PARECER nº:	MPTC/33207/2015
PROCESSO nº:	RLA 11/00386570
ORIGEM:	Prefeitura Municipal de Florianópolis
INTERESSADO:
ASSUNTO:	Verificar a regularidade da autuação de infrações e aplicação da penalidade de multa na fiscalização do trânsito, bem como o julgamento dos processos de recursos e a aplicação da receita arrecadada.

Trata-se de auditoria especial realizada no Sistema de Fiscalização de Trânsito da Prefeitura Municipal de Florianópolis com o objetivo de verificar a regularidade da autuação de infrações, aplicação da penalidade de multa, julgamento dos processos de recursos e aplicação da receita arrecadada na fiscalização do trânsito do município.

A solicitação de autuação e a matriz de planejamento foram acostadas às fls. 02-06, havendo a elaboração das seguintes questões de auditoria: (1) As autuações de infrações geradas pelos equipamentos eletrônicos de fiscalização e pelos agentes de trânsito estão de acordo com a legislação? (2) A análise e o julgamento das defesas de autuação e dos recursos obedecem aos critérios estabelecidos na legislação? (3) Da receita arrecadada com a cobrança de multas estão sendo deduzidos os custos conforme o disposto no convênio e aplicados os repasses de acordo com a legislação?

Às fls. 07-1354 fora acostada a documentação pertinente à auditoria em comento, estando a Matriz de Achados às fls. 1343-1349 e a Matriz de Responsabilização às fls. 1350-1354.

A Diretoria de Atividades Especiais elaborou o relatório técnico de fls. 1355-1423, sugerindo a realização de audiência dos gestores indicados como responsáveis por cada uma das 11 irregularidades pontuadas pela auditoria – a individualização dos responsáveis e das condutas reputadas irregulares pelo corpo técnico será realizada quando da análise das restrições verificadas – para que apresentassem alegações de defesa a respeito das inconsistências que lhe foram imputadas.

O Auditor Relator determinou a realização de audiências à fl. 1423 – ofícios juntados às fls. 1424-1437 –, sendo que após várias solicitações de prorrogação de prazo para resposta, os responsáveis remeteram as justificativas e os documentos de fls. 1451-1465 (Sr. Carlos Alberto Simone Ferrari), 1467-1469 (Sr. Renato Newton Ramlow), 1471-1474 (Sr. Dário Elias Berger), 1476-1548 (Sr. Carlos Eduardo Medeiros), 1560-1571 (Sr. Carlos Osvaldo de Farias), 1573-1575 (Sr. José Rodrigues da Rocha), 1577-1578 (Sra. Camila de Souza Regis), 1580-1609 (Sr. Carlos Alberto Riederer), 1611-1639 (Sr. Francisco Pereira da Silva), 1641-1644 (Sr. Constâncio Alberto Salles Maciel), 1648-1670 (Sr. Ivan da Silva Couto Júnior) e 1672-1690 (Sr. Átila Rocha dos Santos).

O Sr. Geovanni Antônio Reis, embora tenha pessoalmente recebido a solicitação de audiência no dia 18/04/2013 (fls. 1692-1693), deixou transcorrer o prazo para resposta in albis.

O ofício direcionado ao Sr. Adriano Roberto de Souza foi recebido pela Secretária do Instituto de Planejamento Urbano – IPUF (fl. 1430), mas também não foi respondido. Note-se que a mesma servidora recebeu o ofício destinado ao Sr. Francisco Pereira da Silva que apresentou suas justificativas.

O Sr. José Rodrigues da Rocha recebeu a solicitação de audiência (fl. 1551v), tendo solicitado prorrogação de prazo para apresentação de resposta, deferida nos termos do art. 124, § 2º, do Regimento Interno deste Tribunal de Contas, mas deixou transcorrer o prazo da prorrogação sem se manifestar.

Após a juntada do documento de fls. 1695, a Diretoria de Atividades Especiais formulou o relatório de Reinstrução de fls. 1696-1752v, em cuja conclusão sugeriu a aplicação de multas aos responsáveis, Sr. Átila Rocha dos Santos – irregularidades 3.1.1, 3.1.4, 3.1.5 e 3.1.7 –, Sr. Geovanni Antônio Reis – irregularidades 3.1.2 a 3.1.7 – , Sr. Ivan da Silva Couto Júnior – irregularidades 3.1.2, 3.1.3 e 3.1.5 –, Sr. Francisco Pereira da Silva – irregularidades 3.1.2 a 3.1.6 –, Sra. Camila de Souza Regis – irregularidade 3.1.2 – , Sr. Adriano Roberto de Souza – irregularidade 3.1.2 –, Sr. Dário Elias Berger – irregularidade 3.1.7 – e Sr. Carlos Eduardo Medeiros – irregularidade 3.1.7 –, opinando a Área Técnica, ainda, pela determinação constante no item 3.2 e pela recomendação transcrita no item 3.3, tudo de acordo com a mencionada conclusão (fls. 1750v-1752) do relatório técnico em questão.

Note-se que a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da entidade em questão está inserida entre as atribuições dessa Corte de Contas, consoante os dispositivos constitucionais, legais e normativos vigentes (arts. 70 e 71, inciso IV, da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, arts. 58 e 59, inciso IV, da Constituição Estadual, art. 1º, inciso V, da Lei Complementar Estadual n. 202/2000, e art. 8°, c/c art. 6°, da Resolução TCE/SC n. 6/2001).

Passo, assim, à análise das irregularidades levantadas pela Diretoria de Atividades Especiais.

1. Inexistência de ato de formalização para cessão de servidor da Guarda Municipal de Florianópolis ao Detran/SC – Departamento Estadual de Trânsito de Santa Catarina – em afronta aos arts. 118 e 118-A, §1º, da Lei Complementar (municipal) n. 063/2003.

Em 21/09/2009 a Secretaria de Estado da Segurança Pública e Defesa do Cidadão, o Departamento Estadual de Trânsito – Detran/SC, a Polícia Militar de Santa Catarina e o Município de Florianópolis firmaram o Convênio n. 12.419/2009-2 que tinha como objeto, segundo o disposto em sua cláusula primeira (fl. 19), o seguinte:

O presente convênio tem por objeto estabelecer condições para uma ação conjunta entre as partes conveniadas, visando à fiscalização trânsito; aplicação de medidas administrativas e de penalidades por infração de trânsito e sua respectiva arrecadação e destinação de multas; o adequado controle da utilização das vias públicas, por pessoas, veículos e animais, isolados ou em grupos, conduzidos ou não, para fins de circulação, parada, estacionamento e operação de carga ou descarga, nos limites terrestres do município na conformidade da Lei 9.503, de 23 de setembro de 1997 – Código de Trânsito Brasileiro – CTB.

Para a consecução desses objetivos, estipulou-se como atribuição do município a cessão de servidores municipais aos órgãos conveniados para auxiliarem nos serviços internos relacionados ao trânsito, especialmente na autuação das infrações de trânsito e operacionalização do sistema de Registro Nacional de Infrações de Trânsito, conforme disposto na cláusula segunda, item “q” do referido Convênio (fl. 21).

Em razão disso, o servidor público municipal Rony Schappo, ocupante do cargo de Guarda Municipal, foi cedido ao Detran/SC em 19/10/2009.

Ocorre que foi constatado pela Diretoria de Atividades Especiais que este servidor foi cedido informalmente pelo município de Florianópolis, não havendo qualquer instrumento hábil que suporte a cessão, em total desacordo ao Estatuto do Servidor Público Municipal de Florianópolis que assim determina:

Art. 118 O servidor público efetivo poderá ser cedido aos órgãos da administração direta e indireta do próprio Município aos Poderes do Estado de Santa Catarina e à União, sempre que manifesta sua anuência e o interesse da Administração, ressalvados casos especiais previstos em lei, para fins de provimento de cargo em comissão de direção ou chefia.

§ 1º A cessão far-se-á mediante ato do Chefe do Poder Executivo Municipal e dos titulares de Autarquias e Fundações Municipais, publicado em órgão oficial de divulgação, com o devido registro nos assentamentos funcionais do servidor.

[...]

Art. 118-A Dependendo do interesse do Município e a critério exclusivo da Administração Pública, a cedência poderá ser deferida com ou sem ônus para o erário municipal.

§ 1º Em ambos os casos, a cedência deverá ser formal e previamente justificada, salvo quando entre órgãos da própria Administração Municipal.

Como se vê, a cessão realizada está eivada de irregularidades, pois, primeiramente, a lei permite a cessão apenas para fins de provimento de cargo em comissão, de direção ou chefia, o que não ficou comprovado nos autos. Além disso, exige-se a formalização do ato de cessão, tendo-se em vista que, in casu, ela ocorreu para órgão público estadual, não se enquadrando na exceção do art. 118-A supratranscrito.

Por fim, a auditoria constatou indícios de acumulação indevida de funções, pois além de estar desempenhando suas atividades no Detran/SC, o servidor cedido permaneceu emitindo Autos de Infração na qualidade de Guarda Municipal, conforme comprovado pelo Histórico Analítico de Autos de Infrações do período de 01/01/2010 a 28/02/2011 acostado às fls. 37-38 dos autos.

Conclui-se, portanto, que a cessão do servidor público municipal Rony Schappo ao Detran/SC foi realizada de maneira absolutamente irregular.

A DAE imputou a irregularidade ao Sr. Ivan da Silva Couto Júnior, Diretor da Guarda Municipal de Florianópolis no período de 09/08/2010 até a emissão do relatório de instrução da auditoria e ao Sr. Constâncio Alberto Salles Maciel, Secretário Municipal da Administração entre 02/01/2007 e 16/11/2010.

A responsabilidade do primeiro consistiria em ceder o servidor sem a devida formalização e a do segundo em deixar de emitir a respectiva portaria de cessão, conforme a delegação de poderes prevista no Decreto Municipal n. 3.333/2005 (fl. 09) que o qualifica para assinar todas as portarias referentes aos servidores públicos municipais.

Instado a se manifestar, o Sr. Ivan da Silva Couto Júnior afirmou à fl. 1648 que:

Com referência à cessão do Guarda Municipal Rony Schappo ao Detran/SC, tal como se pode ver às fls. 1361 do supra mencionado processo, o ato ocorreu em 19/10/2009 e, como se comprova através dos documentos extraídos do sítio da Prefeitura Municipal de Florianópolis, Decretos 6850 e 8217, cujos extratos acosta a esta justificativa (anexos 01 e 02), no período compreendido entre 02/03/2009 a 09/06/2010, o signatário exercia a função de Diretor do Procon Municipal de Florianópolis, é fato que ao retornar à Direção da Guarda Municipal, em 09/08/2010, tomou conhecimento do ato, todavia supôs que este se revestiu das formalidades legais, logo não lhe cabe qualquer responsabilidade referente à mencionada cessão. (grifo no original)

De fato, conforme comprovado pelos documentos juntados às fls. 1661-1662, o Sr. Ivan da Silva Couto Júnior não estava desempenhando as funções de Diretor da Guarda Municipal de Florianópolis por ocasião da cessão irregular efetuada, não lhe podendo ser imputada, portanto, responsabilidade sobre este fato.

Quando ele reassumiu o cargo de direção da Guarda Municipal, depois de mais de um ano de afastamento e quase dez meses após a realização da cessão, não lhe cabia revisar todos os atos realizados durante sua ausência para lhes confirmar a regularidade, o que decorre, inclusive, do princípio da presunção de legitimidade dos atos administrativos.

A cessão do Guarda Municipal Rony Schappo foi efetuada, na realidade, na gestão do Sr. Júlio Pereira Machado, que desempenhou o cargo de Diretor da Guarda Municipal entre 02/03/2009 e 09/08/2010, motivo pelo qual a audiência do verdadeiro responsável pela irregularidade é medida que se impõe, em homenagem aos princípios do contraditório e da ampla defesa, conforme item a ser acrescentado na conclusão deste parecer.

Com relação ao Sr. Constâncio Alberto Salles Maciel, Secretário Municipal da Administração à época da cessão informal realizada, a quem cabia a emissão da respectiva portaria de cessão, não restou demonstrado nos autos que ele foi comunicado ou alertado da ocorrência da cessão do servidor para que pudesse formalizar o ato, tampouco que tenha se recusado ou protelado a realização do ato.

Conforme aventado nas justificativas apresentadas às fls. 1641-1644, o Secretário da Administração não controla pessoalmente todos os servidores municipais, seus horários, frequências e movimentações de pessoal, o que não seria razoável ou sequer factível dentro de um universo de cerca de 10 mil servidores.

Cabe aos responsáveis setoriais desempenhar essas funções e, quando necessário, instá-lo a agir ou se manifestar, como no caso da emissão de portarias de cessão de servidores. A pessoa competente pela emissão da portaria, portanto, só pode ser considerada responsável se demonstrada sua omissão em realizar o ato.

Dessa forma, a princípio, não pode ser imputada responsabilidade ao Secretário da Administração de Florianópolis à época da cessão, Sr. Constâncio Alberto Salles Maciel, pela irregularidade perpetrada.

Registre-se, todavia, que após a oitiva do Sr. Júlio Pereira Machado, Diretor da Guarda Municipal à época da cessão, a responsabilidade do Secretário da Administração pode ser reavaliada em razão da possibilidade de advirem provas de sua omissão em promover a emissão da portaria de cessão.

2. Ausência de apuração de responsabilidade de servidor público por danos causados em acidentes de trânsito e pagamento de multas de trânsito por infrações cometidas pelos servidores, produzindo prejuízo ao erário municipal no valor nominal de R$ 9.553,23, em desacordo com o disposto no art. 37, §6º, da Constituição Federal, art. 10 da Lei Complementar (estadual) n. 202/2000 e arts. 171 e 172 da Lei Complementar (municipal) n. 063/2003.

Como resultado da auditoria realizada na contabilidade do Instituto de Planejamento Urbano de Florianópolis – IPUF, foi constatada a existência do empenho n. 584/10 (fl. 855) no valor de R$ 5.792,80, referente ao pagamento de guia judicial relativa à execução de sentença do processo n. 023.04.003525-8 em que ocorreu a condenação do IPUF ao ressarcimento de danos causados em acidente de trânsito.

Além disso, foram identificados outros seis empenhos – n. 361/10, 371/10, 560/10, 657/10, 687/10 e 119/11 – que totalizam o valor de R$ 3.760,43, referentes ao pagamento de multas de trânsito cujas infrações foram cometidas por agentes públicos. Note-se que além das mais de vinte multas decorrentes das infrações de trânsito propriamente ditas, ocorreu ainda o pagamento de oito multas em razão da não indicação, pelo IPUF, do condutor responsável pelas infrações, conforme obrigação disposta no art. 257, §§7º e 8º do Código de Trânsito Brasileiro.

Todo esse ônus foi, portanto, resultante da ação de um agente estatal no trânsito, enquanto estava em serviço com veículo oficial, combinado com a omissão do gestor público em indicar à autoridade de trânsito o responsável pelas infrações cometidas.

Em que pese esse manifesto dano ao erário, a gestão do IPUF não tomou providências para apurar a responsabilidade do servidor público responsável pelas infrações que resultaram na ação judicial e nas multas, em total desacordo com toda a legislação pátria e com os princípios do direito administrativo.

Como se sabe, a Constituição Federal consagrou no art. 37, § 6º, o direito de regresso da Administração Pública em face do seu agente, autorizando-a a reaver o montante dos danos pagos a um terceiro lesado em razão de uma ação ou omissão culposa ou dolosa do agente público. Veja-se:

Art. 37 A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

[...]

§6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

Na mesma linha, o Estatuto do Servidor Público Municipal de Florianópolis estabelece a responsabilização civil, penal e administrativa do servidor, determinando que:

Art. 148 O servidor responde civil, penal e administrativamente pelo exercício irregular de suas atribuições.

Art. 149 A responsabilidade civil decorre de ato omissivo ou comissivo, doloso ou culposo, que resulte em prejuízo à Administração Pública Municipal ou a terceiros.

