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PARECER
nº: |
MPTC/17402/2013 |
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PROCESSO
nº: |
TCE 11/00146692 |
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ORIGEM: |
Prefeitura Municipal de Santo Amaro da
Imperatriz |
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INTERESSADO: |
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ASSUNTO: |
Auditoria para
Verificação da regularidade das despesas realizadas com a Manutenção e Desenvolvimento
da educação Infantil e Ensino
Fundamental relacionadas ao cumprimento constitucional |
Trata-se de Tomada de
Contas Especial instaurada na Prefeitura Municipal de Santo Amaro da
Imperatriz, relativa à
auditoria de registros contábeis e execução orçamentária dos exercícios de
2010, para verificação da regularidade das despesas
realizadas com a Manutenção e Desenvolvimento da Educação Infantil e Ensino
Fundamental no exercício de 2010, relacionadas ao cumprimento do mínimo
constitucional e da constituição e funcionamento do Conselho do FUNDEB (fls.
2-825).
Efetuada a citação (fls.
893-902), foram apresentadas alegações de defesa às folhas 903-928.
A Diretoria de Controle
dos Municípios emitiu relatório de instrução (fls. 930-962), opinando pelo
julgamento irregular da presente Tomada de Contas Especial, a condenação dos
Sr(a)s. Edésio Justen, Prefeito Municipal, Nelson Isidoro da Silva, Secretário
Municipal de Educação, e Maria das Graças Turnes, Presidente da Associação
Caritativa e Espontânea Santoamarense – ACESA, ao pagamento do montante de R$
3.929,01, em face da prestação de contas de forma incompleta, a aplicação de
multas aos Sr(a)s. Edésio Justen, em razão das irregularidades descritas nos
itens a, b, c, d e e; Nelson Isidoro da Silva, pelos itens a, b,
c, d, f e g; Marlon Campos, Gerente de Controle
Interno, pelo item g; Maria das
Graças Turnes, pelo item d; Izabel
Cristina Mattos, responsável pelo Setor de Pessoal, pelo item a; José Augusto Becker, responsável pelo
Setor Contábil, pelos itens b e h; Antônio Carlos Borba, Secretário
Municipal de Administração, Finanças e Planejamento, pelos itens e e h,
e; Lucas Silvy Santos, Secretario Municipal de Administração, Finanças e
Planejamento, pelos itens e e h, todos do item 5.1.1.1 da conclusão do
relatório de instrução e a determinação para devolução do valor de R$ 1.314,89
para a conta corrente vinculada ao FUNDEB.
Inicialmente, faz-se necessário
frisar a importância dos corretos investimentos na educação e do FUNDEB – Fundo
de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos
Profissionais da Educação – o qual substituiu o antigo FUNDEF (restrito ao
ensino fundamental), a partir da Emenda Constitucional n. 53, de 19 de dezembro
de 2006.
Cumprir os ditames básicos da Lei
11.494/07, a qual regulamentou o fundo, é
a ação mínima dos gestores municipais no que se relaciona aos investimentos
quantitativos na educação, isso sem falar no abandonado aspecto
qualitativo, já que atualmente no País
o
que mais profundamente estigmatiza a educação básica é a perda de qualidade, em
contínuo declínio, ano a ano, e acentuada na última década. Os sistemas de
avaliação, aprimorados ao longo do tempo, postos em prática regularmente, de
alguns anos para cá, põem a descoberto essa triste e constrangedora realidade.
Em parte, agravada pela atenção maior que tem sido dada ao fazer crescer o
atendimento quantitativo do ensino público. Mas que não mais pode manter-se
relegada a um segundo plano[1].
A propósito, a inobservância do que
determina a legislação em questão (art. 212, da CRFB/88, e art. 21, da Lei n.
11.494/07) é irregularidade gravíssima, porquanto mesmo quando cumpridos os
limites mínimos estipulados em Lei, o Brasil segue em situação precária no que
se refere à educação, consoante inclusive o mais recente relatório da UNESCO
sobre o tema, o “Education for All Global
Monitoring Report 2011”[2], no qual o País permaneceu na 88ª
colocação de tal ranking da educação, atrás de países como Paraguai, Namíbia e Botswana.
Este estudo abrange as ações de cada
nação na ampliação da educação infantil, na universalização do ensino primário,
no combate das desigualdades de gênero na educação e na melhoria de sua
qualidade, dentre outros aspectos, por meio do cálculo do chamado EDI (EFA Development Index, o Índice de
Desenvolvimento do Programa Educação Para Todos).
Feitas essas considerações iniciais,
passo à análise das restrições apontadas pela instrução.
1. Despesas realizadas
com a Manutenção e Desenvolvimento do Ensino.
1.1. Realização de
despesas, no montante de R$ 40.431,44, apropriadas indevidamente como
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino, em desacordo ao art. 85 da Lei n.
4.320/1964 c/c a Portaria MOG n. 42/1999 e art. 212 da CF/1988 c/c o art. 70 da
Lei Federal n. 9.394/1996 (LDB).
Foram contabilizados, pelo município,
gastos com atividades relacionadas ao consumo de energia elétrica, água e
telefone de unidades não relacionadas à Manutenção e Desenvolvimento do Ensino,
à Biblioteca Pública Municipal e ao consumo de combustíveis do transporte
escolar durante o período de férias escolares.
Os responsáveis, em suas
manifestações, arguiram apenas que a quadra de esportes localizada à Rua 29 de
Outubro pertence à Escola Básica Municipal Judite Adelina Schurhaus e que o uso
de combustível se deu em razão da locomoção dos ônibus escolares até a oficina
para manutenção.
