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PARECER
nº: |
MPTC/22863/2014 |
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PROCESSO
nº: |
RLA 12/00294995 |
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ORIGEM: |
Câmara Municipal de Criciúma |
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INTERESSADO: |
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ASSUNTO: |
Auditoria in loco relativa a atos de Pessoal. |
Trata-se de auditoria in loco realizada
na Câmara Municipal de Criciúma, abrangendo a verificação da legalidade dos atos de
pessoal relativos a cargos comissionados, cessão de servidores, cargos
efetivos, controle de frequência, remuneração/proventos e controle interno, referente ao exercício a partir de 2011.
Foram juntados documentos
relativos ao objeto da auditoria às fls. 3-183.
A Diretoria de Controle de Atos
de Pessoal emitiu relatório técnico (fls. 184-194), sugerindo a realização de audiência do Sr.
Antônio
Manoel, Presidente da Câmara Municipal de Criciúma, para apresentação de
justificativas a respeito das seguintes restrições:
a) Permitir
a manutenção de um número excessivo de servidores comissionados na unidade
gestora, superior em 77% (setenta e sete por cento) ao número de servidores
ocupantes de cargo de provimento efetivo, propiciando a existência de excessivo
número de servidores em exercício de cargos comissionados, em burla ao
instituto do concurso público e aos princípios da proporcionalidade e da
moralidade administrativa, de acordo com o previsto no art. 37, caput, e
incisos II e V, da Constituição Federal e também à jurisprudência do Supremo
Tribunal Federal (conforme acórdão da ADI 4125/TO – rel. Min. Carmen Lúcia - e
decisão monocrática do ArR/RE 365.368 – rel. Min. Ricardo Lewandowski) (item
2.1 deste relatório);
b) Admitir
servidor para o cargo comissionado de Assessor Jurídico com atribuições
inerentes às funções permanentes da Câmara Municipal, em desvirtuamento aos
pressupostos de direção, chefia ou assessoramento, propiciando burla ao
concurso público e o desvirtuamento das atribuições inerentes às funções de
direção, chefia e assessoramento, em desacordo ao art. 37, incisos II e V da
Constituição Federal e ao Prejulgado 1911 desta Corte de Contas (item 2.2 deste
relatório);
c) Omitir-se
no dever de supervisionar o cumprimento integral da jornada semanal de trabalho
pelos servidores comissionados da Câmara Municipal de Criciúma, propiciando a
não comprovação do cumprimento integral da jornada semanal de trabalho pelos
servidores comissionados da unidade gestora, em descumprimento ao art. 5º,
caput, da Resolução n. 17/2009, de 24/11/2009, e aos princípios constitucionais
da impessoalidade, moralidade e eficiência, previstos no art. 37, caput, da
Constituição Federal (item 2.3 deste relatório);
d) Omitir-se
no dever de supervisionar o cumprimento integral da jornada semanal de trabalho
pelos servidores ocupantes de cargo de provimento efetivo da Câmara Municipal
de Criciúma, propiciando a não comprovação do cumprimento integral da jornada
semanal de trabalho pelos referidos servidores da unidade gestora, em
descumprimento ao art. 5º, caput, da Resolução n. 17/2009, de 24/11/2009, e aos
princípios constitucionais da impessoalidade, moralidade e eficiência,
previstos no art. 37, caput, da Constituição Federal. (item 2.4 deste relatório);
e) Omitir-se
no dever de supervisionar as atividades do Controle Interno no que tange à
emissão do parecer de legalidade das admissões de titulares de cargos de
provimento efetivo, propiciando a falta de verificação de legalidade das
admissões de titulares de cargo de provimento efetivo, em descumprimento ao
disposto no art. 74, inciso IV, da Constituição Federal, art. 2º, IN/TC n.
07/2008, alterada pela IN/TC n. 08/2010, c/c o art. 37, da Resolução TC nº
06/2001. (item 2.5 deste relatório).
Realizada
a audiência, foram apresentadas justificativas e documentos às folhas 205-246.
A
Diretoria de Controle de Atos de Pessoal emitiu novo relatório técnico (fls.
249-261), opinando pelas irregularidades dos fatos constantes nos itens 4.2.1 a
4.2.4, pela aplicação de multas ao Sr. Antônio Manoel, já qualificado, pelas
determinações constantes dos itens 4.4.1 a 4.4.3, pelas recomendações de item
4.5.1 e 4.5.2 e pelo alerta disposto no item 4.6, todos da conclusão do
relatório de instrução.
É o relatório.
Passo à análise das irregularidades
apontadas pela instrução.
1. A
questão do concurso público.
Inicialmente, cumpre destacar que a
triste e inacreditável recorrência de situações análogas ao presente caso, nos
processos que tramitam nessa Corte de Contas, exige uma breve – e necessária –
reflexão acerca do instituto do concurso público na conjuntura pátria.
Tudo o que será visto neste processo
demonstra uma desagradável realidade: muitos gestores, mesmo duas décadas e
meia após a promulgação da CRFB/88, utilizam-se ainda de inúmeras artimanhas com o intuito de burlar a regra do concurso
público.