§ 1º A indenização de prejuízo dolosamente causado à Administração Pública Municipal será liquidada da forma prevista nos artigos 56 e 57 desta Lei, na falta de outros bens que assegurem a execução do débito pela via judicial.

§ 2º Tratando-se de dano causado a terceiros, responderá o servidor perante a Administração Pública Municipal, em ação regressiva.

§ 3º A obrigação de reparar o dano estende-se aos sucessores e contra eles será executada, até o limite do valor da herança recebida.

Art. 150 A responsabilidade civil-administrativa resulta de ato omissivo ou comissivo praticado no desempenho do cargo ou função.

Ainda, a Lei Orgânica do Tribunal de Contas de Santa Catarina prevê a responsabilidade solidária da autoridade administrativa que não adotar imediatas providências para a reparação de prejuízos ao erário, a saber:

Art. 10 A autoridade administrativa competente, sob pena de responsabilidade solidária, deverá imediatamente adotar providências com vistas à instauração de tomada de contas especial para apuração de fatos, identificação dos responsáveis e quantificação do dano, quando não forem prestadas as contas ou quando ocorrer desfalque, desvio de dinheiro, bens ou valores públicos, ou ainda se caracterizada a prática de qualquer ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que resulte prejuízo ao erário.

A questão da ação regressiva, portanto, mais do que uma prerrogativa, constitui-se em um verdadeiro “poder-dever” do Poder Público, tendo-se em vista a necessária preservação do patrimônio público consubstanciada pelo princípio da indisponibilidade do interesse público.

Dessa forma, o regresso em relação ao servidor público causador de dano suportado pela Administração é verdadeiro ato vinculado, não cabendo margem de escolha e discricionariedade ao administrador.

Ocorre que infelizmente esse direito-dever de regresso dificilmente é colocado em prática pela Administração Pública. Sobre o tema, Celso Antônio Bandeira de Mello[1] discorreu que:

[...] É que o Poder Público dificilmente moverá a ação regressiva, como, aliás, os fatos o comprovam de sobejo. Tirante casos de regresso contra motoristas de veículos oficiais – praticamente os únicos fustigados por esta via de retorno – não se vê o Estado regredir contra seus funcionários. Diversas razões concorrem para isto. De fora parte o sentimento de classe ou de solidariedade com o subalterno (já de si conducente a uma contenção estatal na matéria), assaz de vezes o funcionário causador do dano age incorretamente com respaldo do superior, quando não em conluio com ele ou, pelo menos, sob sua complacência. É lógico, portanto, que este não tem interesse em estimular a ação regressiva que poria a nu sua responsabilidade conjunta.

[...]

Estas são as razões pelas quais, tirante o caso dos humildes motoristas de veículos oficiais, praticamente funcionário algum é molestado com ação regressiva. Pode confiar que ficará impune, mesmo quando negligente. Não precisa coibir-se de abusos e até de atos dolosos lesivos aos administrados. O Estado pagará por ele. [2] (grifei)

Veja-se que conforme o nobre doutrinador apontou, embora a ação de regresso contra os agentes públicos causadores de danos ainda seja a exceção no cenário brasileiro, justamente no caso de motoristas de veículos oficiais ela costuma ser levada a cabo, o que não ocorreu nas ocasiões apontadas pela auditoria no IPUF.

Conforme demonstrado no processo, houve inegável dano ao erário materializado no pagamento de notas de empenho referentes a danos a terceiros causados em acidente de trânsito e multas de trânsito geradas por conduta de servidor público.

Referidas condutas deveriam ser obrigatória e imediatamente apuradas, individualizadas e, após o devido processo administrativo, imputadas ao agente responsável com a correspondente recomposição aos cofres públicos.

Como se não bastasse, além de arcar com os valores das multas decorrentes das infrações de trânsito, a gestão do IPUF deliberadamente deixou de indicar ao Detran/SC o infrator responsável pelas infrações, recaindo, portanto, em mais oito multas, desta vez em razão da aplicação do art. 257, §§7º e 8º do Código de Trânsito Brasileiro que assim estabelece:

Art. 257 As penalidades serão impostas ao condutor, ao proprietário do veículo, ao embarcador e ao transportador, salvo os casos de descumprimento de obrigações e deveres impostos a pessoas físicas ou jurídicas expressamente mencionados neste Código.

[...]

§ 7º Não sendo imediata a identificação do infrator, o proprietário do veículo terá quinze dias de prazo, após a notificação da autuação, para apresentá-lo, na forma em que dispuser o CONTRAN, ao fim do qual, não o fazendo, será considerado responsável pela infração.

§ 8º Após o prazo previsto no parágrafo anterior, não havendo identificação do infrator e sendo o veículo de propriedade de pessoa jurídica, será lavrada nova multa ao proprietário do veículo, mantida a originada pela infração, cujo valor é o da multa multiplicada pelo número de infrações iguais cometidas no período de doze meses.

Em razão de toda essa problemática, foi solicitada a audiência do Sr. Átila Rocha dos Santos, Superintendente do IPUF de 24/11/2009 a 21/08/2011 e do Sr. Francisco Pereira da Silva, Superintendente Adjunto do IPUF no período de 09/02/2009 até a emissão do relatório de Instrução.

O Sr. Átila Rocha dos Santos apresentou manifestação às fls. 1675-1677, alegando, quanto à mencionada ação judicial n. 023.04.003525-8, que ela foi ajuizada no dia 22/01/2004, tendo o sinistro ocorrido obviamente antes dessa data, ou seja, muito antes do período de sua gestão no IPUF, que se deu entre os anos de 2009 e 2011. Dessa forma, sustenta que não lhe pode ser atribuída responsabilidade pela falta de instauração do processo administrativo contra o servidor que causou o dano, pois este deveria ter sido instaurado na época do acidente.

No entanto, razão não assiste ao Sr. Átila Rocha dos Santos, pois somente após a finalização do processo judicial que determinou o pagamento da indenização pelo dano causado é que, definida a extensão do dano, pode a Administração pleitear o respectivo ressarcimento ao servidor que o causou. Não é possível, antes de exarada a condenação, buscar o Poder Público o pagamento pelo servidor de quantia que sequer foi definida.

A propósito, extrai-se do Prejulgado n. 0630 desta Corte de Contas:

1. O Município de Pinheiro Preto poderá pagar indenização, em função de acidente de trânsito, com base no parágrafo 6º, do art. 37, da Constituição Federal, desde que o lesado acione a fazenda pública e demonstre o nexo causal entre o fato lesivo e o dano, bem como seu montante. Esses elementos devem restar comprovados.

2. Para a propositura da ação regressiva, pressuposto indispensável, é, pois, a condenação efetiva do município a ressarcir a vítima do prejuízo. Antes de apurado o quantum preciso da reparação, o município não tem elementos para acionar o funcionário, compelindo-o a devolver quantia certa. É necessária a prova da conduta culposa ou dolosa do agente causador do dano.

No mesmo sentido é o entendimento do Superior Tribunal de Justiça:

ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. AÇÃO REGRESSIVA. DIES A QUO DE INCIDÊNCIA DO PRAZO PRESCRICIONAL: CONCRETO E EFETIVO PAGAMENTO, PELO ESTADO, DO VALOR A QUE FOI CONDENADO.

Não há que se falar em ação regressiva sem o ocorrer de um dano patrimonial concreto e efetivo. A decisão judicial, transita em julgado, nada obstante possa refletir um título executivo para o Estado cobrar valor pecuniário a que foi condenado satisfazer, somente vai alcançar o seu mister, se executada.

Até então, embora o condenar já se faça evidente, não se pode falar em prejuízo a ser ressarcido, porquanto o credor tem a faculdade de não exercer o seu direito de cobrança e, nesta hipótese, nenhum dano haveria, para ser ressarcido ao Erário.

O entender diferente propiciaria ao Poder Público a possibilidade de se valer da ação regressiva, ainda que não tivesse pago o quantum devido, em evidente apropriação ilícita e inobservância de preceito intrínseco à própria ação regressiva, consubstanciado na reparação de um prejuízo patrimonial.

Demais disso, conforme a mais autorizada doutrina, por força do disposto no §5º do art. 37 da Constituição Federal, a ação regressiva é imprescritível.

Recurso especial conhecido e provido.[3]

Assim, como a execução da sentença que condenou o IPUF ocorreu na gestão do Sr. Átila Rocha dos Santos, caberia a ele agir com a diligência necessária para se informar sobre a existência de procedimento contra o servidor faltoso, e, na falta deste, instaurar processo administrativo para apurar seu dolo ou culpa, e, por via de consequência, assegurar o devido ressarcimento ao erário.

No que diz respeito às multas suportadas pelo IPUF em razão da aplicação do supratranscrito art. 257, §§7º e 8º do Código de Trânsito Brasileiro, afirma o Sr. Átila Rocha dos Santos em sua manifestação que a auditoria não apontou as datas em que cada uma das infrações foram recebidas, não tendo sido comprovado que as notificações são contemporâneas à sua gestão e que, portanto, ele teria sido omisso na indicação do condutor responsável pela infração.

De fato, não restou comprovado nos autos a data de recebimento das notificações para indicação dos condutores infratores, havendo apenas a indicação de algumas datas das infrações, anteriores à gestão do Sr. Átila, tais como podemos ver às fls. 1101, 1119 e 1122 dos autos.

De qualquer forma, embora não tenha sido comprovado que o Sr. Átila deixou de efetuar a indicação do condutor infrator, a partir do momento em que tomou conhecimento do fato e autorizou o pagamento das multas, também caberia a ele averiguar quem deu causa a essas multas e tomar as providências cabíveis, independentemente do tempo em que elas ocorreram.

A Área Técnica confirmou, também, que várias infrações de trânsito foram cometidas durante a sua gestão, conforme o quadro disposto às fls. 1704-1704v dos autos, havendo ainda mais razão, portanto, para que o devido processo administrativo para apuração das responsabilidades fosse instaurado.

Responde o ex-Superintendente do IPUF, portanto, por sua omissão em perquirir sobre a responsabilidade dos servidores faltosos que causaram danos ao erário.

Por sua vez, o Sr. Francisco Pereira da Silva, Superintendente Adjunto do IPUF no período de 09/02/2009 até a emissão do relatório de Instrução, juntou justificativas às fls. 1612-1617, sustentando que, na qualidade de Adjunto, não tinha competência para instaurar processos disciplinares em face dos servidores infratores.

Sustenta também, que o veículo envolvido na ação n. 023.04.003525-8 estava cedido à Polícia Militar de Santa Catarina, não havendo qualquer vínculo entre o servidor causador do dano e o IPUF.

Acerca da competência para determinar a instauração de processo disciplinar, o art. 172 do Estatuto dos Servidores Públicos de Florianópolis dispõe:

Art. 172 - São autoridades competentes para determinar a instauração do processo disciplinar, além de Chefe de Poder Executivo Municipal, o Chefe do Poder Legislativo - no âmbito da Câmara Municipal; o Secretário Municipal a que o servidor estiver diretamente subordinado, o Procurador Geral e o titular de Autarquias ou de Fundações Municipais.

Como se vê, razão assiste ao Sr. Francisco, pois a referida competência caberia ao Superintendente titular do IPUF, Sr. Átila Rocha dos Santos, e não ao Superintendente Adjunto. A Reinstrução apurou, ainda, que no caso da condenação judicial resultante do acidente de trânsito, o Sr. Francisco assinou a ordem de pagamento como Diretor de Operações do IPUF (fl. 858). Assim, não lhe cabe responsabilidade quanto a esse ponto.

Por fim, a questão do veículo envolvido no referido acidente de trânsito estar cedido à Polícia Militar é irrelevante para a análise da responsabilidade dos envolvidos, uma vez que o ordenador de despesas, caso não fosse a autoridade responsável pela instauração de processo administrativo em face do agente causador do dano, tinha a obrigação, por força do art. 143, inciso XI, do Estatuto dos Servidores Públicos de Florianópolis, de “levar ao conhecimento da autoridade competente as irregularidades de que tiver se cientificado em razão do exercício do cargo”.

Dessa forma, além da aplicação de multa ao Sr. Átila Rocha dos Santos, deve-se, na esteira do proposto no item 3.2 da conclusão do relatório de Reinstrução, determinar ao IPUF que comprove a restituição dos valores dispendidos ou a instauração de Tomada de Contas Especial, sob pena de responsabilidade solidária da autoridade competente.

3. Ausência ou manutenção de sinalização dos equipamentos de fiscalização eletrônica de trânsito em desacordo com a Resolução Contran n. 146/2003.

De acordo com o art. 5º-A da Resolução Contran n. 146/2003, é obrigatória a sinalização vertical ao longo da via em que estão instalados equipamentos medidores de velocidade – sistema metrológico –, com a informação da existência da fiscalização bem como da velocidade máxima permitida. Ainda, nos termos do Anexo III da mesma normativa, deve ser respeitado determinado intervalo de distâncias em que a sinalização deve ser instalada.

Logo, se algum desses três requisitos não é atendido – informação quanto à existência de fiscalização, informação quanto à velocidade máxima e cumprimento da distância regulamentar entre sinalização e aparelho medidor de velocidade – a sinalização da fiscalização eletrônica é irregular.

Note-se que embora a Resolução Contran n. 146/2003 tenha sido revogada pela Resolução n. 396, de 13/12/2011, daquele mesmo órgão, que deixou de exigir a instalação de placas indicativas de radares nas rodovias, a auditoria contemplou período em que esta obrigação estava vigente.

Com efeito, a auditoria, realizada entre janeiro de 2010 e março de 2011 – sendo a inspeção in loco realizada neste último mês – analisou a sinalização dos equipamentos de fiscalização eletrônica de trânsito de Florianópolis com base na Resolução então vigente, destacando irregularidades em 8 dos 25 pontos de fiscalização metrológicos[4] instalados, a saber (fl. 1707):

· Pontos em que não havia qualquer tipo de sinalização (pontos 41 e 64);

· Locais em que havia sinalização de fiscalização eletrônica, porém apenas junto ao semáforo e inexistente a sinalização de velocidade máxima permitida (pontos 46 e 47);

· Ponto em que havia somente sinalização de velocidade, mas em distância inferior àquela estabelecida pelo Contran (ponto 19);

· Pontos que possuem as placas de sinalização, mas que não obedeciam ao intervalo de distância estabelecido pela norma (pontos 15, 16 e 40).

Assim, por permitirem a operacionalização dos equipamentos de fiscalização eletrônica de trânsito em locais não sinalizados ou com sinalização em desacordo ao estabelecido pelo Contran, concluiu a área técnica pela responsabilização do Sr. Átila Rocha dos Santos, Superintendente do IPUF de 24/11/2009 a 21/08/2011; Sr. Geovanni Antônio Reis, Diretor de Operações do IPUF entre 28/09/2009 e 09/06/2010; Sr. Ivan da Silva Couto Júnior, Diretor de Operações de 09/06/2010 a 09/08/2010; e Sr. Francisco Pereira da Silva, Diretor de Operações no período de 09/08/2010 a 31/05/2011.

Ainda, por deixarem de instalar placas de sinalização vertical dos equipamentos de fiscalização eletrônica em alguns pontos e, em outros, instalá-las em desacordo com a Resolução n. 146/2003 do Contran, a Instrução apontou a responsabilização da Sra. Camila de Souza Regis, Chefe do Departamento de Trânsito do IPUF entre 01/01/2010 e 14/06/2010 e de quem a sucedeu, Sr. Adriano Roberto de Souza que ocupou o referido cargo até a emissão do relatório técnico pela DAE em 2011.

Note-se que nos dois contratos[5] realizados pelo IPUF, vigentes durante a auditoria, que cuidaram da contratação de empresa para a execução dos serviços de instalação, operação e manutenção de equipamentos de sensoriamento para controle de infrações de trânsito – em que estava presente a obrigação das empresas de instalar as necessárias sinalizações verticais – foi designado como responsável pela fiscalização do contrato e, portanto, responsável por identificar e coibir as irregularidades que aqui se discute, um técnico da Coordenação de Operação do Sistema Viário – GSV.

