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PARECER
nº: |
MPTC/24639/2014 |
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PROCESSO
nº: |
REC 13/00057200 |
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ORIGEM: |
Centrais Elétricas de Santa Catarina S.A. -
CELESC |
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INTERESSADO: |
Miguel Ximenes de Melo Filho |
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ASSUNTO: |
Recurso de Reconsideração da decisão
exarada no processo -TCE-07/00426914-decorrente de Sindicãncia realizada pela
Auditoria Interna da CELESC na Agência Regional daquela empresa para
verificação de pagamentos irregulares nos exercicios de 2003 a 2005. |
1. DO RELATÓRIO
Em
tramitação nesta Procuradoria para exame e parecer, recurso na modalidade de
Reconsideração, interposto pelo sr. Miguel Ximenes de Mello Filho, na condição
de ex-Diretor Presidente da Centrais Elétricas de Santa Catarina S.A. - CELESC,
visando o cancelamento das multas que lhe foram aplicadas nos termos do Acórdão
n. 0883/2012 (fls. 2.304 a 2.305-verso) nos itens 6.2.1.1, 6.2.1.2.1 e
6.2.1.2.2 no processo original de tomada de contas especial, TCE-07/00426914.
A decisão plenária aplicou multas ao
recorrente, em síntese, descritas no seguinte modo:
a) R$ 800,00 – em face da inobservância
do prazo de 180 dias para a conclusão da Tomada de Contas Especial instaurada
no âmbito da CELESC (item 6.2.1.1 de fl. 2.305);
b) R$ 800,00 – em virtude de ausência da
comunicação imediata ao Tribunal de Contas da instauração de Tomada de Contas
Especial (item 6.2.1.2.1 de fl. 2.305);
c) R$ 1.000,00 – devido a autorização,
através da Deliberação n. 330/2005, da saída de empregada investigada por
sindicância (item 6.2.1.2.2 de fl. 2.305);
A Consultoria Geral do Tribunal de
Contas manifestou-se nos autos nos termos do Parecer COG 81/2013, de fls.
2. DA INSTRUÇÃO
Ao emitir parecer conclusivo, o
Órgão Consultivo constatou o cumprimento parcial dos pressupostos de
admissibilidade do recurso, anotando a legitimidade da parte para recorrer. No
entanto observou a inobservância da interposição do recurso no devido prazo (ao
teor da tempestividade regrada no art. 77 da Lei Complementar/SC n. 202/2000),
concluindo à fl. 23, pelo não conhecimento do mesmo.
3. DA PROCURADORIA
A questão preliminar a ser apreciada
nos presentes autos refere-se à admissibilidade do recurso, estando cumprida
parcialmente em dois pressupostos preliminares, satisfeita no que pertine à
legitimidade da parte e singularidade, no entanto com a observação da inobservância
do prazo para interposição do recurso, motivo que levou a Consultoria Geral a
pugnar pela negativa de conhecimento.
Houve, é fato, a satisfação parcial
dos requisitos recursais, razão que impõe a análise das razões recursais, para
ao fim, extrair-se se há elementos que permitam a interpretação de que a
terceira preliminar - intempestividade
- possa ser superada para apreciação do mérito recursal.
Um primeiro exame da matéria quanto
à possibilidade de conhecimento do recurso emerge da manifestação da
Consultoria Geral - fl. 22-verso:
Todavia, cumpre
verificar se as razões recursais aduzidas preenchem algum dos requisitos do §
1.º do art. 135 da Resolução TC 06/2001, que possibilitam o excepcional
conhecimento do recurso intempestivo. Diz o dispositivo:
§ 1º
Não se conhecerá dos recursos previstos neste Capítulo interpostos fora do
prazo, salvo para corrigir inexatidões materiais e retificar erros de cálculo
e, ainda, em razão de fatos novos supervenientes que comprovem:
I - que os atos praticados pelo recorrente não
causaram, efetivamente, quaisquer prejuízos ao erário;
II - que o débito imputado ao Responsável era
proveniente de vantagens pagas indevidamente a servidor, cuja devolução caberia
originariamente ao beneficiário, em consonância com o disposto neste Regimento;
III - a ocorrência de erro na
identificação do responsável
Adentrando no exame de matéria
preliminar, observa a Consultoria Geral o regramento inscrito no art. 6.º da
Res. Nº TC 05/2005:
Art. 6º O caput e os §§ 1º, 6º e 8º do art. 27
da Resolução n. TC-09/2002 passam a vigorar com a seguinte redação:
“Art. 27. Os recursos protocolizados no Tribunal serão
encaminhados à DIPRO para autuação na forma do art. 6º desta Resolução e,
posteriormente, à Consultoria Geral para exame de admissibilidade e de mérito
das modalidades previstas nos incisos I a III do art. 135 e no art. 142, ambos
do Regimento Interno.