No tocante ao consumo de água e
energia elétrica na quadra de esportes anexa à Escola Básica Municipal Judite
Adelina Schurhaus, observa-se que, diante dos documentos acostados, pode-se
considerar tais gastos como parte integrante das despesas com manutenção e
desenvolvimento do ensino infantil e fundamental.
Com relação às despesas com
abastecimento dos veículos escolares em período de férias, apesar de o
responsável ter alegado que ocorreram para a locomoção até a oficina a fim de
ser realizada manutenção, não restou comprovado o gasto por notas fiscais ou
outros documentos. Assim, não há como associar estes gastos com a finalidade da
educação.
E quanto às demais despesas
apropriadas indevidamente como manutenção e desenvolvimento do ensino, não
foram apresentadas justificativas pelos responsáveis.
Baseando-se no que foi constatado
pelo relatório de instrução, este Ministério Público entende ser pertinente a
manutenção da irregularidade descrita, bem como a sugestão de aplicação de
multas aos responsáveis, na mesma linha de outros acórdãos desse Tribunal,
abaixo transcritos:
Acórdão 0456/2009 - Processo
RLA 0800428560 – Sessão 6.4.2009
ACORDAM
os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, reunidos em
Sessão Plenária, diante das razões apresentadas pelo Relator e com fulcro no
art. 59 c/c o art. 113 da Constituição do Estado e no art. 1° da Lei
Complementar n. 202/2000, em:
6.1.
Conhecer do Relatório da Auditoria realizada na realizada na Prefeitura
Municipal de Joinville, envolvendo registros contábeis e execução orçamentária
(FUNDEF/FUNDEB), com abrangência aos exercícios de 2007 e 2008, para considerar
irregulares os atos e procedimentos tratados nos itens 6.2.1 a 6.2.3 desta
deliberação.
6.2.
Aplicar ao Sr. Marco Antônio Tebaldi - ex-Prefeito Municipal de Joinville, CPF
n. 256.712.350-49, com fundamento no art. 70, II, da Lei Complementar n.
202/2000 c/c o art. 109, II, do Regimento Interno, as multas abaixo
relacionadas, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação
deste Acórdão no Diário Oficial Eletrônico desta Corte de Contas, para
comprovar ao Tribunal o recolhimento ao Tesouro do Estado das multas cominadas,
sem o que, fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança
judicial, observado o disposto nos arts. 43, II, e 71 da Lei Complementar n.
202/2000:
6.2.1.
R$ 1.500,00 (mil e quinhentos reais), devido a despesas não pertencentes à
educação básica, no montante de R$ 3.249.743,18 (R$ 217.545,99, de 2007, e R$
3.032.197,19, de 2008), pagas com recursos do Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da
Educação - FUNDEB, em desacordo com o art. 2º c/c o art. 21 da Lei n. 11.494/07
(item III-1.1 do Relatório DMU);
SPE
0405671334
Acórdão 0587/2008 - Processo
ARC 0405671334 – Sessão 16.4.2008
ACORDAM
os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, reunidos em
Sessão Plenária, diante das razões apresentadas pelo Relator e com fulcro nos arts.
59 da Constituição Estadual e 1° da Lei Complementar n. 202/2000, em:
6.1.
Conhecer do Relatório da Auditoria realizada na Secretaria de Estado da
Educação e Inovação (atual Secretaria de Estado da Educação), com abrangência
sobre registros contábeis e execução orçamentária relativos ao período de
janeiro a dezembro, para considerar irregulares as Demonstrações Contábeis
referentes aos Sistemas Orçamentário, Financeiro, Patrimonial e de Compensação
analisadas.
6.2. Aplicar ao Sr. Orival Prazeres - Assistente
Pessoal do Secretário de Estado da Educação e Inovação (atual Secretaria de
Estado da Educação) em 2003 (Portaria n. 10.307/2003), CPF n. 150.297.786-91,
com fundamento no art. 70, II, da Lei Complementar n. 202/2000 c/c o art. 109,
II, do Regimento Interno, as multas abaixo relacionadas, fixando-lhe o prazo de
30 (trinta) dias, a contar da publicação deste Acórdão no Diário Oficial do
Estado, para comprovar ao Tribunal o recolhimento ao Tesouro do Estado das
multas cominadas, sem o que, fica desde logo autorizado o encaminhamento da
dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos arts. 43, II, e 71 da
Lei Complementar n. 202/2000:
[...]
6.2.4.
R$ 1.000,00 (mil reais), em razão da utilização dos recursos do Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério
- FUNDEF, atual Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de
Valorização dos Profissionais da Educação - FUNDEB, para pagamento de
vale-transporte e auxílio-alimentação (Notas de Empenho ns. 8491, 41565, 41569
- despesas de caráter indenizatório), quando a destinação legal dos recursos do
Fundo é para gastos de cunho remuneratório, consoante dispõem o inciso I do
art. 70 da Lei (federal) n. 9.394/96 (LDB) e os arts. 2º da Lei (estadual) n.
7.975/90 e 2º da Lei (estadual) n. 11.647/00 (item 2.2.1.3 do Relatório DCE n.
300/2006).
Opina-se, assim, pela manutenção
destas irregularidades, reduzindo, todavia, do montante inicialmente apurado,
os gastos com consumo de água e energia elétrica da quadra de esportes anexa à
Escola Básica Municipal Judite Adelina Schurhaus, uma vez que foram
considerados regulares.
2. Realização de despesas de pessoal, no montante de R$ 151.587,01, em
atividades que não se enquadram em manutenção e desenvolvimento do ensino,
contrariando o art. 212 da CF/1988 c/c o art. 70 da Lei Federal n. 9.395/1996
(LDB).