Ainda, no Convênio n. 12.419/2009-2 firmado entre a Secretaria de Estado da Segurança Pública e Defesa do Cidadão, o Detran/SC, a PMSC e o Município de Florianópolis, que tinha por objeto, em linhas gerais, a articulação para a fiscalização do trânsito, foi definido na cláusula oitava (fl. 26) que a responsabilidade pela gerência e administração do convênio é da Gerência de Operações do Sistema Viário – GSV.

Dentre as competências da GSV, descritas na cláusula segunda do Convênio, podemos citar (fl. 19):

a) Cumprir e fazer cumprir a legislação e as normas de trânsito no âmbito de suas respectivas atribuições, na conformidade do art. 24 e demais dispositivos pertinentes do Código de Trânsito Brasileiro;

b) Implantar, operar e manter o sistema de sinalização, os dispositivos e os equipamentos de controle viário, bem como as obras necessárias à engenharia de tráfego e de campo. (grifei)

Com tudo isso, percebe-se que a responsabilidade pela manutenção da conformidade da sinalização dos equipamentos de fiscalização eletrônica de trânsito é desse setor de Operações do Sistema Viário – GSV.

Por sua vez, a área técnica informou à fl. 1711 que, conforme consulta realizada ao IPUF, essa competência é concentrada no cargo de Diretor de Operações do IPUF.

Essa informação é corroborada pelo art. 18, inciso V, do Regimento Interno do IPUF que atribui ao Diretor de Operações a competência para efetuar e propor as medidas necessárias ao acompanhamento constante dos programas e projetos em elaboração pelo IPUF ou em implantação pelos demais órgãos municipais.

Ou seja, nem o Superintendente do IPUF tampouco o Chefe do Departamento de Trânsito daquele órgão, todos indicados pela área técnica como responsáveis, são competentes para fiscalizar e responder pela irregularidade de ausência ou deficiência na manutenção de sinalização dos equipamentos de fiscalização eletrônica de trânsito.

Nesse sentido, o ex-Superintendente do IPUF, Sr. Átila Rocha dos Santos, alegou em sua defesa que a fiscalização da sinalização dos equipamentos instalados nas vias municipais não está entre as atribuições do Presidente daquele Instituto dispostas no art. 16 do seu Regulamento Interno. Indicou, também, que de fato essa função compete primordialmente à Diretoria de Operações.

Os ocupantes do cargo de Chefe do Departamento de Trânsito, por sua vez, não podem ser diretamente responsabilizados por deixarem de instalar ou instalarem irregularmente as placas de sinalização, conforme pretende a área técnica, uma vez que essa obrigação cabia à empresa contratada pelo IPUF, conforme itens 16.1 e 16.5 da cláusula décima sexta do Contrato n. 002/IPUF/05 (fls. 131-132) e do Contrato n. 0935/IPUF/2010 (fl. 145).

Logo, determinada a responsabilidade pelas irregularidades aqui discutidas como sendo do cargo de Diretor de Operações, passaremos à análise da responsabilidade individual dos ocupantes desse cargo apontados pela área técnica.

O Sr. Ivan da Silva Couto Júnior foi Diretor de Operações do IPUF entre 09/06/2010 e 09/08/2010. Em sua manifestação acostada às fls. 1648-1649, sustenta ter exercido o cargo por apenas dois meses, que não sabia das irregularidades apontadas e que os equipamentos de fiscalização eletrônica cuja sinalização estava deficitária foram instalados cinco anos antes de sua posse no cargo.

Ocorre que, não pode o administrador se furtar de sua responsabilidade em razão de alegado desconhecimento da situação problemática, notadamente porque, conforme informado pela Reinstrução, a falta de sinalização vertical dos equipamentos de fiscalização eletrônica de trânsito era visível e ocorria em trechos de intenso tráfego na cidade de Florianópolis, tais como em diversos pontos da Avenida Beira-Mar Norte (vide Quadro 4, à fl. 1706v).

Por sua vez, o fato da instalação dos equipamentos fiscalizatórios sem a devida sinalização ter ocorrido cinco anos antes do exercício do cargo somente corrobora a responsabilidade dos ocupantes do cargo de Diretor de Operações do IPUF, pois não se tratava de situação nova e inesperada para os gestores, mas sim de uma reincidente irregularidade diariamente verificada por qualquer cidadão comum, quanto mais, portanto, de um ocupante de um cargo em área técnica.

Da mesma forma, o tempo no cargo não pode isentar o administrador, porquanto o exercício de função pública – ainda mais em se tratando de cargo de direção – é inerente à ideia de deveres e responsabilidades, podendo essa questão, no entanto, ser levada em conta pelo Pleno desta Corte de Contas por ocasião da dosimetria da penalidade cabível.

O ocupante subsequente da Diretoria de Operações do IPUF – de 09/08/2010 a 31/05/2011 –, Sr. Francisco Pereira da Silva, aduz em suas justificativas (fls. 1617-1620) que o usuário da via pública deve respeitar os limites de velocidade independentemente de estar sendo ou não fiscalizado. Esse argumento, embora verdadeiro, não descaracteriza sua omissão em promover a correta instalação das sinalizações de trânsito, pois, se cabe ao cidadão comum respeitar as leis de trânsito, ainda mais cabe ao gestor responsável por fazê-las cumprir. Logo, se havia uma norma exigindo determinada sinalização, a obrigação do gestor era de respeitá-la e, nas suas palavras “independentemente de estar sendo ou não fiscalizado” (fl. 1619).

Ainda, o Sr. Francisco sustenta que uma vez que as Resoluções n. 146/03 e n. 214/06 do Contran foram revogadas pela Resolução n. 396/11 – quando, conforme já registrado nesse parecer, extinguiu-se a obrigatoriedade de sinalização vertical dos equipamentos de fiscalização eletrônica de velocidade – a legislação superveniente deve beneficiá-lo por força do princípio tempus regit actum, não havendo que se falar em imputação de responsabilidade.

Nesse ponto, irretocável a conclusão da Reinstrução à fl. 1710:

Ademais, entende-se por discordar da argumentação do Sr. Francisco Pereira da Silva de que deva ser retirada a sua responsabilidade, uma vez que no momento da notificação já não era mais exigida a sinalização dos equipamentos de fiscalização eletrônica de trânsito. Isto porque, quando a equipe realizou a inspeção, verificou a irregularidade na sinalização, ou seja, a desconformidade com a Resolução Contran nº 146/03, vigente à época.

Segundo o brocardo jurídico tempus regit actum, cuja tradução significa “o tempo rege o ato”, os atos são regidos pelas normas (leis, resoluções, etc.) vigentes ao tempo da ação ou omissão. A omissão do Sr. Francisco ocorreu enquanto a Resolução Contran nº 146/03 estava vigendo. Não procede o entendimento do responsável de que deva ser considerada a norma vigente no momento da notificação, pois se estaria modificando entendimento sobre o brocardo jurídico, entendido na doutrina jurídica como um princípio. (grifei)

Por fim, o Sr. Geovanni Antônio Reis, Diretor de Operações do IPUF de 28/09/2009 a 09/06/2010, não apresentou manifestação ao ofício que solicitou sua audiência em face das irregularidades aqui apontadas.

Dessa maneira, considerando-se que a responsabilidade pela inobservância da obrigação de implantar sinalização vertical nas vias públicas onde estão instalados os equipamentos metrológicos de fiscalização eletrônica é do cargo de Diretor de Operações do IPUF, e que os ocupantes desse cargo no período da auditoria não trouxeram elementos que pudessem afastar a referida responsabilidade, conclui-se pela aplicação de multa prevista no art. 70, inciso II da Lei Complementar n. 202/2000 aos responsáveis Sr. Ivan da Silva Couto Júnior, Sr. Francisco Pereira da Silva e Sr. Geovanni Antônio Reis.

4. Inexistência de sinalização dos equipamentos de fiscalização eletrônica de trânsito a 50 metros do cruzamento das vias em que foram instalados, em desacordo com a Cláusula XVI do Contrato n. 002/IPUF/05 e Cláusula Décima Sexta do Contrato n. 0935/IPUF/05 firmados com a empresa Engebras S/A Ind. Com. e Tecn. de Informática.

Nos contratos n. 002/IPUF/05 e n. 0935/IPUF/2010 firmados entre IPUF e empresa Engebras S/A Ind. Com. e Tecn. de Informática para a instalação, operação e manutenção de equipamentos de sensoriamento para infrações de trânsito, estabeleceu-se no item 16.3 da cláusula décima sexta dos contratos que competia à contratada (fls. 132 e 145, respectivamente):

Implantar e realizar a manutenção da sinalização vertical nos cruzamentos em um raio de 50 (cinquenta) metros contados a partir do cruzamento dos eixos das vias onde será implantado o equipamento.

Ocorre que, a inspeção in loco realizada pela Diretoria de Atividades Especiais constatou que a contratada não cumpriu a referida obrigação contratual em nenhum dos 70 pontos onde estavam instalados equipamentos de fiscalização eletrônica de trânsito de Florianópolis.

Tamanho descumprimento das obrigações contratuais por parte da empresa contratada só foi possível, portanto, em razão de inegável omissão dos responsáveis pela fiscalização dos mencionados contratos.

Sobre o verdadeiro caráter de poder-dever da fiscalização dos contratos administrativos, temos que:

O regime de Direito Administrativo atribui à Administração o poder-dever de fiscalizar a execução do contrato (art. 58, III). Compete à Administração designar um agente seu para acompanhar diretamente a atividade do outro contratante. O dispositivo deve ser interpretado no sentido de que a fiscalização pela Administração não é mera faculdade assegurada a ela. Trata-se de um dever, a ser exercitado para melhor realizar os interesses fundamentais. Parte-se do pressuposto, inclusive, de que a fiscalização induz o contratado a executar de modo mais perfeito os deveres a ele impostos[6] (grifei).

Em razão do inadimplemento contratual por parte da empresa Engrebras, a área técnica atribuiu a responsabilidade pela omissão na fiscalização dos contratos ao Sr. Átila Rocha dos Santos, Superintendete do IPUF de 24/11/2009 a 21/08/2011; Sr. Geovanni Antônio Reis, Diretor de Operações do IPUF entre 28/09/2009 e 09/06/2010; Sr. Ivan da Silva Couto Júnior, Diretor de Operações de 09/06/2010 a 09/08/2010; e Sr. Francisco Pereira da Silva, Diretor de Operações no período de 09/08/2010 a 31/05/2011, oficiando-os para apresentar manifestações.

Conforme já asseverado na análise do item 3 deste Parecer, a responsabilidade pela fiscalização dos contratos de fiscalização eletrônica é precipuamente do Diretor de Operações do IPUF. Logo, bem afastada a responsabilidade do ex-Superintendente daquele Instituto no relatório de reinstrução.

Por sua vez, os ocupantes do cargo de Direção de Operações no período da auditoria apresentaram justificativas com alegações praticamente idênticas às utilizadas na defesa das irregularidades dispostas no item anterior.

O Sr. Ivan da Silva Couto Júnior reafirmou que não seria justo responsabilizá-lo por irregularidades que perduraram por cinco anos até ele assumir o cargo de Diretor de Operações por dois meses. Os argumentos deste Órgão Ministerial, neste ponto, reportam-se à discussão efetuada no item anterior, por absolutamente equivalente. Logo, as justificativas apresentadas não são hábeis a afastar a responsabilidade do Sr. Ivan da Silva Couto Júnior pela irregularidade encontrada.

O Sr. Francisco Pereira da Silva alegou que em razão do silêncio da legislação no que tange às normas de sinalização vertical nas proximidades dos medidores estáticos de velocidade, as cláusulas contratuais que se reputam descumpridas foram incluídas “como forma de precaução” (fl. 1621). Na sequência, conclui que “tem o Gestor Público a liberalidade em decidir, de acordo com os preceitos legais o que for melhor para as partes contratantes” (fl. 1621).

Também afirma, nos mesmos termos do que defendeu quanto à irregularidade apontada no item anterior deste parecer, que a cláusula contratual não poderia ser exigida em razão do advento da Resolução Contran n. 396/2011.

Primeiramente, cumpre destacar o quão perigosa é a afirmação do Sr. Francisco Pereira da Silva no sentido de que possui o administrador público, unicamente por sua vontade, discricionariedade em decidir sobre o cumprimento ou não de determinada cláusula contratual.

Se fosse o caso excepcionalíssimo de afastamento de uma obrigação firmada pelas partes – seja de interesse do contratante ou contratado – o instrumento contratual precisaria ser formalmente e justificadamente alterado, nos termos do que dispõe a Lei n. 8.666/93. A obrigação de fiel cumprimento contratual estabelecida no art. 66 da Lei de Licitações é mútua e deve ser entendida tanto como uma garantia do contratado, como da própria Administração Pública, que tem o dever de exigir a perfeita execução contratual.

Absolutamente descabida, portanto, a liberalidade do gestor público de afastar o cumprimento da cláusula contratual em questão, havendo total responsabilidade dos encarregados pela fiscalização do contrato em razão do seu inadimplemento.

Em relação à Resolução Contran n. 396/2011, aplica-se o discutido no item anterior deste parecer no sentido de ser irrelevante sua aplicação ao presente caso, em razão da norma ser posterior à realização da autoria.

Por fim, mais uma vez o Sr. Geovanni Antônio Reis não apresentou justificativas às irregularidades que lhe foram imputadas.

Nesse contexto, cabível a aplicação de multa, nos termos do art. 70, inciso II, da Lei Complementar n. 202/2000, aos Srs. Ivan da Silva Couto Júnior, Francisco Pereira da Silva e Geovanni Antônio Reis pela omissão na fiscalização dos contratos n. 002/IPUF/05 e n. 0935/IPUF/2010 que resultou no descumprimento do item 16.3 da cláusula décima sexta dos referidos contratos.

5. Publicação de editais de Notificação de Autuação e de Imposição de Penalidade em jornais comerciais de baixa tiragem e circulação duvidosa no Município de Florianópolis, em detrimento aos diários oficiais do Estado e do Município.

Em decorrência dos arts. 281 e 282 do Código de Trânsito Brasileiro, o condutor infrator de normas de trânsito deve ser notificado da violação cometida em duas oportunidades: com a notificação da autuação – em que lhe é oportunizada a defesa da autuação – e com a notificação de penalidade – emitida quando o infrator não apresentar defesa ou esta for considerada improcedente.

Essas notificações são rotineiramente enviadas por via postal aos proprietários dos veículos, mas quando elas são frustradas, a notificação deve ser procedida por edital.

Regulamentando os meios de publicação do edital, o Conselho Estadual de Trânsito (Cetran) publicou a Resolução n. 008/2004 que assim estabeleceu:

Art. 4º Considerar-se-á notificado da autuação o infrator quando:

I – colhida sua assinatura no momento da autuação, desde que:

a) seja a infração de responsabilidade do condutor;

b) seja a infração de responsabilidade do proprietário e este estiver conduzindo o veículo;

II – recebida a notificação postal da autuação;

§ 1º. Somente se considerará notificado da autuação nas hipóteses previstas nas alíneas “a” e “b” do inciso I, do caput deste artigo, se no auto de infração de trânsito constar a data do término do prazo para a apresentação da defesa da autuação.

§ 2º. Frustradas as tentativas de notificação levadas a efeito com base nos incisos I e II do caput deste artigo, a notificação da autuação deverá ser promovida através de edital publicado, alternativamente:

a) no Diário Oficial do Estado;

b) em órgão de imprensa oficial do Município;

c) em jornal de circulação no Município ou na região onde ocorreu a infração.

Ocorre que, a equipe de auditoria verificou que as publicações de editais de notificações aos infratores de trânsito em Florianópolis foram realizadas em quatro pequenos jornais com sede no município de São José: Jornal Tribuna, A Fonte Catarinense, Folha de Santa Catarina e Correio de Santa Catarina.

Conforme apurado pela Diretoria de Atividades Especiais (Quadro 5 à fl. 1714), dois desses jornais tem publicações semanais, um deles é quinzenal e o outro é somente mensal. Além disso, a tiragem desses jornais – considerando-se as publicações semanais, quinzenal ou mensal – é ínfima se comparada à tiragem diária de um jornal de circulação expressiva na região.

