PARECER  nº   :

MPTC/28850/2014

PROCESSO nº   :

TCE 10/00810884    

ORIGEM        :

Prefeitura de Balneário Gaivota

ASSUNTO       :

Auditoria sobre Registros Contábeis e Execução Orçamentária - referente aos procedimentos de controle e cobrança de dívida ativa

 

1 – RELATÓRIO

Trata-se de Tomada de Contas Especial, derivada da auditoria in loco realizada na Prefeitura de Balneário Gaivota, com objetivo de apurar procedimentos de controle e cobrança de dívida ativa, referente ao exercício de 2009 (fls. 2/165).

Auditores da Diretoria de Controle dos Municípios – DMU evidenciaram apontamentos, sugerindo a conversão do processo em Tomada de Contas Especial e citação dos responsáveis (fls. 166/192).[1]

Ratifiquei tal sugestão (fl. 194).

A decisão foi no mesmo sentido (fls. 202/204).

Os responsáveis apresentaram justificativas.[2]

Por fim, auditores da DMU sugeriram decisão de irregularidade de um dos atos analisados, com aplicação de multa aos responsáveis (fls. 3476/3518).

 

2 – MÉRITO

2.1 – Créditos tributários constituídos há mais de 5 anos, no montante de R$ 6.957.178,33, sem providências para cobrança, ocasionando a prescrição, em descumprimento do art. 30, III, da Constituição, e art. 11, caput, da Lei Complementar nº 101/2000, com possível enquadramento como ato de improbidade administrativa, nos termos do art. 10, caput e inciso X, da Lei nº 8.429/92.

Constatou-se a existência de créditos tributários no montante de R$ 10.194.387,02, referentes aos exercícios de 2001 a 2005, sendo que R$ 3.237.208,69 constituíam Dívida Ativa em execução (fl. 176).

Abaixo seguem tabelas apresentadas por auditores da DMU, na qual discriminam os valores anuais em aberto e em fase de execução, de 2001 a 2005, e o período de prescrição, de 2006 a 2010 (fls. 177 e 3481-v):

 

ANO

VALOR EM ABERTO

PROCESSOS EM EXECUÇÃO

DIFERENÇA

2001

R$ 2.764.737,61

R$ 908.335,32

R$ 1.856.402,29

2002

R$ 1.982.860,90

R$ 494.194,55

R$ 1.488.666,35

2003

R$ 1.956.506,28

R$ 525.391,56

R$ 1.431.114,72

2004

R$ 2.020.029,84

R$ 609.824,86

R$ 1.418.204,98

2005

R$ 1.470.252,39

R$ 699.462,40

R$ 770.789,99

TOTAL

R$ 10.194.387,02

R$ 3.237.208,69

R$ 6.957.178,33

 

Período de Prescrição:

ANO

VALOR EM ABERTO

PROCESSOS EM EXECUÇÃO

DIFERENÇA

2006

R$ 2.764.737,61

R$ 908.335,32

R$ 1.856.402,29

2007

R$ 1.982.860,90

R$ 494.194,55

R$ 1.488.666,35

2008

R$ 1.956.506,28

R$ 525.391,56

R$ 1.431.114,72

2009

R$ 2.020.029,84

R$ 609.824,86

R$ 1.418.204,98

2010

R$ 1.470.252,39

R$ 699.462,40

R$ 770.789,99

TOTAL

R$ 10.194.387,02

R$ 3.237.208,69

R$ 6.957.178,33

 

A responsabilidade foi atribuída ao Sr. Adroaldo Tisccoski, prefeito de 2006 a 2008, Sr. João Alberto Bonamigo, prefeito de 2009 a setembro de 2010, Sr. Mauri de Oliveira, secretário de finanças de 2006 a 2008, Sr. Guilherme Nagel, secretário de arrecadação de 2009, Sr. Fernando Vieira Rodrigues, secretário de arrecadação de Janeiro de 2010 a Setembro de 2010, Sr. Luciano de Lemos Kramer, controlador interno de 2006 a 2007 e de 2009 a setembro de 2010, Sra. Terezinha D’Avila da Silva Tiscoski,  controladora interna de 2008, Sr. André Giordane Barreto, procurador de 2006 a 2008, e Sr. Glauco Melo Elias, procurador de 2009 a setembro de 2010.

O Sr. Guilherme Nagel não apresentou justificativas.

