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PARECER
nº: |
MPTC/23108/2014 |
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PROCESSO
nº: |
LCC 10/00056080 |
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ORIGEM: |
Prefeitura Municipal de Gaspar |
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INTERESSADO: |
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ASSUNTO: |
Aquisição de imóvel pela Administração
Municipal, destinado à construção de moradias para famílias desabrigadas em
razão das inundações de 2008 |
Trata-se
de denúncia anônima, para análise por esta Corte de Contas (fls. 2-36), onde
são relatadas supostas irregularidades relacionadas à aplicação de verbas
públicas federais na aquisição de terrenos impróprios para finalidade habitacional,
mediante ausência de procedimento licitatório, desmembramento fraudulento do
imóvel e superfaturamento.
A
constituição dos presentes autos ocorreu após requisição de documentos à
Prefeitura Municipal de Gaspar (fls. 38-39), mediante determinação do
Presidente do Tribunal de Contas (fl. 2).
A
Diretoria de Controle de Licitações e Contratações emitiu a Informação n. DLC
171/2010 (fls. 105-108), fundamentada nos documentos encaminhados pela
Prefeitura Municipal de Gaspar (fls. 41-104), concluindo pela ausência de
transgressão à norma vigente.
A
Assessoria da Presidência apresentou a Informação APRE 072010 (fls. 109-111),
concluindo pela constituição do processo de denúncia e remessa à Diretoria de
Controle de Licitações e Contratações para instrução quanto à admissibilidade.
A
Diretoria de Controle de Licitações e Contratações apresentou relatório técnico
(fls. 113-118), propondo o conhecimento e improcedência da Denúncia, assim como
o arquivamento dos autos com fulcro no art. 65 da Lei Complementar n. 202/2000.
O
Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, por sua vez, emitiu o Parecer
n. 3.340/2010 (fls. 119-121) sugerindo o não conhecimento da denúncia, em face
da competência do Tribunal de Contas da União para julgar contas de
administradores responsáveis por valores dos poderes da União, e pela remessa
das informações à Corte competente para adoção de providências.
O
Relator, em seu Despacho de folhas 122-123, determinou a diligência ao Sr.
Pedro Celso Zuchi, Prefeito Municipal, a fim de que fossem apresentados
documentos.
Efetuada
a diligência, foram encaminhados documentos e informações às folhas 125-230.
Da
análise das informações apresentadas, o Relator solicitou novos documentos
através do Despacho GAC/HJN n. 1.043/2010 (fls. 233-234).
Apresentou-se
documentação às folhas 235-450.
A
Diretoria de Controle da Administração Estadual apresentou informação (fls
452-459), sugerindo o encaminhamento dos autos à Diretoria de Controle de
Licitações e Contratações para reinstrução.
O
Sr. Pedro Celso Zuchi, já qualificado, protocolou petição (fls. 464-465)
requerendo a extinção do processo em razão da ilegitimidade de parte, posto que
configurada denúncia anônima.
A
Diretoria de Controle de Licitações e Contratações elaborou relatório de
reinstrução (fls. 467-480) opinando pelo não conhecimento da denúncia e
conversão dos autos como processo de licitações, contratos, convênio
instrumentos análogos (LCC).
Em
igual sentido, manifestou-se o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas,
por meio do Parecer n. 7.241/2012 (fls. 481-484), e o Relator, por meio do voto
de fls. 485-490.
O
voto do Relator foi acatado pela Tribunal Pleno, que determinou a conversão dos
autos em LCC na Decisão n. 557/2012 (fls. 491-492).
A
Diretoria de Controle de Licitações e Contratações apresentou relatório de
instrução (fls. 495-503), sugerindo a audiência do Sr. Pedro Celso Zuchi, já
qualificado, para apresentação de defesa referente às irregularidades elencadas
nos itens 3.1.2, 3.1.3, 3.1.4 e 3.1.5; do Sr. Joel Reinert, Secretário de
Transportes e Obras à época, para manifestação quanto aos itens 3.1.3, 3.1.4 e
3.1.5; do Sr. Evandro Assis Müller, Secretário de Administração e Finanças do
Município de Gaspar à época, para defesa em face do item 3.1.4, e; dos Srs.