Como se não bastasse, a auditoria sequer conseguiu encontrar as publicações nas bancas de jornal de Florianópolis, sendo informada pelos jornaleiros de que elas não circulam nesta cidade.

Note-se que embora a Resolução do Cetran não exija expressamente que a publicação ocorra em jornal de grande circulação, aquele mesmo órgão emitiu o Parecer n. 084/2009 (fl. 1713v) adicionando essa exigência. Na sequência, o Parecer Cetran n. 099/2010 (fl. 1713v-1714) foi mais longe ao aclarar o que é considerado jornal de grande circulação e também sobre a necessidade de que haja sua distribuição e amplo conhecimento no município em que se originou a infração nos seguintes termos:

Com vistas a melhor compreender o conceito de “grande circulação” para os casos onde o órgão executivo publica os editais de notificação de infração de trânsito em jornais, efetivou-se consulta “informal” ao Departamento Nacional de Trânsito (DENATRAN), a jornalistas e publicitários, bem como a leitura de artigos jurídicos e acadêmicos sobre a matéria.

O DENATRAN, através da Coordenação Geral de Instrumental Jurídico e da Fiscalização, e após pesquisas, informa que se considera jornal de grande circulação aquele jornal cuja distribuição é feita na localidade em que é editado de forma regular e de fácil acesso, sendo publicado, no mínimo, cinco dias por semana.

[...]

Dentro das convicções deste relator no tocante a esta matéria, manifesto Parecer no sentido de que toda publicação de notificação de infração de trânsito, em virtude da devolução da remessa postal, deve ser feita em Diário Oficial do Estado ou do Município de onde ocorreu a infração ou, em jornal de “grande circulação”, considerando-se que este jornal deve ter sua distribuição e conhecimento amplo no município de origem da infração. Ressaltamos que, desta forma, estaremos atendendo ao chamado princípio da proximidade, pelo qual se presume que o interessado na publicação concentra-se ou tenha contato direto com o município onde se originou o fato – a infração -, facilitando o seu acesso às informações publicadas. (grifei)

Como se vê, as publicações de notificações realizadas pelo município de Florianópolis foram irregulares tanto por serem realizadas em jornais de nenhuma expressividade – longe, portanto, da ideia de “grande circulação” – bem como por não terem distribuição e conhecimento no município origem da infração, uma vez que eles não eram encontrados na capital.

Entendendo, em um primeiro momento, estarmos diante de situação irregular, a área técnica manifestou-se pela responsabilidade do Sr. Átila Rocha dos Santos, Superintendente do IPUF de 24/11/2009 a 21/08/2011, por ordenar o empenho e pagamento de referidas despesas; do Sr. Francisco Pereira da Silva, Superintendente Adjunto do IPUF no período de 09/02/2009 até a emissão do relatório de Instrução, por assinar conjuntamente com o Superintendente as notas de empenho e ordens de pagamento; e dos Srs. Geovanni Antônio Reis, Diretor de Operações do IPUF entre 28/09/2009 e 09/06/2010 e Francisco Pereira da Silva, Diretor de Operações no período de 09/08/2010 a 31/05/2011, por determinarem a publicação das notificações.

Oficiados para apresentarem justificativas, todos, com exceção do Sr. Geovanni Antônio Reis, responderam, concluindo a Diretoria de Atividades Especiais, por fim, por desconsiderar a irregularidade inicialmente apontada, asseverando à fl. 1715v que:

A publicação nos diários oficias do Estado e do Município é uma das opções do gestor. O parágrafo segundo do art. 4ª da Resolução Cetran nº 008, publicado no Diário Oficial do Estado nº 17.537, em 14 de dezembro de 2004, permite a publicação em jornais de circulação local em vez de jornais de grande circulação. A exigência da publicação nos jornais de grande circulação adveio com o Parecer Cetran nº 084, de 15/06/2009, mas sem a definição do termo “jornal de grande circulação”. Só com o Parecer Cetran nº 099, de 05/07/2010, o Conselho explicitou o sentido do referido termo.

[...]

Diante desta situação, percebe-se que, após a explicitação do conceito de jornal de grande circulação em julho de 2010, o gestor envidou esforços para alterar a publicação de editais de notificação de autuação e de imposição de penalidades de jornais de baixa circulação para jornais de grande circulação, pois o gestor abriu licitação 52 dias após a decisão Cetran nº 099 de 05/07/2010.

[...]

Sendo assim, entende-se por desconsiderar o apontamento original.

Note-se, no entanto, que mesmo se relevada toda a questão da interpretação efetuada pela Cetran em seus pareceres, as publicações já seriam defeituosas pela simples aplicação do princípio da publicidade, consagrado no caput do art. 37 da Constituição Federal.

Como mandamento jurídico de suporte constitucional, não é razoável crer que a publicidade é alcançada a partir da publicação em jornais sem nenhuma representatividade e que sequer estão disponíveis na cidade em que ocorreu a infração. Não é necessária nenhuma norma específica definindo o necessário alcance da publicação para sabermos que nesse caso está-se longe de atingir a publicidade e o escopo da norma, que é o efetivo conhecimento pelo infrator da notificação que lhe foi imposta.

O Sr. Átila Rocha dos Santos afirmou às fls. 1679-1680, em síntese, que os periódicos em que foram publicados os editais de notificação “possuem tiragem suficiente, circulação efetiva na Grande Florianópolis”, atingindo uma maior quantidade de leitores do que se fossem publicados em diários oficiais. Aduziu que a auditoria não indicou o gestor responsável pelas assinaturas dos contratos com os jornais em que ocorreram as publicações e que não cabe aplicação de multa em razão da ausência de dano ao erário com as referidas contratações.

Em que pese o sustentado pelo ex-Superintendente do IPUF, o alcance dos jornais em que as publicações foram realizadas é inexpressivo, notadamente se consideramos que sequer é distribuído na cidade de Florianópolis. Logo, o sentido da Resolução n. 008/2004 do Cetran, que seria proporcionar publicidade às notificações, não foi nem remotamente alcançado.

A questão da não indicação do responsável pela assinatura dos contratos com os periódicos também não é relevante para afastar a responsabilidade do Sr. Átila Rocha dos Santos, posto que, na qualidade de ordenador de despesas, indiscutivelmente autorizou o empenho das publicações irregulares, o que já é suficiente para ser considerado responsável – sem, contudo, excluir a responsabilidade de quem firmou esses contratos, o que infelizmente não foi apontado pela auditoria.

Quanto à ausência de dano ao erário, note-se que tal circunstância não afasta a possibilidade de responsabilização e consequente imposição de multa ao administrador que agiu irregularmente, em face no disposto no art. 70, inciso II, da Lei Complementar n. 202/2000.

A propósito, o Supremo Tribunal Federal assentou entendimento no acórdão paradigma exarado no RE 190.985/SC, em que o Ministro Néri da Silveira declara que os Tribunais de Contas possuem competência para multar mesmo quando não há dano ao erário, em razão do seu poder de polícia administrativa que pressupõe certa parcela de coercitividade.

Nesse mesmo processo, merece destaque trecho do parecer da Procuradoria-Geral da República que serviu de fundamentação ao voto do Ministro Relator, no sentido que:

Não existindo ato da administração desligado do binômio poder-dever, incongruente imaginar que todas as condutas enumeradas nas leis discutidas deixem de representar efetivo dano ao Estado. Todo e qualquer ato de má gestão ou condução da coisa pública deve - logo pode! - ser coibido, independentemente de estar o mesmo associado a dano expresso em moeda (este apurável, como é de todos sabido, após longos processos administrativos). O conceito de dano, concebido desta forma, amplia adequadamente a tutela do Tribunal de Contas, privilegiando a possibilidade de sancionar inúmeros comportamentos inadequados que (mesmo que apenas a médio ou longo prazo) efetivamente causem prejuízo à coisa pública. (grifei)

Logo, embora não tenha ficado demonstrada a ocorrência de dano monetário, o descumprimento de preceitos normativos, que resultam, como consequência, em desvirtuamento dos objetivos da norma estabelecida, implicam em dano ao interesse público, de maneira que tal conduta é passível de responsabilização. Dessa forma, não prospera o argumento do Sr. Átila Rocha dos Santos de impossibilidade de aplicação de multa em razão da ausência de dano ao erário.

O Sr. Francisco Pereira da Silva, apontado como responsável por dois motivos – assinar ordens de empenho na qualidade de Superintendente Adjunto e determinar a publicação das notificações exercendo o cargo de Diretor de Operações – apresentou justificativas às fls. 1622-1624. Embora admita que a publicação dos editais de notificação de fato ocorreu em jornais de baixa tiragem, sustenta que no período em que assumiu a função de Direção de Operações percebeu o equívoco e deflagrou o Pregão Presencial n. 004/IPUF/2011 em que restou vencedora a empresa Editora Notícias do Dia Ltda., jornal de grande circulação na Grande Florianópolis.

De fato, o Sr. Francisco Pereira da Silva foi Diretor de Operações do IPUF entre 09/08/2010 e 31/05/2011. Embora não tenha alegado tal fato em sua manifestação, a reinstrução apontou que em 26/08/2010 o IPUF lançou o edital de Pregão Presencial n. 010/2010, homologado em 14/09/2010, que resultou na contratação do Jornal Notícias do Dia para realizar as publicações de editais de notificações de trânsito. Embora o contrato referente à licitação do ano de 2011 só tenha sido assinado no final do mês de maio daquele ano – o que demonstra a falta de planejamento do IPUF, tendo em vista que a vigência da licitação anterior findou com o exercício de 2010 – não ficou demonstrada pela área técnica a ocorrência de publicações de notificações em 2011, não sendo possível, portanto, afirmar se ocorreram publicações irregulares que pudessem ser imputadas ao Sr. Francisco enquanto Diretor de Operações.

Em linhas gerais, portanto, a gestão do Sr. Francisco Pereira da Silva como Diretor de Operações do IPUF deflagrou dois processos licitatórios para a contratação de jornal de grande circulação para a publicação dos editais de notificação, sendo que as publicações irregulares ocorridas entre sua posse – agosto de 2010 – e a homologação do contrato – setembro de 2010 – não merecem responsabilização em razão do trâmite normal dos procedimentos licitatórios.

Sua conduta como Superintendente Adjunto do IPUF entre 09/02/2009 até a emissão do relatório de Instrução, no entanto, foi irregular, pois atuou como ordenador de despesas conjuntamente ao Superintendente, assinando notas de empenho das despesas irregulares (fls. 47, 49, 51, 53, 55, 57 e 59), devendo, portanto, ser responsabilizado.

Por sua vez, em relação ao Sr. Geovanni Antônio Reis, que exerceu o cargo de Diretor de Operações entre 28/09/2009 e 09/06/2010, não tendo apresentado qualquer manifestação que pudesse afastar sua responsabilidade, deve lhe ser imputada multa por determinar a publicação irregular dos editais de notificação de trânsito.

Com tudo isso, deve ser aplicada multa ao Sr. Átila Rocha dos Santos, Superintendente do IPUF, por ordenar o empenho e pagamento das publicações irregulares; ao Sr. Francisco Pereira da Silva, Superintendente Adjunto do IPUF, por assinar conjuntamente com o Superintendente as notas de empenho e ordens de pagamento; e ao Sr. Geovanni Antônio Reis, Diretor de Operações do IPUF, por determinar a publicação das notificações.

6. Fracionamento de despesas com publicação de editais de Notificação de Autuação e de Imposição de Penalidade sem a realização de processo licitatório, contrariando o disposto no inciso XXI do art. 37 da Constituição Federal e os arts. 2º e 3º da Lei n. 8.666/93.

Conforme analisado no item 5 deste Parecer, durante o ano de 2010 o IPUF publicou as notificações de infração de trânsito em quatro jornais. Ocorre que, foi apurado pela auditoria que não houve processo licitatório para a contratação dessas empresas, sendo que o valor dispendido com as publicações ultrapassa em muito o previsto no art. 24, incisos I e II, da Lei n. 8.666/93, conforme Quadro 7 disponível à fl. 1716 dos autos, que aqui se reproduz:

Quadro 7: Gastos com publicação em jornais comerciais no ano de 2010 (Em R$)

Jornal	Fev	Mar	Abr	Mai	Jun	Set	Out	Total
Folha de SC	7.300	7.300	7.300	3.650	3.650	0	0	29.200
Correio de SC	10.950	14.600	18.250	10.950	3.650	10.950	0	69.350
A Fonte Catarinense	18.250	18.250	14.600	14.600	10.950	0	7300	83.950
Jornal Tribuna	7.300	7.300	7.300	3.650	3.650	3.650	0	32.850
Total	43.800	47.450	47.450	32.850	21.900	14.600	7300	215.350

Da análise desse quadro, percebe-se que o IPUF desembolsou mais de 200 mil reais sem a prévia realização de licitação, em total desacordo com o art. 37, inciso XXI da Constituição Federal, fracionando as despesas de modo a fazer crer que se encaixavam no valor permitido para a dispensa de licitação estabelecido na Lei n. 8.666/93.

Sobre a ilegalidade de utilização da dispensa de licitação, fundada no baixo valor da contratação, no caso de pluralidade de contratos com objeto similar, disserta o doutrinador Marçal Justen Filho:

Ou seja, é perfeitamente válido (eventualmente, obrigatório) promover fracionamento de contratações. Não se admite, porém, que o fracionamento conduza à dispensa de licitação. É inadmissível que se promova dispensa de licitação fundando-se no valor de contratação que não é isolada. Existindo pluralidade de contratos homogêneos, de objeto similar, considera-se seu valor global – tanto para fins de aplicação do art. 24, incs. I e II, como relativamente à determinação da modalidade cabível de licitação. Não se admite o parcelamento de contratações que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente.

[...]

A regra subordina a Administração ao dever de prever todas as contratações que realizará no curso do exercício.[7] (grifei)

No mesmo sentido, o Tribunal de Contas da União é categórico ao afirmar em seu Manual de Licitações e Contratos que:

É vedado fracionamento de despesas para adoção de dispensa de licitação ou modalidade de licitação menos rigorosa que a determinada para a totalidade do valor do objeto a ser licitado.[8]

Assim, diante dessa burla ao processo licitatório ocasionada pelo fracionamento de despesas, a instrução solicitou a audiência do Sr. Átila Rocha dos Santos, Superintendente do IPUF de 24/11/2009 a 21/08/2011, por ordenar o empenho e pagamento das referidas despesas; do Sr. Francisco Pereira da Silva, Superintendente Adjunto do IPUF no período de 09/02/2009 até a emissão do relatório de Instrução, por assinar conjuntamente com o Superintendente as notas de empenho e ordens de pagamento; e dos Srs. Geovanni Antônio Reis, Diretor de Operações do IPUF entre 28/09/2009 e 09/06/2010 e Francisco Pereira da Silva, Diretor de Operações no período de 09/08/2010 a 31/05/2011, por efetuarem a contratação direta de jornais comerciais, de modo fracionado, sem o devido processo licitatório.

O Sr. Átila Rocha dos Santos sustenta à fl. 1681 que, mesmo se admitido o fracionamento, não ficou demonstrada a existência de prejuízo ao erário, bem como que não foi explicitado se os contratos realizados pelo IPUF com os periódicos foram realizados na sua gestão como Superintendente.

Conforme já debatido na análise do item anterior deste Parecer, a responsabilização do gestor prescinde da existência de dano monetário, pois o descumprimento de normas legais já ocasiona lesão ao interesse público, sendo o responsável pela infração, portanto, passível de penalização.

Da mesma forma, também já foi esclarecido na apreciação da irregularidade anterior que a responsabilidade do ex-Superintendente do IPUF consiste em sua atuação enquanto ordenar de despesas, que efetuou o empenho e pagamento de despesas irregulares. Logo, independe se os indigitados contratos foram celebrados ou não durante sua gestão, bastando que foram livremente executados – com o seu aval – durante ela.

