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PARECER
nº: |
MPTC/29561/2014 |
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PROCESSO
nº: |
RLA 12/00410499 |
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ORIGEM: |
Prefeitura Municipal de Antônio Carlos |
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INTERESSADO: |
Antônio Paulo Remor |
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ASSUNTO: |
Auditoria para apuração de denúncia
constante da Comunicação nº 812/2011 da Ouvidoria do Tribunal de Contas,
acerca da aquisição de medicamentos |
Trata-se
de auditoria in loco realizada na Prefeitura
Municipal de Antônio Carlos, baseada no Memorando
DLC n. 039/2012 (fls. 3-7), abrangendo a
verificação dos
fundamentos da denúncia realizada à Ouvidoria do Tribunal de Contas constante
na Comunicação n. 812/11 (fls. 9-10), com relação à aquisição de medicamentos
por aquele município.
Foram
juntados documentos relativos ao objeto da auditoria às fls. 11-1612.
A
Diretoria de Controle de Licitações e Contratações emitiu relatório
técnico (fls. 1613-1646),
sugerindo a realização de audiência dos responsáveis, Sra.
Vera Lucia Conrat Silveira – ex-Secretária de
Saúde e Assistência Social, no período de 02/01/2009 a 06/04/2012; Sra.
Eloiza Schimidt – ex-Secretária de Saúde e Assistência Social, no
período de 09/04/2012 à 31/12/2012; Sr. Geraldo Pauli – ex-Prefeito
Municipal, no
período de 01/01/2009 a 31/12/2012, para apresentação de justificativas quanto às
restrições descritas na conclusão do referido relatório.
A sugestão foi acatada
pelo
Conselheiro Relator por meio de despacho à fl. 1646.
Realizadas
as citações (fls. 1650; 1651 e 1667) os responsáveis apresentaram as suas
alegações de defesa: Eloíza Scmitt (fls. 1652-1661), Vera Lucia Conrat Silveira
(fls. 1668-1673) e Geraldo Pauli (fls. 1676-1824).
Analisando
as justificativas encaminhadas, a Diretoria de Controle de
Controle de
Licitações e Contratações emitiu novo relatório
técnico (fls. 1828-1840), opinando pela seguinte decisão:
3.1. Conhecer do presente
Relatório de Reinstrução n. DLC - 254/14, que trata da auditoria in loco
realizada no Fundo Municipal de Saúde de Antônio Carlos/SC.
3.2. Aplicar multas a Sra.
Vera Lucia Conrat da Silveira, inscrita no CNPJ sob o n. 445.039.469-00, com
endereço à Rua Nilton Olegario Schmitz, 2837 - Guiomar de Fora, CEP 88180-000 -
Antônio Carlos/SC, com fundamento no art. 70, II, da Lei Complementar nº 202,
de 15 de dezembro de 2000, c/c o art. 109, II do Regimento Interno (Resolução
nº TC-06, de 28 de dezembro de 2001), em face do descumprimento de normas
legais ou regulamentares abaixo, fixando-lhe o prazo de 30 dias, a contar da
publicação do Acórdão no Diário Oficial Eletrônico - DOTC-e, para comprovar ao
Tribunal de Contas o recolhimento ao Tesouro do Estado das multas cominadas,
sem o que, fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança
judicial, observado o disposto nos arts. 43, II, e 71 da citada Lei
Complementar:
3.2.1. Ausência de
planejamento e controle da distribuição dos medicamentos adquiridos,
inobservando os termos das normas contidas na Constituição Federal/88, arts. 37
"caput" e 70 "caput", combinado com a Lei n. 8666/93, arts.
3º, 6º, 7º, 14 e 15, e com o Decreto n. 118/10, Anexo I, item 3, subitens
3.1.1, 3.1.2 e 3.1.21 (item 2.2 do presente Relatório);
3.2.2. Deficiência no
acompanhamento da execução do contrato, inobservando os termos das normas
contidas na Lei n. 8666/93, arts. 15, § 4º, 58, inc. III e 67 (item 2.3 do
presente Relatório);
3.2.3. Aquisição de
medicamentos sem prévio procedimento administrativo licitatório ou de
contratação direta, em desacordo com os termos da Constituição Federal/88, art.
37, inc. XXI e da Lei n. 8666/93, art. 2º (item 2.4 do presente Relatório);
3.2.4. Ausência de
realização de pesquisa prévia de preços de mercado (orçamento prévio),
inobservando os termos das normas contidas na Constituição Federal/88, arts.
5º, incs. LIV e LV, 34, inc. VII, alínea "d" e 35, inc. II, combinado
com a Lei n. 8666/93, arts. 15, inc. V, e, 40, inc. X e § 2º, inc. II, e Leis
ns. 9784/99 e 12527/11 (item 2.5 do presente Relatório).
3.3. Aplicar multa a Sra.
Eloiza Schmitt, inscrita no CNPJ sob o n. 055.035.439-55, com endereço à Rua
Daniel Petry, 210 - Apto. 111 - Centro,
CEP.: 88180-000 - Antônio Carlos/SC, com fundamento no art. 70, II, da Lei
Complementar nº 202, de 15 de dezembro de 2000, c/c o art. 109, II do Regimento
Interno (Resolução nº TC-06, de 28 de dezembro de 2001), em face do
descumprimento de normas legais ou regulamentares abaixo, fixando-lhe o prazo
de 30 dias, a contar da publicação do Acórdão no Diário Oficial Eletrônico -
DOTC-e, para comprovar ao Tribunal de Contas o recolhimento ao Tesouro do
Estado das multas cominadas, sem o que, fica desde logo autorizado o
encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos arts.
