|
PARECER nº: |
MPTC/20753/2013 |
|
PROCESSO nº: |
RLA
12/00192726 |
|
ORIGEM : |
Fundação Catarinense de Educação Especial -
FCEE |
|
RESPONSÁVEL: |
Rosemeri
Bartucheski |
|
ASSUNTO : |
Auditoria in loco relativa a atos de pessoal
referentes ao período de janeiro 2011 a março de 2012 |
1. RELATÓRIO
Trata-se de auditoria ordinária in loco realizada pela Diretoria de Atos
de Pessoal, entre 5 e 16 de março de 2012, na Fundação Catarinense de Educação
Especial - FCEE, com o objetivo de verificar a legalidade dos atos de pessoal
relacionados a comissionados, cessão de servidores, contratação por tempo
determinado, cargos efetivos, teto remuneratório, controle de frequência e
controle interno, abrangendo o período entre janeiro de 2011 e março de 2012.
Os auditores do Tribunal elaboraram
o Relatório nº 2028/2012, sugerindo a audiência das Sras. Rosemeri Bartucheski
e Maria Eliza Kauling, respectivamente, Presidente e Coordenadora da Comissão
de Controle Interno da FCEE (fl. 397/423).
A Exma. Relatora determinou a
realização das audiências (fl. 424).
Procedidas às audiências,[1] as
responsáveis apresentaram justificativas conjuntas acompanhadas de documentos
(fls. 429/654).
Por meio do Relatório nº 5129/2012,
os auditores sugeriram que fossem considerados irregulares os fatos auditados,
com aplicação de multas às responsáveis, determinações à FCEE e a Secretaria de
Estado da Fazenda (fls. 656/671).
2. MÉRITO
Por meio do despacho de fl. 424,
foi determinada audiência das responsáveis, relativamente a algumas
irregularidades constatadas, situações que passo a examinar.
2.1.
Assinar as portarias de admissão por tempo determinado de professores e
servidores do quadro de pessoal civil da FCEE, bem como manter no período de
sua gestão professores/servidores nesta situação, contribuindo assim, para o
excessivo número de contratações em caráter temporário, totalizando 2587
contratações temporárias, sendo, portanto, desproporcional ao número de
professores/servidores ocupantes de cargos efetivos (911). Tal situação afronta
o instituto da contratação por tempo determinado, considerando: a) a existência
de vagas referentes a cargos efetivos não ocupados; b) a existência de
professores/servidores efetivos em Licença para Trato de Interesses
Particulares; c) cessão de servidores para outros órgãos. Portanto, fica
evidente que não restaram preenchidos os requisitos de natureza temporária e de
excepcional interesse público, nem respeitado o princípio da supremacia do
interesse público em relação ao interesse particular, configurando ainda burla
ao instituto do concurso público e da contratação temporária previstos nos
incisos II e IX do art. 37 da Constituição Federal, bem como o art. 21, § 2º,
da Constituição Estadual, art. 1º da Lei Complementar nº 260/2004, Decreto nº
1.545/2004, e art. 2º, inciso VI, da Lei Complementar nº 456/2009, Prejulgado
nº 2.046.
A irregularidade foi atribuída a
Sra. Rosemeri Bartucheski.
Sobre o tema, as justificativas
fizeram-se acompanhar dos documentos de fls. 437/623.
Compulsando-os foi possível
constatar que, desde janeiro de 2009, três Presidentes da FCEE expuseram a
instâncias superiores do Poder Executivo a situação enfrentada e a necessidade
de autorização para realização de concurso público, para que a Fundação melhor
pudesse desempenhar seus misteres.[2]
De um desses expedientes extraio
o seguinte excerto, que contribui para o entendimento dos fatos (fl. 441):
A
FCEE tem solicitado e justificado a abertura de Concurso Público para dirimir a
contratação de ACT´s em seu Campus e nas Instituições conveniadas, sejam [seja]
nos diversos Órgãos do Governo ou através de solicitações ao Grupo Gestor desde
2006.