O Sr. Francisco Pereira da Silva, apresentou justificativas às fls. 1624-1626 afirmando que no início de suas atividades como Diretor de Operações, em 09/08/2010, buscou o cumprimento da Lei de Licitações ao deflagrar o processo licitatório que culminou na contratação do Jornal Notícias do Dia.

Embora essa alegação proceda, conforme também já foi analisado neste parecer, e, portanto, esteja afastada sua responsabilidade enquanto Diretor de Operações, sua conduta irregular permanece no tocante à sua atuação como Superintendente Adjunto do IPUF, uma vez que ele assinou conjuntamente com o Superintendente as notas de empenho e ordens de pagamento das despesas indevidamente fracionadas. Nesse sentido, a Reinstrução assevera à fl. 1719 que:

Apesar de procedente sua atuação como Diretor de Operações, o mesmo não se pode afirmar de suas ações como Superintendente Adjunto. Conforme se retira da folha 46, o Sr. Átila Rocha dos Santos e o Sr. Francisco Pereira atuaram como ordenadores de despesa na ordem bancária nº 23, em que autorizaram o pagamento das empresas Jornal a Fonte Catarinense, Tribuna (Marli A. Gonçalves de Souza), Correio de Santa Catarina (CSV – Editores Associados) e Folha de Santa Catarina (MIC – Public., Editora & Eventos Ltda. ME). (grifei)

Por fim, mais uma vez o Sr. Geovanni Antônio Reis, Diretor de Operações do IPUF entre 28/09/2009 e 09/06/2010 não apresentou justificativas às irregularidades que lhe foram imputadas, de maneira que, permanecendo o apontamento original da instrução, deve ser responsabilizado por efetuar a contratação direta de jornais comerciais de modo fracionado.

Dessa maneira, entende-se pela aplicação de multa ao Sr. Átila Rocha dos Santos, Sr. Francisco Pereira da Silva e Sr. Geovanni Antônio Reis, consoante o disposto neste parecer.

7. Descumprimento do prazo legal para julgamento dos recursos interpostos nas Juntas Administrativas de Recursos de Infrações (Jari) municipais, estabelecido pelo art. 285, caput e §3º da Lei n. 9.503/97 – Código de Trânsito Brasileiro.

Nos termos do art. 282 do Código de Trânsito Brasileiro, a aplicação de penalidade decorrente de infração de trânsito deverá ser notificada ao proprietário do veículo ou ao infrator, oportunidade em que pode o notificado interpor recurso que será julgado pela Junta Administrativa de Recursos de Infrações – Jari.

De acordo com o caput do art. 285 daquele Código, a Jari terá o prazo de 30 dias para promover o julgamento do recurso. No mesmo sentido, estabelece o Decreto Municipal n. 5.845/2008, que aprova o Regimento Interno das Jari de Florianópolis.

Estabelece o CTB, ainda, no § 3º do art. 285, que se por motivo de força maior, o recurso não for julgado dentro dos 30 dias, a autoridade que impôs a penalidade, de ofício, ou por solicitação do recorrente, poderá conceder-lhe efeito suspensivo.

Por fim, o Conselho Estadual de Trânsito de Santa Catarina – Cetran firmou entendimento no Parecer n. 008/2004 (fl. 1720) de que a concessão de efeito suspensivo aos recursos que não forem julgados dentro do prazo é obrigação do administrador, e não mera faculdade.

Ocorre que foi constatado na auditoria realizada que os recursos interpostos nas Jaris de Florianópolis foram julgados muito além do prazo legal de 30 dias. Do relatório de Reinstrução extrai-se que (fls. 1719v-1720):

Foram examinados 185 processos de recursos interpostos juntos às Jari municipais, que estavam arquivados no Departamento de Trânsito do IPUF. Dessa análise, constatou-se que os recursos levaram, em média, 366 dias para serem julgados, contados da data de protocolo do requerimento, e que o julgamento não obedece à ordem cronológica da data de protocolo.

[...]

Além disso, em nenhum dos processos analisados foi concedido o efeito suspensivo, previsto no §3º do art. 285 do referido diploma legal. (grifei)

Em razão do disposto no art. 12, inciso I, do Decreto Municipal n. 5.845/2008, que atribui ao Coordenador-Geral das Jaris a competência para supervisionar a distribuição dos processos para cada Junta Administrativa, entendeu a área técnica que também é dever do Coordenador-Geral exigir o cumprimento do prazo de julgamento dos recursos estabelecido no CTB.

Dessa forma, foi realizada a audiência do Sr. Renato Newton Ramlow, Coordenador-Geral das Jaris municipais no período de 24/04/2006 a 20/07/2012, que, em manifestação acostada às fls. 1467-1469, alega que cabe às Juntas julgar o mérito da penalidade cometida e não montar e instruir os processos. Afirma que de acordo com o Parecer Cetran n. 008/2004, quem tem o dever de instruir o processo e motivar o descumprimento do prazo de julgamento é a autoridade de trânsito municipal. Sustenta, ainda, que não possuía competência funcional e administrativa junto aos órgãos do IPUF, responsáveis pela montagem dos processos, bem como que tal atribuição não estava prevista no Regimento Interno das Jaris como missão do Coordenador. Por fim, afirma que de acordo com o art. 285, §3º, do CTB, a concessão do efeito suspensivo ao recurso é de responsabilidade da autoridade que impôs a penalidade, logo, também não é das Juntas.

Acolhendo esses argumentos, a reinstrução entendeu pela exclusão da responsabilidade do Sr. Renato Newton Ramlow e pela recomendação que se estipule um responsável pelo controle dos prazos de julgamento dos recursos interpostos nas Jaris.

Note-se, por oportuno, que o art. 285 do CTB, além de estabelecer o prazo de julgamento dos recursos pela Jari, estabelece também o prazo em que a autoridade que impôs a penalidade deve encaminhar o recurso ao órgão julgador, a saber:

Art. 285. O recurso previsto no art. 283 será interposto perante a autoridade que impôs a penalidade, a qual remetê-lo-á à JARI, que deverá julgá-lo em até trinta dias.

§ 1º O recurso não terá efeito suspensivo.

§ 2º A autoridade que impôs a penalidade remeterá o recurso ao órgão julgador, dentro dos dez dias úteis subseqüentes à sua apresentação, e, se o entender intempestivo, assinalará o fato no despacho de encaminhamento.

§ 3º Se, por motivo de força maior, o recurso não for julgado dentro do prazo previsto neste artigo, a autoridade que impôs a penalidade, de ofício, ou por solicitação do recorrente, poderá conceder-lhe efeito suspensivo.

Na auditoria realizada, foi consignado apenas o prazo médio que os recursos levaram para serem julgados, contados da data de protocolo do requerimento, não sendo analisado, no entanto, o responsável ou responsáveis pelo atraso, ou seja, se o atraso foi ocasionado pela demora da autoridade que impôs a penalidade em remeter os recursos à Jari, pela própria Jari que demorou a julgá-los ou por ambas as partes. Registre-se, ainda, que, em sua manifestação, o Coordenador-Geral das Jari alegou que “muitas das vezes não chegavam processos para as JARI(s), devido à falta de julgamento na defesa de autuação de responsabilidade da Autoridade de Trânsito do município” (fl. 1468).

Sobre a responsabilidade pelo controle do prazo de 30 dias que a Jari tem para julgar os processos, uma vez que a competência para julgar é da Junta, por via de consequência a competência para cumprir a legislação que envolve o julgamento – desde a questão técnica até a face jurídica do prazo – também é da Junta. Uma vez que o processo foi distribuído à determinada Jari, cabe a todos os seus membros e, em especial ao respectivo Presidente, zelar pela aplicação da lei.

Da mesma forma não pode o Coordenador-Geral das Jari eximir-se dessa responsabilidade, pois, embora a competência de controle de prazos não esteja expressamente estabelecida no Regimento Interno das Jari, o rol de suas atribuições é meramente exemplificativo, conforme se denota do caput do art. 12 daquela norma que assim disciplina: “Ao Coordenador Geral das JARI cabe, especialmente: [...]”. Se compete a ele distribuir os processos e, conforme a própria nomenclatura do cargo informa, realizar a coordenação-geral das Jari, decerto deve atentar-se para o cumprimento das normas legais pelos seus coordenados.

Ocorre que, em razão da ausência de informações sobre o real responsável pelo atraso no julgamento dos processos – se autoridade de trânsito, Jari ou ambos –, não é possível a imputação de responsabilidade em consequência dessa auditoria, cabendo, no entanto, a recomendação tanto à autoridade de trânsito quanto à Jari para que se atente aos prazos legais estabelecidos para os recursos.

8. Repasse dos recursos provenientes da arrecadação de multas de trânsito aos convenentes em montante inferior ao estabelecido no Convênio n. 12.419/2009-2.

De acordo com o inicialmente apurado pela auditoria realizada, o repasse dos recursos arrecadados com a cobrança de multas de trânsito no município de Florianópolis teria sido realizado em desacordo com os percentuais definidos na cláusula sétima do Convênio n. 12.419/2009-2, a saber (fl. 1725):

O montante de arrecadação com multas de trânsito no período entre janeiro de 2010 a fevereiro de 2011 somou a quantia de R$16.365.009,61, sendo R$11.077.799,19 decorrentes do sistema de fiscalização eletrônica e R$5.287.210,42 resultantes de autuações lavradas por agentes de trânsito, conforme se retira do Quadro 8. Este valor já está deduzido do percentual destinado ao Ciasc e ao Funset, pois o depósito efetuado na conta arrecadadora já está líquido destas quantias.

As deduções previstas no Convênio nº 12.419/2009-2 somaram R$6.485.075,64, portanto, o saldo para rateio foi de R$9.879.933,97, correspondente a multas emitidas por agentes (R$2.998.289,65) e por radares fixos (R$6.881.644,32). Considerou-se no cálculo o valor com publicação, apesar de os jornais utilizados terem sido considerados irregulares, conforme item 2.3.1 deste Relatório.

O Quadro 11 demonstra que houve meses em que o valor rateado foi superior ao saldo disponível e em outros, ocorreu o contrário, em que o valor rateado foi inferior ao disponível. No período compreendido na análise (jan/2010 a fev/2011), o total que deixou de ser repassado aos órgãos foi de R$1.137.233,97.

Além disso, detecta-se que as despesas com postagem, publicação e restituição de multas foram pagas integralmente com a arrecadação das multas aplicadas por agentes. Este direcionamento acarreta em um saldo menor a ratear justamente na conta bancária em que o IPUF tem menor participação (55%) frente à cota parte que lhe cabe das infrações detectadas por equipamentos de fiscalização eletrônica (70%).

Verifica-se, nos extratos bancários e razões analíticos, que os Jetons pagos aos membros das Juntas Administrativas de recursos de Infrações municipais (Jari municipais) saem da conta arrecadadora das multas aplicadas por agentes, a qual deveria ser utilizada apenas para pagar as deduções previstas na cláusula sétima do convênio. (grifei)

Em razão das referidas irregularidades destacadas na instrução, a área técnica entendeu pela aplicação de multa ao Sr. Átila Rocha dos Santos, Superintendente do IPUF de 24/11/2009 a 21/08/2011, por ordenar o repasse em montante inferior ao saldo disponível; e aos Srs. Geovanni Antônio Reis, Diretor de Operações do IPUF entre 28/09/2009 e 09/06/2010, Ivan da Silva Couto Júnior, Diretor de Operações no período de 09/06/2010 a 09/08/2010 e Francisco Pereira da Silva, Diretor de Operações de 09/08/2010 a 31/05/2011, por, na atividade de Coordenadores-gerais do Convênio, deixarem de observar o repasse indevido dos recursos.

O Sr. Átila Rocha dos Santos alegou às fls. 1681-1682 que não houve prejuízo ao erário ou aos convenentes, sendo que nenhum deles se insurgiu ou apontou deficiências no repasse dos valores a que tinham direito, inclusive porque os valores repassados a menor em determinado mês foram compensados em meses subsequentes em que receberam a maior.

No mesmo sentido, o Sr. Francisco Pereira da Silva aponta às fls. 1635-1636 a ocorrência de compensação no repasse dos valores, bem como a inexistência de irregularidade uma vez que os recursos foram repassados e destinados ao pagamento de despesas para a área de trânsito.

O Sr. Ivan da Silva Couto Júnior aduziu às fls. 1653-1658 que não houve lesão aos órgãos conveniados, pois os repasses foram efetuados na medida em que os entes necessitavam de recursos para cumprir com suas obrigações, sempre com respeito aos percentuais de cada ente.

Note-se que embora de fato haja déficit de R$ 147.807,88 (fl. 1726v) nos valores que o Detran e a PMSC deveriam, cada um, receber referente ao Convênio n. 12.419/2009-2, a auditoria não demonstrou que o IPUF tenha deixado de atender às requisições daqueles órgãos quando solicitado. Ou seja, o item “l” e o § 7º da cláusula segunda do convênio firmado foram atendidos, porquanto o repasse de valores aos convenentes deveria ser realizado para atender às requisições para as despesas e investimentos solicitados. O repasse foi realizado, portanto, na medida da necessidade do Detran e da PMSC, não havendo indícios de prejuízo para esses órgãos ou para as finalidades do convênio.

No tocante ao pagamento das Jari com os recursos da arrecadação das multas de trânsito, o Sr. Ivan da Silva Couto Júnior sustenta que as Jari, que são vinculadas ao IPUF, exercem atividades inerentes ao convênio, uma vez que dos julgamentos por elas realizados resulta a arrecadação das multas de trânsito revertidas em favor dos entes conveniados. Afirma que o art. 7º, inciso XVI, da Portaria Denatran n. 407/2011 considera a manutenção e funcionamento das Jari como elemento de despesa com policiamento e fiscalização e consigna, ainda, que os Prejulgados n. 1298, 1337 e 1476 desta Corte de Contas permitem a remuneração dos membros da Jari com recursos provenientes da arrecadação de multas.

Sobre o tema, a reinstrução concluiu pela possibilidade de pagamento da remuneração dos membros e secretários da Jari, à época da auditoria, com os recursos da arrecadação das multas de trânsito, asseverando que (fl. 1727):

[...] percebe-se que o gestor municipal atuou em conformidade a uma das interpretações possíveis da cláusula quinta do referido convênio, a qual prevê que “o pagamento das remunerações e/ou jetons aos membros da JARI municipal sairá da arrecadação de multas por infração de trânsito”. Não se explicita se o pagamento será efetuado antes ou depois do rateio. A cláusula sétima, que estipula quais valores serão deduzidos antes do rateio, aparenta ser enumerativa, mas o convênio também pode ser interpretado como um todo, possibilitando o desconto das remunerações dos membros e secretários das Jari antes do rateio. A previsão normativa encontra-se no art. 2º do Decreto (municipal) nº 5.846/2008, o qual dispõe que o jeton destinado aos membros e secretários das Jari correrá à conta do orçamento do IPUF, de acordo com o Convênio de Trânsito nº 11.070/2004-1. Com efeito, todas as obrigações deste convênio foram assumidas pelo Convênio nº 12.419/2009-2, conforme o item “C” da cláusula décima (fl, 27), ora em análise. (grifei)

Consignou-se ser possível, à época da auditoria, a remuneração dos membros da Jari nos moldes do que foi realizado pelo município de Florianópolis, pois este Tribunal de Contas firmou novo entendimento, no julgamento do Processo n. CON-13/00224972, em 12/05/2014, revogando o Prejulgado n. 1476 e proibindo a remuneração de agentes de trânsito com recursos provenientes das infrações de trânsito.

Por fim, quanto às despesas de postagem das correspondências, que conforme apontado pela área técnica, foram pagas com o valor da arrecadação de multas, e, embora nenhum dos responsáveis oficiados tenha se manifestado sobre o ponto, percebe-se que se trata de procedimento regular, tendo-se em vista o item “d” da cláusula sétima do Convênio n. 12.419/2009-2 (fl. 25) que autoriza a dedução dos valores arrecadados pelas multas dos custos referentes às despesas de postagem das correspondências emitidas pelas autoridades de trânsito.