43, II, e 71 da citada Lei Complementar:
3.3.1. Ausência de
planejamento e controle da distribuição dos medicamentos adquiridos,
inobservando os termos das normas contidas na Constituição Federal/88, arts. 37
"caput" e 70 "caput", combinado com a Lei n. 8666/93, arts.
3º, 6º, 7º, 14 e 15, e com o Decreto n. 118/10, Anexo I, item 3, subitens
3.1.1, 3.1.2 e 3.1.21 (item 2.2 do presente Relatório);
3.3.2. Deficiência no
acompanhamento da execução do contrato, inobservando os termos das normas
contidas na Lei n. 8666/93, arts. 15, § 4º, 58, inc. III e 67 (item 2.3 do
presente Relatório);
3.3.3. Aquisição de
medicamentos sem prévio procedimento administrativo licitatório ou de
contratação direta, em desacordo com os termos da Constituição Federal/88, art.
37, inc. XXI e da Lei n. 8666/93, art. 2º (item 2.4 do presente Relatório);
3.3.4. Ausência de
realização de pesquisa prévia de preços de mercado (orçamento prévio),
inobservando os termos das normas contidas na Constituição Federal/88, arts.
5º, incs. LIV e LV, 34, inc. VII, alínea "d" e 35, inc. II, combinado
com a Lei n. 8666/93, arts. 15, inc. V, e, 40, inc. X e § 2º, inc. II, e Leis
ns. 9784/99 e 12527/11 (item 2.5 do presente Relatório).
3.4. Aplicar multa ao Sr.
Geraldo Pauli, inscrito no CNPJ sob o n. 433.221.079-49, com endereço à Estrada
Geral, s/nr., CEP.: 88180-000 - Antônio Carlos/SC, com fundamento no art. 70,
II, da Lei Complementar nº 202, de 15 de dezembro de 2000, c/c o art. 109, II
do Regimento Interno (Resolução nº TC-06, de 28 de dezembro de 2001), em face
do descumprimento de normas legais ou regulamentares abaixo, fixando-lhe o
prazo de 30 dias, a contar da publicação do Acórdão no Diário Oficial
Eletrônico - DOTC-e, para comprovar ao Tribunal de Contas o recolhimento ao
Tesouro do Estado das multas cominadas, sem o que, fica desde logo autorizado o
encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos arts.
43, II, e 71 da citada Lei Complementar:
3.4.1. Ausência de
planejamento e controle da distribuição dos medicamentos adquiridos,
inobservando os termos das normas contidas na Constituição Federal/88, arts. 37
"caput" e 70 "caput", combinado com a Lei n. 8666/93, arts.
3º, 6º, 7º, 14 e 15, e com o Decreto n. 118/10, Anexo I, item 3, subitens
3.1.1, 3.1.2 e 3.1.21 (item 2.2 do presente Relatório);
3.4.2. Deficiência no
acompanhamento da execução do contrato, inobservando os termos das normas
contidas na Lei n. 8666/93, arts. 15, § 4º, 58, inc. III e 67 (item 2.3 do
presente Relatório);
3.4.3. Aquisição de
medicamentos sem prévio procedimento administrativo licitatório ou de
contratação direta, em desacordo com os termos da Constituição Federal/88, art.
37, inc. XXI e da Lei n. 8666/93, art. 2º (item 2.4 do presente Relatório);
3.4.4. Ausência de
realização de pesquisa prévia de preços de mercado (orçamento prévio),
inobservando os termos das normas contidas na Constituição Federal/88, arts.
5º, incs. LIV e LV, 34, inc. VII, alínea "d" e 35, inc. II, combinado
com a Lei n. 8666/93, arts. 15, inc. V, e, 40, inc. X e § 2º, inc. II, e Leis
ns. 9784/99 e 12527/11 (item 2.5 do presente Relatório).
3.5. Encaminhar cópia da
Decisão e da íntegra do presente processo ao Ministério Público Estadual, para
as providências que entender cabíveis (item 2.6 do presente relatório).
3.6. Dar ciência do
Relatório, do Voto do Relator e do Acórdão ao Controle Interno e à Prefeitura
Municipal de Antônio Carlos/SC.
É o relatório.
A fiscalização contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial da entidade em questão está inserida
entre as atribuições dessa Corte de Contas, consoante os dispositivos
constitucionais, legais e normativos vigentes (Art. 59, IV, da Constituição
Estadual, Art. 25, inciso III, da Lei Complementar n. 202/2000 e Resolução n. 16/94).
Passo à análise das irregularidades apontadas pela instrução juntamente
com as preliminares e alegações de defesa apresentadas pelos responsáveis.
1.