O
último concurso de ingresso foi realizado no ano de 2002 e na época não supriu
a necessidade de profissionais nos diversos serviços na área da educação
especial, obrigando a FCEE a continuar contratando em caráter temporário um
grande número de profissionais para o atendimento na área técnica e
administrativa, nos diversos serviços nas 36 Secretarias Regionais.
Todavia,
até a presente data não recebeu autorização para a realização do Concurso
Público, sendo necessário [necessária] a realização de processos seletivos para
o grupo civil e para o grupo do magistério. Sem os processos seletivos a FCEE
não conseguiria atender a demanda de serviços existentes em seu Campus e nas
Instituições conveniadas, provocando um total engessamento nas atividades
técnicas e administrativas na área da Educação Especial.
O pleito pela realização de
concurso público não pôde ser imediatamente atendido devido à conjuntura
econômico-financeira vivida pelo Estado. É o que se depreende da manifestação, datada
de 30-4-2009, da Secretaria da Fazenda/Diretoria do Tesouro Estadual, contida
na fl. 460:
Passando
à analise do aspecto financeiro no contexto do comprometimento dos recursos
estaduais, é importante relembrar que esta Diretoria, mesmo em momentos mais
favoráveis que o atual, emitiu vários alertas contrários ao comprometimento de
recursos públicos, tendo em vista o frágil equilíbrio existente entre receitas
e despesas. No atual contexto, tal posicionamento se justifica ainda mais,
tendo em vista o presente cenário de crise econômica mundial, agravado no
Estado pela calamidade que se abateu sobre duas de suas mais prósperas regiões,
cujos impactos econômicos ainda podem ser percebidos até o presente momento.
Portanto,
em virtude dos argumentos já expostos e considerando o alto grau de
comprometimento das receitas em folha de pagamento de pessoal e encargos
sociais a curto e longo prazo, é que
justificamos parecer contrário ao
solicitado. (Texto em negrito consta do original)
Finalmente, em 17-10-2011, o
Grupo Gestor de Governo deferiu a realização de concurso público para 185 vagas
(fl. 565).
Do exposto, se conclui que os
presidentes da FCEE, desde 2009, não se omitiram ante o grande número de ACT´s
contratados, levando ao conhecimento de esferas hierárquicas superiores tal
situação e pleiteando que os cargos fossem ocupados mediante a realização de
concurso público.
O breve relato demonstra que o
presidente da FCEE não tem autonomia para, de moto próprio, determinar a
realização de concurso público, podendo este se realizar apenas após
autorização do Grupo Gestor de Governo, como alhures ilustrado.
Desta forma, a alternativa que
restou ao Estado para que a FCEE continuasse a desempenhar suas competências,
de grande relevância para a sociedade catarinense, mormente quando as políticas
públicas se voltam para a inclusão social das pessoas portadoras de
necessidades especiais, mediante contratações temporárias.
Nesse particular, noto que o Quadro
de nº 3, constante à fl. 402, informa que a grande maioria das contratações
temporárias aconteceu para cargos de Professor – COD HAB 300 e 100, nos
quantitativos de 1363 e 1036, respectivamente, totalizando 2399[3]
contratações.
Referidas contratações encontram
amparo na Lei Complementar nº 456, de 11-8-2009:
Art.
2º A admissão de pessoal em caráter temporário, no âmbito da Secretaria
de Estado da Educação,[4]
dar-se-á para o desempenho de atividades docentes, por prazo determinado, não
podendo exceder ao término do ano letivo, nos seguintes casos:
[...]
VI
- para atender as necessidades da Fundação Catarinense de Educação Especial.
Portanto, não se pode pleitear
punição à presidente da FCEE pela não realização de concurso público, por se
tratar de ação que, para sua execução, depende de apreciação e autorização de
outros órgãos do Estado.
Acresça-se a isso o fato de que
as contratações temporárias no âmbito da FCEE contaram com respaldo legal.
Quanto à cessão de servidores
para outros órgãos, em número de 20, constou genericamente na instrução que tal
fato contraria o interesse público; porém não houve demonstração de tal
assertiva.