Com tudo isso, na esteira da conclusão da reinstrução, entende-se por desconsiderar as irregularidades apontadas nesse item do parecer.

9. Aplicação da receita arrecadada com a cobrança de multas de trânsito em áreas diversas às previstas na legislação, caracterizando desvio de finalidade por contrariar o art. 320 da Lei n. 9.503/97 (Código de Trânsito Brasileiro), a Resolução Contran n. 191/2006 e o Convênio n. 12.419/2009-2.

Nos termos do art. 320 do Código de Trânsito Brasileiro, a receita arrecadada com a cobrança das multas de trânsito deve ser aplicada exclusivamente em sinalização, engenharia de tráfego, de campo, policiamento, fiscalização e educação de trânsito. Explicitando essas áreas de aplicação, foi editada a Resolução Contran n. 191/2006 (fls. 07-08). No mesmo sentido, dispôs a cláusula nona do Convênio n. 12.419/2009-2 (fl. 26).

Ocorre que a área técnica identificou, no período compreendido entre janeiro/2010 e fevereiro/2011, o desvio de finalidade na aplicação da arrecadação das multas de trânsito no montante de R$1.230.260,54.

No Detran, foi considerado irregular somente o pagamento de multas de trânsito, realizado pela nota de empenho n. 361/2010 (Quadro 12, fl. 1729). Na PMSC, houve o pagamento de danos ocasionados em acidente de trânsito, conforme nota de empenho n. 584/2010 (Quadro 13, fl. 1729v). Em ambos os casos não foi identificada a ação regressiva de ressarcimento contra o agente público infrator.

Já na Guarda Municipal de Florianópolis, a auditoria identificou mais de trinta notas de empenho irregulares, conforme Quadro 14 disposto às fls. 1730v-1731v, em que estão dispostos gastos para pagamento de passagens e diárias aos seus agentes para participação em audiências, reuniões, congressos, seminários e outros.

Da mesma forma, o Quadro 15 (fls. 1732-1734) demonstra diversas despesas irregulares realizadas pelo IPUF. Conforme sintetizado pela Reinstrução (fl. 1734v):

[...] percebe-se que o IPUF utilizava os recursos oriundos da arrecadação com multas de trânsito para a autarquia como um todo, sem fazer distinção entre os tipos de despesas ou para qual departamento se destinava, como, por exemplo, o aluguel da sede da Praça Getúlio Vargas e o aluguel de vagas de garagem na Avenida Hercílio Luz, ambos os endereços no Centro da Cidade, sendo que o Departamento de Trânsito funciona em outro local, no bairro Capoeiras; aquisição de veículo, locação de impressoras, publicações diversas, contratação de pessoal terceirizado para atividades meio, pagamento das faturas de celulares funcionais e licenciamento e manutenção dos veículos da autarquia.

Por oportuno, cabe registrar que os recursos provenientes da arrecadação das multas de trânsito, mesmo após o rateio entre os entes conveniados, são administrados pelo IPUF, sendo que o ordenador de todas as despesas que possui essa fonte de recursos é o Superintendente daquele Instituto, após a autorização do Diretor de Operações do IPUF, na qualidade de Coordenador-Geral do Convênio.

Dessa forma, foi realizada a audiência do Sr. Átila Rocha dos Santos, Superintendente do IPUF de 24/11/2009 a 21/08/2011, por ordenar o empenhamento e pagamento das despesas irregulares; do Sr. Francisco Pereira da Silva, Superintendente Adjunto do IPUF de 09/02/2009 até a emissão do relatório de Instrução, por assinar conjuntamente ao Superintendente as notas de empenho e ordens de pagamento; e dos Srs. Geovanni Antônio Reis, Diretor de Operações do IPUF entre 28/09/2009 e 09/06/2010, Ivan da Silva Couto Júnior, Diretor de Operações no período de 09/06/2010 a 09/08/2010 e Francisco Pereira da Silva, Diretor de Operações de 09/08/2010 a 31/05/2011, na atividade de Coordenadores-gerais do Convênio, por autorizarem o empenhamento de despesas com recursos do convênio.

O Sr. Geovanni Antônio Reis não apresentou manifestação.

O Sr. Átila Rocha dos Santos sustenta às fls. 1682-1683 que a aplicação da receita decorrente de multas foi revertida em atividades e produtos pertinentes ao que preveem a Resolução Contran n. 191/2006 e o Convênio n. 12.419/2009-2, não havendo desvio de finalidade ou dano ao erário. Argumenta que a aquisição de impressoras de destinava ao aparelhamento do IPUF para a aplicação das multas e os congressos de segurança em que participaram alguns servidores se referiam à atividade de policiamento. Por fim, alega que a fiscalização do convênio era de competência da Diretoria de Operações do IPUF, estando a Superintendência do IPUF, portanto, isenta de responsabilidade.

O Sr. Francisco Pereira da Silva, cuja responsabilidade foi apontada em razão do exercício dos cargos de Superintendente Adjunto do IPUF e de Diretor de Operações, apresentou manifestação às fls. 1627-1635, registrando, primeiramente, a gama de interpretações que decorre do art. 320 do CTB, resultando, portanto, na dificuldade de sua aplicação.

Em relação às despesas irregulares relacionadas ao Detran e à PMSC, defende que a irregularidade não consiste no desvio de finalidade da despesa, mas na falta de comprovação de ação regressiva, e, diante da sua incompetência para determinar a instauração do respectivo processo disciplinar – atribuição vinculada ao Superintendente do IPUF – não pode ser responsabilizado.

No tocante às despesas da Guarda Municipal reputadas irregulares pela auditoria, defende que o pagamento de passagens aéreas e diárias aos agentes ocorreu para participação em eventos referentes ao monitoramento de trânsito, curso de tripulante operacional, questões inerentes ao Registro Nacional de Infrações de Trânsito – RENAINF e seminário com o corpo de bombeiros para auxílio em acidentes de trânsito. Sustenta, ainda, a interdisciplinaridade entre a segurança pública e a segurança de trânsito.

Também se insurge contra a declaração de irregularidade das despesas realizadas pelo IPUF. Quanto à locação do prédio sede do Instituto, aduz que todos os setores lá sediados tem ligação com o trânsito. No mesmo sentido, a locação de impressoras, a aquisição de material de informática e ar condicionados e a terceirização de serviços de limpeza e conservação serviam a esses setores que seriam relacionados ao trânsito. No que concerne à locação de garagem, alega que ela abrigava os carros utilizados pela Zona Azul, além daqueles utilizados para fiscalização e planejamento viário e de tráfego. Com base no mesmo argumento, justifica os gastos em licenciamento e manutenção dos referidos veículos. Em relação às publicações “diversas”, sustenta que são referentes a publicações legais e procedimentos licitatórios envolvendo o trânsito. Por fim, sobre as diárias e passagens para servidores do IPUF, afirma que são regulares por serem destinadas a eventos referentes à mobilidade urbana, fiscalização eletrônica e contratação de serviços especializados.

Por sua vez, o Sr. Ivan da Silva Couto Júnior também defende às fls. 1649-1653 a tese de ausência de desvio de finalidade na aplicação dos recursos ora em comento. No tocante aos empenhos n. 447 a 451, 518, 519, 509, 517, 455, 457, todos do exercício de 2010, justifica-os como sendo referentes ao pagamento de diárias/passagens para participação em eventos que teriam relação com o trânsito. Quanto ao empenho n. 574/2010, referente ao serviço de locação de impressoras, afirma que o citado serviço foi direcionado do IPUF, principal responsável pela engenharia viária de Florianópolis. Acrescenta, ainda, que esse serviço foi contratado antes dele começar a ocupar seu cargo no IPUF. Em relação ao pagamento de débitos e licenciamento de veículo com os recursos provenientes das multas (empenho n. 560/2010), entende ser cabível por o veículo ter sido adquirido com verba do próprio convênio e ser utilizado pelo IPUF.

Considerando a grande quantidade de dados que a análise da presente irregularidade comporta, será adotada a metodologia utilizada pela reinstrução do processo, analisando-se, em um primeiro momento, as linhas gerais da responsabilidade dos gestores para, na sequência, pontuar as despesas irregulares e as justificativas apresentadas.

Com efeito, o ex-Superintendente do IPUF, Sr. Átila Rocha dos Santos, alega que a fiscalização do convênio era de competência da Diretoria de Operações daquele Instituto, estando ele, portanto, isento de responsabilidade. Ocorre que tal argumento não procede tendo em vista que ele foi o ordenador das despesas irregulares, conforme disposto no item “b” da cláusula oitava do Convênio n. 12.419/2009-2 que assim estabeleceu:

CLÁUSULA OITAVA – DA GERÊNCIA E ADMINISTRAÇÃO DO CONVÊNIO

[...]

b) Os recursos deste convênio serão movimentados pelo Diretor Presidente do IPUF conjuntamente com a Gerência do Sistema Viário – GSV, designada pelo executivo municipal, com supervisão do Conselho Deliberativo. (grifei)

No tocante à sua responsabilidade como Superintendente Adjunto do IPUF, o Sr. Francisco Pereira da Silva sustenta a ausência de responsabilidade quanto às despesas irregulares efetuadas pelo Detran e pela PMSC – aquelas referentes a multas e acidente de trânsito que carecem de ação regressiva contra o agente infrator – tendo em vista a ausência de competência para instaurar o respectivo processo administrativo.

Há de se separar, no entanto, as duas irregularidades presentes no caso. Primeiramente, a ausência de ação de regresso em face do agente que ocasionou danos à Administração Pública já foi debatida no item 2 do parecer deste Órgão Ministerial e, conforme visto, isento está o Superintendente Adjunto de responsabilidade.

Por outro lado – e aqui consiste a discussão deste item –, temos o pagamento de multas de trânsito e danos ocasionados com acidentes de trânsito com os recursos arrecadados justamente com a cobrança de multas de trânsito e que deveriam ser aplicados nas finalidades dispostas no art. 320 do CTB. Neste ponto a irregularidade está configurada, pois ocorreu inegável desvio de finalidade no uso dos recursos. Por consequência, há a responsabilidade do Sr. Francisco por ele ter atuado como ordenador dessas despesas irregulares, conforme se denota das fls. 856 e 869.

Discorda-se da reinstrução, pois, quanto à isenção total de responsabilidade do Sr. Francisco na qualidade de Superintendente Adjunto. Asseverou a área técnica às fls. 1736v-1737 que:

Com efeito, o Superintendente do IPUF aparece como ordenador de despesa às fls. 1.097/1.106/1.114/1.166/1.298, enquanto o Sr. Francisco apenas certifica haver pago a importância das ordens de pagamento. Logo, entende-se que não deva responder como Superintendente Adjunto.

Ocorre que, ao contrário do que foi ventilado, o ex-Superintendente Adjunto firmou uma série de ordens de empenho conjuntamente ao Superintendente – além daquelas já citadas referentes ao pagamento de multas de trânsito e danos decorrentes de acidentes causados por agente público –, atuando como verdadeiro ordenador de despesas e não como mero certificador da ocorrência do pagamento. Como exemplo, podemos citar as notas de empenho juntadas às fls. 905, 915, 918, 921, 960, 966, 968, 991, 995, 1009, 1018, 1023, etc. Logo, se consideradas irregulares essas despesas, deve o Sr. Francisco por elas responder.

Ainda, na função de Diretor de Operações, responsável pela Coordenadoria-Geral do Convênio n. 12.419/2009-2 e, portanto, competente para analisar a conformidade das despesas com os ditames legais e regulamentares, respondem pelas irregulares o Sr. Francisco Pereira da Silva, Sr. Geovanni Antônio Reis e Sr. Ivan da Silva Couto Júnior.

Superada a questão da imputação de responsabilidade, passamos à análise das despesas consideradas irregulares pela Área Técnica.

Em relação ao pagamento de multa de trânsito, conforme Quadro 12 (fl. 1729), e ao pagamento de condenação judicial referente a danos ocasionados em acidente de trânsito, sintetizado no Quadro 13 (fl. 1729v), temos que em ambos os casos a utilização de recursos provenientes do convênio – no primeiro caso pertencentes à cota do Detran e, no segundo, da PMSC – é irregular, pois, conforme também foi reconhecido pela Reinstrução, não se encaixam em nenhuma das hipóteses do art. 320 do CTB.

Nos dois casos, funcionaram como ordenadores da despesa irregular os Srs. Átila Rocha dos Santos e Francisco Pereira da Silva (fls. 856 e 869). Além disso, no primeiro caso o Sr. Geovani Antônio Reis atuou como Coordenador-Geral do Convênio e no segundo, o Sr. Francisco. Logo, todos respondem por essas despesas.

Sobre a responsabilidade do Sr. Francisco na função de Coordenador-Geral do convênio, acertadamente pontuou a área técnica que (fl. 1738v):

Apesar de o Sr. Francisco alegar ter o evento ocorrido em momento anterior a sua nomeação, permitindo ação regressiva desde 2006, é fato que a ordem de pagamento ocorreu quando os dois referidos servidores – Sr. Àtila e Sr. Francisco – eram os responsáveis por escolher de onde sairiam os recursos para o pagamento. Como eles optaram pelos recursos do convênio, entende-se que realizaram uma despesa em desconformidade à Resolução nº 191/2006, uma vez que os danos de acidente de trânsito não se enquadram em policiamento e fiscalização, nem em sinalização, engenharia de tráfego e educação para o trânsito. (grifei)

No tocante às despesas compiladas no Quadro 14 (fls. 1730v-1731v), concernentes à cota do convênio da Guarda Municipal, os responsáveis apresentaram justificativas afirmando, em linhas gerais, que o pagamento de diárias e passagens realizado era regular, pois destinavam-se à participação de agentes públicos em eventos referentes à mobilidade urbana, fiscalização eletrônica, atividade de policiamento etc.

Ocorre que, não foi realizada nenhuma prova no sentido de pertinência da maioria dos temas dos eventos frequentados com as finalidades dispostas no CTB e na Resolução n. 191/2006. Não foi juntada nenhuma documentação que comprovasse a temática dos eventos ou relatórios dos servidores que os frequentaram informando sobre a contribuição alcançada. Logo, coaduna-se com a conclusão da reinstrução no sentido que:

A Resolução nº 191/2006 não abria a possibilidade de pagamento de diárias e passagens para eventos de capacitação, portanto, entende-se como irregulares as diárias e/ou passagens relativas aos eventos: a) XI SINABOM – Seminário Nacional de Bombeiros (Empenhos nºs 447, 448, 449, 450 e 451/2010), b) II Seminário “O município no Sistema Único de Segurança Pública” (Empenhos nºs 518 e 519/2010), III) II Fórum Regional de Segurança Pública (Empenhos nºs 40, 41, 42/2010), IV) Curso de Tripulante Operacional (Empenhos nºs 43 e 44/2010); V) 5ª Feira e Conferência Internacional de Segurança Eletrônica (Empenhos nºs 314 e 315/2010), VI) 1ª Conferência Nacional de Defesa Civil e Assistência Humanitária (Empenho nº 280/2010).

Os responsáveis também não demonstraram a conformidade à Resolução nº 191/2006 das despesas com diárias e/ou passagens para participar das audiências públicas em Itajaí (Empenhos nºs 47, 48, 49, 50, 51/2010), reuniões com a Secretaria de Segurança Pública de Curitiba e São José de Pinhais (Empenhos nºs 35, 36, 37 e 38/2010) e reunião com a Guarda Municipal de Tubarão (Empenhos nº 259/2010).

Reputam-se regulares, no entanto, o empenho n. 345/2010, referente à participação na reunião com a empresa Digifort a respeito do software para monitoramento de trânsito; os empenhos n. 418 e 509/2010, relativos a participações em reuniões para implantação de convênio de monitoramento com a Guarda Municipal; os empenhos n. 204 e 517/2010 atinentes a reuniões do sistema RENAINF; e o empenho n. 127/2010 relativo à contratação de empresa para fornecimento de passagens para uso da Guarda Municipal, tendo-se em vista que todas essas despesas têm relação com as finalidades para as quais o uso dos recursos do Convênio nº 12.419/2009-2 foi autorizado.