A Auditoria realizada in loco constatou a realização de despesas
com atividades alheias à manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental.
Conforme destaca o relatório (fls.
940-941), foram efetuados gastos com servidores que exerciam atividade junto à
Biblioteca Pública do Município e no Ginásio de Esportes Estefano Becker, bem
como com nutricionistas e motoristas do ensino médio, classificados como
despesas com manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental.
Assim sendo, na análise do quadro
demonstrativo das despesas efetuadas com pessoal e bolsistas (fl. 941),
verifica-se a sua inadequação com o art. 70 da Lei n. 9.394/1996 – Lei de
Diretrizes e Bases da Educação Nacional – motivo ensejador da presente
irregularidade.
Em suas defesas, os responsáveis
confirmaram a irregularidade, mas alegaram que não houve descumprimento à
aplicação do mínimo exigido constitucionalmente.
Cumpre trazer as hipóteses consideradas
como manutenção e desenvolvimento do
ensino na Lei n. 9.394/1996 (LDB):
Art. 70. Considerar-se-ão como de manutenção e
desenvolvimento do ensino as despesas realizadas com vistas à
consecução dos objetivos básicos das instituições educacionais de todos os
níveis, compreendendo as que se
destinam a:
I - remuneração e
aperfeiçoamento do pessoal docente e demais profissionais da educação;
II - aquisição, manutenção, construção
e conservação de instalações e equipamentos necessários ao ensino;
III – uso e manutenção de bens e
serviços vinculados ao ensino;
IV - levantamentos estatísticos,
estudos e pesquisas visando precipuamente ao aprimoramento da qualidade e à
expansão do ensino;
V - realização de atividades- meio
necessárias ao funcionamento dos sistemas de ensino;
VI - concessão de bolsas
de estudo a alunos de escolas públicas e privadas;
VII - amortização e custeio de
operações de crédito destinadas a atender ao disposto nos incisos deste artigo;
VIII - aquisição de
material didático-escolar e manutenção de programas de transporte escolar
(grifou-se).
Conquanto não tenha havido
violação ao mínimo constitucional, é visível que não existe correlação entre os
incisos elencados no artigo 70 supracitado e o exercício das funções de
bibliotecária e auxiliar de serviços gerais lotadas na biblioteca municipal do
município, nutricionista e motorista, uma vez que não há vinculação direta ao
ensino.
Desta forma, manifesto-me também
pela manutenção da irregularidade.
3.
Realização de despesas, no montante de R$ 9.196,84, custeadas com recursos do
FUNDEB, em desacordo com o art. 21 da Lei n. 11.494/2007 c/c o art. 70 da Lei
n. 9.394/1996.
Observa-se que foram efetuadas
despesas apropriadas indevidamente na Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental, custeadas com recursos do FUNDEB.
Portanto, na mesma linha da questão
analisada no item 3.1.1, a impropriedade advém das despesas com o consumo de
energia elétrica e água na quadra de esportes anexa à Escola Básica Municipal
Judite Adelina Schurhaus, o que refoge ao conceito de “ações para manutenção e
desenvolvimento da educação básica pública”, em desacordo com o art. 21 da Lei
n. 11.494/2007.
Na análise do quadro demonstrativo de
tais despesas (fl. 938), verifica-se, desta forma, a sua desconformidade com a
já citada Lei n. 11.494/2007.
Os responsáveis confirmaram a
irregularidade e efetuaram o depósito do valor correspondente aos gastos
equivocados (fl. 928).
Verifica-se, todavia, que a cópia do
comprovante de entrega de envelope de depósito na conta corrente n. 12.324-2
não é documento idôneo a comprovar a efetivação deste, de modo a restar mantida
a irregularidade apontada, com a redução do valor de R$ 7.881,95,
correspondente à parcela da restrição do item 1.1 regularmente apropriada na
manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental.
4. Serviços de
consultoria educacional contratados e pagos, no exercício de 2010, no montante
de R$ 8.000,00, com ausência de elementos para comprovação de sua liquidação,
em desacordo com os arts. 62 e 63 da Lei n. 4.320/1964.
Foi apurada também a ausência de
documentos comprobatórios da liquidação de despesas, no valor de R$ 8.000,00,
com serviços de consultoria educacional contratados no exercício de 2010.
Os responsáveis arguiram que os
serviços prestados tiveram por objetivo a elaboração do Plano de Ações
Articuladas (PAR). Conquanto não tenha sido redigido relatório pela contratada,
entendem que a conclusão dos trabalhos é elemento hábil a comprovar a
liquidação da despesa.
Considerando os documentos anexados,
especialmente a cópia do Plano de Ações Articuladas - PAR (fls. 917-927), que
tem correlação com o serviço contratado, entendo também pertinente a exclusão
da referida restrição.
5. Concessão de
subvenção social, no montante de R$ 283.000,00, sem atender os ditames do parágrafo
único do art. 16 da Lei n. 4.320/1964.
A presente irregularidade cinge-se à
ausência de análise técnica acerca do valor das subvenções sociais a serem
repassadas à Associação Caritativa e Espontânea Santoamarense – ACESA para cobrir os
custos com o atendimento de crianças, em desobediência ao disposto no art. 16,
parágrafo único, da Lei n. 4.320/1964.
Os responsáveis não refutaram a
responsabilidade a eles atribuída, informando que, para os futuros repasses de
subvenções sociais, irão avaliar melhor os valores.
Por este motivo, manifesto-me pela
permanência do apontado.
6. Prestação de contas
apresentadas de forma incompleta, sem os documentos comprobatórios das
despesas, no montante de R$ 3.929,01, em afronta aos arts. 62 e 63 da Lei n.