§ 1º No exame de admissibilidade serão analisados os
aspectos da tempestividade, singularidade e legitimidade, observado o seguinte:
I - procedido ao exame da admissibilidade e constatado
o não-preenchimento dos requisitos previstos no § 1º, o processo será
encaminhado ao Relator, após manifestação da Procuradoria-Geral do Ministério
Público junto ao Tribunal de Contas, para, mediante despacho singular, conhecer
ou não do Recurso, devendo declarar expressamente, no caso de conhecimento, que
recebe o recurso no efeito suspensivo;
II - não conhecido o Recurso, o Relator determinará o
seu arquivamento, dando ciência ao interessado;
III - conhecido o Recurso pelo
Relator, os autos retornarão à Consultoria Geral para exame de mérito”.
Tem-se da análise dos autos que além
da legitimidade, o outro requisito preliminar do recurso – a singularidade - está atendido, estando
cumpridos os pressupostos, à exceção da tempestividade.
Adentrando na discussão do
conhecimento ou não do recurso, a sua recepção estaria condicionada à
intepretação do disposto no § 1.º do art. 135 da Res. TC – 06/2001 que trata do
excepcional conhecimento do recurso intempestivo, conforme adiante destacado em
negrito:
§ 1º Não se conhecerá dos recursos previstos neste
Capítulo interpostos fora do prazo, salvo
para corrigir inexatidões materiais e retificar erros de cálculo e, ainda, em razão de fatos novos supervenientes que
comprovem:
I - que os atos praticados pelo recorrente não causaram, efetivamente,
quaisquer prejuízos ao erário;
Assim, entendemos necessário tecer
considerações sobre o alcance da expressão “fatos novos supervenientes” e o possível prejuízo ao erário que
decorreria de “ato praticado pelo
recorrente”. Esse é o contexto a seguir analisado.
Tal verificação leva-nos à leitura
das razões lançadas no recurso para verificar a existência ou não de fato novo
superveniente que possa superar a intempestividade recursal.
Nesse contexto do, extrai-se da peça
recursal de fls. 3 a 21 argumento que registra a seguinte alegação de defesa:
a) Inobservância do prazo de 180 dias
para conclusão da Tomada de Contas Especial;
. fl. 5
A despeito de o
Relatório de Tomada de Contas Especial ter sido encaminhado em 30/03/2007 e
este estar datado de 08/02/2007 pelos membros da Comissão, tal “atraso” se
justifica pelo fato de que durante este lapso temporal o relatório estava sob
análise para a aprovação e conhecimento da Diretoria Colegiada da CELESC, não estando, portanto, completamente
concluído, o que leva ao entendimento de que não houve atraso algum.
O recorrente alega em sua defesa outro
ponto a justificar o atraso para conclusão da Tomada de Contas, anotando a
necessidade de se dirimir adequadamente as dúvidas quanto aos motivos que
levaram ao não cumprimento do prazo para conclusão dos trabalhos, assim como na
busca detalhada das situações que levaram à não observação do prazo. Alega o recorrente
a ocorrência de fatores como depoimentos, a imensa quantidade de documentos
existentes a serem analisados pela Diretoria Colegiada, que por apenas quatro
membros tiveram que examinar quase 2.000 páginas de relatório.
Os argumentos acima referidos podem
ser considerados como válidos para serem recepcionados de modo a justificar a
não conclusão dos trabalhos em 180 dias, motivada pelo volumoso relatório e
pela realização das etapas de confirmação de irregularidades, apuração de
responsabilidades, confronto de informações e dados, de modo a assentar no
relatório conclusivo a expressão da verdade dos fatos.