Ausência de planejamento e controle da distribuição dos medicamentos
adquiridos, inobservando os termos das normas contidas na Constituição
Federal/88, arts. 37, "caput" e 70, "caput", combinado com
a Lei n. 8666/93, arts. 3º, 6º, 7º, 14 e 15, e com o Decreto n. 118/10, Anexo
I, item 3, subitens 3.1.1, 3.1.2 e 3.1.21.
A respeito da referida restrição, a responsável
Sra. Eloíza Schmitt justifica (fl. 1656) que ficou “pouquíssimo tempo à frente daquela Secretaria” e não teve “tempo hábil para desenvolver projeto de
melhoria de atendimento da saúde”; afirma ainda que iniciou “procedimento de informatização do estoque,
realizando a contagem e levantamento de todo estoque”, [...] e “separação dos
estoques da farmácia básica com os medicamentos especiais e controlados”.
Em sua defesa (fls. 1668-1669) a responsável Vera
Lucia Conrat Silveira afirma que os medicamentos “eram adquiridos levando-se em conta a necessidade repassada pelos
profissionais do único Posto de Saúde do Município”; que não houve descarte
dos medicamentos, somente os que foram doados pelo Governo do Estado já com
prazo de validade no final, por fim alega como principal fator o pequeno número
de servidores na área administrativa da Unidade.
O Sr. Geraldo Pauli assevera (fls. 1680-1682) que
a responsabilidade da aquisição, controle e dispersão dos medicamentos eram de
responsabilidade exclusiva e indelegável dos Secretários de Saúde, sendo estes
os gestores do Fundo Municipal de Saúde, aduz ainda que a falta de pessoal e de
estrutura não possibilitava a realização de um planejamento mais apurado e de
serviços de saúde, que não houve prejuízo efetivo aos cofres públicos, e que
com relação ao descarte de medicamentos informa o mesmo que a Sra. Vera Lucia.
Foi apurado pela instrução ausência de
planejamento nas contratações e licitações realizadas pela Unidade Gestora, o
que resultou em desperdício de medicamentos, diante da falta de controle nas suas
aquisições e distribuições.
Conforme previsto nos incisos I e V do art. 6º do
Decreto Lei n. 200/67, planejamento e controle são princípios fundamentais às
atividades da administração a fim de atender ao princípio constitucional da
eficiência, correlacionado no caput
do art. 37 c/c com o art. 70 da Constituição Federal.
Di Pietro[1]
ao conceituar o princípio da eficiência afirma o seguinte:
O princípio
da eficiência apresenta, na realidade, dois aspectos: pode ser considerado em
relação ao modo de atuação do agente
público, do qual se espera o melhor desempenho possível de suas
atribuições, para lograr os melhores resultados; e em relação ao modo de organizar, estruturar, disciplinar
a Administração Pública, também com o mesmo objetivo de alcançar os
melhores resultados na prestação do serviço público. (grifo no original)
De acordo com os ensinamentos de Marcelo
Alexandrino e Vicente de Paulo[2]:
O objetivo
do princípio da eficiência é assegurar que os serviços públicos sejam prestados
com adequação às necessidades da sociedade que os custeia. A eficiência, aliás,
integra o conceito legal de serviço
público adequado (Lei 8.987/1995, art. 6º, §1º).
A ideia de
eficiência aproxima-se da de economicidade, princípio expresso no art. 70, caput, da Constituição, referente ao
controle financeiro da Administração Pública. Busca-se o atingimento de
objetivos traduzidos por boa prestação de serviços, de modo mais simples, mais
rápido e mais econômico, melhorando a relação
custo/benefício da atividade da Administração. O administrador deve
procurar a solução que melhor atenda ao interesse público, levando em conta o
ótimo aproveitamento dos recursos públicos, conforme essa análise de custos e
benefícios correspondentes (grifo no original).
Portanto, para que a administração pública atinja
os seus objetivos, deve priorizar o planejamento a fim de que a aplicação dos
recursos seja realizada de forma eficiente e vantajosa para a administração e
para sociedade.
Destarte, não foi acostadq nos autos nenhuma prova
de que os medicamentos descartados foram aqueles doados pelo Governo com
validade próxima ao vencimento.
Muito
embora a Lei Municipal n. 754/1996 prescreva que a gestão do Fundo Municipal é
atribuição do Secretário Municipal de Saúde, cabe ao Prefeito a
responsabilidade ainda que de forma solidária, haja vista que é seu encargo a
fiscalização e a supervisão dos atos praticados por seus subordinados, no caso
em tela, pelos lotados na Secretaria de Saúde.
Também não
merece respaldo a alegação de que a restrição estaria afastada por não haver prejuízo
aos cofres públicos. Trata-se de análise de descumprimento de norma legal ou
regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial, e não de verificação de dano ao erário.
Sendo
assim, considerando que a ausência de planejamento é resultante da inércia do
gestor e que viola o princípio da eficiência, e, ainda, que, oportunizada a
defesa, os responsáveis não lograra êxito em comprovar que havia procedimentos
mínimos de controle de estoque e de planejamento necessário para evitar o
desperdício, opino pela manutenção da restrição.
2.
Deficiência no acompanhamento da execução do contrato, inobservando os termos
das normas contidas na Lei n. 8666/93, arts. 15, § 4º, 58, inc. III e 67.