Stefan Schmitz, Técnico em Contabilidade, Gelásio Hames, Diretor de Tributação,
e Calisto Lopes Cerqueira, Escriturário à época, para apresentação de defesa em
relação ao item 3.1.1, todos da conclusão do relatório técnico.
Realizada
as audiências, foram apresentadas alegações de defesa às folhas 519-521
(Evandro Assis Müller), 533-551 (Pedro Celso Zuchi e Gelasio Hames) e 560-592
(Stefan Schmitz). Os Srs. Joel Reinert e Calisto Lopes Cerqueira, todavia, não
se manifestaram.
A
Diretoria de Controle de Licitações e Contratações apresentou relatório de
reinstrução (fls. 593-603), sugerindo a parcial irregularidade dos atos
examinados, a aplicação de multas aos Srs. Pedro Celso Zuchi, já qualificado,
pelas irregularidades de itens 3.2.1 e 3.2.2, e Joel Reinert, já qualificado, pela
irregularidade de item 3.3, e as recomendações à Prefeitura Municipal de Gaspar
descritas nos itens 3.4.1 a 3.4.3 da conclusão do relatório de reinstrução.
É o
relatório.
Passo
à análise das restrições apontadas pela instrução.
1. Aquisição de imóvel com valor a maior
de R$ 457.000,00, com infringência do inciso II da Cláusula Sexta e inciso VIII
da Cláusula Sétima do Termo de Convênio n. 4.344/2009-3.
Verifica-se
que o pagamento do valor do imóvel ao seu proprietário, no montante de R$
1.300.000,00 (fls. 374-376), se deu em consonância com o valor sugerido por
Comissão de Avaliação de Imóveis (fls. 438-439), formada por servidores
municipais, o qual se afigurava superior ao valor de mercado de R$ 843.000,00,
apresentado pela Secretaria de Estado da Administração em seu laudo (fls.
399-408).
Segundo
o disposto nas Cláusulas Sexta, inciso II, e Sétima, inciso VIII, do Convênio
n. 4.344/2009-3 (fl. 131), o laudo de avaliação do terreno deveria ser emitido
pela referida Secretaria. Veja-se:
CLÁUSULA
SEXTA – DAS OBRIGAÇÕES DO CONCEDENTE
O CONCEDENTE obriga-se:
[...]
II. Por meio da SECRETARIA DE ESTADO DA ADMINISTRAÇÃO, a emitir laudo de avaliação
do terreno, no prazo de 10 (dez) dias, avaliando se o valor do mesmo foi
aferido conforme a norma técnica 14653.
[...]
CLÁUSULA
SÉTIMA – DAS OBRIGAÇÕES DO CONVENENTE
[...]
VIII. Realizar o pagamento ao
proprietário do terreno somente após a prévia emissão dos laudos de avaliação favoráveis do(s) terreno(s) pela DEFESA CIVIL
MUNICIPAL, COHAB e SEA.
Em
face desses fatos, apontou-se a irregularidade atinente ao pagamento de R$
457.000,00 a mais que o valor estipulado pela Secretaria de Estado da
Administração.
O
Sr. Pedro Celso Zuchi, Prefeito Municipal, registrou que tal acréscimo se deu por
decorrência dos serviços de infraestrutura, como terraplanagem e drenagem
pluvial, aplicados no terrenos após o período de vistoria e emissão do laudo de
avaliação da Secretaria (fls. 547-551).
Em
face das informações apresentadas nos autos, constata-se que não foram
apontadas no laudo emitido pela Secretaria de Estado da Administração a
existência de benfeitorias (fl. 400), enquanto que no laudo emitido pela
Comissão de Avaliação de Imóveis já havia menção referente à existência de
infraestrutura completa (fl. 439).
Além
disso, conforme excerto apresentado pela instrução, a análise técnica efetuada
pela Diretoria de Controle de Licitações e Contratações concluiu pela razoabilidade
do valor pago pelos serviços executados no terreno, o que afastaria a
possibilidade de dano ao erário em virtude do pagamento a maior.