Por fim, em relação aos recursos do convênio que cabiam ao IPUF, conforme o demonstrativo dos empenhos informados no Quadro 15 (fls. 1732-1734), os argumentos dos responsáveis foram acatados, entendendo regulares as despesas com aluguel e seguro do prédio em que está localizado o IPUF (empenhos n. 20 e 646/2010); gastos com aquisição e manutenção em geral dos veículos que auxiliam na gestão do trânsito do município (empenhos n. 8, 16, 371, 560, 592, 658, 686/2010 e 14, 55, 57, 58, 70 e 118/2011); aluguel e aquisição de equipamentos que auxiliam na execução das tarefas relacionadas ao trânsito (empenhos n. 13, 69, 73, 196, 574 e 746/2010 e 52/2011); aquisição de passagens para evento relativo ao convênio de trânsito em questão (empenho n. 457/2010); e realização de publicações legais (empenhos n. 296, 336, 381, 422, 335, 339, 363/2010).

Por outro lado, entende-se pela irregularidade das despesas com pagamentos do INSS (empenhos n. 203, 215, 301, 358, 680, 155, 855/2010 e 80/2011); despesas com telefone celular (empenhos n. 107/2010 e 35/2011); contratação de serviços especializados para execução de trabalhos técnicos de apoio administrativo ao IPUF (empenhos n. 72, 74 e 232/2010); prestação de serviços de telefonista, recepcionista, servente, copeira e digitador (empenhos n. 7 e 298/2010); assinatura de jornal (empenho n. 660/2010); contratação da CIASC para serviços de tecnologia da informação que importam a todo o IPUF e não apenas à área de trânsito (empenho n. 1/2010); e multas por infrações de trânsito cometidas por agentes públicos (empenhos n. 657, 687/2010 e 119/2011).

Como se vê, essas despesas não têm nenhuma relação com as áreas de aplicação de recursos que são permitidas e não houve qualquer manifestação dos responsáveis sobre o tema aptas a afastar as irregularidades.

Especificamente sobre a terceirização de serviços de limpeza e conservação, bem como dos custos com telefones funcionais, aduz o Sr. Francisco Pereira da Silva que as despesas estão em consonância com a Portaria Contran nº 407/2011. Ocorre que, mesmo se assente a possibilidade desses gastos na referida portaria, note-se que ao tempo da efetivação das despesas estava vigente a Portaria nº 191/2006 do Contran, que não contemplava essas hipóteses. Logo, ao tempo em que foram realizadas, as despesas eram irregulares.

No que concerne ao empenho n. 455/2010, referente ao pagamento de diárias internacionais para o evento “Velocity Global 2010”, o Sr. Ivan da Silva Couto Júnior alega que a viagem contribuiu para acrescentar conhecimentos sobre ciclovias e alternativas de mobilidade. Ocorre que, mais uma vez não foi realizada qualquer prova nesse sentido, não havendo nenhuma informação sobre o teor do evento ou relatório sobre sua contribuição para a área do trânsito. A única conclusão plausível, portanto, é por considerar a despesa irregular.

Com tudo isso, entende-se pela ocorrência de desvio de finalidade na realização de uma série de despesas com os recursos provenientes da arrecadação de multas no município de Florianópolis, cabendo a responsabilização, com imputação de multa, ao Sr. Átila Rocha dos Santos, Superintendente do IPUF e ordenador de despesas na época da ocorrência das irregularidades; ao Sr. Francisco Pereira da Silva, na qualidade de Superintendente Adjunto do IPUF e Diretor de Operações; e aos Srs. Geovanni Antônio Reis e Ivan da Silva Couto Júnior, Diretores de Operações no período de realização das despesas irregulares.

10. Bens adquiridos com a cota parte dos recursos do convênio de trânsito correspondente à Polícia Militar, ao Detran/SC e à Guarda Municipal de Florianópolis, que deveriam ser transferidos aos órgãos requerentes, permanecem no patrimônio do IPUF, contrariando o disposto no Convênio n. 12.419/2009-2.

Conforme analisado no item 8 deste Parecer, a receita arrecadada com a cobrança de multas de trânsito em Florianópolis deveria ser repartida entre os entes convenentes de acordo com os percentuais definidos na cláusula sétima do Convênio n. 12.419/2009-2, cabendo ao IPUF a gerência dos recursos e o atendimento às requisições para as despesas e investimentos solicitados. Ainda, de acordo com o item “c” da cláusula décima do referido convênio, os bens adquiridos em função dessa sistemática deveriam ser incorporados ao patrimônio de cada um dos órgãos conveniados, procedimento este que, conforme apontou a reinstrução à fl. 1740v, está de acordo com o entendimento desta Corte de Contas exarado no Parecer n. COG-560/03.

Ocorre que na auditoria realizada foi constatado que os bens adquiridos com recursos do convênio, embora solicitados e utilizados por outros órgãos, permanecem no patrimônio do IPUF, não sendo realizada a devida transferência destes bens ao seu real proprietário, notadamente no que se refere aos veículos adquiridos, conforme demonstrado nos documentos de fls. 65-71 e 868-884.

Tendo em vista essa irregularidade, realizou-se a audiência do Sr. Átila Rocha dos Santos, Superintendente do IPUF de 24/11/2009 a 21/08/2011, por deixar de transferir os bens aos demais conveniados; dos Srs. Geovanni Antônio Reis, Diretor de Operações do IPUF entre 28/09/2009 e 09/06/2010, Ivan da Silva Couto Júnior, Diretor de Operações no período de 09/06/2010 a 09/08/2010 e Francisco Pereira da Silva, Diretor de Operações de 09/08/2010 a 31/05/2011, por, na função de Coordenadores-gerais do convênio, deixarem de exigir a transferência dos bens.

O ex-Superintendente do IPUF apresentou breve justificativa à fl. 1683 afirmando que a competência para fiscalizar e executar o referido convênio é da Diretoria de Operações, bem como que não houve insurgência dos demais convenentes quanto a essa questão, tampouco prejuízo ou dano ao erário.

Com efeito, embora a aquisição dos bens realizada com recursos do convênio coubesse ao Sr. Átila na função de ordenador de despesas, os atos administrativos posteriores de transferência não se incluem entre suas atribuições, pois, como havia unidade especializada no IPUF com essa incumbência – a Direção de Operações na qualidade de Coordenadoria-Geral do convênio – a competência da Superintendência para tanto resta excluída por força do art. 16, inciso II do Regimento Interno do IPUF que assim disciplina:

Art. 16 Compete à Presidência:

[...]

VII- Praticar atos administrativos não atribuídos ao Conselho Deliberativo ou a unidade específica da estrutura do IPUF.

Dessa forma, isento está o ex-Superintendente do IPUF no tocante a essa irregularidade.

Por sua vez, o Sr. Ivan da Silva Couto Júnior acertadamente alegou à fl. 1658 que no período em que ocupou o cargo de Diretor de Operações do IPUF, de 09/06/2010 a 09/08/2010, não houve qualquer aquisição de bens referente ao convênio e, portanto, nenhuma transferência que devesse ser realizada. De fato, os veículos apontados pela auditoria que estariam pendentes de transferência foram adquiridos em período diverso ao que o Sr. Ivan exerceu a coordenação do convênio, e, não cabendo a ele a revisão de todos os atos já praticados pelos coordenadores anteriores, fica afastada, portanto, sua responsabilidade.

O mesmo não ocorreu, no entanto, com os outros coordenadores do convênio, Srs. Geovanni e Francisco, posto que, conforme sintetizado pela Reinstrução:

No tocante aos Srs. Geovanni Antônio Reis e Francisco Pereira, enquanto ocupante da função de Diretor de Operações, entende-se por manter o apontado inicialmente. Aquele requisitou o pagamento de infrações de trânsito de veículos à disposição de outros órgãos, conforme de depreende das fls. 871 e 872. Este sabia do pagamento da condenação judicial de veículo à disposição de outro órgão e, como Diretor de Operações, não envidou esforços para regularizar a situação dos veículos adquiridos com recursos do mencionado convênio e destinados a outros órgãos.

Mesmo sendo inequivocamente ciente da situação irregular, o Sr. Geovanni não apresentou justificativas.

O Sr. Francisco Pereira da Silva apresentou manifestação às fls. 1635-1639 alegando, em síntese, que elaborou vários Termos de Transferência e Cessão de Propriedades nos quais constava a obrigação da Secretaria de Segurança Pública e Defesa do Cidadão, do Detran e da Guarda Municipal de Florianópolis de regularizarem a situação dos veículos adquiridos pelo IPUF em favor daqueles órgãos.

Sustentou, ainda, que nos termos dos arts. 123 e 233 do Código de Trânsito Brasileiro cabe ao proprietário – no caso, quem recebeu os bens adquiridos com recursos do convênio – proceder à transferência do veículo, esgotando-se a competência do IPUF para resolver a questão.

Em que pese os argumentos apresentados, razão não assiste ao Sr. Francisco Pereira da Silva. Primeiramente, não foi realizada qualquer prova da existência dos mencionados Termos de Transferência e Cessão de Propriedades que teriam sido realizados entre o IPUF e os órgãos conveniados, de maneira que não pode ser avaliada a competência para transferência que supostamente teria sido consignada.

Além disso, o item “l” da cláusula segunda do Convênio nº 12.419/2009-2 imputa ao Município de Florianópolis – representado na administração do convênio pelo IPUF – a responsabilidade pela transferência dos bens adquiridos em função do convênio, a saber:

CLÁUSULA SEGUNDA – DAS ATRIBUIÇÕES DO MUNICÍPIO

Compete ao MUNICÍPIO:

[...]

l) atender às requisições para as despesas e investimentos solicitadas pelos representantes da SSP/DETRAN e do Comando de Policiamento Metropolitano PMSC e da SMSDC elaboradas conforme o item anterior deste convênio e o pagamento efetuado de acordo com a quota de cada parte conveniada, para uso exclusivo no município de Florianópolis, transferindo os bens adquiridos ao patrimônio do órgão requerente, respondendo estes por todas e qualquer despesa, os quais deverão ser tombados ao patrimônio de cada parte conveniada, com a seguinte obrigação de identificação CONVENIO DE TRANSITO – MUNICIPIO DE FLORIANÓPOLIS – USO EXCLUSIVO EM SERVIÇO.

Por fim, embora os arts. 123 e 233 do CTB estabeleçam a obrigação do proprietário de realizar a transferência do veículo, o art. 134 do mesmo diploma legal estipula a obrigação do antigo proprietário – no caso, o IPUF – de encaminhar ao Detran a comprovação de transferência da propriedade, a saber:

Art. 134. No caso de transferência de propriedade, o proprietário antigo deverá encaminhar ao órgão executivo de trânsito do Estado dentro de um prazo de trinta dias, cópia autenticada do comprovante de transferência de propriedade, devidamente assinado e datado, sob pena de ter que se responsabilizar solidariamente pelas penalidades impostas e suas reincidências até a data da comunicação.

Logo, aos coordenadores do convênio, Srs. Geovanni Antônio Reis e Francisco Pereira da Silva, competia acompanhar se as transferências de propriedade haviam sido efetivamente realizadas pelos órgãos conveniados de modo a cumprir a obrigação legal de comunicá-las ao Detran. Como as transferências não foram realizadas, devem ser responsabilizados, com a imputação de multa, por omissão na sua obrigação fiscalizatória do convênio.

11. Remuneração da empresa prestadora de serviço de fiscalização eletrônica de trânsito calculada com base na arrecadação efetiva das multas, em afronta aos princípios da legalidade e da moralidade previstos no art. 37, caput e contrariando o disposto no art. 7º, §3º da Lei nº 8.666/93.

O edital de concorrência pública n. 041/CP-IPUF/04 (fls. 86-126), que resultou no Contrato n. 002/IPUF/05, firmado com a empresa Engebras S/A Ind. Com. e Tecn. de Informática Ltda., previa a contratação de empresa para a prestação de serviços de fornecimento, instalação e manutenção de equipamentos de controle e fiscalização eletrônica, de maneira que a remuneração pelos serviços prestados seria realizada com base na arrecadação das multas de trânsito geradas pelas infrações detectadas por equipamentos eletrônicos, sendo calculada nos seguintes moldes:

Cláusula IV – Do Pagamento

4.1. O Instituto de Planejamento Urbano de Florianópolis – IPUF deverá efetuar o pagamento mediante a apresentação da medição/fatura até 30(trinta) dias após a entrega e aceite dos serviços pela comissão de recebimento formada por dois membros do IPUF;

4.2. As medições serão elaboradas com base nos relatórios da CIASC, preços unitários constantes da proposta da CONTRATADA e calculadas conforme a fórmula abaixo:

RM = n (Nmi x R$) onde

RM = Remuneração mensal da proponente;

n = Número de equipamentos;

Nmi = Notificações mensais médias dos equipamentos instalados;

R$ = Valor da remuneração para as Nmi, com valor igual a R$ 32,28 (trinta e dois reais e vinte e oito centavos).

Obs.: 1- As notificações para efeito de remuneração serão aqueles registros que gerarem Auto de Infração devidamente quitados no mês anterior à prestação dos serviços;

4.3. Serviços considerados incompletos, defeituosos ou fora das especificações do projeto, assim como das normas da boa técnica, não serão objeto de medições;

4.4. Fica expressamente estabelecido que os preços constantes na proposta da CONTRATADA incluem todos os custos diretos e indiretos requeridos para a execução dos serviços ora contratados, constituindo-se na única remuneração pelos trabalhos apresentados.

4.5. Encerrado o prazo de vigência dos serviços, o CONTRATANTE continuará a efetuar os pagamentos previstos nesta cláusula até o prazo máximo e improrrogável de 12 (doze) meses.

O referido contrato foi prorrogado com o primeiro termo aditivo assinado em 26/02/2009 (fls. 136-137).

Para dar continuidade aos serviços de fiscalização eletrônica, foi lançado em 2009 o edital de concorrência pública nº 506/SMAP/DCL/2009 que restou cancelado em razão de diversas irregularidades apontadas por esta Corte de Contas.

Dessa forma, o IPUF firmou em 04/08/2009 o segundo termo aditivo ao Contrato n. 002/IPUF/05 (fl. 138), seguido pelo terceiro e quarto termos aditivos (fls. 139-140), firmados, respectivamente, em 18/12/2009 e 02/03/2010.

Ato contínuo, a Prefeitura de Florianópolis optou pela dispensa de licitação n. 0935/IPUF/2010 da qual resultou o Contrato nº 0935/IPUF/2010 (fls. 142-147) firmado com a mesma empresa que já prestava os serviços de fiscalização eletrônica ao município, sendo que a forma de remuneração da contratada repetiu o disposto na supratranscrita cláusula IV do edital n. 041/CP-IPUF/04.

Com base no disposto no art. 7º, § 3º, da Lei n. 8.666/93, que veda a inclusão, no objeto da licitação, de qualquer forma de obtenção de recursos financeiros para a sua execução, e nas decisões n. 2164/2007, 0820/2008 e 0687/2010 desse Tribunal de Contas (fls. 1743v-1744), a auditoria considerou equivocada a forma de cálculo da remuneração à empresa Engebras, concluindo que respondiam pela irregularidade (fl. 1744v):

a) os Srs. Carlos Alberto Riederer, Diretor Presidente do IPUF, no período de 13/01/1997 a 31/12/2004 e Carlos Alberto Simone Ferrari, Diretor de Operações do IPUF, no período de 12/08/2003 a 31/12/2004, por assinarem o edital de concorrência pública nº 041/CP-IPUF/04;

b) Srs. Dário Elias Berger, Prefeito Municipal e Carlos Osvaldo Farias, Diretor Presidente do IPUF, no período de 03/01/2005 a 18/04/2006, por assinarem o Contrato nº 002/IPUF/05 com a empresa Engebras S/A Ind. Com. e Tec. de Informática, o Termo de Ajuste Extra-contratual e o Primeiro e Segundo Termos Aditivos ao contrato;

c) Sr. José Rodrigues da Rocha, Diretor de Operações do IPUF, no período de 14/01/2005 a 30/08/2005, por celebrar o Contrato nº 002/IPUF/05 com a empresa Engebras S/A Ind. Com. e Tec. de Informática e o Termo de Ajuste Extra-contratual;

d) Sr. Átila Rocha dos Santos, Superintendente do IPUF, no período de 24/11/2009 até 21/08/2011, por assinar o Primeiro, Segundo, Terceiro e Quarto Termos Aditivos ao Contrato nº 002/IPUF/05 e celebrar o Contrato nº 0935//IPUF/2010;

e) Sr. Carlos Eduardo Medeiros, Diretor de Operações do IPUF, no período de 12/07/2006 a 28/09/2009, por assinar o Primeiro e o Segundo Termos Aditivos ao contrato; e

f) Sr. Geovanni Antônio Reis, Diretor de Operações do IPUF, no período de 28/09/2009 a 09/06/2010, por assinar o Terceiro Termo Aditivo ao Contrato nº 002/IPUF/05.