Com relação a essa restrição,
a responsável Sra. Vera Lucia Conrat Silveira assevera (fl. 1670) que “o pequeno número de servidores
administrativos naquela instituição dificultava a realização destes trabalhos”;
e que “não foi verificado qualquer
prejuízo à administração pública”.
A Sra. Eloíza Schmitt (fl.
1657) afirma, em síntese, que os contratos de controles já existentes foram
aperfeiçoados, aduz ainda que designou dois servidores para verificar a
realização dessas compras, por isso não deveria ser mantida a restrição.
Já o Sr. Geraldo Pauli (fl.
1683) afirma que não houve prejuízo financeiro para a administração e que as
compras eram realizadas sem a sua ciência.
A restrição refere-se à
ausência de efetiva fiscalização da execução dos contratos e a inexistência de
prévias consultas, no intuito de confirmar a compatibilidade de preços na
emissão de ordens de fornecimento por Registro de Preços.
Constatou-se, portanto, o
descumprimento dos seguintes dispositivos da Lei 8.666/93, quais sejam:
Art. 15. As compras, sempre que possível,
deverão:
§ 4o A existência de preços registrados não
obriga a Administração a firmar as contratações que deles poderão advir,
ficando-lhe facultada a utilização de outros meios, respeitada a legislação
relativa às licitações, sendo assegurado ao beneficiário do registro
preferência em igualdade de condições.
Art. 58. O regime jurídico dos
contratos administrativos instituído por esta Lei confere à Administração, em
relação a eles, a prerrogativa de:
III - fiscalizar-lhes a execução;
Art. 67. A execução do contrato deverá ser
acompanhada e fiscalizada por um representante da Administração especialmente
designado, permitida a contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo
de informações pertinentes a essa atribuição.
§ 1o O representante da
Administração anotará em registro próprio todas as ocorrências relacionadas com
a execução do contrato, determinando o que for necessário à regularização das
faltas ou defeitos observados.
§ 2o As decisões e providências
que ultrapassarem a competência do representante deverão ser solicitadas a seus
superiores em tempo hábil para a adoção das medidas convenientes.
Mais uma
vez, ressalte-se que a alegação de que não houve prejuízo aos cofres
públicos não merece prosperar, tendo em vista se tratar aqui nde análise de
descumprimento de norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial, e não de verificação de dano ao
erário.
No mais, as alegações
apresentadas são impertinentes e desprovidadas de documentação que pudesse
comprovar suas alegações, razão pela qual opino pela sua manutenção.
3.
Aquisição de medicamentos sem prévio procedimento administrativo licitatório ou
de contratação direta, em desacordo com os termos da Constituição Federal/88,
art. 37, inc. XXI e da Lei n. 8666/93, art. 2º.
Em apertada síntese a Sra.
Eloíza Schmitt alega que (fls. 1658-1660) na área da saúde a atuação estatal deve
ser direta, plena e imediata, que a licitação sempre foi regra e que a
aquisição direta era realizada apenas em casos excepcionais.
A Sra. Vera Lúcia Conrat
Silveira, em resumo, afirma que (fls. 1670-1671): “aquisição de medicamentos
sem prévia licitação [...] só era realizada quando não havia meios de obtenção
dos fármacos por meio de licitação” [...] e “em
casos em que a entrega demoraria mais do que o paciente não poderia esperar”;
que a saúde pública deve ser tratada com prioridade, e que o valor das
aquisições diretas era muito menor do que as por meio de processos
licitatórios.
O Sr. Geraldo Pauli alega,
em síntese, que (fls. 1684-1685): “é
possível e justificável a aquisição de medicamentos ainda que sem o devido
processo licitatório”; em razão do “direito
do cidadão ao acesso irrestrito à saúde”; que a aquisição direta não era a
regra em sua gestão, que o valor das aquisições diretas era muito menor do que
as por meio de processos licitatórios, e que não foi comprovado qualquer
prejuízo aos cofres públicos.
Conforme apurado pela
instrução a presente restrição é proveniente da ausência de planejamento das
compras já mencionado no item 1. Ainda de acordo com a instrução, não há provas
nos autos da necessidade e urgência dos medicamentos adquiridos sem licitação.
A licitação é a regra quando a Administração
compra ou contrata bens e serviços, em respeito ao princípio da
indisponibilidade do interesse público. Excepcionalmente e em exemplos
taxativos é dispensável a licitação.
É
sabido que a Constituição Federal preceitua, no seu art. 37, inciso XXI, a
obrigatoriedade, em regra, de os contratos firmados pela Administração Pública
serem precedidos de processos licitatórios. Porém, a Lei n. 8.666/93 trouxe
alguns dispositivos que tratam da contratação direta, para hipóteses onde é
impossível realizar uma licitação (inexigibilidade) ou quando o processo
licitatório puder trazer algum tipo de prejuízo ao interesse público
(dispensa).
Merece
aqui especial atenção ao termo “dispensável” para a licitação, utilizado no
art. 24, caput, da Lei 8.666/93.
Marçal
Justen Filho[3] afirma que
"a dispensa de licitação
verifica-se em situações em que, embora viável a competição entre particulares,
a licitação afigura-se objetivamente inconveniente ao interesse público".