A propósito, a investidura em cargo
ou emprego público sob o crivo de um concurso público de provas ou de provas e
títulos é exigência do
fundamental art. 37, inciso II, da CRFB/88, o qual nunca é demais ser
relembrado:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá
aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência e, também, ao seguinte:
II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação
prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a
natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei,
ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre
nomeação e exoneração.
Assim, uma simples leitura de tal
dispositivo evidencia que a
obrigatoriedade da aprovação prévia em concurso público para a investidura em
cargo ou emprego público é a regra no contexto nacional, ao passo que a
nomeação para cargo em comissão é a exceção, ou seja, uma Unidade
Gestora que deturpa tal sistema para manter um quadro em que a ampla maioria
não se submeteu ao filtro do concurso público (já que fora nomeada para cargo
em comissão), representa uma gritante fraude ao instituto do concurso público,
significando um verdadeiro ranço de uma época de apadrinhamentos que já na
metade da década de 80 não se mostrava compatível com a nova ordem constitucional
que se aproximava – imagine, então, hoje, quase três décadas após tão distante
e nebuloso período.
Por fim, salienta-se desde já que a
exigência de concurso público é por demais salutar à prestação eficiente do
serviço público em nosso País. Acabar com apadrinhamentos políticos que por
tanto tempo prejudicaram a Administração Pública pátria – e que geraram mazelas
ainda hoje arraigadas em todos os escalões estatais – é um dos objetivos mais
visíveis do instituto. Respeitar o direito dos que almejam uma vaga pública em
decorrência de seu próprio mérito também deve ser levado em consideração, assim
como a tão sonhada eficiência da Administração Pública ao contar nos seus
quadros com quem está mais apto no sentido técnico depois de avaliado pelo
critério meritório.
2. Excessivo
número de servidores em cargos comissionados, superando em 77% (setenta e sete
por cento) o número de servidores ocupantes de cargo de provimento efetivo.
A auditoria
constatou a presença de servidores em cargos comissionados na Câmara Municipal
de Criciúma em um número superior ao de servidores ocupantes de cargo efetivos
em 77%, conforme QUADRO 01 (fl. 250).
Tal situação caracteriza evidente
burla ao instituto do concurso público, o que afronta os vitais princípios
constitucionais da proporcionalidade e da moralidade, além dos seguintes
preceitos de nossa Lei Maior:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá
aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência e, também, ao seguinte:
[...].
II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação
prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a
natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei,
ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre
nomeação e exoneração;
[...].
V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores
ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por
servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em
lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento.
O
responsável, em sua defesa, negou a desproporção na quantidade de cargos
efetivos e comissionados, pois, no seu entender, seriam 8 cargos comissionados
para 20 efetivos nas funções administrativas, enquanto que os demais 24 cargos
comissionados seriam destinados a assessores parlamentares.
Apesar de tais argumentos, observa-se
que o responsável não conseguiu justificar a desproporção entre o número de cargos comissionados e
efetivos na Unidade Gestora. Ainda que fosse verdadeira[1]
sua premissa de que os cargos de Assessor Parlamentar abarcam exclusivamente as
atribuições de cargos em comissão dispostas na CRFB/88, o elevado número de
nomeações para cargos comissionados, quando comparado com a quantidade de
cargos efetivos, caracteriza afronta à exigência constitucional de concurso
público, o que esvazia os princípios da proporcionalidade e da moralidade, além
do acima transcrito art. 37, incisos II e V, da CRFB/88.
Assim, a presente restrição segue
incólume, cabendo registrar que não se trata de novidade na doutrina e
jurisprudência pátrias.
Anote-se, por exemplo, o entendimento
de José dos Santos Carvalho Filho[2]
acerca do tema,
ao
salientar que as nomeações
para o exercício de cargos em comissão não seriam totalmente discricionários,
faz-se necessárias justificativas de ordem técnica. Veja-se:
A escolha do administrador alvitrando a nomeação de servidor para
ocupar cargo ou emprego em comissão (ou de confiança, em geral) não é
inteiramente livre; ao contrário, deve amparar-se em critérios técnicos e
administrativos, com análise do nível e da eficiência do nomeado.
Lamentavelmente, tal possibilidade tem gerado favorecimentos ilegais a certos
apaniguados e verdadeira troca de favores.
A jurisprudência do Supremo Tribunal
Federal também demonstra q mesma linha de entendimento, consoante se observa do
relativamente recente Agravo Regimental no Agravo de Instrumento n. 842.925, do
Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 23/08/2011, com a seguinte ementa:
AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL
PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NOMEAÇÃO DE APADRINHADOS EM CARGOS DE
CONFIANÇA. DESVIO DE FINALIDADE. VIOLAÇÃO À MORALIDADE ADMINISTRATIVA.