2. Indevida adoção de parâmetros para
avaliação do imóvel adquirido, em desacordo com o inciso II da Cláusula Sexta
do Termo de Convênio n. 4.344/2009-3.
Apontou-se
o descumprimento à Cláusula Sexta, inciso II, do Convênio n. 4.344/2009-3 (fl.
131), diante da avaliação do terreno em que se situava o imóvel com utilização
de técnica diversa, pela Comissão de Avaliação de Imóveis, da estabelecida no
convênio – Norma Técnica n. 14.653.
Em
resposta, o Sr. Gelásio Hames, Diretor de Tributação à época, sustentou sua
defesa no princípio da autonomia municipal, afirmando que
todas as transações públicas
envolvendo compra ou venda de imóveis localizados no município de Gaspar
recebem tratamento conforme a legislação municipal, independentemente de
acordos ou convênios com outros entes federativos (fl. 536).
O
Sr. Stefan Schmitz, Técnico em Contabilidade à época, aduziu que foram
utilizados como subsídio para avaliação do valor do imóvel a Planta Genérica de
Valores e informações junto à Secretaria de Planejamento do Município. Afirmou,
ainda, desconhecer à época os termos do convênio e acostou aos autos documentos
que apontam o valor de mercado situado na faixa de R$ 2.050.000,00.
Muito
embora a não adoção da Norma Técnica n. 14.653, prevista na Cláusula Sexta,
inciso II, do Convênio n. 4.344/2009-3 (fl. 131), convém acolher das
justificativas apresentadas pelos responsáveis no sentido de que foram adotados
parâmetros locais aplicados aos processos municipais de aquisição de imóveis,
sem que este fato ocasionasse prejuízo ao erário.
Conforme
já analisado no item anterior, a majoração no valor do imóvel, sugerida pela
Comissão de Avaliação de Imóveis, decorreu dos serviços de terraplanagem e
drenagem aplicados no terreno e, conforme análise técnica da auditoria desse
Tribunal, o montante não foi excessivo.
Assim,
opino também pelo afastamento da presente irregularidade.
3. Ausência de autorização legislativa
para aquisição de imóvel pelo poder executivo municipal, em desatenção ao
inciso V do art. 19 da Lei Orgânica Municipal de Gaspar.
Constatou-se
a ausência de autorização legislativa para a aquisição do imóvel de Matrícula n.
19.009, pois assim dispõe a Lei Orgânica do Município de Gaspar:
Art. 19. Compete à
Câmara Municipal deliberar, sob forma de projetos de lei, sujeitos à sanção do
Prefeito, sobre as matérias de competência do Município, especialmente sobre:
[...]
V - bens públicos,
aquisição e alienação de bens imóveis, outorga de direito real, concessão e
permissão administrativa de uso.
O
responsável, Sr. Pedro Celso Zuchi, já qualificado, alegou que o ato se embasou
no Parecer Jurídico n. 331/2009 (fls. 102-104), emitido pela Procuradoria-Geral
do Município, que teria opinado pela ausência de necessidade da manifestação do
Legislativo na presente aquisição.
O
Procurador-Geral do Município fundamentou seu parecer no art. 24, inciso X, da
Lei n. 8.666/1993 e em doutrinas sobre o tema. Segundo o entendimento
manifestado, quando o bem escolhido for o único que possa atender às
necessidades da Administração, poderá haver a dispensa, além da licitação, da
autorização legislativa.
Tal
cognição, todavia, não prospera.
Sabe-se
que a aquisição de bens imóveis pelo município depende de prévia autorização
legislativa, conforme amplo entendimento doutrinário.
A
respeito, trazemos à baila os ensinamentos de Hely Lopes Meirelles[1]:
No conceito de administração de bens
compreende-se normalmente o poder de utilização e conservação das coisas
administradas, diversamente da idéia de propriedade, que contém, além desses, o
poder de oneração e de disponibilidade e a faculdade de aquisição. Daí porque
os atos triviais de administração – ou seja, de utilização e conservação do
patrimônio do Município – independem de autorização especial, ao passo que os
de alienação, oneração e aquisição de bens exigem, em regra, lei autorizadora e
licitação para o contrato respectivo.