Desta forma, a tese deve ser
desconsiderada.
Quanto à existência de servidores
afastados para trato de interesses particulares, o documento de fl. 379 revela
que a maioria dos servidores já deve ter voltado às suas atividades ou voltariam
até o final de 2013.
Assim, restariam 3 situações com
retorno dos servidores previsto para 31-1-2014, 15-3-2017 e 28-2-2018.
Devido ao pequeno número
remanescente, entendo que a situação possa se resolver com recomendação ao
gestor da Unidade que adote as orientações constantes nos Prejulgados nºs 2016
e 2046, no que tange à matéria aqui ventilada.
Não obstante as considerações
tecidas até aqui, a questão relativa ao grande número de contratações
temporárias na FCEE, muito superior ao de servidores efetivos, precisa ser
enfrentada pelo Poder Executivo.
A matéria foi citada
no voto do Exmo. Conselheiro Salomão Ribas Junior, quando ele foi relator das
Contas prestadas pelo Governador, referentes ao exercício de 2010 (PCG
11/00112798):
O número de servidores contratados por tempo determinado em
dezembro de 2010, nos Poderes: Executivo Estadual (Civis) era de 24.056
contratados, Executivo (Polícia Militar) era de 206 contratados, Executivo
(Corpo de Bombeiros Militar) era de 7 contratados. Constatou-se, ainda, que
dentre os números de servidores contratados por tempo determinado no Poder
Executivo Estadual (Civis) com maior representatividade estão a SED, com
19.581, e a Fundação Catarinense de Educação Especial – FCEE, com 3176.
Dessarte, salutar que, no Parecer
Prévio resultante do exame das contas prestadas pelo Governador, do exercício
de 2013, seja verificada a situação da FCEE no tocante às contratações
temporárias; em persistindo o largo desequilíbrio entre estas e o número de
servidores efetivos, que conste recomendação ao Chefe do Poder Executivo para
que adote medidas, mesmo que gradualmente, para reverter tal quadro, levando-se
em conta o que vier a dispor sobre a matéria o novo Plano Nacional de Educação,[5]
atualmente em debate no Congresso Nacional.
2.2.
Omitir-se no dever de determinar a emissão do parecer de legalidade sobre as
admissões realizadas pela FCEE de servidores temporários a partir de 2009,
propiciando a falta de verificação de legalidade das admissões em
descumprimento ao disposto no art. 2º, IN/TC nº 7/2008, alterada pela IN/TC nº
8/2010, c/c art. 37 da Resolução TC nº 6/2001.
A irregularidade em questão foi
atribuída a Sra. Rosemeri.
O mesmo fato gerou a audiência da
Sra. Maria Eliza Kauling, Coordenadora do Controle Interno da Unidade, por se omitir,
não quanto ao ato de determinar, mas de coordenar a verificação de legalidade
mediante parecer sobre as admissões realizadas.
Primeiramente, ressalto que o
Tribunal expede resoluções, atos e instruções normativas, cabendo aos
jurisdicionados cumpri-las, sob pena de responsabilidade, conforme autorização
emanada do art. 4º da Lei Complementar nº 202/2000.[6]
A auditoria constatou que a
Unidade não vinha submetendo a admissão de servidores temporários ao respectivo
órgão de controle interno, conforme exigido pelas normas, situação atestada nas
fls. 366/367.
Por seu turno, nas fls. 624/633,
a Unidade apresentou os pareceres das admissões usadas como amostra pelos
auditores.
Quanto aos citados pareceres,
foram emitidos em 20-3-2012 e fizeram menção à IN nº TC-7/2008, época em que
esta não mais vigia, tendo sido revogada e substituída pela IN nº TC-11, de
16-11-2011.
Afora este erro formal, que não
invalida a intenção da Unidade de se adequar às regras aplicáveis à espécie, os
autos não noticiam que a ausência dos pareceres em questão tenha propiciado
alguma lesão à Administração.