Na
mesma linha Antônio Roque Citadini[4] aduz que
"a licitação é dispensada, como se pode ver, em situações descritas pela
legislação, nas quais se poderá, em tese, realizar o procedimento licitatório,
mas que, pelas razões em cada caso apontado, entende-se desnecessário o
certame, já que sua realização não propiciaria ao Poder Público a escolha de
proposta economicamente mais adequada, nem o pronto atendimento do interesse
público (nacional, estadual ou local) que requer providências imediatas”.
Pode-se
concluir assim que, ao afastar a regra básica de que toda a contratação no
âmbito do Poder Público requer uma prévia licitação, deve-se fundamentar muito
bem todas as razões que levaram o administrador a dispensar um certame
licitatório, deve ele comprovar quais os motivos pelos quais a licitação não
seria vantajosa ou mesmo seria divergente do interesse público.
É
que, considerando a licitação como regra geral a ser seguida antes das
contratações, imposta pela própria Constituição, qualquer exceção deve ser interpretada de forma mais restrita
possível, sob pena de se abarcar situações para as quais o legislador
não previu a dispensa e que podem ferir princípios básicos que devem nortear
toda a gestão pública, especialmente as contratações, como a isonomia, a
legalidade, a impessoalidade, a moralidade e a probidade administrativa.
Nessa
linha já se pronunciou o Tribunal de Contas da União, ao tratar da
aplicabilidade da regra referente às hipóteses de dispensa de licitação.
Veja-se trechos do voto condutos do Ministro Augusto Sherman Cavalvanti, nos
autos do Processo TC-019.027/2003:
Ora, se a dispensa de
licitação se configura em exceção à regra constitucional e, mais, se
o instituto incide sobre situações nas
quais a realização de licitação seria viável, claro está que o
art. 24 da Lei n° 8.666/93 deve ser aplicado com o máximo de rigor e
cautela, de modo a se
evitar a utilização indevida da autorização legal para fugir à realização da
licitação. Nesse caso, deve
operar uma das regras
fundamentais da hermenêutica:
aquela que determina que as
exceções sejam interpretadas restritivamente. Veja-se, assim, que é exatamente nessa linha que segue a jurisprudência desta Corte, bem como a doutrina, ao afirmarem que a enumeração constante do art.
24 da Lei de Licitações é exaustiva, não admitindo interpretação extensiva ou analogia.
[...]
Em consequência dessa
restrição, uma determinada situação fática somente será
alcançada pela hipótese de dispensa de licitação se apresentar elementos que preencham perfeitamente os
requisitos estabelecidos na norma."
Desta forma, conclui-se
que o serviço objeto adquirido por contratação direta não possui justificativa
tampouco elemento probatório da situação excepcional para a sua realização,
sendo assim permanece a restrição.
Vale ressaltar ainda
que a presente análise refere-se ao descumprimento dos preceitos legais que
regulamentam a contratação e não a prejuízos causados aos cofres públicos.
4.
Ausência de realização de pesquisa prévia de preços de mercado (orçamento
prévio), inobservando os termos das normas contidas na Constituição Federal/88,
arts. 5º, incs. LIV e LV, 34, inc. VII, alínea "d" e 35, inc. II,
combinado com a Lei n. 8666/93, arts. 15, inc. V, e, 40, inc. X e § 2º, inc. II,
e Leis ns. 9784/99 e 12527/11.
A responsável Eloiza Schmitt
alega (fls. 1660-1661) que no período em que esteve como Secretária de Saúde
realizou apenas um processo licitatório, qual seja o FMS 65/12, sendo que todos
os demais foram realizados por sua antecessora.
Ressalta ainda “que a pesquisa de preços era realizada pela
equipe de licitação da Secretaria Municipal de Administração e Finanças e que
os preços constavam do orçamento por ela elaborado em conjunto com servidores
da Secretaria Municipal de Saúde.” Por fim, afirma que não houve prejuízo
aos cofres públicos.
A responsável Vera Lucia
Conrat Silveira em sua defesa (fl. 1672) afirma que eram poucas as aquisições
de medicamentos sem procedimento licitatório, sendo que estes eram adquiridos
em pequenas quantidades, só para casos mais graves em que justificava a
aquisição em questão. Aduz ainda que:
[...] era realizada consulta nas farmácias da
região para a pronta aquisição, respeitando assim o interesse público e
cumprindo com a função constitucional do gestor, em fornecer saúde de qualidade
à população, indistintamente.
Prova
disso é que não há qualquer referência em todo o extenso relatório no tocante à
verificação ou comprovação de qualquer excesso ou superfaturamento em qualquer
aquisição.
Da mesma
forma, todos os processos licitatórios eram precedidos de ampla pesquisa de
mercado e, ainda assim, por conta da competitividade existente nestes
procedimentos licitatórios, sempre cheios com mais de 20 participantes e com
milhares de lances dados, não era incomum verificar e comprovar a aquisição de
fármacos com preços extremamente acessíveis. [...]
O
responsável Geraldo Pauli, em sua defesa (fls. 1686), alega que “todos os processos licitatórios eram
realizados de acordo com os ditames legais”, [...] “sempre com base em estimativas de preço de mercado e integravam o
procedimento próprio”; [...] “que não
havia qualquer prejuízo à administração, pois sempre privilegiaram a utilização
da modalidade licitatória Pregão”, [...]