Na
mesma linha de entendimento, José Nilo de Castro[2]
também assevera acerca da imprescindibilidade de autorização do Poder
Legislativo nessa hipótese:
[...] as mutações dominiais do Poder
Público Municipal, na versão amigável de compra, permuta e dação em pagamento,
não oferecem dificuldades. Impõe-se-lhes, entretanto, para sua efetivação, sob
pena de nulidade, a avaliação prévia e a autorização legislativa, já que tais
atos vão além de mera administração.
No
mesmo sentido, segue a doutrina de Diógenes Gasparini[3]:
[...] a lei autorizadora é sempre necessária. Essa
exigência é preconizada pela doutrina e pela jurisprudência, com base no
Direito Positivo. De fato, a Administração Pública não é livre para adquirir ou
alienar bens imóveis. Esses atos vão além dos de mera administração. Ademais,
inúmeras leis, a exemplo das leis orgânicas municipais, fazem tal exigência.
Tal
obrigação está expressamente prevista no Prejulgado n. 483, já citado pela
instrução, e que assim dispõe:
Prejulgado
n. 483
É possível a aquisição de bem imóvel
pelo município, desde que observado o processo licitatório (CF/88 – artigo 37,
XXI e LF 8.666/93), precedida de autorização legislativa (LOM, artigo 81), e de
avaliação prévia (LF 8.666/93, artigo 24, X e LOM – artigo 81), devidamente
justificada quanto à sua finalidade e necessidade (LF 8.666/93, artigo 26).
Conjugando
o disposto no art. art. 24, inciso X, da Lei n. 8.666/1993 com o inciso V do
art. 19 da Lei Orgânica do município, conclui-se que quando houver apenas um
único bem imóvel capaz de satisfazer as necessidades precípuas da administração
pública municipal, poderá se proceder à sua aquisição sem a necessidade de
licitação. A dispensa, porém, só se destina ao procedimento licitatório,
permanecendo a necessidade de prévia autorização legal para os casos de
aquisição onerosa de bens imóveis pelo município.
Ademais,
da leitura da conclusão do referido parecer (transcrito à fl. 597-v),
verifica-se que, ao contrário, há a sugestão para que se encaminhe um projeto
de lei ao Legislativo para evitar “questionamentos por parte dos órgãos
fiscalizadores”.
O
responsável não logrou êxito em afastar sua responsabilidade ou sanar a irregularidade
atinente à ausência de autorização legislativa para a aquisição do referido
imóvel, motivo pelo qual sugiro a manutenção da restrição.
4. Incorreta fundamentação legal para
aquisição do imóvel pretendido, utilizando-se como justificativa o inciso IV,
enquanto o correto seria a utilização do inciso X do art. 24 da Lei Federal n.
8.666/1993.
Verificou-se
que o processo de dispensa de licitação foi fundamentado em elemento impróprio
(IV – “nos casos de emergência ou de calamidade pública...”), visto que o
presente caso se enquadraria no disposto no art. 24, inciso X, da Lei n.
8.666/1993, que assim dispõe:
Art. 24. É dispensável a licitação:
[...]
X – para a compra ou locação de imóvel
destinado ao atendimento das finalidades precípuas da administração, cujas
necessidades de instalação e localização, condicionem a sua escolha, segundo
avaliação prévia.
Todavia, entendo que essa falha não
tem natureza grave o suficiente para sugerir a penalização do gestor, pois não
houve comprometimento dos procedimentos a serem seguidos no caso em que se
enquadraria a situação. Em face disto, sugiro o afastamento da presente
restrição.
5. Aquisição de imóvel com os serviços
de infraestrutura necessários à urbanização já realizados, em desacordo com o
inciso IX da Cláusula Sétima do Termo de Convênio n. 4.344/2009-3.