Diante desse quadro, e seguindo precedente jurisprudencial do
Tribunal,[7] a
questão se resolve com determinação ao gestor que proceda à emissão de parecer do controle interno sobre os atos de
admissão de pessoal, de forma permanente, como parte integrante do processo de
admissão correspondente, nos termos da Instrução Normativa nº TC-11/2011.
2.3. Manter
a cessão da servidora efetiva Sabrina Wagner da FCEE para a Empresa de Pesquisa
Agropecuária e Extensão Rural de Santa Catarina – EPAGRI, com ônus para a FCEE,
sem que se tenha firmado convênio com o órgão cessionário, e sem o devido
ressarcimento, propiciando o descumprimento do dispositivo legal que rege a
cessão de servidores na FCEE, mais especificamente o art. 1º, § 2º, do Decreto
nº 1.344/2004[8]
(Regulamenta o instituto da Disposição do servidor público estadual).
A irregularidade foi atribuída a
Sra. Rosemeri Bartucheski.
Em sua defesa, a responsável
admitiu a existência da irregularidade e alegou que os trâmites necessários
foram providenciados.
No entanto, as alegações vieram
desprovidas de provas.
Assim, a restrição permanece,
sendo necessária aplicação de multa à responsável.[9]
Concomitantemente, deve haver
determinação ao gestor que demonstre ao Tribunal a regularização do caso, e
doravante, na cessão de servidores, observe as normas aplicáveis à espécie.
2.4.
Omitir-se no dever de proporcionar aos servidores efetivos e temporários um
controle de frequência eficiente na FCEE, propiciando a ausência de comprovação
do cumprimento da integralidade da jornada de trabalho mensal dos servidores
públicos, pois o atual sistema não é confiável, alterna sistema eletrônico com
registro manual, estando em desacordo com os princípios constitucionais
constantes do art. 37, caput, da
Constituição Federal e art. 2º do Decreto nº 2.194/2009.
A irregularidade foi atribuída a Sra.
Rosemeri Bartucheski.
Nas fls. 634/653, a responsável
demonstrou que, após a realização da auditoria, a partir de maio de 2012,[10] procurou
solucionar a questão, consultando a Diretoria de Governança Eletrônica da
Secretaria da Fazenda acerca da possibilidade de aquisição de equipamentos para
registro eletrônico do ponto.[11]
Porém, não trouxe provas efetivas
de que o registro eletrônico de ponto tenha sido implantado.
A situação foi assim relatada
pelos auditores do Tribunal (fl. 415):
Ao
examinar os relatórios ponto dos servidores públicos em exercício na Fundação
verificou-se a precariedade do sistema eletrônico da entidade, sendo
observado [observada] a utilização quase que permanente do registro de
frequência por meio de folha de ponto manual, contrariando desta feita o
disposto no §3º, art. 13 do Decreto 2.194/2009. (Grifos meus)
À responsável, para atender o
disposto no Decreto nº 2.194/2009, restava adotar os registros manuais, o que
foi feito; porém não da forma orientada pelo Tribunal:[12]
6.3. Recomendar à Prefeitura Municipal de Gravatal
que:
6.3.1. observe os princípios da eficiência,
moralidade e interesse público, dando conhecimento aos Munícipes da jornada
laboral de seus servidores, inclusive as jornadas especiais, por meio da
afixação dessas informações no mural da Prefeitura, bem como instale o controle
de frequência de seus servidores através de rigoroso controle formal e diário,
de maneira que fique registrado em cada período trabalhado os horários de
entrada e saída, ressaltando-se que, quando o registro se der de forma
manual, deve ser utilizado livro-ponto por setor ou lotação, com o registro
obedecendo à ordem cronológica de entrada no local de trabalho, rubricado
diariamente pelo responsável do órgão ou setor. (Grifos meus)
Os documentos de fls. 270, 290,
293, 295 e 297, por exemplo, demonstram que os registros manuais se davam em
folhas mensais individuais.