“que garante à administração pública a aquisição pelo menor preço possível”;
[...] e “que em todos os processos licitatórios
em comento sempre houve ampla participação”.
Muito
embora os responsáveis tenham apresentado justificativas no intuito de afastar
a restrição, constatou-se que não houve a prévia pesquisa de preço visando
fixar o preço máximo do objeto na nos processos licitatórios da Unidade Gestora.
Dessa
forma, não há elementos que comprovem efetivamente o custo do objeto no
mercado, pois a pesquisa prévia de preços justificaria o valor pago e
confirmaria a correlata liquidação de despesa.
A
realização de ampla pesquisa de preços é um dos requisitos básicos da
licitação, e, com relação ao tema, o seguinte artigo[5]
assim elucida:
Além
da previsão orçamentária, a Administração Pública deve ter conhecido e definido
quanto quer gastar com aquela contratação. Encontramos rica jurisprudência acerca da necessidade
de realização da pesquisa de preços. Vejamos posicionamento do TCU:
“A
importância da realização de uma ampla pesquisa de preços no mercado e de uma
correta estimativa de custos é inconteste, pois fornece os parâmetros para a
Administração avaliar a compatibilidade das propostas ofertadas pelos
licitantes com os preços praticados no mercado e verificar a razoabilidade do
valor a ser desembolsado, afastando a prática de atos possivelmente
antieconômicos.
O preço estimado é o parâmetro de que
dispõe a Administração para julgar as licitações e efetivar contratações, e
deve refletir adequadamente o preço corrente no mercado e assegurar efetivo
cumprimento, dentre outros, dos princípios da economicidade e da eficiência”.
(Acórdão nº. 710/2007, Plenário, Rel. Min. Raimundo Carreiro.)
“É importante notar que a pesquisa de
preços não constitui mera exigência formal estabelecida pela Lei. Trata-se, na
realidade, da etapa essencial ao processo licitatório, pois estabelece balizas
para que a Administração julgue se os valores ofertados são adequados. Sem
valores de referencia confiáveis, não há como avaliar a razoabilidade dos
preços dos licitantes”. (Acórdão nº. 1.405/2006, Plenário, Rel. Min. Marcos
Vinicios Vilaça.)
Definir
com clareza e exatidão o objeto que vai atender à necessidade da Administração
é de grande importância para o sucesso da licitação. O mercado é rico em
opções, e a Administração Pública é livre para utilizar os recursos disponíveis
para chegar ao objeto que melhor atenda àquela necessidade. [grifei].
Parece
elementar que, qualquer Unidade Gestora, ao lançar o edital de licitação ou
proceder a uma compra direta, deve ter uma ideia prévia do preço praticado no
mercado para o objeto licitado, o que só pode ser seguramente aferido a partir
de orçamentos colhidos entre as empresas que prestam os mesmos serviços ou
fornecem os mesmos bens no âmbito do mercado em que ocorrerá o certame.
É a
única forma de a Administração verificar se há disponibilidade orçamentária
para a contratação, de escolher seguramente a modalidade de licitação que será
utilizada e de a comissão julgar as propostas que estejam acima do preço de
mercado.
Cumpre
registrar que em diversos dispositivos da Lei de Licitações constam menções ao
balizamento conforme preços usualmente praticados, tais como o “preço corrente
no mercado” (art. 43, inciso IV), “preços praticados no âmbito dos órgãos e
entidades da Administração Pública” (art. 15, inciso V), “quantitativos de
serviços e fornecimentos propriamente avaliados” (art. 6º, inciso IX, letra
“f”), “preços manifestamente superiores aos praticados no mercado nacional ou
forem incompatíveis com os fixados pelos órgãos oficiais competentes” (art. 24,
inciso VII), “não se admitirá propostas que apresente preços global ou unitário
simbólicos, irrisórios ou de valor zero, incompatíveis com os preços dos
insumos e salários de mercado” (art. 44, § 3º), entre outros.
Ora,
é cristalino que o único meio de se obter seguramente uma estimativa de valores
é pesquisando no mercado, portanto, não é necessário que a referida lei traga
algum dispositivo explícito determinando à administração a pesquisa de preços
antes do lançamento do edital, é implícito, é inerente à fase interna da
licitação que essa tarefa seja necessariamente prévia à escolha de uma das
modalidades do certame dispostas no art. 22 da Lei n. 8.666/93 ou mesmo do
processo de aquisição direta, por dispensa de licitação.
Assim,
partir de uma interpretação sistemática da lei de licitações, que traz vários
comandos referentes a “preços praticados no mercado”, pode-se concluir pela
obrigatoriedade da prévia estimativa do valor da contratação por meio de
pesquisas de mercado.
Vale
dizer: é preciso, para que se considere bom, aceitável, o preço consignado em
dada proposta, numa licitação, que o mesmo seja compatível com o praticado no
mercado, sob pena de desclassificação da proposta.
Convém
ressaltar que o Tribunal de Contas da União vem reiteradamente afirmando a
necessidade das Unidades Gestoras procederem à pesquisa prévia de preço para
fins de definição do valor estimado da licitação.