4.320/1064 c/c os arts. 51 e 52 da Resolução n. TC – 16/1994, denotando ainda
ausência de atuação do Sistema de Controle Interno, em desacordo com o
parágrafo único do art. 1º da Lei n. 5/2001 e com a Cláusula Quarta do Termo de
Convênio n. 2/2010.
Constatou-se
que na prestação de contas da Associação Caritativa e Espontânea Santoamarense
– ACESA, referente aos recursos debitados na Conta n. 18.568 pelo Município, no
valor de R$ 3.929,01, não foram anexados os documentos comprobatórios das
despesas realizadas.
Em resposta,
os responsáveis sustentaram que as movimentações na referida conta foram
efetuadas com recursos próprios da ACESA, os quais não fazem parte do convênio
firmado.
Porém,
conforme afirmou a instrução técnica, os documentos acostados aos autos (fls.
260-805) não demonstram que a movimentação efetuada na conta se deu com
recursos provenientes da própria entidade, haja vista que todos os créditos
realizados na Conta n. 18.568 são oriundos de parcelas referentes a repasses
efetuados pelo Município.
Ante a ausência
de documentos hábeis a afastar referida restrição, manifesto-me por sua
manutenção.
7. Ausência do
cumprimento integral do Objeto do Termo de Convênio n. 2/2010 c/c o Plano de
Aplicação, a título de subvenção social, quanto à quantidade de crianças
atendidas, denotando falta de acompanhamento pelo Município, em desacordo com o
art. 1º da Lei Municipal n. 2.057/2010 c/c a Cláusula Quarta do Termo de
Convênio n. 2/2010 e o Plano de Aplicação dos recursos.
A instrução apontou que a
Associação
Caritativa e Espontânea Santoamarense – ACESA não cumpriu o Objeto do Termo de
Convênio n. 2/2010 c/c o Plano de Aplicação, que previam o atendimento de 120
crianças com os recursos repassados pelo Município.
Conforme informações postas nos autos,
“em
visita a referida Associação [...], constatou-se que a mesma oferece
atendimento de Educação Infantil [...] a uma quantidade de crianças aquém da
quantidade proposta, corroborando com o dado existente nas prestações de
contas, que informa o número de 80 crianças atendidas no exercício de 2010”
(fl. 949-v).
Os responsáveis alegaram
que o convênio não previa repasse de recursos por crianças atendidas, que a
impossibilidade de atendimento a 120 crianças se deu em razão a problemas com
as instalações da Associação e que, em vista de tais fatos, avaliará
futuramente a manutenção do convênio com essa finalidade.
Tais argumentos, todavia,
não prosperam.
Conforme Termo de
Convênio n. 2/2010, cláusula quarta, alínea i,
a ACESA se obriga a “aplicar os recursos financeiros de acordo com o Plano
aprovado”.
Tendo em vista que o
Plano de Aplicação previa o atendimento a 120 crianças (fls. 255-257), restou
evidentemente caracterizada a irregularidade em comento.
A alegação de que o
atendimento a tal quantidade não se tornou possível em decorrência dos
problemas ocorridos nas instalações da entidade também não deve ser acolhida,
já que deveria então o Município reajustar os valores de acordo com o número de
crianças efetivamente atendidas pelo convênio.
Nesse sentido, dispõe o
art. 9º da Lei Estadual n. 5.867/1981 que “as subvenções sociais serão
aplicadas exclusivamente nos fins para os quais houverem sido concedidas”.
Assim, em virtude da não
comprovação da regular aplicação dos recursos públicos no objeto para o qual
foram concedidos, entendo pertinente a manutenção desta restrição.
8. Repasses de recursos financeiros a título
de subvenção social, sem a prestação de contas da parcela anterior, em
desacordo com o art. 1º da Lei Municipal n. 2.057/2010 c/c a cláusula sexta do
Termo de Convênio n. 2/2010.
Diz a Lei Municipal n. 2.057/2010:
Art.
1º - Fica autorizado o Chefe do
Poder Executivo a firmar Convênio com a ASSOCIAÇÃO CARITATIVA E ESPONTÂNEA
SANTOAMARENSE, visando o repasse financeiro para custeio das despesas para
manutenção das atividades educativas e assistências do Programa creches da
ACESA, no valor de até R$ 283.000,00 (duzentos e oitenta e três mil reais).
E, da cláusula sexta do Termo de
Convênio n. 2/2010, extrai-se o seguinte:
CLÁUSULA
SEXTA – DA PRESTAÇÃO DE CONTAS
A
prestação de contas, que obedecerá aos princípios de contabilidade e auditoria
pública, será encaminhada ao Município até o dia 25 de cada mês, sendo que nela
deverá constar relatório das atividades desenvolvidas pela entidade com os
recursos repassados pelo Município.
O Município não liberará
parcela subsequente sem que a prestação de conta da parcela anterior seja
considerada regular (grifou-se).
Dessa maneira, tal convênio – cujo
objeto é o repasse de valores à Associação Caritativa e Espontânea Santoamarense
– também exige a devida prestação de contas das parcelas transferidas à
entidade como requisito para a liberação de parcelas subsequentes, o que não
ocorreu, pois, conforme informações oriundas da auditoria, os repasses foram
efetuados antes do envio das prestações de contas.
Os responsáveis afirmaram que as
parcelas somente eram liberadas após entrega das prestações de contas, mas que,
em alguns casos, elas retornavam à entidade para ajuste, sendo devolvidas
apenas após o repasse da parcela seguinte.
Consoante bem destacado pela
instrução, e em contrariedade ao que alegam os responsáveis, todos os repasses foram
efetuados em data anterior ao envio das prestações de contas. Dessa maneira,
evidente o descumprimento ao disposto na cláusula sexta do Termo de Convênio n.