No precedente jurisprudencial
declinado, além da formulação de recomendação, o Tribunal aplicou multa ao
gestor, aliás, como também ocorreu nos processos nºs RLA 09/00273887 e
09/00338768.
Dessarte, o caso é para aplicação
de multa à responsável.
2.5.
Omitir-se no dever de cobrar o controle de frequência dos servidores ocupantes
de cargos comissionados, possibilitando o descumprimento da integralidade da
jornada de trabalho mensal, em desacordo com os princípios constitucionais
constantes do art. 37, caput, da
Constituição Federal e art. 2º do Decreto nº 2.194/2009.
A irregularidade foi atribuída a
Sra. Rosemeri Bartucheski.
Como demonstrado pelos auditores
da DCE, os ocupantes de cargo em comissão não estão dispensados do registro de
ponto, na dicção do art. 2º do Decreto nº 2.194/2009 (fl. 417).
Ao requisitarem os referidos
registros, referentes ao período de setembro de 2011 a fevereiro de 2012, foram
informados que a Unidade não os possuía (fls. 265/266).
A responsável justificou alegando
que desconhecia a necessidade dos mencionados registros.
Visando elidir a restrição,
juntou às fls. 654, publicação da Portaria nº 92, de 27-3-2012, que “passou a
obrigar” os comissionados a registrarem a frequência mediante ponto eletrônico.
Ninguém esta dispensado do
cumprimento de lei alegando que não a conhece, conforme preceitua o art. 3º do
Decreto-Lei nº 4.657, de 4-9-1942.[13]
A edição da portaria mencionada
pela responsável não tem o condão de afastar punição pelo descumprimento do
Decreto nº 2.194/2009.[14]
Ademais, cabível a multa na
existência de controle deficiente, por certo, com maior propriedade deve ser
aplicada multa quando o controle de frequência inexiste.
3. CONCLUSÃO
Ante o exposto, o Ministério
Público junto ao Tribunal de Contas, com amparo na competência conferida pelo
art. 108 da Lei Complementar nº 202/2000, manifesta-se pelo CONHECIMENTO do
Relatório de auditoria in loco realizada
na Fundação Catarinense de Educação Especial - FCEE, para considerar
IRREGULARES, com supedâneo no artigo 36, § 2º, a, da Lei Complementar nº 202/2000, os atos abaixo descritos:
- manutenção de cessão da servidora efetiva
Sabrina Wagner da FCEE para a Empresa de Pesquisa Agropecuária e Extensão Rural
de Santa Catarina – EPAGRI, com ônus para a FCEE, sem que se tenha firmado
convênio com o órgão cessionário, e sem o devido ressarcimento, propiciando o
descumprimento do dispositivo legal que rege a cessão de servidores na FCEE,
mais especificamente o art. 1º, § 2º, do Decreto nº 1.344/2004, vigente à
época;[15]
- ausência de controle de frequência
eficiente na FCEE, com consequente ausência de comprovação do cumprimento da
integralidade da jornada de trabalho dos servidores públicos, pois o atual
sistema não é confiável, alternando sistema eletrônico com registro manual, em
desacordo com os princípios constitucionais constantes do art. 37, caput, da Constituição e art. 2º do
Decreto nº 2.194/2009;
- omissão no dever de cobrar o controle de
frequência dos servidores ocupantes de cargos comissionados, possibilitando o
descumprimento da integralidade da jornada de trabalho, em desacordo com os
princípios constitucionais constantes do art. 37, caput, da Constituição e art. 2º do Decreto nº 2.194/2009.
. APLICAÇÃO de MULTA a Sra. Rosemeri Bartucheski,
Presidente da FCEE, nos termos do art. 70, II, da Lei Complementar nº
202/2000, em razão das
irregularidades acima descritas.
