação de multas
ao Sr. Luiz Ademir Hessmann, Diretor Presidente da Epagri (período de
05/02/2009 a 05/02/2010 e 06/02/2010 até esta data), nos termos do art. 70, II da Lei
Complementar 202/2000 c/c o art. 109, II, do Regimento Interno, em virtude das
irregularidades abaixo descritas:
2.1)
Contratação direta de consultores externos para
comporem a Secretaria Executiva Estadual do Programa Microbacias 3, sem a
realização de certame seletivo e sem a evidência de excepcional
interesse público, em desconformidade com o disposto
no artigo 37, II e IX, da Constituição Federal, caracterizando ainda ato de
liberalidade, vedado pelo art. 154, §2º, a, da Lei Federal n.º 6.404/76, bem
como descumprimento ao disposto no art. 2º, §§2º e 3º, do Decreto n.º
2.678/2009;
2.2)
Ausência de documentação de suporte à liquidação das
despesas referentes aos Contratos dos Consultores, em desconformidade ao
disposto nos artigos 62 e 63 da Lei Federal n.º 4.320;
3)
pela conversão do
processo em tomada de contas especial,
com fundamento no art. 32 da Lei Complementar nº 202/2000, para fins de apurar
a existência e responsabilidade de danos ao erário, em face da não-prestação de contas referentes
aos Contratos dos Consultores;
4)
pela determinação
ao Presidente da EPAGRI para que proceda à rescisão de contratos eventualmente
ainda vigentes, firmados nos mesmos moldes dos analisados nestes autos;
5)
pela ciência do
acórdão, relatório e voto ao Responsável.
Florianópolis, 5 de abril de 2013.
Diogo
Roberto Ringenberg
Procurador
do Ministério
Público
de Contas