PROVIMENTO MOTIVADO PARA ATINGIR INTERESSES PESSOAIS. REEXAME DE FATOS E
PROVAS. IMPOSSIBILIDADE EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. SÚMULA 279 DO STF. 1. O
provimento de cargos de livre nomeação e exoneração devem obedecer aos
requisitos encartados na Constituição Federal, vale dizer a) devem ser
destinados às funções de direção, chefia e assessoramento; b) devem ser
observados os princípios que regem a Administração Pública: legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, entre outros. 2. In casu,
o Tribunal a quo entendeu que a criação e o provimento de 27 (vinte e sete)
cargos em comissão se deu exclusivamente para atender a interesses particulares
dos ora agravantes, servindo de “recompensa” política aos contemplados, de
forma que restaria configurado a improbidade administrativa no termos da Lei
infraconstitucional de regência – Lei 8.429/92 - desvio de finalidade e
violação ao princípio da moralidade administrativa. 3. Dissentir desse
entendimento implicaria no reexame de fatos e provas, o que é vedado nesta
instância face o teor da Súmula 279 do STF, verbis: “Para simples reexame de
prova não cabe recurso extraordinário”. 4. Agravo regimental desprovido.
O Agravo Regimental no Recurso
Extraordinário n. 365.368, do Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgado em
22/05/2007, mencionado pela instrução, é ainda mais emblemático:
AGRAVO INTERNO. AÇÃO DIRETA
DE INCONSTITUCIONALIDADE. ATO NORMATIVO MUNICIPAL. PRINCÍPIO DA
PROPORCIONALIDADE. OFENSA. INCOMPATIBILIDADE ENTRE O NÚMERO DE SERVIDORES
EFETIVOS E EM CARGOS EM COMISSÃO. I - Cabe ao Poder Judiciário
verificar a regularidade dos atos normativos e de administração do Poder
Público em relação às causas, aos motivos e à finalidade que os ensejam. II - Pelo princípio da proporcionalidade, há
que ser guardada correlação entre o número de cargos efetivos e em comissão, de
maneira que exista estrutura para atuação do Poder Legislativo local.
III - Agravo improvido (GRIFEI).
Tal caso é praticamente idêntico à
situação analisada neste processo, tendo tratado o Pretório Excelso das
anomalias encontradas na Câmara Municipal de Blumenau, onde havia 42 servidores
comissionados e apenas 25 efetivos, caracterizando clara afronta aos princípios
da proporcionalidade e da moralidade. Frise-se
que a referida desproporção é ainda menor que a encontrada nos presentes autos,
destacando-se no corpo da Ação Direta de Inconstitucionalidade em comento que o
concurso público é a regra geral, sendo a nomeação para cargo em comissão
apenas uma exceção, como exaustivamente já restou delineado na introdução deste
parecer.
Por fim, destaca-se a Ação Direta de
Inconstitucionalidade n. 4.125, da Rel. Min. Cármen Lúcia, julgada em
10/06/2010, com a seguinte ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EXPRESSÃO “CARGOS EM COMISSÃO”
CONSTANTE DO CAPUT DO ART. 5º, DO PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 5º E DO CAPUT DO ART.
6º; DAS TABELAS II E III DO ANEXO II E DAS TABELAS I, II E III DO ANEXO III À
LEI N. 1.950/08; E DAS EXPRESSÕES “ATRIBUIÇÕES”, “DENOMINAÇÕES” E
“ESPECIFICAÇÕES” DE CARGOS CONTIDAS NO ART. 8º DA LEI N. 1.950/2008. CRIAÇÃO DE
MILHARES DE CARGOS EM COMISSÃO. DESCUMPRIMENTO
DOS ARTS. 37, INC. II E V, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA E DOS PRINCÍPIOS DA
PROPORCIONALIDADE E DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA. AÇÃO JULGADA
PROCEDENTE. 1. A legislação brasileira não admite desistência de ação direta de
inconstitucionalidade (art. 5º da Lei n. 9.868/99). Princípio da
Indisponibilidade. Precedentes. 2. A ausência de aditamento da inicial
noticiando as alterações promovidas pelas Leis tocantinenses ns. 2.142/2009 e
2.145/2009 não importa em prejuízo da Ação, pela ausência de comprometimento da
essência das normas impugnadas. 3. O
número de cargos efetivos (providos e vagos) existentes nos quadros do Poder
Executivo tocantinense e o de cargos de provimento em comissão criados pela Lei
n. 1.950/2008 evidencia a inobservância do princípio da proporcionalidade. 4. A
obrigatoriedade de concurso público, com as exceções constitucionais, é
instrumento de efetivação dos princípios da igualdade, da impessoalidade e da
moralidade administrativa, garantidores do acesso aos cargos públicos aos
cidadãos. A não submissão ao concurso público fez-se regra no Estado do
Tocantins: afronta ao art. 37, inc. II, da Constituição da República.
Precedentes. 5. A criação de 28.177 cargos, sendo 79 de natureza especial e
28.098 em comissão, não tem respaldo no princípio da moralidade administrativa,
pressuposto de legitimação e validade constitucional dos atos estatais.
6. A criação de cargos em comissão
para o exercício de atribuições técnicas e operacionais, que dispensam a
confiança pessoal da autoridade pública no servidor nomeado, contraria o art.