2/2010, já que o repasse das parcelas subsequentes do convênio só deveria ser
efetuado após a análise de regularidade das prestações de contas, e não com sua
simples entrega.
Assim, tendo em vista que as
justificativas e documentos apresentados pelos responsáveis não foram capazes
de sanar a restrição em comento, a irregularidade merece ser conservada.
9. Ausência de
pareceres sobre as prestações de contas de recursos repassados pelo Município a
título de subvenção social, conjugado com as deficiências quanto ao cumprimento
dos requisitos formais das contas prestadas, denotando ausência de atuação do
Sistema de Controle Interno, em desacordo com o parágrafo único do art. 1º da
Lei Municipal n. 5/2001 e com os arts. 1º e 3º da Lei n. 2.057/2010, c/c as
cláusulas quarta e sexta do Termo de Convenio n. 2/2010.
Na auditoria foi constatada que no
exercício de 2010 os responsáveis não elaboraram o necessário parecer a
respeito da regularidade das prestações de contas nos recursos repassados pelo
Município.
Os responsáveis, por sua vez, alegam
que as prestações de contas são analisadas pelo setor de contabilidade,
acompanhada pela Controladoria Geral, as quais não elaboraram parecer a
respeito.
Em que pese as alegações postas, a
irregularidade versa sobre a ausência de um parecer que deveria ser firmado
pelo Controle Interno, conforme exposto na Lei Municipal n. 5/2001:
Art. 1º Fica instituído o Sistema de
Controle Interno dos atos da gestão fiscal, orçamentária, operacional,
patrimonial e contábil dos órgãos, fundos e entidades da administração pública
municipal, objetivando a legalidade, legitimidade, economicidade, moralidade,
impessoalidade e transparência.
Parágrafo único. O sistema de Controle
Interno acompanhará a execução de Programas de trabalho, do orçamento, dos
contratos e convênios avaliando seus resultados e prestando contas, quando for
o caso, ao Estado e à União e, ainda, emitindo
parecer sobre prestação de contas de recursos municipais transferidos
(grifou-se).
Diante do reconhecimento por parte
dos responsáveis da ausência do parecer, mantém-se a irregularidade.
10. Deficiência nos
controles do consumo de combustíveis de veículos da Secretaria de Educação,
denotando ausência de atuação do Sistema de Controle Interno, em afronta aos
arts. 4º, VII, 7º e 9º, I, da Lei Complementar Municipal n. 27/2003.
A área técnica assinalou a
irregularidade na deficiência de atuação da Gerência de Controle Interno do
Município quanto ao controle de consumo de combustível dos veículos da
Secretaria de Educação, pois não demonstravam a quilometragem dos veículos
abastecidos.
Assim preceitua a Resolução n.
TC-16/1994:
Art.
60. A nota fiscal, para fins de comprovação de despesa pública, deverá indicar:
I
- A data de emissão, o nome e o endereço da repartição destinatária;
II
- A discriminação precisa do objeto da despesa, quantidade, marca, tipo,
modelo, qualidade e demais elementos que permitam sua perfeita identificação;
III
- Os valores, unitário e total, das mercadorias e o valor total da operação.
Parágrafo
único. As notas fiscais relativas a combustíveis, lubrificantes e consertos de
veículos, conterão ainda, a identificação do número da placa e a quilometragem registrada no hodômetro,
adotando-se procedimento análogo nas despesas em que seja possível aplicar controle
semelhante (grifou-se).
Em suas justificativas, os
responsáveis aduziram a responsabilidade dos frentistas do posto pelo não
preenchimento da quilometragem, informando que intensificarão a atuação nesta
questão, o que não elimina a irregularidade em questão, evidentemente.
É importante salientar que neste tipo
de controle deve necessariamente constar algumas informações obrigatórias de
documentos fiscais, além da quantidade de litros consumidos, do valor unitário
do combustível, da numeração da placa do veículo abastecido, da quilometragem e
da assinatura do motorista, consistindo tais omissões em grande falha, que
pode, inclusive, causar prejuízo ao erário.
Importante
observar que referidas deficiências refletem a presença de problemas na
estrutura de controle interno da entidade, que não cumpre as atribuições
previstas na Lei Complementar Municipal n. 27/2003.
Neste
contexto, importante esclarecer que a exigência de manutenção do sistema de
controle interno do Poder Executivo é de caráter constitucional, consoante
preceitua a CRFB/88, nos seguintes dispositivos:
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da
administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade,
aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso
Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada
Poder.
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e
Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a
finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas
no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da
União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os
resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira
e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da
aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de
crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de
sua missão institucional.
Por sua vez, a Constituição do Estado de Santa
Catarina possui disposição semelhante nos seguintes verbetes:
Art. 58. A fiscalização contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial do Estado e dos órgãos e entidades da
administração pública, quanto a legalidade, legitimidade, economicidade,
aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pela Assembleia
Legislativa, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de
cada Poder.
Art. 62. Os Poderes Legislativo, Executivo e
Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a
finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas
no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos do
Estado;
II - comprovar a legalidade e avaliar os
resultados quanto a eficácia e a eficiência da gestão orçamentária, financeira
e patrimonial nos órgãos e entidades da administração estadual, bem como da
aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de
crédito, avais e outras garantias, bem como dos direitos e haveres do Estado;
IV - apoiar o controle externo no exercício de
sua missão institucional.
Por
seu turno, a Resolução n. TC-16/1994, com redação dada pela Resolução n.
TC-11/2004, também dispõe sobre o assunto, ao regulamentar a apresentação do
relatório de controle interno do ente.