Os Srs. João Alberto Bonamigo e Adroaldo Tisccoski apresentaram defesa em conjunto, argumentando que (fls. 260/282): - o Município foi emancipado há 15 anos do Município de Sombrio; - a gestão político-administrativa do ano de 2005 a 2008 não conseguiu implementar a infraestrutura necessária à administração em virtude do comprometimento financeiro em que se encontrava o município; - quase todos os loteamentos foram aprovados quando o Município ainda não era emancipado; - grande parte dos loteamentos estão até hoje sem ocupação e os proprietários dificilmente são localizados; - o Município possui cerca de 58 loteamentos, 13 com total inadimplência e 14 com mais de 90% de inadimplência; - a atual gestão ainda está pagando precatório em valor superior a R$ 1.200.000,00 referente ao primeiro mandato de prefeito do Município, após a emancipação; - no início das atividades administrativas, houve diversos problemas; - no final de 2008, foram apuradas as carências e feito o diagnóstico da necessidade de recuperação das finanças municipais; - houve a edição da Lei nº 572/2008, que trata do reajuste dos valores venais da planta imobiliária genérica; - foi criada a Secretária de Arrecadação, em 14-4-2009, conforme Lei nº 585/2009; - houve reestruturação do sistema utilizado no setor Tributário Municipal (Betha Sistemas); - o sistema Betha não era devidamente utilizado, permitindo incongruências nas informações; - as ações de execução fiscal foram protocoladas, mas ainda não foram distribuídas pela Comarca de Sombrio; - até o ano de 2009, os processos de Execução Fiscal não eram realizados pelo sistema Betha e sim pelo Word, gerando uma diferença no número de processos autuados; - o valor real da receita no ano de 2008 é de R$ 1.170.543,44, e nos anos de 2010 e 2011 a arrecadação evoluiu 177% e 245,7%, comparando com o ano de 2008; - foi criado o setor de cadastro imobiliário e, com isso, foi realizado o recadastramento das edificações existentes, ocorrendo a inserção de mil edificações que não estavam cadastradas no sistema; - entre os anos de 2001 a 2012, foram ajuizadas 19.590 ações, sendo 1869 ajuizadas em nome da Prefeitura Municipal de Balneário Gaivota e 17.721 em nome do Município de Balneário Gaivota.

O Sr. Mauri de Oliveira apresentou defesa nos mesmos termos (fls. 3406/3421), assim como o Sr. Luciano Kramer (fls. 3423/3433).

Os responsáveis, Sr. Fernando Rodrigues, Sra. Terezinha D’Avila Tiscoski e Sr. André Barreto aduziram que (fls. 3435/3451): - o Sr. André foi contratado pelo Município para prestar assessoria jurídica de 2005 até 2008; - quanto à cobrança de dívida ativa, o Sr. André limitava-se a montar o processo de execução judicial; - a responsabilidade pelo controle e emissão das Certidões Negativa de Divida Ativa – CDA é do Departamento de Tributação e não do Departamento Jurídico; - a Sra. Terezinha permaneceu no cargo de coordenadora do controle interno por apenas 6 meses, não conseguindo nesse curto espaço de tempo se inteirar dos atos do Setor de Tributação por completo; - o Sr. Fernando, quando da auditoria, estava há apenas 6 meses no cargo de Secretário de Arrecadação, curto espaço de tempo para realizar um controle tão amplo da situação fiscal do município; - várias das informações prestadas no momento da auditoria não correspondem com a realidade dos fatos, diante da troca de sistemas e perda de informações ocorridas em administrações anteriores, tendo em vista a operação equivocada do sistema pelos funcionários no decorrer dos anos; - a Lei [estadual] nº 14.266/2007 e a Súmula nº 22 do Tribunal de Justiça de Santa Catarina determinam a suspensão do crédito tributário com valor inferior a um salário mínimo vigente.

O Sr. Glauco Elias justificou que (fls. 3465/3474): - jamais ocupou o cargo de Procurador do Município, tendo sido Assessor Jurídico; - o Município, durante os anos de 2009 e 2010, não possuía Procurador Jurídico; - limitava-se a ajuizar as ações que eram repassadas pelo setor competente; - não existe responsabilidade sua com relação à divida ativa do município; - a partir da estruturação do Setor de Tributação, com a criação da Secretaria de Arrecadação, em abril de 2009, é que se iniciou a organização do setor; - impossível atribuir culpa a qualquer servidor durante a gestão de 2008 a 2012, uma vez que as informações sobre a dívida ativa não estavam presentes; - o sistema à época não permitia conhecer a realidade da situação.