Do
Manual de Licitações e Contratos do TCU, acessível em www.tcu.gov.br, extrai-se
as seguintes informações acerca das estimativas de preços.
Estimativa
de valor da contratação
As
contratações públicas somente poderão ser efetivadas após estimativa prévia do
seu valor, que deve obrigatoriamente ser juntada ao processo de contratação e,
quando for o caso, ao edital ou convite.
·
o
valor estimado da contratação será o principal fator para escolha da modalidade
de licitação a ser realizada, exceto quanto ao pregão;
·
a
estimativa levará em conta todo o período de vigência do contrato a ser
firmado, consideradas ainda todas as prorrogações previstas para a contratação;
·
no
caso de compras, a estimativa total considerará a soma dos preços unitários
(multiplicados pelas quantidades de cada item);
·
no
caso de obras / serviços a serem contratados, a estimativa será
detalhada em planilhas que expressem a composição de todos os custos unitários,
ou seja, em orçamento estimado em planilhas de quantitativos e preços
unitários;
·
deve
ser elaborada com base nos preços correntes no mercado onde será realizada a
licitação – local, regional ou nacional;
·
pode
ser feita também com base em preços fixados por órgão oficial competente ou com
os constantes do sistema de registro de preços, ou ainda preços para o mesmo
objeto vigentes em outros órgãos, desde que em condições semelhantes;
·
serve
para verificar se existem recursos orçamentários suficientes para pagamento da
despesa com a contratação;
·
serve
de parâmetro objetivo para julgamento das ofertas desconformes ou
incompatíveis, e conseqüente declaração de inexeqüibilidade das propostas etc.
Preço médio é o elaborado com base em
pesquisa onde será realizada a contratação e deve refletir o preço de mercado.
Preço estimado é o parâmetro de que
dispõe a Administração para julgar licitações e efetivar contratações, desde
que reflita o preço de mercado.
Preço de mercado é o corrente na praça
pesquisada
(grifei).
Preço praticado é o que a
administração contratante paga ao contratado.
Preço registrado é o constante do
Sistema de Registro de Preços, ofertado em licitações realizadas para o SRP.
Preço unitário é o correspondente a
cada item contratado.
Preço global é o correspondente a um
só item ou ao somatório dos itens contratados.
Registra-se também as informações disponíveis em http://portal2.tcu.gov.br, que dispõem sobre a importância e a utilidade da fase de análise de
preços de mercado. Veja-se:
É necessária a análise de preços de mercado para
sintetizar duas informações necessárias para a licitação, a estimativa do custo
da contratação e o comportamento dos preços no mercado, que servirão para:
·
Embasar a análise de economicidade da contratação
(custo/benefício);
·
Integrar o projeto básico e o edital e embasar a
alocação orçamentária;
·
Integrar a fixação do preço máximo;
·
Embasar a declaração de razoabilidade de preço nas
dispensas de licitação;
·
Determinar a modalidade de licitação, caso não seja
escolhida a modalidade pregão;
·
Determinar o valor da garantia e o valor do capital
mínimo ou do patrimônio líquido, para fins de habilitação;
·
Determinar a necessidade de audiência pública,
obrigatória para valores acima de R$ 150 milhões;
·
Determinar, na fase de julgamento, a aceitabilidade
de preços em razão da compatibilidade com os preços praticados no mercado e a
eventual inexeqüibilidade de preço.
Por fim, colho da jurisprudência algumas
deliberações do TCU que se coadunam a esse entendimento, as quais registram a
obrigatoriedade da prévia análise de preços no mercado. Ei-las, em síntese:
Acórdão
1182/2004 – Plenário
Realização de ampla pesquisa de preços no mercado, a
fim de estimar o custo do objeto a ser adquirido, definir os recursos
orçamentários suficientes para a cobertura das despesas contratuais e servir de
balizamento para a análise das propostas dos licitantes, em harmonia com os
arts. 7º, §2º, inciso II, e 43, incisos IV e V, todos da Lei 8.666/93.
Acórdão 1006/2004 –
Primeira Câmara
Promova pesquisa
preliminar de preços que permita estimar a despesa a ser realizada, nos processos de dispensa
de licitação e nos convites, observando o que determina o art. 15 c/c o art.
43, IV, da Lei 8.666/1993.
Acórdão 828/2004 – Segunda Câmara
Promova, em todos os
procedimentos licitatórios, a realização, de pesquisa de preços em pelo menos
duas empresas pertencentes ao do objeto licitado ou consulta a sistema de
registro de preços, visando aferir a compatibilidade dos preços propostos com
os praticados no mercado, nos termos do disposto no inciso V, § 1º, art. 15 e
inciso IV, art. 43, da Lei nº 8.666, de 1993 e Decisões nºs 431/1993-TCU
Plenário, 288/1996-TCU Plenário e 386/1997-TCU Plenário.
Acórdão 1006/2004 – Primeira Câmara
Promova pesquisa
preliminar de preços que permita estimar a despesa a ser realizada, nos
processos de dispensa de licitação e nos convites, observando o que determina o
art. 15 c/c o art. 43, IV, da Lei 8.666/1993.