Outro ponto alegado pelo recorrente
para justificar o atraso, refere-se ao desligamento da Presidenta da Comissão
de Tomada de Contas Especial, havendo necessidade de designação de novo membro
titular e retomada dos trabalhos até então desenvolvidos, fato que, segundo
alega, teria interrompido o normal fluxo das atividades então empreendidas.
Os fatos destacados para esse item em
discussão podem ser acolhidos como justificativas, embora se reconheça a
pertinência da regra que impõe o prazo de 180 dias para conclusão dos trabalhos
da Tomada de Contas Especial.
b) Falta de comunicação imediata da
instauração da Tomada de Contas Especial;
O recorrente alinha à fl. 6
justificativas para a ocorrência do fato que resultou na ausência de
comunicação imediata ao Tribunal de Contas da instauração de Tomada de Contas
Especial no âmbito da CELESC, argumentando:
. fl. 6
Já quanto a falta de
comunicação imediata da instauração de Tomada de Contas Especial ao Tribunal de
Contas, o Recorrente também entende que esta não se deu devido à existência da
Deliberação nº 129/2006 que delegou expressamente essa responsabilidade à
Comissão de Tomada de Contas Especial, a qual era presidida pela advogada
Fernanda Broering Dutra.
Ademais, como já fora
dito, o fato de informar imediatamente ou não é ato praticado pelo presidente,
este apenas dá ordem para que seja feito, neste caso através do encaminhamento
de uma deliberação da diretoria colegiada anexa aos autos as fls. 2045, da que
se extrai trecho:
“A Diretoria Colegiada, por encaminhamento do Sr. Diretor Presidente,
após tomar conhecimento do teor do relatório de sindicância realizada pela
Auditoria Interna na Agência Regional de Joaçaba, protocolo nº. 771833,
resolve: 1 – instaurar processo de Tomada de Contas Especial, nos termos do
artigo 10, da Lei Complementar nº. 202, de 15.12.2000, com estrita observância
da Instrução Normativa n.º 01 de 1.º de Outubro de 2001, do Tribunal de Contas
do Estado de Santa Catarina, para a verificação dos fatos elencados na citada
sindicância”
Ou seja, o referido
presidente naquela época ordenou que fosse observados e cumpridos todos os
preceitos atinentes ao Tribunal de Contas para que a Comissão responsável
seguisse estritamente, agora se a Comissão e/ou profissionais responsáveis não
deram o encaminhamento devido, não há o que ser feito pelo presidente que não
tem tempo hábil para analisar todos os processos da referida Estatal, ou seja,
cobrar se a referida Comissão cumpriu as legalidades devidas.
O recorrente anota à fl. 7 que
competia à Comissão de Tomada de Contas Especial, constituída exclusivamente de
advogados, observar os preceitos reguladores sobre o tema, notadamente os que
obrigavam a estatal a comunicar imediatamente ao Tribunal de Contas a
instauração da Tomada de Contas Especial, iniciativa que, segundo seu
entendimento, era de competência do setor jurídico da CELESC fazê-lo ou
praticar atos que cumprissem tal obrigação, não sendo ele, na condição de
presidente que deveria aferir cumprimento de prazos, até porque, segundo alega
à fl. 7, o encaminhamento que havia sido dado e acolhido pela Diretoria
Colegiada da CELESC era de estrita observância, pela Comissão de Tomada de
Contas Especial, da Instrução Normativa n.º 01, de 1.º/10/2001 do Tribunal de
Contas, que previa no § 2.º do art. 3.º, expressamente a comunicação a essa
Corte de Contas.
c) Autorização, através da Deliberação n.
330/2005, da saída da empregada Rosa Maria Melo Gazoni, investigada por
sindicância
O recorrente sustenta no momento da
Deliberação n. 330/2005, que inexistia a informação, que seria absolutamente
necessária quanto a verificação de existência ou não de processo de sindicância
porventura existente contra a empregada da CELESC, sra. Rosa Maria Melo Gazoni.