37, inc. V, da Constituição da República. Precedentes. 7. A delegação
de poderes ao Governador para, mediante decreto, dispor sobre “as competências,
as atribuições, as denominações das unidades setoriais e as especificações dos
cargos, bem como a organização e reorganização administrativa do Estado”, é
inconstitucional porque permite, em última análise, sejam criados novos cargos
sem a aprovação de lei. 8. Ação julgada procedente, para declarar a
inconstitucionalidade do art. 5º, caput, e parágrafo único; art. 6º; das
Tabelas II e III do Anexo II e das Tabelas I, II e III do Anexo III; e das
expressões “atribuições”, “denominações” e “especificações” de cargos contidas
no art. 8º da Lei n. 1.950/2008. 9. Definição do prazo máximo de 12 (doze)
meses, contados da data de julgamento da presente ação direta de
inconstitucionalidade, para que o Estado faça a substituição de todos os
servidores nomeados ou designados para ocupação dos cargos criados na forma da
Lei tocantinense n. 1.950 (GRIFEI).
A leitura do inteiro teor deste acórdão é de suma importância na
discussão da presente questão, porquanto aprofunda de maneira efetiva a análise
da matéria. Não se trata agora de caso idêntico ao presente processo, mas o
fundamento das decisões é o mesmo, tendo sido citado como precedente,
inclusive, o julgamento do Agravo Regimental acima referido. A Rel. Min. Cármen
Lúcia apresentou um denso estudo dos princípios da proporcionalidade e da
moralidade, e da relação de ambos com o instituto do concurso público. No ponto
que mais interessa ao presente caso, deixa evidente que a comparação entre a quantidade de cargos comissionados e de cargos
em provimento efetivo mostra a exacerbação do número daqueles cargos,
especialmente se considerando que configuram exceção à regra da acessibilidade
via concurso público. Houve, assim, clara desproporção entre o número
de ambas as espécies de provimento, sendo digno de nota, ainda, o grande debate
entre os Ministros da nobre Corte em tal julgamento, chegando-se ao final a uma
decisão unânime.
Por fim,
conforme demonstrou a área técnica, há jurisprudência também desse Tribunal de
Contas sobre o mesmo tema.
Dentre essas
decisões, ressalto a recente decisão proferida nos autos do Processo RLA
11/00608904, que se revela muito
interessante, justamente por abranger um órgão que atua “junto ao Tribunal de
Contas”, qual seja, esta Procuradoria.
A auditoria
assim identificou a irregularidade[3]:
5.1.2
RESPONSÁVEL SR. MAURO ANDRÉ FLORES PEDROZO, PROCURADOR GERAL DO MINISTÉRIO
PÚBLICO JUNTO AO TRIBUNAL DE CONTAS DE 15/09/2008 ATÉ A DATA DA AUDITORIA, CPF
N. 579.489.179-34, COM ENDEREÇO LABORAL NA RUA BULCÃO VIANNA, N. 90 – CENTRO –
FLORIANOPOLIS/SC – CEP 88.010-970, QUANTO ÀS CONDUTAS DE:
[...]
G) MANTER UM EXCESSIVO NÚMERO DE SERVIDORES
OCUPANTES DE CARGOS COMISSIONADOS, SUPERANDO EM 24% O NÚMERO DE SERVIDORES
OCUPANTES DE CARGOS EFETIVOS, AO MESMO TEMPO EM QUE EXISTEM NO ÓRGÃO
CARGOS COMISSIONADOS QUE SERÃO EXTINTOS QUANDO VAGAREM, PROPICIANDO O EXCESSIVO
NÚMERO DE SERVIDORES EM CARGOS DE PROVIMENTO EM COMISSÃO, EM DESPROPORÇÃO AO
NÚMERO DE SERVIDORES EFETIVOS EM EXERCÍCIO NO MPTC, ALÉM DE OCASIONAR A
PERPETUAÇÃO DE SERVIDORES EM CARGOS DE PROVIMENTO EM COMISSÃO QUE SERÃO
EXTINTOS QUANDO VAGAREM, DESVIRTUANDO O INSTITUTO DA ESTABILIDADE VINCULADO AO
SERVIDOR OCUPANTE DE CARGO EFETIVO PROVIDO POR CONCURSO PÚBLICO, EM
DESCUMPRIMENTO AO PREVISTO NO ART. 37, INCISO II E V, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E
TAMBÉM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (CONFORME ACÓRDÃO DA ADI 4125/TO – REL. MIN. CARMEN LÚCIA - E
DECISÃO MONOCRÁTICA DO ARR/RE 365.368 - REL. RICARDO LEWANDOSWSKI (VIDE ITEM
2.7 DESTE RELATÓRIO) [grifei].
[…]
Veja-se o
trecho do voto do Relator proferido naqueles autos:
Indica
a instrução que existe um excessivo número de servidores ocupantes de cargo em
comissão e cita aqueles ocupados na Chefia do Serviço de Processamento de
Dados, Chefia do Serviço de Administração de Processos e Chefe do Serviço de
Administração de Pessoal, os quais não possuem servidores subordinados.
Em
sua manifestação, o Procurador-Geral do MPjTC destaca que, desde a vigência da
Lei Complementar n. 31/1990, vem organizando o seu quadro de pessoal. A Lei
Complementar n. 297/2005, teve seu quadro de pessoal composto de cargos de
provimento efetivo e em comissão, substituindo o então vigente e que fazia
parte do Quadro Geral de Pessoal do Poder Executivo Estadual. Ainda o
Procurador-Geral diz que a estrutura ideal de cargos efetivos e comissionados
foi efetivamente alcançada somente com a Lei Complementar n. 497/2010. Finaliza
informando que o preenchimento das vagas dos cargos efetivos foi obstado nos
exercícios 2010 e 2011. No primeiro pela falta de previsão orçamentária e no
segundo em decorrência da contenção de despesa pelo Governo Estadual que
acabara de assumir.