Eis as assertivas dos auditores da DMU sobre a questão (fl. 3493):

 

Inicialmente é importante registrar que os valores foram apurados tomando por base a data de vencimento do tributo, conforme informações extraídas da Relação da Dívida Ativa do Município por Contribuinte, exercícios de 2001 a 2005, cujos débitos apresentam a situação A (em aberto), em confronto com a situação B (em execução), informações estas constantes dos arquivos eletrônicos gravados em “CD”, anexados à fl. 11 dos autos.

[...]

Deste modo, a Instrução irá desconsiderar os valores inferiores a um salário mínimo vigente à época, relativos ao mesmo contribuinte, por exercício financeiro, por entender que abaixo destes montantes os créditos de Dívida Ativa estariam dispensados do ajuizamento, passando o quadro demonstrativo a ser o seguinte:

Ano de Vencimento

Ano de Prescrição

Salário Mínimo à Época da Prescrição (R$)

(A) Valor Total em Aberto

(B) Valor em Execução

(C) = A – B Montante sem Providências de Cobrança (R$)

2001

2006

350,00

2.348.150,42

615.601,08

1.732.549,34

2002

2007

380,00

1.666.243,71

269.205,18

1.397.038,53

2003

2008

415,00

1.610.393,30

271.676,08

1.338.717,22

2004

2009

465,00

1.658.376,19

331.673,52

1.326.702,67

2005

2010

510,00

1.113.324,12

595.786,86

517.537,26

Total

8.396.487,74

2.083.942,72

6.312.545,02

[...]

Importante mencionar que quando das alegações de defesa dos Srs. João Alberto Bonamigo e Adroaldo Tisccoski, foi alegado que apenas após a realização da auditoria é que foi possível ampliar a capacidade de processamento do departamento jurídico e que a execução evoluiu abrangendo os tributos até então não executados, e que o número de processos, fora o saldo pendente de processamento pelo fórum ultrapassa a casa dos 17 mil. Naquela oportunidade foram juntados aos autos cópias de relatórios de processos distribuídos na Comarca de Sombrio, tendo o Município de Balneário Gaivota como parte (fls. 385 a 3404). No entanto, as informações ali apresentadas são insuficientes para qualquer tipo de vinculação com as informações apresentadas quando da realização da auditoria [...].

 

Como se vê, auditores da DMU consideraram insuficientes os documentos apresentados pelos prefeitos, motivo pelo qual entenderam irregular o ato examinado.

Quanto à responsabilização, constataram que deve ser atribuída aos prefeitos e aos secretários de finanças (fl. 3493-v).

Basearam tal raciocínio na previsão contida nos arts. 58, III, e 60, § 1º, IV, ambos da Lei Orgânica do Município de Balneário Gaivota:[3]

 

Art. 58 – Compete, privativamente, ao Prefeito Municipal:

[...]

III – exercer, com o auxílio dos Secretários Municipais, a direção superior da administração municipal;

 

Art. 60 – Os Secretários e Intendentes Distritais, são auxiliares do Prefeito, escolhidos dentre brasileiros maiores de vinte e um anos e no exercício de seus direitos políticos.

§ 1º - Compete aos Secretários Municipais, além de outras atribuições estabelecidas nesta Lei Orgânica:

[...]

IV – praticar os atos atinentes às atribuições que lhe forem outorgadas ou delegadas pelo Prefeito.

 

Penso que o fato de haver previsão legal de que os secretários municipais detêm competência para praticar os atos atinentes às atribuições que lhes forem outorgadas ou delegadas, não é suficiente para lhes atribuir responsabilidade pelo ato sob análise.

A jurisprudência do Tribunal de Contas indica para a responsabilização do prefeito:[4]

 

– Conhecer do relatório de auditoria ordinária in loco sobre registros contábeis e execução orçamentária no âmbito da Prefeitura Municipal de Governador Celso Ramos, referente ao período de Janeiro de 2001 a Julho de 2010, com efeitos a partir de 2005, para considerar irregulares, com fundamento no art. 36, § 2º, “a”, da Lei Complementar (estadual) nº 202/2000, os atos e procedimentos tratados nos subitens 2.1 a 2.3 desta deliberação.