. DETERMINAÇÃO ao gestor da FCEE que proceda à emissão de parecer do controle interno sobre os atos de
admissão de pessoal, de forma permanente, como parte integrante do processo de
admissão correspondente, nos termos da Instrução Normativa nº TC-11/2011;
- DETERMINAÇÃO ao gestor
da FCEE que comprove ao Tribunal a regularização da cessão da servidora efetiva Sabrina Wagner da
FCEE para a Empresa de Pesquisa Agropecuária e Extensão Rural de Santa Catarina
– EPAGRI;
- DETERMINAÇÃO ao gestor da FCEE que, quando
da cessão de servidores a outros órgãos, observe rigorosamente as normas
aplicadas à espécie, notadamente o Decreto nº 1.073, de 17-7-2012;
- DETERMINAÇÃO ao gestor
da FCEE que adote providências para o cumprimento do
Decreto nº 2.194, de 11-3-2009,
caso ainda não o esteja aplicando.
. RECOMENDAÇÃO ao gestor da FCEE que, nos
casos de concessão de licença a servidores para trato de assuntos particulares,
observe as orientações constantes nos Prejulgados nºs 2016 e 2046, inclusive
quanto às licenças em curso.
. ALERTA à Diretoria de Controle de
Administração Estadual que, nas Contas a serem prestadas pelo Governador,
relativas ao exercício de 2013, seja verificada a situação da FCEE no tocante às
contratações temporárias; para que, persistindo desequilíbrio entre estas e o
número de servidores efetivos, o parecer prévio contemple recomendação ao Chefe
do Poder Executivo que adote medidas, mesmo que gradativamente, para reverter
tal quadro.
Florianópolis, 10 de janeiro de 2013.
Procurador
[1] Fls. 425/428.
[2] Documentos de fls. 439/442, 466/469, 482/483
lavrados, no ano de 2009, pela então presidente da FCEE, Sra. Rosane Teresinha
Janke Vailatti; fls. 511/512, lavrado em 2010 pelo então presidente, Sr. Luiz
Alberto Silva; fls. 516/518, lavrado em 2011 pela Sra. Rosemeri Bartucheski, atual
presidente e responsável neste processo.
[3] O total de contratações temporárias apuradas
na auditoria foi de 2587.
[4] Consta no sítio da FCEE – www.fcee.sc.gov.br, que: “A Fundação Catarinense de Educação Especial
é uma instituição de caráter beneficente, instrutivo e científico, dotada de
personalidade jurídica de direito público, sem fins lucrativos, vinculada à
Secretaria de Estado da Educação”. Consulta em: 16-10-2013.
[5] Refiro-me ao Projeto de Lei da Câmara - PLC
103/2012, atualmente em tramitação no Senado, que visa estabelecer um novo Plano Nacional de Educação (PNE) para o próximo
decênio, cuja Meta nº 4, que regula a inclusão escolar de pessoas com
deficiência, está motivando atenção especial por parte dos setores
ligados à questão.
[6] Art. 4º Ao Tribunal de Contas do Estado de
Santa Catarina, no âmbito de sua jurisdição, assiste o direito de expedir
resoluções, atos e instruções normativas sobre matérias inseridas em suas
atribuições e sobre organização dos processos que lhe devam ser submetidos,
obrigando o seu cumprimento sob pena de responsabilidade.
[7] Item 6.2.2
da Decisão nº 2.069, de 3-11-2011. Relator: Cons. César Filomeno
Fontes. RLA nº 10/00753716.
[8] O Decreto nº 1.344, de 14-1-2004, foi
revogado pelo Decreto nº 1.073, de 17-7-2012.
[9] Cito como paradigmas os processos nºs REC´s
03/05892665 e 03/06192543.
[10] Fl. 653.
[11] É o que se infere do contido nas fls. 634 e
653.
[12] Decisão nº 1470/2009, de 25/11/2009,
Relator: Cons. Wilson Rogério Wan-Dall. RLA nº 09/00285117.
[13] Art.
3o Ninguém se escusa de cumprir a lei, alegando que não a conhece.
[14] Embora possa servir para efeitos de gradação
da multa a ser aplicada.
[15] O Decreto nº 1.344, de 14-1-2004, foi revogado pelo Decreto nº 1.073, de 17-7-2012.