Por
falar em desproporcionalidade é interessante trazer a baila as palavras do
Procurador-Geral que diz que os cargos comissionados, por não sofrer os
percalços próprios dos cargos efetivos, que exigem a prévia aprovação em
concurso público, foram providos imediatamente após a sua criação (fls. 597). Acrescenta
às justificativas, que o total de 30 cargos comissionados corresponde a uma
média de 6 por Procurador e que se pode constatar médias superiores, tais como,
a de 13 comissionados por Desembargador (e. Tribunal de Justiça Catarinense) e
de 29 por Deputado Estadual - ALESC (fls. 598/599).
Nota-se
que a composição do quadro de pessoal do MPTC é representada por 42 cargos
efetivos e 24 comissionados aos quais se somam 7 (sete) declarados em extinção
quando vagarem (DAS 3). Destes últimos um foi extinto (aquele relativo à Chefia de Serviço Administrativo Financeiro),
por isto o número atual equivale a 30 comissionados. Tudo conforme a Lei
Complementar Estadual n° 297 de 2005, com as alterações da LC n° 497 de 2010.
Nas
atuais circunstâncias, há ponderáveis razões para concluir que a organização
administrativa da Procuradoria-Geral junto ao Tribunal de Contas requer
reavaliação para, no mínimo, atentar para o princípio da proporcionalidade
entre cargos efetivos e cargos comissionados e garantir a execução plena e
permanente dos serviços.
E assim
concluiu a Decisão 1327/2013:
O
TRIBUNAL PLENO, diante das razões apresentadas pelo Relator e com fulcro nos
arts. 59 da Constituição Estadual e 1º da Lei Complementar nº 202, de 15 de
dezembro de 2000, decide:
6.1.
Conhecer do Relatório de Auditoria DAP n. 00947/2012, realizada na
Procuradoria-Geral junto ao Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina,
acerca de atos de pessoal com abrangência sobre os Membros e os servidores,
relativos aos cargos efetivos e comissionados, teto e vantagens remuneratórias,
cessão de servidores, acumulação de cargos, controle de frequência e controle
interno, estendendo-se ao período de 1º/01/2006 a 31/08/2011.
6.2. Determinar à
Procuradoria-Geral junto ao Tribunal de Contas que:
[...]
6.2.5. Adote providências
com vistas à realização de concurso público para seleção de candidatos para
nomeação no cargo efetivo de Analista de Contas Públicas do quadro de pessoal
do MPTC, considerando a desproporção existente entre nomeados para cargos
comissionados e os cargos efetivos providos, o que conflita com as normas do
art. 37, incs. II e V, da Constituição Federal, com o princípio da
proporcionalidade e com a jurisprudência predominante do Supremo Tribunal
Federal, e informe a este Tribunal, no prazo de 30 (trinta) dias contados da
data da publicação desta decisão no Diário Oficial Eletrônico do Tribunal de
Contas, sobre as medidas em andamento [grifei].
Lamentavelmente,
a referida decisão não surtiu efeitos práticos – ao contrário – pois, não só o
número de cargos em comissão do referido órgão não foi reduzido, como ainda foi
ampliado no final do exercício passado, por meio da Lei Complementar n. 618, de
20/12/2013, de iniciativa do próprio
Tribunal de Contas, que acrescentou mais cargos em comissão à sua
estrutura administrativa.
Retornando a
estes autos, com relação à alegação de que os atos ora apontados como
irregulares não foram apontados na auditoria realizada no processo RLA
11/00460990, convém reafirmar a manifestação proposta pelo órgão técnico de que
não foram, em momento algum, considerados regulares os mesmos atos quando da
prolação da Decisão n. 1.097/2012.
Finalmente, com relação à
responsabilidade do Presidente da Câmara Municipal de Criciúma (neste e nos demais
apontamentos destes autos), esta é justificada diante do período em que fora
realizada a presente auditoria, sendo irrelevante para o presente processo se os fatos
irregulares aqui narrados tenha sido iniciados em outra gestão.
3.
Servidor ocupante de cargo em comissão de Assessor Jurídico com atribuições
inerentes às funções permanentes da Câmara Municipal, em desvirtuamento aos
pressupostos de direção, chefia ou assessoramento.
É recorrente nessa Corte de Contas constatar-se a irregularidade no provimento
de cargo em comissão de
Assessor Jurídico, cujas atribuições são inerentes às funções permanentes, como no
caso da
Câmara Municipal de Criciúma.
A situação é evidenciada a
partir da Resolução n. 17/2009, na qual constam as atribuições do cargo efetivo de Analista Legislativo
– Identificação Funcional Advogado e do cargo em comissão de Assessor Jurídico,
observando-se, a partir do cotejo entre as atribuições de ambos os cargos, que
as funções desempenhadas por quem ocupa o cargo em comissão de Assessor
Jurídico estão inseridas nas atividades de competência daquele que ocupa o
cargo efetivo de Analista Legislativo, tudo conforme o quadro e os
apontamentos de fl. 254.