2 – Aplicar as multas abaixo relacionadas, ao Sr. Anísio Anatólio Soares, Prefeito Municipal de Governador Celso Ramos (Gestões 2005-2008 e 2009-2012), CPF nº 376.508.669-04, residente à Rua 31 de Dezembro, s/n, Fazenda da Armação, Governador Celso Ramos, SC, CEP 88.190-000, com fundamento no art. 70, II, da Lei Complementar (estadual) nº 202/2000 c/c o art. 109, II, do Regimento Interno, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação deste Acórdão no Diário Oficial Eletrônico desta Corte de Contas, para comprovar ao Tribunal o recolhimento ao Tesouro do Estado da multa cominada, sem o que, fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos arts. 43, II, e 71 da Lei Complementar (estadual) nº 202/2000:

2.1 – R$ 4.000,00 (quatro mil reais), em face da ocorrência de créditos tributários constituídos há mais de 05 (cinco) anos, no montante de R$ 2.707.915,95 (dois milhões, setecentos e sete mil, novecentos e quinze reais e noventa e cinco centavos), sem providências para cobrança, ocasionando a prescrição dos mesmos, em descumprimento ao art. 30, III, da Constituição Federal e ao art. 11, caput, da Lei Complementar (federal) nº 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) c/c com o art. 175 do Código Tributário Municipal (CTM), ainda com possível enquadramento como ato de improbidade administrativa, nos termos do artigo 10, caput e X, da Lei (federal) n° 8.429/92 (subitem 3.1 do Relatório Técnico nº 3502/2012); [...] (Grifos meus)

 

Referida responsabilização se deve ao fato de o prefeito ser o gestor e o ordenador de despesas, a ele cabendo a direção da Administração Pública municipal.

Dessarte, considerando a jurisprudência da Corte de Contas, opino que a sanção pela irregularidade sob análise deva recair tão somente sobre os prefeitos.

Por fim, teço considerações sobre o valor da sanção.

Isso porque, para os auditores, a multa deve ser aplicada no valor máximo tendo em vista a omissão dos gestores e o valor expressivo que deixou de ingressar nos cofres públicos (fl. 3494).

Penso, de forma diversa, que na aplicação da sanção deve-se sopesar o fato de o Município ter se desmembrado do Município de Sombrio no ano de 1996, bem como as dificuldades e ações relatadas pelos prefeitos em suas defesas.[5]

 

2.2 – Créditos tributários inscritos em Dívida Ativa, no montante de R$ 4.540.181,34, sem providências para cobrança, omitindo-se o Município do incremento da receita pública, caracterizando ausência de controle interno, em desacordo com o art. 11, caput, da Lei Complementar nº 101/2000, e art. 31 da Constituição.

Auditores da DMU verificaram a ausência de providências administrativas com relação à Dívida Ativa dos exercícios de 2006 a 2009 (fl. 178).

A responsabilidade foi atribuída ao Sr. Adroaldo Tisccoski, prefeito de 2006 a 2008, Sr. João Alberto Bonamigo, prefeito de 2009 a setembro de 2010, Sr. Mauri de Oliveira, secretário de finanças de 2006 a 2008, Sr. Guilherme Nagel, secretário de arrecadação de 2009, Sr. Fernando Vieira Rodrigues, secretário de arrecadação de janeiro de 2010 a setembro/2010, Sr. Luciano de Lemos Kramer, controlador interno de 2006 a 2007 e de 2009 a setembro de 2010, e Sra. Terezinha D’Avila da Silva Tiscoski, controladora interna de 2008.

Os responsáveis apresentaram documentos que demonstram a adoção de providências para o aperfeiçoamento do gerenciamento e cobrança da dívida ativa (fls. 336/3404).

Dessa forma, não deve haver sanção a respeito.

 

2.3 – Cancelamento de débitos inscritos em dívida ativa, sem qualquer motivação, ou com motivação indevida, no montante de R$ 3.897.132,40, em descumprimento do art. 150, II e § 6º, da Constituição c/c art. 11 da Lei Complementar nº 101/2000, com possível enquadramento no art. 10, X, da Lei nº 8.429/92.

Constatou-se que “no ano de 2004 houve o cancelamento irregular de débitos inscritos em dívida ativa, no montante de R$ 3.897.132,40” (fl. 184).

A responsabilidade foi atribuída ao Sr. Valcir Ferreira Pereira, prefeito, Sr. José João Scheffer, prefeito, Sr. Pedro José Cardoso, secretário de finanças, e José Oliveira Ramos, diretor de tributação e cadastro.

O Sr. Valcir Ferreira Pereira justificou que (fls. 223/225): - a sua responsabilidade corresponde ao período de 1º-1 a 12-4-2004, no valor de R$ 28.584,82; - os cancelamentos de dívida ativa ocorriam para regularizar inscrições indevidas de créditos já pagos; - a troca de sistemas e conversão da base de dados ensejou a perda de informações; - os cancelamentos não eram irregulares; - irregulares eram as inscrições em dívida ativa de créditos já pagos.