Informa que a Diretoria Colegiada
deveria e não foi comunicada ou cientificada pela Comissão de Tomada de Contas
Especial da CELESC do fato tratado nesse item.
Alinha à fl. 8 e seguintes do recurso,
as considerações incidentes sobre o tema, redigida na seguinte forma:
Já em 26/03/2003, a
funcionária Rosa Maria Melo Gazoni, por livre e espontânea vontade, requereu
seu pedido de desligamento da CELESC, solicitando sua inclusão no PVDI, pois
sabia que seu desligamento seguiria a ordem de inscrição do programa.
[...]
Sua saída estava
agendada para dezembro de 2006, entretanto, em 08/12/2005, a funcionária
requereu sua antecipação do desligamento da empresa. Para tanto, apresentou
requerimento no mesmo dia à reunião da Diretoria Colegiada que, através da
Deliberação nº 330/2005, autorizou o pedido de antecipação.
A dúvida que emerge dessa afirmação do
recorrente reside em indagar-se se antes do ato que convalidou o desligamento
da empregada Rosa Gazoni, havia informação de que naquele momento ela estaria
impedida de ser beneficiada com o PVDI.
Essa circunstância que nos parece ser estritamente necessária de ser
esclarecida, foi objeto de manifestação do recorrente, conforme anotado à fl. 9
do recurso:
Ressalte-se
que esse “de acordo” da Diretoria
Colegiada somente dava início ao processo de desligamento, pois as averiguações
seguintes eram e são feitas até hoje pelo Departamento de Recursos
Humanos/Divisão de Estruturação e Desenvolvimento – DPRH/DVED – e pelo
Departamento de Auditoria Interna – AUDI.
Pois
bem, após a aceitação do início do processo pela Diretoria Colegiada, o
DPRH/DVED encaminhou ofício ao AUDI, solicitando que fosse informado se a
empregada Rosa Maria Melo Gazoni respondia processo ou inquérito
administrativo. No mesmo ofício, o
Chefe da Auditoria Interna – Aureo L. F. Malinverni – informou ao DPRH que não
existia inquérito instaurado até aquela data.
Ressalte-se
que em todos os procedimentos de desligamento através do PDVI, o Chefe da
Auditoria Interna se pronunciava sobre a existência de processo ou inquérito
administrativo, pois a existência destes procedimentos seria óbice ao
procedimento de desligamento do Regulamento do PVDI.
[...]
...
Contudo, as orientações dos departamentos responsáveis e competentes, que
serviram de base para o ato administrativo, levaram Miguel Ximenes de Mello
Filho a escolha menos acertada.
Logicamente
que a Diretoria Colegiada é que dava início ao processo, que voltaria à
Diretoria antes da conclusão somente se houvesse algum impedimento. Como nada
foi atestado com relação à regularidade da situação da funcionária Rosa Maria
Melo Gazoni para torná-la inapta ao PDVI, o DPRH desde logo encaminhou o
processo ao DVED para finalização, pois este departamento era o responsável
pela elaboração dos contratos e pela posterior apresentação à Diretoria para as
assinaturas.
Assim,
em 31/12/2005, o Contrato de Adesão ao PDVI foi apresentado à Diretoria,
perfectibilizando-se face à regularidade da situação da funcionária, atestada
pelos órgãos responsáveis pelo procedimento de averiguação.
Entende-se, a partir da leitura das
razões recursais, que ocorreram circunstâncias e fatos que apontam a ausência
de informações à Diretoria da CELESC, de modo que esta tivesse ciência de que
havia impedimento de ser concedida à funcionária Rosa Maria Melo Gazoni a
aquiescência ao Contrato de Adesão ao PDVI. Segundo alega o recorrente, os
departamentos responsáveis da CELESC deixaram de cumprir adequadamente o dever
de informar a situação funcional da empregada, induzindo à decisão de forma
errônea.