Diante da referida recorrência deste
tipo de situação, o Prejulgado n. 1911, desse Tribunal de Contas, definiu as diretrizes a serem observadas
para a execução dos serviços
jurídicos nas Câmaras Municipais deste Estado nos
seguintes termos:
1. É de competência da Câmara Municipal decidir qual a estrutura
necessária para execução dos seus serviços jurídicos, considerando entre outros
aspectos, a demanda dos serviços se eventual ou permanente; o quantitativo
estimado de horas necessárias para sua execução; o quantitativo e qualificação
dos servidores necessários para realização dos serviços; e a estimativa das despesas
com pessoal.
2. De acordo com o ordenamento legal vigente a execução das funções
típicas e permanentes da Administração Pública, das quais decorram atos
administrativos, deve ser efetivada, em regra, por servidores de seu quadro de
pessoal, ocupantes de cargos de provimento efetivo ou comissionado, estes
destinados exclusivamente ao desempenho de funções de direção, chefia ou
assessoramento, conforme as disposições do art. 37, II e V, da Constituição
Federal.
3. Nas Câmaras de Vereadores cuja demanda de serviços jurídicos é
reduzida, os serviços jurídicos poderão ser executados por servidor com
formação específica e registro no Órgão de Classe (OAB), com a carga horária
proporcional ao volume dos serviços (item 6.2.2.1 desta Decisão), nomeado para exercer
cargo de provimento efetivo, através de prévio concurso público (art. 37, II,
da Constituição Federal).
4. Sempre que a demanda de
serviços jurídicos - incluindo a defesa judicial e extrajudicial - for
permanente e exigir estrutura de pessoal especializado com mais de um
profissional do Direito, é recomendável a criação de quadro de cargos efetivos
para execução desses serviços, com provimento mediante concurso público (art.
37, II, da Constituição Federal), podendo ser criado cargo em comissão (art. 37,
II e V, da Constituição Federal) para chefia da correspondente unidade da
estrutura organizacional (Procuradoria, Departamento Jurídico, Assessoria
Jurídica, ou denominação equivalente).
5. O(s) cargo(s) de provimento efetivo ou em comissão deve(m) ser
criado(s) mediante Resolução aprovada em Plenário, limitado(s) à quantidade
necessária ao atendimento dos serviços e do interesse público, a qual deve
estabelecer as especificações e atribuições do(s) cargo(s) e a carga horária a
ser cumprida (item 6.2.8 desta Decisão), devendo a remuneração ser fixada
mediante lei de iniciativa da Câmara (art. 37, X, da Constituição Federal),
proporcional à respectiva carga horária (item b.1 desta Decisão), observados a
disponibilidade orçamentária e financeira, bem como os limites de gastos
previstos pela Constituição Federal (art. 29-A) e pela Lei Complementar
(federal) n. 101, de 2000, e os princípios da economicidade, da eficiência, da
legalidade e da razoabilidade.
6. Para suprir a falta transitória de titular de cargo efetivo de
advogado, assessor jurídico ou equivalente, já existente na estrutura
administrativa do órgão ou entidade, ou pela necessidade de ampliação do quadro
de profissionais, e até que ocorra o regular provimento, a Câmara Municipal
poderá promover a contratação de profissional em caráter temporário, nos termos
do inciso IX do art. 37 da Constituição Federal.
7. Na hipótese de serviços específicos que não possam ser executados
pela assessoria jurídica da Câmara, poderá ser realizada, justificadamente, a
contratação da prestação dos serviços definidos no objeto, através de
Escritório de Advocacia ou de profissional do Direito com habilitação
especializada, mediante a realização de processo licitatório na forma da Lei
Federal n. 8.666, de 1993, ou por meio de procedimento de inexigibilidade de
licitação, só admissível para atender a serviços de caráter singular e desde
que o profissional seja reconhecido como de notória especialização na matéria
objeto da contratação, devidamente justificados e comprovados, nos termos do
disposto no art. 25, inciso II, § 1º, c/c os arts. 13, inciso V e § 3º, e 26 da
Lei (federal) n. 8.666/93, observada a determinação contida nos arts. 54 e 55
da mesma Lei, bem como os princípios que regem a Administração Pública.
8. Compete à Câmara Municipal definir a carga horária necessária para
execução dos seus serviços jurídicos, podendo ser estabelecida em 10, 20, 30 ou
40 horas semanais, para melhor atender o interesse público, devendo a
remuneração ser fixada proporcionalmente à carga horária efetivamente cumprida
(GRIFEI).
O
responsável, em resposta, aduziu que foi colocado em pauta o Projeto de
Resolução n. 8/2010, transformado na Resolução n. 5/2012, que objetivava a
extinção do cargo de Assessor Jurídico e a criação do cargo de Diretor
Jurídico, com atribuições de direção. Todavia, referido projeto teria sido
revogado.
Muito embora
a proposição do Projeto de Resolução n. 8/2010, que criaria o cargo em comissão de Diretor
Jurídico, com nítida função de direção, observa-se que permaneceu no
quadro funcional da Câmara o cargo de Assessor Jurídico, com atribuições que não
contemplam as funções de direção, chefia ou assessoramento.