Portanto
restou devidamente positivada a questão da organização de sistema de controle
interno, seja no âmbito constitucional ou regulamentar.
A
inexistência ou deficiência de controle interno afronta dispositivos
constitucionais, legais e regulamentares que impõem expressamente tal obrigação,
cuja inobservância acarreta a violação de deveres essenciais do gestor, no
sentido de atuar com cautela e compromisso na utilização dos recursos públicos,
com vistas a evitar o mau uso do erário.
O Controle Interno do Órgão
deve atuar permanentemente, ao longo de todo o exercício, verificando
eventuais irregularidades e contribuindo, dessa forma, com a boa gestão
administrativa.
Veja-se
a importância do Controle Interno, conforme apostila do XIIº Ciclo de Estudos
de Controle Público da Administração Municipal,editado pelo Tribunal de Contas,
onde se lê, à fl. 301:
O
Sistema de Controle Interno deve funcionar como guardião do patrimônio público,
vigiando permanentemente as ações ou atos expedidos pela administração que
venham a ocasionar perda, desperdício ou desvio do propósito primordial e
norteador da administração pública que é o interesse público.
Desta
forma, deverá emitir relatórios consistentes e circunstanciados que propiciem
aos gestores uma visão gerencial e de planejamento das ações, metas e objetivos
a serem alcançados.
A
falta ou as deficiências relacionadas à atuação do controle interno é
considerada uma falha gravíssima, inclusive passível de emissão de parecer
prévio recomendando a rejeição das contas prestadas por Prefeitos, a teor do disposto
no at. 9º, inciso XI, da Decisão Normativa TC-06/2008, que diz:
Art. 9º As restrições que podem ensejar a
emissão de Parecer Prévio com recomendação de rejeição das contas prestadas
pelo Prefeito, dentre outras, compõe o Anexo I, integrante desta Decisão
Normativa, em especial as seguintes (grifou-se):
[...]
XI – CONTROLE INTERNO –
Ausência de efetiva atuação do Sistema de Controle Interno demonstrado no
conteúdo dos relatórios enviados ao Tribunal de Contas, ou em auditoria in loco.
A
própria jurisprudência dessa Corte de Contas é vasta e pacífica no sentido da
aplicação de multa ao responsável nos casos de deficiências nos Sistemas de
Controle Interno, a exemplo da decisão do processo PCA n. 05/04262068, cujo
seguinte excerto bem representa tal situação:
ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas
do Estado de Santa Catarina, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões
apresentadas pelo Relator e com fulcro no art. 59 c/c o art. 113 da
Constituição Estadual e 1º da Lei Complementar n. 202/2000, em:
6.1. Julgar irregulares, com imputação de
débito, com fundamento no art. 18, III, alíneas "b" e "c",
c/c o art. 21, caput, da Lei Complementar n. 202/2000, as contas anuais de
2004) referentes a atos de gestão da Companhia de Desenvolvimento e Urbanização
de Joinville, e condenar o Responsável – Sr. Sérgio de Souza Silva -
Diretor-Presidente daquela Entidade em 2004, CPF n. 294.610.149-53, ao
pagamento das quantias abaixo discriminadas, fixando-lhes o prazo de 30
(trinta) dias, a contar da publicação deste acórdão no Diário Oficial do
Estado, para comprovarem perante este Tribunal o recolhimento dos valores dos
débitos aos cofres da CONURB, atualizados monetariamente e acrescidos dos juros
legais, calculados a partir das datas de ocorrência dos fatos geradores dos
débitos, sem o que, fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para
cobrança judicial (art. 43, II, do mesmo diploma legal):
[...]
6.2. Aplicar ao Sr. Sérgio de Souza Silva -
acima qualificado, com fundamento no art. 70, II, da Lei Complementar n.
202/2000 c/c o art. 109, II, do Regimento Interno, as multas abaixo
relacionadas, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação
deste Acórdão no Diário Oficial do Estado, para comprovar ao Tribunal o
recolhimento ao Tesouro do Estado das multas cominadas, sem o que, fica desde
logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o
disposto nos artigos 43, II, e 71 da Lei Complementar n. 202/2000:
[...]
6.2.5. R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face
da ausência da organização de
controle interno, em atendimento ao art. 119, da Lei Complementar n.
202/2000 (item 8 do Relatório da DCE) (grifou-se).
Em
face do exposto, entendo pela permanência desta restrição e pela aplicação de
multa ao responsável.
11. Repasses de recursos financeiros a título de subvenção social, no
montante de R$ 173.000,00, caracterizando realização de despesa sem prévio
empenho, em desacordo com o art. 60 da Lei n. 4.320/1964.
A instrução
verificou a ausência de prévio empenho dos recursos repassados à Associação
Caritativa e Espontânea Santoamarense – ACESA, no valor de R$ 173.000,00,
referentes às Notas de Empenho n. 1.176, 1.431, 1.808, 2.407, 2.408, 3.040,
3.243 e 3.244, informadas no quadro de fl. 951-v, em violação ao disposto no
art. 60 da Lei n. 4.320/1964.
Sobre esta
restrição, os responsáveis confirmaram a restrição, informando que nos próximos
convênios os empenhos serão emitidos na data de sua assinatura.
A respeito do
tema, trago o comentário de J. Teixeira Machado Jr. e Heraldo da Costa Reis[3], os
quais esclarecem a importância da emissão do prévio empenho na realização de
despesas:
O empenho constitui instrumento de programação, pois, ao
utilizá-lo racionalmente, o Executivo tem sempre o panorama dos compromissos
assumidos e das dotações ainda disponíveis. Isto constitui uma garantia para os
fornecedores, prestadores de serviços e empreiteiros, contratantes em geral,
como já foi dito.