O Sr. Pedro José Cardoso defendeu-se que (fls. 227/229): - não detinha poderes para efetuar cancelamento de débitos sem a autorização do Chefe do Poder Executivo; - à época, a Prefeitura passava por dificuldades de operacionalização, pela troca de sistemas; - os cancelamentos de débitos inscritos ou não em dívida ativa ocorreram de forma regular, após constatação de que já haviam sido pagos ou que os lançamentos foram indevidos; - é estranho terem desaparecido os procedimentos administrativos que autorizaram os referidos cancelamentos.

O Sr. José Oliveira Ramos defendeu-se da mesma forma (fls. 231/233).

Auditores da DMU discorreram nos seguintes termos (fl. 3499-v):

 

Vale destacar que, conforme já relatado quando da elaboração do Relatório de Instrução, foi feita uma análise por amostragem dos processos de cancelamentos, sendo verificado que aqueles ocorreram de forma regular, por erro ou duplicidade na inscrição. Naquela oportunidade também foi verificado que apenas o Secretário de Arrecadação possuía senha para efetuar cancelamentos.

Considerando que da análise in loco de amostra dos processos de cancelamentos, foram verificadas as suas regularidades;

Considerando a medida preventiva adota [da] pela administração de estornar os cancelamentos com indícios de irregularidades;

Considerando que foi aberta sindicância na Prefeitura para a apuração dos fatos relatados pelo Ofício nº 60/10/1ªPJ, do Ministério Público Estadual; [...]

 

Como se vê, o apontamento foi desconsiderado, não havendo motivo para sanção a respeito.

 

3 – CONCLUSÃO

Ante o exposto, o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, com amparo na competência conferida pelo artigo 108 da Lei Complementar nº 202/2000, manifesta-se pela adoção das seguintes providências:

3.1 – DECISÃO de IRREGULARIDADE do seguinte ato, a teor do art. 36, § 2º, a, da Lei Complementar nº 202/2000:

3.1.1 – Créditos tributários constituídos há mais de 5 anos, no montante de R$ 6.312.545,02, sem providências para cobrança, ocasionando a prescrição, em descumprimento do art. 30, III, da Constituição, e art. 11, caput, da Lei Complementar nº 101/2000.

3.2 - APLICAÇÃO de MULTA ao Sr. Adroaldo Tisccoski, prefeito no período de 2006 a 2008, com supedâneo no art. 70, II, da Lei Complementar nº 202/2000, pela irregularidade acima descrita.

3.3 - APLICAÇÃO de MULTA ao Sr. João Alberto Bonamigo, prefeito no período de 2009 a setembro de 2010, com supedâneo no art. 70, II, da Lei Complementar nº 202/2000, pela referida irregularidade.

Florianópolis, 24 de abril de 2015.

 

Aderson Flores

Procurador

 


[1] Sr. Pedro José Cardoso, Sr. José João Scheffer, Sr. Valcir Ferreira Pereira, Sr. José Oliveira Ramos, Sr. Adroaldo Tisccoski, Sr. João Alberto Bonamigo, Sr. Mauri de Oliveira, Sr. Guilherme Naguel, Sr. Fernando Vieira Rodrigues, Sr. Luciano de Lemos Kramer, Sra. Terezinha D’Avila da Silva Tiscoski, Sr. André Giordani Barreto, Sr. Glauco Melo Elias e Sra. Rejane Martins João Monteiro.

[2] Sr. Valcir Ferreira Pereira – fls. 223/225; Sr. Pedro José Cardoso – fls. 227/229; Sr. José Oliveira Ramos – fls. 231/233; Sr. Adroaldo Tisccoski; Sr. João Alberto Bonamigo – fls. 260/3404; Sr. Mauri de Oliveira – fls. 3406/3422; Sr. Luciano de Lemos Kramer – fls. 3423/3433; Sr. Fernando Vieira Rodrigues, Sra. Terezinha D’Avila da Silva Tiscoski e Sr. André Giordani Barreto – fls. 3435/3456; e Sr. Glauco Melo Elias – fls. 3465/3474.

[3] Câmara Municipal de Gaivota. Lei Orgânica Municipal. Disponível em: <http://www.camaragaivota.sc.gov.br/ger/f/pdfs/lei-organica-municipal.pdf>. Acesso em: 14-10-2014.

[4] Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina. Processo nº RLA-10/00615089. Disponível em <C:\PROG-TCE\Processos\RepoEletronico\2014\1000615089\3987957.htm>. Acesso em 24-4-2015.

[5] Tais como loteamentos sem ocupação e com proprietários dificilmente localizados; criação da Secretária de Arrecadação, em 14-4-2009, conforme Lei nº 585/2009; e reestruturação do sistema utilizado no setor Tributário Municipal (fls. 260/282).