Acórdão 1094/2004 – Plenário
9.3.1. fixe, de maneira
clara e objetiva, os critérios de aceitabilidade dos preços unitários e global,
bem como estabeleça os preços máximos aceitáveis para a contratação dos
serviços, tendo por referencia os preços de mercado e as especificidades do
objeto, conforme o disposto no art. 40, inciso X, da Lei 8.666/93, e as
orientações contidas na Decisão 60/1999-1ª Câmara e nos Acórdãos 957 e
1297/2003 – Plenário.
Acórdão
805/2002 – Primeira Câmara
Cabe ressaltar que alguns dos fatores mais
importantes que envolvem o procedimento licitatório são, sem dúvida, o
diagnóstico da necessidade de se proceder à contratação, a análise da
possibilidade de adoção de soluções alternativas que facultem a redução de
custos, bem como a análise de mercado (pesquisa de preços, número de potenciais
fornecedores, peculiaridade do mercado, etc). Impende notar também que as
quantidades a serem adquiridas, tanto em se tratando de material de consumo
como de material permanente, devem ser obtidas em função do consumo e da
utilização prováveis. Estes procedimentos irão proporcionar ao administrador a
faculdade de concluir pela conveniência e oportunidade da contratação.
Acórdão
810/2003 – Plenário
9.7.2.4 – que sejam realizadas análises de mercado
(pesquisa de preço, número de potenciais fornecedores, peculiaridade do
mercado, etc.) que permitam ao administrador concluir pela conveniência e
oportunidade das contratações (art. 6º, inciso IX, alínea “f”; art. 7º, §2 º,
inciso II; art. 15, incisos II e V; art. 24, inciso VII; art. 40, § 2º, inciso
II; art. 43, inciso IV; art. 44, § 3º; e art. 48, todos da Lei n. 8.666/93).
Acórdão
1373/2003 – Plenário
9.11.1.5. realize a análise de mercado (pesquisas de
preço, número de potenciais fornecedores, peculiaridade do mercado, etc.) que
permita ao administrador estimar o preço da obra e dos serviços, bem como
verificar a existência de créditos orçamentários que possam suportar a despesa,
de modo a balizar os preços propostos, concluindo pela conveniência e
oportunidade da contratação dos serviços.
Acórdão
1302/2004 – Plenário
5.3.2. DESCRIÇÃO: Ausência de justificativa de
preço. 5.3.2.1. Não foi realizada a análise de mercado que permitisse ao
administrador concluir pela conveniência e oportunidade da contratação. [...]
5.3.2.2. Em atendimento ao item C-8 da SC n.
Como
visto, já é pacífico o entendimento no TCU no sentido que uma pesquisa de preço
é indispensável para a realização da licitação com legitimidade.
Não
se trata aqui de aferir se houve prejuízo ou não aos cofres públicos, mas sim
de descumprimento de norma que estipula procedimentos a serem adotados antes de
uma contratação.
Em
face de todo o exposto, considerando que não há nos autos nenhuma informação
que aponte para a existência de uma prévia pesquisa de preços ou de um estudo
acerca dos valores praticados na administração pública para definir o orçamento
das licitações realizadas pela Unidade, entendo que permanece a irregularidade
descrita neste tópico.
Ante o
1.
pela IRREGULARIDADE, na forma do
art. 36, § 2º, letra a, da Lei
Complementar n. 202/2000, dos atos de gestão da
Prefeitura Municipal de Antônio Carlos, com relação a despesas com
medicamentos nos exercícios 2009 a 2012, descritos nos itens 1 a 4 deste
parecer miniterial;
2. pela APLICAÇÃO DE MULTAS aos responsáveis, Sra. Vera Lucia Conrat Silveira – ex-Secretária de Saúde e Assistência Social, no período de 02/01/2009 a 06/04/2012; Sra. Eloiza Schimidt – ex-Secretária de
Saúde e Assistência Social, no período de 09/04/2012 à 31/12/2012; Sr. Geraldo Pauli – ex-Prefeito Municipal, no período de 01/01/2009 a 31/12/2012,
na forma do art. 70, inciso II,
da mesma Lei, c/c o art. 109, II do Regimento Interno, em face das
irregularidades atribuídas aos mesmos nos itens 3.2, 3.3 e 3.4 da conclusão do
relatório da instrução;
3. pela REMESSA DE INFORMAÇÕES ao Ministério Público Estadual, para ciência
dos fatos narrados nestes autos e para a adoção das providências que entender
cabíveis.
Florianópolis,
19 de novembro de 2014.
Cibelly
Farias
Procuradora
[1] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo – 24 ed. São
Paulo: Atlas, 2011. pg. 84
[2] ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente.
Direito administrativo descomplicado – 19 ed. rev. e atual. Rio de Janeiro:
Forense; São Paulo: Método, 2011. pg. 200
[3] JUSTEN FILHO, Marçal. "Comentários à Lei de Licitações e
Contratos Administrativos", 11ª ed., São Paulo: Dialética, 2005.
[4] CITADINI, Antonio Roque. Comentários e Jurisprudência sobre a Lei de
Licitações Públicas. 3ª
ed., São Paulo: Max Limonad, 1999.
[5] Conceitos básicos da licitação pública. Disponível em: < http://www.direitonet.com.br/artigos/exibir/4434/Conceitos-basicos-da-licitacao-publica> Acesso em: 13.12.2011.