Assim, diante da permanência do cargo
em comissão de Assessor Jurídico com atribuições que não são de direção, chefia
ou assessoramento, caracterizando nova afronta ao instituto do concurso
público, consoante o já mencionado art. 37, incisos II e V, da CRFB/88, a
presente restrição merece ser mantida, com a consequente aplicação de multa ao
responsável.
3.
Ausência de controle formal da jornada de trabalho dos servidores comissionados
da Câmara Municipal.
4.
Ineficiência no controle formal da jornada de trabalho dos servidores ocupantes
de cargo de provimento efetivo da Câmara Municipal.
Diante da
similaridade das restrições, analisar-se-á a ausência/ineficiência do controle formal da
jornada de trabalho dos servidores comissionados e ocupantes de cargos de
provimento efetivo da Câmara Municipal de Criciúma neste mesmo item.
Neste contexto, além da situação ferir
os vitais princípios constitucionais da impessoalidade, moralidade e
eficiência, dispostos no já tão mencionado art. 37, caput, da CRFB/88, a constatação também afronta a disposição do art.
5º, caput, da Resolução n. 17/2009,
de que “a carga horária semanal dos servidores é de trinta horas, cumprida no
horário das treze às dezenove horas, de segunda a sexta-feira”.
O responsável argumentou
que o controle da jornada de horários desnaturaria o regime de estrita
confiança que fundamenta o cargo em comissão, de forma os servidores investidos
nesse cargo estariam dispensados do registro de ponto. Quanto aos servidores
ocupantes de cargos de provimento efetivo, justificou a ausência do registro de
ponto do Sr. Ramirez Dias, em virtude de licença-prêmio; dos Srs. Everaldo
Blasius Becker, Leo Cassetari Filho e Giovanni Zappellini, em razão da dispensa
autorizada pelo Ato n. 49/2010; Sr. Alexandre Cabreira e Sra. Terezinha C. da
Silva, por estarem em tratamento de saúde, e das Sras. Amanda Michelon e Lisane
Bernardy, em face de estarem cursando graduação universitária.
Entretanto, em que pese as
alegações trazidas pelo responsável, esta representante ministerial entende que
não se pode considerar como regular a ausência/deficiência do controle de frequência na Unidade Gestora, o que,
além de revelar inoperância do controle interno da entidade, dificulta a
mensuração da correta liquidação de despesa pública, no que tange aos
pagamentos de verbas remuneratórias efetuados.
Tal procedimento
contraria o disposto nos arts. 62 e 63
da Lei n. 4.320/64, os quais estabelecem que o pagamento de despesas somente
pode ser efetuado após a sua regular liquidação.
Ressalto que o próprio
relatório de instrução, inclusive, é bem contundente e fundamentado ao afirmar
a presença da irregularidade em questão, conforme se vê da argumentação
utilizada, amparada em vasta doutrina e em decisões deste Tribunal.
Para comprovar a grave
irregularidade da restrição em questão, colho ainda outras decisões deste
tribunal por meio das quais houve aplicação de multas aos responsáveis em
hipóteses semelhantes. Veja-se:
Acórdão n.
1.526/2009. Processo RLA 09/00338768. Sessão: 2-12-2009.
ACORDAM
os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, reunidos em
Sessão Plenária, diante das razões apresentadas pelo Relator e com fulcro no
art. 59 c/c o art. 113 da Constituição do Estado e no art. 1° da Lei
Complementar n. 202/2000, em:
6.1.
Conhecer do Relatório da Auditoria realizada na Prefeitura Municipal de Jaborá,
envolvendo atos de pessoal do período de janeiro de
6.2.
Aplicar ao Sr. Luiz Nora - Prefeito Municipal de Jaborá, CPF n. 093.686.559-87,
com fundamento no art. 70, II, da Lei Complementar n. 202/2000 c/c o art. 109,
II, do Regimento Interno, as multas abaixo relacionadas, fixando-lhe o prazo de
30 (trinta) dias, a contar da publicação deste Acórdão no Diário Oficial
Eletrônico desta Corte de Contas, para comprovar ao Tribunal o recolhimento ao
Tesouro do Estado das multas cominadas, sem o que, fica desde logo autorizado o
encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos arts.
43, II, e 71 da Lei Complementar n. 202/2000:
6.2.1.
R$ 2.000,00 (dois mil reais), em
virtude da ausência de controle formal e diário da frequência de todos os
servidores, de maneira que fique registrada a jornada laborada pelos efetivos,
comissionados e contratados para atender necessidade temporária de excepcional
interesse público, em afronta ao art. 21 da Lei Complementar n. 58/01,
de 13/12/2001, bem como aos princípios da legalidade e eficiência
dispostos no caput do art. 37 da Constituição Federal [grifei];
Acórdão n. 1.361/2009.
Processo ALC 09/00292679. Sessão: 26-10-2009.
ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado de Santa
Catarina, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões apresentadas pelo
Relator e com fulcro no art. 59 c/c o art. 113 da Constituição do Estado e no
art. 1° da Lei Complementar n. 202/2000, em:
[...]