O
conceito de empenho pressupõe anterioridade. O empenho é ex-ante. Daí o receio de ter uma definição legal de empenho
meramente formal. No entanto, a prática brasileira é a do empenho ex-post, isto
é, depois de executada a despesa, apenas para satisfazer ao dispositivo legal,
ao qual o Executivo não quer obedecer, por falta de capacidade de programação [grifei].
Ressalto,
ainda, que tal irregularidade tem sido objeto de aplicações de sanções em
diversos julgados no âmbito dessa Corte de Contas, conforme se extrai das
seguintes decisões:
O TRIBUNAL
PLENO, diante das razões apresentadas pelo Relator e com fulcro no art. 59 c/c
o art. 113 da Constituição do Estado e no art. 1º da Lei Complementar n.
202/2000, decide:
6.1. Converter o presente
processo em "Tomada de Contas Especial", nos termos do art. 32 da Lei
Complementar n. 202/2000, [...]
6.2. Determinar a citação
do Sr. Balduíno Radavelli - Prefeito Municipal de Vargem Bonita, [...]
apresentar alegações de defesa:
6.2.1. acerca das
seguintes irregularidades, passíveis de imputação de débito e/ou aplicação de
multa prevista nos arts.
[...]
6.2.2.3. realização
de despesas, no montante de R$ 5.149,80 sem prévio empenho, em descumprimento
aos arts. 60 c/c 65 e 68 da Lei n. 4320/64. (TCE
03/00436548, Rel. Luiz Roberto Herbst, sessão de 18.3.2009) [grifei].
ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de
Contas do Estado de Santa Catarina, reunidos em Sessão Plenária, diante das
razões apresentadas pelo Relator e com fulcro no art. 59 c/c o art. 113 da
Constituição do Estado e no art. 1° da Lei Complementar n. 202/2000, em:
[...]
6.2. Aplicar ao Sr. CLÓVIS JOSÉ DA
ROCHA - anteriormente qualificado, com fundamento nos arts. 70, II, da Lei
Complementar n. 202/00 e 109, II, c/c o 307, V, do Regimento Interno instituído
pela Resolução n. TC-06/2001, com base nos limites previstos no art. 239, III,
do Regimento Interno (Resolução n. TC-11/1991) vigente à época da ocorrência da
irregularidade, as multas abaixo relacionadas [...]:
6.2.13. R$ 1.000,00 (mil reais), em face da execução de obra sem prévio
empenho, contrariando o art. 60 da Lei (federal) n. 4.320/64. (TCE
03/00539606, Rel. Luiz Roberto Herbst, sessão de 8.12.2008) [grifei].
ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de
Contas do Estado de Santa Catarina, reunidos em Sessão Plenária, diante das
razões apresentadas pelo Relator e com fulcro no art. 59 c/c o art. 113 da
Constituição do Estado e no art. 1° da Lei Complementar n. 202/2000, em:
[...]
6.2. Aplicar ao Sr. Dário Elias Berger
- ex-Prefeito Municipal de São José, CPF n. 341.954.919-91, com fundamento nos
arts. 70, II, da Lei Complementar n. 202/00 e 109, II, c/c o 307, V, do
Regimento Interno instituído pela Resolução n. TC-06/2001, as multas abaixo
especificadas [...]:
6.2.3. R$ 400,00 (quatrocentos reais),
pela realização de despesa sem prévio
empenho no exercício de 1999, especialmente quanto aos períodos
relativos aos meses de janeiro a abril e julho a outubro, acarretando a inobservância do disposto no art. 60 da Lei (federal)
n. 4.320/64. (DEN 04/00041553, Rel. Salomão Ribas Jr., sessão de
1.10.2008) [grifei].
ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de
Contas do Estado de Santa Catarina, reunidos em Sessão Plenária, diante das
razões apresentadas pelo Relator e com fulcro no art. 59 c/c o art. 113 da
Constituição do Estado e no art. 1° da Lei Complementar n. 202/2000, em:
[...]
6.2. Aplicar ao Sr. Dionísio Pauli -
ex-Prefeito Municipal de São Pedro de Alcântara, CPF n. 298.443.989-91, com
fundamento no art. 70, II, da Lei Complementar (estadual) n. 202/2000 c/c o
art. 109, II, do Regimento Interno, as multas a seguir especificadas [...]:
6.2.2. R$ 400,00 (quatrocentos reais),
devido à realização de despesa sem
prévio empenho, no montante de R$ 11.412,40, em desacordo com o preceituado no
art. 60 da Lei (federal) n. 4.320/64 (ARC 05/03912670, Rel. Moacir
Bertoli, sessão de 16.4.2008) [grifei].
Dessa forma, uma
vez não emitidos empenhos anteriormente à realização de despesas, caracterizada
está a irregularidade, para a qual proponho a imposição de sanção pecuniária,
na linha dos precedentes desse Tribunal.
12. Ausência de atuação efetiva do Conselho Municipal de
Acompanhamento e Controle Social do FUNDEB no exercício de 2010, em afronta ao
art. 24 da Lei n. 11.494/2007 c/c o art. 13 e o art. 10 da Lei n. 1.807/2007.
Assim dispõe a Lei n. 11.494/2007:
Art. 24. O acompanhamento e o controle social sobre a
distribuição, a transferência e a aplicação dos recursos dos Fundos serão
exercidos, junto aos respectivos governos, no âmbito da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios, por conselhos instituídos especificamente
para esse fim.
[...]