A
presente restrição diz respeito à realização dos serviços de terraplanagem e
drenagem pluvial por parte do proprietário do imóvel, baseado no Contrato de
Compromisso de Compra e Venda firmado entre o proprietário e o Município (fls.
45-46). A aquisição do imóvel com infraestrutura necessária à urbanização já
pronta infringe o disposto na Cláusula Sétima, inciso IX, do Convênio n.
4.344/2009-3, que assina o referido encargo em nome do convenente.
5.1.1. Da responsabilidade do Sr. Joel
Reinert.
5.1.2. Da responsabilidade do Sr. Pedro
Celso Zuchi.
Na
sua defesa, o responsável alegou que não houve prejuízo ao erário na aplicação
integral do valor recebido através do Convênio n. 4.344/2009-3, com finalidade
de aquisição de terrenos para construção de moradias para abrigar as famílias
afetadas pelas chuvas ocorridas em 2008. Aduziu, ainda, que no referido
convênio não havia impedimento para que a administração adquirisse terreno com
os serviços de infraestrutura já realizados.
Contudo,
não há como acolher das justificativas apresentadas pelo responsável.
Conforme
bem observou a instrução, os serviços de terraplanagem e drenagem pluvial foram
executados paralelamente ao processo de aquisição do terreno. Há como constatar
tais fatos da simples leitura dos laudos emitidos pela Secretaria de Estado da
Administração (fls. 399-408) e pela Comissão de Avaliação de Imóveis do
Município (fls. 438-439), que apontam num primeiro momento a inexistência de
benfeitorias, e, num segundo, a presença de infraestrutura completa, além da
informação aportada na Requisição de Aquisição do Terreno (fl. 55), a qual fez
expressa indicação de que os serviços estariam sendo executados pelo
proprietário do imóvel.
Eis
o disposto na Cláusula Sétima, inciso IX, do Convênio n. 4.344/2009-3 (fls.
131-132):
CLÁUSULA
SÉTIMA – DAS OBRIGAÇÕES DO CONVENENTE
O CONVENENTE obriga-se a:
[...]
IX. Realizar a título de contrapartida
a condução do planejamento e do
provimento de obras e serviços de infra-estrutura necessárias à urbanização do
terreno destinado à implantação do empreendimento habitacional, compreendendo:
a)
terraplenagem do sistema viário;
b)
sistema de abastecimento de água potável;
c)
sistema de esgotamento sanitário;
d)
rede de energia elétrica e de iluminação
pública;
e)
drenagem pluvial;
f)
arruamento com pavimentação mínima de nível
primário e meios-fios;
g)
demais serviços públicos de caráter
complementar ou exigidos pela legislação.
De acordo
com o convênio, a obrigação pelos serviços de infraestrutura do terreno deveria
ter sido suportada pelo Município. A omissão em arcar com recursos próprios
prejudicou a concretização da contrapartida, o que poderia ensejar devolução do
valor ao Estado de Santa Catarina, conforme assinalou a instrução.
Contudo,
seguindo a trilha já manifestada nesse parecer e no relatório técnico, verifico
que o valor aplicado em referidos serviços de infraestrutura não ocasionou
prejuízo ao erário, e considerando, ainda, que não havia um valor preciso ou em
percentual relativo à contrapartida, que outros serviços de infraestrutura
foram efetivados pelo município (fls. 188-189) e que o objetivo do convênio foi
efetivamente atingido, com a moradia para 57 famílias atingidas pelas cheias
ocorridas em 2008, também considero pertinente a conclusão proposta pela área
técnica, no sentido de que não se faz necessário imputar a devolução de valores
ao erário estadual.
Ante o exposto, o Ministério
Público junto ao Tribunal de Contas, com amparo na competência conferida pelo
art. 108, inciso II, da Lei Complementar n. 202/2000, manifesta-se:
1. pela
2. pela
3. pelas RECOMENDAÇÕES descritas nos itens
3.4.1, 3.4.2 e 3.4.3 da conclusão do relatório técnico.
Florianópolis,
28 de março de 2014.
Cibelly
Farias
Procuradora