Este Órgão Ministerial já se deparou
com a discussão de responsabilidade de setores de entidades estaduais, como por
exemplo no processo REC-09/00339900, em que assim expressou:
Observa que os atos praticados no
procedimento licitatório estão inseridos nos que se situam na delegação de
competência atribuída aos agentes públicos, cada qual na sua órbita de atuação
e respectiva responsabilidade, necessitando identificar as competências dos
agentes subordinados e atribuição de responsabilidades situados nos atos
preparatórios que antecedem o ato final que praticou, como autoridade
hierárquica a quem competia o ato final autorizativo da contratação. Neste
contexto, anotou à fl. 12:
Daí,
a lógica da orientação jurisprudencial
firmada pelo Tribunal de Contas da União, conforme decisões exaradas nos
processos nº TC 025.707/82-5, TC 003.259/97-0 e TC 019.708/90-0, no sentido de que:
“QUANDO O ADMINISTRADOR AGE SOB O
ENTENDIMENTO DE PARECER JURÍDICO NÃO SE LHE DEVE IMPUTAR RESPONSABILIDADE PELAS
IRREGULARIDADES.”
E finaliza este tópico da análise da
matéria ao registrar à fl. 13:
Aplicam-se
as mesmas diretrizes doutrinárias ao âmbito interno dos Órgãos Públicos e da
relação que se estabelece entre os vários níveis hierárquicos. Na apreciação de
um procedimento administrativo, pois, não cabe impugnação de responsabilidade
ao Ordenador Primário por ato preparatório indevido que não foi ele quem
praticou, ou ingeriu para o seu cometimento.
Recepciono a tese acima transcrita em
razão de posicionamento já adotado no processo de recurso que tramita apensado
– REC 09/00347406 - em que firmamos a
compreensão da responsabilidade pela realização do ato administrativo ser
atribuída a quem detinha o controle direto sobre este, ou seja, a
responsabilidade efetiva no cometimento do ato e a verificação do grau de
participação ou contribuição para a existência do ato falho. A certeza da
responsabilidade do agente mostra-se essencial na apuração dos fatos ou analise
dos atos, na avaliação das circunstancias peculiares que geraram o nascimento
do ato administrativo.
Há razões para o cancelamento da multa
do item 6.2.2.1 do Acórdão 0611/2009.
De todo o exposto, entendo haver
relevância nos argumentos recursais, de modo a superar a intempestividade da
oposição do recurso interposto.
Na apreciação de recursos, em se
tratando dos quesitos preliminares, pode ser adotada interpretação flexível,
tendo como objeto final o resguardo e a plenitude do contraditório inserido na
ampla defesa. Há o componente da razoabilidade aplicada aos fatos em discussão,
incidentes sobre situação concreta, de modo a que a verdadeira finalidade do
processo possa ser alcançada, nesse contexto incluída a discussão sobre a tempestividade
recursal. A instrumentalidade do processo e das formas, em que rigores formais
possam ser superados para assegurar o exercício de um direito é situação que
entendemos enquadrar-se no caso presente.
A superação do requisito da
intempestividade pode ser adotada pela aplicação da tese do formalismo
moderado, conforme recepção dessa tese contida no Acórdão n. 2.847/2007 do TCU,
em que a intempestividade recursal foi superada pela tese do formalismo
moderado face a razoabilidade das alegações recursais, tese igualmente
constante do parecer da Consultoria Geral no processo REC-00/06438318, que
acompanhamos na oportunidade.
Assim, do exposto nos itens “a”, “b” e
“c” acima, formula-se compreensão quanto à procedência dos argumentos
recursais, para dar conhecimento do recurso, no que se refere às situações que
resultaram na aplicação de multas ao recorrente.
São razoáveis os argumentos que
sustentam o recurso interposto, e assim entendemos que possa ser superada a
preliminar de intempestividade, fato que leva-nos a apreciar o mérito do
recurso interposto.
As razões que fundamentam o mérito
recursal, na análise procedida nesse processo, são as mesmas que fundamentam a
apreciação desse Órgão Ministerial na discussão das questões preliminares, que
entendemos por recepcionar. Nesse contexto, e por termos firmado a compreensão
do acolhimento dos argumentos recursais, opina-se no sentido de que o recurso
possa ser provido para cancelar as penalidades de multa imposta.
Florianópolis, 13 de maio de 2014.
MÁRCIO
DE SOUSA ROSA
Procurador-Geral
prc