6.2. Aplicar ao Sr. Valdir Cardoso dos Santos - Prefeito Municipal de
Timbó Grande, CPF n. 352.139.659-20, com fundamento no art. 70, II, da Lei Complementar
n. 202/2000 c/c o art. 109, II, do Regimento Interno, as multas abaixo
relacionadas, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação
deste Acórdão no Diário Oficial Eletrônico desta Corte de Contas, para
comprovar ao Tribunal o recolhimento ao Tesouro do Estado das multas cominadas,
sem o que, fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança
judicial, observado o disposto nos arts. 43, II, e 71 da Lei Complementar n.
202/2000:
6.2.1. R$ 400,00
(quatrocentos reais), em face da deficiência no controle de frequência
existente na sede do Poder Executivo Municipal, impossibilitando a verificação
da efetiva jornada laborada pelos servidores nela lotados, em desacordo com os
princípios da eficiência, interesse público e moralidade, insertos no caput do
art. 37 da Constituição Federal, demonstrando, ainda, a precariedade do
controle interno da unidade, em desconformidade com os arts. 74 da Constituição
Federal e 4º da Resolução n. TC-16/94 (item 2.1.1 do Relatório DAP) [grifei];
Acórdão n. 500/2011.
Processo TCE 06/00283003. Sessão: 1-6-2011.
ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado de Santa
Catarina, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões apresentadas pelo
Relator e com fulcro no art. 59 c/c o art. 113 da Constituição do Estado e no
art. 1° da Lei Complementar n. 202/2000, em:
[...]
6.2. Aplicar ao Sr. Valter Marino Zimmermann – ex-Prefeito Municipal de
Barra Velha, CPF n. 050.678.129-15, as multas abaixo discriminadas, fixando-lhe
o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação deste Acórdão no Diário
Oficial Eletrônico desta Corte de Contas, para comprovar ao Tribunal o
recolhimento das referidas multas ao Tesouro do Estado, sem o quê, fica desde
logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o
disposto nos artigos 43, II, e 71 da Lei Complementar n. 202/2000:
[...]
6.2.2.3. R$ 1.000,00 (mil
reais), em face da ausência de controle eficaz da frequência dos servidores,
caracterizando deficiência do sistema de controle interno, em desrespeito ao
princípio da eficiência estatuído pelo art. 37, caput, da Constituição Federal,
bem como aos preceitos estipulados pelo art. 4º da Resolução n. TC-16/94
(item 3 do Relatório DMU) [grifei].
Quanto à ausência de controle de
horário dos ocupantes dos cargos em comissão, melhor sorte não assiste ao
responsável, considerando que a Constituição Federal excepciona os servidores
ocupantes de cargos em comissão no que diz respeito apenas à sua investidura, não ao regime jurídico a que estão
submetidos. Ora, estando estes enquadrados no rol de servidores regidos pela
Resolução n. 17/2009, que trata da Estrutura Organizacional da Câmara Municipal
de Criciúma, encontram-se também sujeitos ao controle de frequência previsto no
seu art. 5º, o qual não excepciona nenhuma categoria.
Já em relação aos servidores
ocupantes de cargo em provimento efetivo, convém considerar como sanada a
irregularidade atinente ao Sr. Ramirez Dias, visto que devidamente justificada
a permanência em licença-prêmio durante o período de 1º/2/2012 a 1º/4/2012. No
tocante às justificativas para a concessão da dispensa de ponto para os demais
servidores, porém, não merecem ser acolhidas, posto que desamparadas de
fundamento legal ou documento comprobatórios.
A responsabilidade pelos atos, por
sua vez, deve ser atribuída ao gestor da Câmara, posto ser o responsável pelo
poder de decisão na implantação do sistema de controle de horários dos
servidores públicos.
5.
Ausência do parecer de legalidade/regularidade emitido por órgão de controle
interno sobre as admissões de servidores titulares de cargo efetivo.
Foi
apontada, também, a ausência de parecer do órgão de controle interno acerca da
legalidade/regularidade dos atos de admissão de pessoal em cargos efetivos na
Câmara Municipal de Criciúma.
Em
resposta, o responsável alegou que não houve, durante o período auditado, a
nomeação de nenhum servidor para cargos efetivos, o que afasta o apontamento da
área técnica.
Ante o
exposto, o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, com amparo na
competência conferida pelo art. 108, inciso II, da Lei Complementar n.
202/2000, manifesta-se:
1.
pela IRREGULARIDADE, na forma do
art. 36, § 2º, letra a, da Lei
Complementar n. 202/2000, dos atos descritos nos itens 4.2.1, 4.2.2, 4.2.3 e
4.2.4 da conclusão do relatório de instrução;
2.
pela
3.
pelas DETERMINAÇÕES, RECOMENDAÇÕES e ALERTA descrito nos itens 4.4, 4.5 e 4.6 da conclusão do relatório
técnico.
Florianópolis, 28 de março de 2014.
Cibelly Farias
Procuradora
[1] No decorrer deste
parecer será demonstrado que tal premissa não é verdadeira.
[2] Manual de Direito Administrativo. 24 ed. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2011, p. 577.
[3] Trecho extraído do voto condutor,
pois o relatório técnico não se encontra disponível no sistema de processos (SIPROC),
até a presente data.