§ 9o Aos conselhos incumbe, ainda,
supervisionar o censo escolar anual e a elaboração da proposta orçamentária
anual, no âmbito de suas respectivas esferas governamentais de atuação, com o
objetivo de concorrer para o regular e tempestivo tratamento e encaminhamento
dos dados estatísticos e financeiros que alicerçam a operacionalização dos
Fundos.
§ 13. Aos conselhos incumbe, também, acompanhar a
aplicação dos recursos federais transferidos à conta do Programa Nacional de
Apoio ao Transporte do Escolar - PNATE e do Programa de Apoio aos
Sistemas de Ensino para Atendimento à Educação de Jovens e Adultos e, ainda,
receber e analisar as prestações de contas referentes a esses Programas,
formulando pareceres conclusivos acerca da aplicação desses recursos e
encaminhando-os ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE.
Art. 27. Os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios prestarão contas dos recursos dos Fundos conforme os procedimentos
adotados pelos Tribunais de Contas competentes, observada a regulamentação
aplicável.
Todavia, durante o período de 2010,
não foram realizadas reuniões periódicas do Conselho, o que debilitou a função
precípua de acompanhamento e controle social da aplicação dos recursos
mensalmente, em desacordo com a competência destinada pela legislação
pertinente.
Nesse viés, a instrução observou que
foram realizadas somente duas reuniões do Conselho Municipal de Acompanhamento
e Controle Social do FUNDEB no exercício de 2010 (nos dias 30-3-2010 e 18-5-2010),
caracterizando afronta também aos arts. 10 e 13 da Lei n. 1.807/2007.
A responsável, por sua vez, alegou
que tinha pouco conhecimento acerca das contas prestadas ao Conselho do FUNDEB
e que as reuniões, embora marcadas, não foram realizadas em razão do baixo
quórum presente, conforme documentação apresentada (fls. 911-913).
A justificativa da responsável não
merece ser acolhida, ante a confirmação da restrição. Ademais, as alegações
apresentadas não justificam o fato de não se conseguir compatibilizar a agenda
para reunir um número de pessoas ao menos uma vez por mês, o que compromete o
correto andamento dos trabalhos do Conselho.
Portanto, diante do descumprimento do
dever de realização de reuniões mensais do Conselho Administrativo, ao arrepio
dos arts. 24 e 27 da Lei n. 11.494/2007 e arts. 10 e 13 da Lei n. 1.807/2007, a
restrição em comento merece ser conservada, com a consequente aplicação de
multa à responsável.
Ante
o exposto, o
1.
pela IRREGULARIDADE da presente
Tomada de Contas Especial, na forma do art. 18, III, c, c/c o art. 21, caput,
da Lei Complementar n. 202/2000, em face das irregularidades descritas nos
itens 5.1.1 e 5.2 da conclusão do relatório de instrução;
2. pela IMPUTAÇÃO DE DÉBITO aos Sr(a)s. Edésio
Justen, Prefeito Municipal, Nelson Isidoro da Silva, Secretário Municipal de
Educação, e Maria das Graças Turnes, Presidente da Associação Caritativa e
Espontânea Santoamarense – ACESA à época, no montante de R$ 3.929,01, devidamente atualizados e
acrescidos dos juros de mora, em razão da irregularidade apontada no item
5.1.1, letra a, da conclusão do
relatório de instrução;
3. pela APLICAÇÃO
DE MULTAS aos responsáveis, conforme previsto no art. 69 da Lei
Complementar n. 202/2000, ao Sr. Edésio Justen, já qualificado, em face da
irregularidade constante no item 5.2, alíneas a, b, c, d e e; Sr. Nelson
Isidoro da Silva, já qualificado, pelo item 5.2, alíneas a, b, c, d, f e g; Sr. Marlon Campos, Gerente de
Controle Interno, pelo item 5.2, alíneas g
e f; Sra. Maria das Graças
Turnes, já qualificada, pelo item 5.2, alínea d; Sra. Izabel Cristina Mattos, responsável pelo Setor de Pessoal,
em razão do item 5.2, alínea a; Sr. José
Augusto Becker, responsável pelo Setor Contábil, pelo item 5.2, alíneas b e h;
Sr. Antônio Carlos Borba, Secretário Municipal de Administração, Finanças e
Planejamento no período de 1-1-2010 a 1-8-2010, pelo item 5.2, alíneas e e h;
e Sr. Lucas Silvy Santos, Secretário Municipal de Administração, Finanças e
Planejamento no período de 1-8-2010 a 31-12-2010, pelo item 5.2, alíneas e e h,
todos da conclusão do relatório de instrução;
4.
pela APLICAÇÃO DE MULTA, com amparo
no art. 70, inciso II, da Lei Complementar n. 202/2000, à Sra. Neide Aparecida
de Oliveira Folster, Presidente do Conselho Municipal de Acompanhamento e
Controle Social do FUNDEB, em face da ausência de atuação efetiva do Conselho
Administrativo no exercício de 2010, em afronta ao art. 24 da Lei n.
11.494/2007 c/c o art. 13 e o art. 10 da Lei n. 1.807/2007.
Florianópolis, 29 de julho de 2013.
Cibelly
Farias
Procuradora
1 CALLEGARI, César
(organizador). O FUNDEB e o financiamento da educação pública no Estado de São
Paulo. 5 ed. São Paulo: IBSA, 2010, p. 189.
2 Disponível em: http://www.unesco.org/new/fileadmin/MULTIMEDIA/HQ/ED/pdf/gmr2011-efa-development-index.pdf. Acesso em
09/11/2011, às 7h32.
[3] MACHADO JR., J. Teixeira, REIS, Heraldo da Costa. A lei 4.320 comentada. 31ª ed. Rio de Janeiro, IBAM, 2002/2003, p. 144.