Primeiramente, cumpre destacar que, conforme arguido em algumas manifestações juntadas ao processo, houve uma mudança de entendimento desta Corte de Contas no tocante à legalidade da forma de remuneração estipulada pela Prefeitura de Florianópolis nos Contratos n. 002/IPUF/05 e n. 0935/IPUF/2010, tendo considerado o método regular até o ano de 2006. Tanto é verdade, que as decisões deste Tribunal citadas pela auditoria como justificadoras da irregularidade foram proferidas a partir do ano de 2007.

Também ficou demonstrado que o TCE/SC já se manifestou sobre o edital de Concorrência Pública n. 041/CP-IPUF/04 – que resultou no Contrato n. 002/IPUF/05 – por meio do processo RPL n. 04/03494702 e respectivo recurso REC n. 05/04085182, não tendo apontado irregularidades na forma de remuneração da empresa vencedora.

Ainda, argumentou-se que em 04/09/2006 foi proferida decisão no Processo n. ECO-05/04217607 considerando-se regular o edital de concorrência n. 008/2005 da Prefeitura de São José, cujo objeto era idêntico ao da Prefeitura de Florianópolis.

Logo, tendo-se em vista a mudança de entendimento desta Corte de Contas ocorrida em 2007 e que o Edital n. 041/CP-IPUF/04 e respectivo Contrato n. 002/IPUF/05 já foram analisados pelo Tribunal, segue-se o entendimento da reinstrução no sentido de isentar de responsabilidade os agentes públicos que assinaram os referidos instrumentos, Srs. Carlos Alberto Riederer, Carlos Alberto Simone Ferrari, Carlos Osvaldo Farias e José Rodrigues da Rocha. O Sr. Dário Elias Berger também se exime da responsabilidade quanto à assinatura do Contrato n. 002/IPUF/05, permanecendo a análise da sua conduta em relação à assinatura dos termos aditivos ao referido contrato, firmados após a alteração de entendimento do Tribunal, em 2007.

Da mesma forma, será analisada a responsabilidade dos outros gestores que também assinaram os termos aditivos ao Contrato n. 002/IPUF/05, Srs. Átila Rocha dos Santos, Carlos Eduardo Medeiros e Geovanni Antônio Reis, bem como do Sr. Átila Rocha dos Santos no tocante à sua atuação na dispensa de licitação n. 005/IPUF/2010 que resultou no Contrato Emergencial n. 0935/IPUF/2010.

Com vistas a sanar quaisquer dúvidas sobre a irregularidade perpetrada na assinatura dos referidos contratos, registre-se que a ilegalidade do pagamento à empresa prestadora de serviços de fiscalização eletrônica de trânsito com base nos valores auferidos com as infrações detectadas, justifica-se, conforme decisões exaradas por esse Tribunal, na impossibilidade de realização de contrato de risco, na afronta aos princípios da legalidade, da moralidade e da supremacia do interesse público, bem como na violação de vários dispositivos da Lei n. 8.666/93.

De fato, a Lei de Licitações exige que o contrato estabeleça expressamente o montante que será despendido pela Administração Pública com a execução dos serviços contratados, sendo vedada a vinculação do pagamento à receita a ser auferida no futuro, a saber:

Art. 7º. As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços obedecerão ao disposto neste artigo e, em particular, à seguinte sequência:

[...]

§ 2o As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:

[...]

II - existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários;

III - houver previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das obrigações decorrentes de obras ou serviços a serem executadas no exercício financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma.

[...]

Art. 55. São cláusulas necessárias em todo contrato as que estabeleçam:

[...]

II - o regime de execução ou a forma de fornecimento;

III - o preço e as condições de pagamento, os critérios, data-base e periodicidade do reajustamento de preços, os critérios de atualização monetária entre a data do adimplemento das obrigações e a do efetivo pagamento.

No mesmo sentido, nas “Orientações para a contratação de serviços de controladores eletrônicos de trânsito: radares, lombadas eletrônicas” publicada por esta Corte de Contas, consignou-se que (fl. 35):

O preço e as condições de pagamento são conteúdos obrigatórios em todo contrato administrativo, conforme estabelece o inciso III do artigo 55 da Lei no 8.666/93 (BRASIL, 1993).

Ao estabelecer regra diversa como a remuneração dos serviços de controle de trânsito através de percentual aplicado sobre a receita decorrente da aplicação de infrações de trânsito, a Administração descumpre o princípio da legalidade, pois não há na legislação vigente qualquer regra que a autorize a adotar tal prática.

Ademais, a previsão impede que seja analisada a razoabilidade dos valores pagos à contratada, sujeitando o órgão contratante a preços excessivos ou inexequíveis, sem possibilitar qualquer parâmetro de avaliação quanto ao efetivo custo do serviço e quanto à verificação da margem de lucro da empresa.

Essa forma de pagamento, com base em receita imprevisível e variável, caracteriza a contratação de risco, procedimento considerado irregular em diversas decisões desta Corte de Contas. (grifei)

Sobre a inequívoca caracterização desse tipo de contratação como sendo de risco, manifestou-se este Tribunal em diversas oportunidades, a saber:

Voto do Auditor Substituto de Conselheiro Gerson dos Santos Sicca - RPL 05/04281879 (em 05/10/2007)

Remuneração do contratado. Valor sobre infração de trânsito cometida. Contrato de risco. Previsão, no edital, de cláusulas vedadas pela Lei de Licitações.

A remuneração de empresa contratada para implantar e gerenciar controladores eletrônicos de velocidade por meio de valor fixo por infração cometida viola a lei de licitações, tendo em vista a ausência de previsão de recursos orçamentários, de indicação de todos os custos unitários do serviço e de quantitativos previstos, além da falta de definição clara do seu custo final.

Trata-se, além disso, de contrato de risco, vedado à Administração Pública quando haja desembolso de recursos públicos, caracterizando-se a contratação, ainda, por forma de utilização do poder de polícia para fins diversos daqueles a que se destina.

[...].

Voto do Auditor Substituto de Conselheiro Adircélio de Moraes Ferreira Junior – RPL 06/00073203 (em 16/04/2010)

Da leitura do edital, extrai-se, claramente, que a remuneração dos serviços pelo ente municipal ficaria atrelada a uma condição: “fotografia de infração flagrada, válida, cadastrada e quitada pelo respectivo infrator” – condição esta que, obviamente, fica sujeita a uma série de incertezas, desde a ocorrência da infração, passando pela captura fotográfica, validade formal, cadastramento e ulterior quitação pelo infrator. A presença do risco, portanto, é visível – circunstância que coloca o procedimento da Unidade Gestora em conflito com as disposições da Lei de Licitações, que preconiza a objetividade e transparência dos contratos, notadamente no que pertine ao preço e às condições de pagamento.

Ainda, o art. 320 do Código de Trânsito Brasileiro – já analisado neste Parecer –, não permite a destinação de parcela dos valores auferidos com a arrecadação das multas de trânsito para a remuneração da empresa responsável pela fiscalização.

Não restam dúvidas, portanto, de que a remuneração da empresa prestadora de serviço de fiscalização eletrônica de trânsito calculada com base na quantidade de infrações detectadas é ilegal.

Em sua defesa (fls. 1471-1474), o Sr. Dário Elias Berger – cuja responsabilidade será analisada somente quando à assinatura do primeiro (fls. 136-137) e segundo (fl. 138) termos aditivos ao Contrato n. 002/IPUF/05 – afirma que este Tribunal de Contas se manifestou contrariamente à forma de remuneração das empresas de fiscalização eletrônica de trânsito de Florianópolis apenas com o advento do edital de Concorrência Pública n. 506/SMAP/DCL/2009, tendo considerado, entre 1997 e 2009, a regularidade do Processo Licitatório n. 041/CP-IPUF/04.

Ocorre que, ao mesmo tempo em que o ex-Prefeito sustenta que o TCE/SC somente considerou o procedimento adotado pela Prefeitura irregular no ano de 2009, reconhece à fl. 1472 a existência de decisões datadas dos anos de 2007, 2008 e 2010 que condenavam a prática.

Dessa forma, confirma que, embora há pelo menos dois anos houvesse entendimento desta Corte de Contas no sentido da irregularidade da forma adotada pelo município de Florianópolis para remunerar a empresa de fiscalização de trânsito contratada, mesmo assim firmou o primeiro e segundo termos aditivos em 2009 mantendo a forma de pagamento ilegal.

Não prospera, também, o argumento do ex-Prefeito de Florianópolis de que o silêncio do Tribunal de Contas após a publicação dos termos aditivos significa a correção dos atos praticados, até porque não seria razoável esperar que aquele órgão analisasse, em tempo real, todo e qualquer contrato firmado no Estado de Santa Catarina.

A ausência, pois, de manifestação expressa desta Corte de Contas quanto aos termos aditivos firmados pela Prefeitura de Florianópolis, ao tempo em que foram realizados, não significa sua aprovação, sendo dever do gestor atualizar-se quanto aos entendimentos do controle externo exarados em casos similares antes de realizar novas contratações ou renová-las.

O Sr. Dário Elias Berger é, portanto, responsável pela assinatura dos indigitados termos aditivos.

Por sua vez, o Sr. Carlos Eduardo Medeiros apresentou extensa manifestação e documentos (fls. 1476-1548) que foi sintetizada pela reinstrução nos seguintes termos (fls. 1746-1746v):

O Sr. Carlos Eduardo Medeiros, ex-Diretor de Operações do IPUF, alega dificuldade na sua defesa, pois o relatório não teria apontado objetivamente as razões que culminaram com a conclusão exposta no item 3.1.9 e 3.1.9.1 do Relatório de Instrução. Contudo, reconhece que a equipe técnica apontou que quem chancelou o contrato nº 002/IPUF/2005 e seus aditivos foi considerado como responsável.

O Sr. Carlos Eduardo Medeiros aduz que o TCE/SC já apreciou o Edital de Concorrência Pública nº 041/CP-IPUF/04, por meio do Processo RPL nº 04/03494702, considerando-o irregular apenas no tocante ao prazo contratual, ou de outra forma, regular quanto à forma de remuneração da empresa de fiscalização eletrônica. Menciona, em seguida, que o TCE/SC, ao julgar o Processo ECO-05/04217607, em 04 de setembro de 2006, da Prefeitura de São José, considerou o Edital de Concorrência nº 008/2005, cujo objeto era idêntico ao da Prefeitura de Florianópolis, em consonância com as determinações do art. 40 da Lei nº 8.666/93. Argumenta que a matéria discutida já foi objeto do crivo do Poder Judiciário, quando da propositura da Ação Popular nº 023.05.035391-0, que foi extinta sem regulação do mérito em razão da desistência do autor-cidadão. Alega, também, que existe Ação Civil Pública nº 023.11.031429-0 em andamento no Poder Judiciário estadual, que pode trazer decisões distintas, devendo ser suspenso o feito administrativo na Corte de Contas até o julgamento definitivo da ação judicial. Entende que o Relatório de Instrução aponta ser o Sr. Carlos Eduardo Medeiros responsável pelo pagamento irregular realizado à empresa Engebrás, mas que entenderia como regular o ato de assinatura do primeiro e segundo termo aditivo ao contrato nº 002/IPUF/05. Como não foi ele o responsável pelo pagamento da empresa, entende não ser o responsável.

Especificamente sobre a assinatura do contrato nº 002/IPUF/05, o Sr. Carlos Eduardo Medeiros: a) reitera que o próprio TCE/SC não se opôs a forma de remuneração quando analisou o Edital de Concorrência Pública nº 41/CP-IPUF/04, no Processo RPL nº 04/03494702; b) informa que observou o Parecer Jurídico para abertura de licitação, assinado pelo Assessor Jurídico do IPUF; c) reafirmou que o Poder Judiciário extinguiu a Ação Popular nº 023.05.035391-0; d) informa que, em matéria idêntica, mas que se tratava da Prefeitura de São José (ECO nº 05/0427607), o TCE/SC aprovou a forma de remuneração adotada pelo município vizinho à capital; e) aduz que o contrato não era de risco, mas sim que a remuneração era calculada com base na quantidade de multas efetivamente arrecadadas multiplicadas por valor fixo, sendo diferente da remuneração de risco em que a empresa arrecadaria percentual de cada multa aplicada; f) colacionou parte do parecer do Professor Celso Antônio Bandeira de Mello sobre o assunto em tela, no qual o consulente entende como legal a forma de remuneração das empresas de fiscalização eletrônica de trânsito; g) defende que as decisões paradigmas (CON 02/03429850, REP 01/01640226 e CON 03/06751623) são diferentes ao tema em voga e que as demais decisões são procedimentos posteriores à análise do Edital de Concorrência 041/CP-IPUF/2004. Por tais motivos, entende que a cláusula contendo a forma de remuneração de empresa no Contrato nº 02/IPUF/05 e aditivos deve ser considerada regular, uma vez que era o posicionamento anterior do TCE/SC e para se respeitar o princípio da segurança jurídica.

Como visto, a maior parte da argumentação apresentada pelo Sr. Carlos Eduardo Medeiros cinge-se a alegar que, como o edital de Concorrência Pública nº 41/CP-IPUF/04, que resultou no Contrato n. 002/IPUF/05, foi analisado por este Tribunal de Contas sem que fosse apontada irregularidade quanto ao sistema de remuneração da empresa contratada, não seria possível rever aquela decisão.

Essa premissa é de fato verdadeira, mas, conforme foi visto, embora o contrato inicial tenha sido reputado válido, os termos aditivos que o sucederam foram firmados quando já vigorava plenamente nesta Corte de Contas o entendimento no sentido da ilegalidade do procedimento de remuneração até então adotado.

Dessa forma, embora os termos aditivos estejam vinculados ao contrato original, constituem-se em verdadeiros novos acordos de vontade, devendo os requisitos da primeira contratação serem observados: desde os documentos habilitatórios da empresa, até – e principalmente – a possibilidade jurídica de realização do novo acordo.

Vale-se, portanto, do mesmo raciocínio aplicado ao Sr. Dário Elias Berger no sentido de ser obrigação do gestor atentar-se para novas leis, regulamentos, entendimentos judiciais e de controle externo antes de firmar contratações.

Ainda, não prospera o argumento do Sr. Carlos Eduardo no sentido de afastamento de sua responsabilidade em razão da contratação ter sido firmada com base em parecer da assessoria jurídica do IPUF, pois o parecer jurídico emitido em decorrência do exame e aprovação das minutas de editais de licitação e de contratos tem natureza eminentemente opinativa, não vinculando o administrador.

Com mais razão, ainda, não se justifica a contratação com base em parecer do doutrinador Celso Antônio Bandeira de Mello, considerando-se, principalmente, que foi emitido no ano de 1998 (fls. 1591-1603) e, sendo as ciências jurídicas um campo em constante mutação, deve o administrador valer-se sempre do entendimento mais atual para pautar suas decisões – no caso da assinatura dos termos aditivos, o entendimento desta Corte pela ilegalidade da contratação.

Quanto à alegação do contrato firmado não ser configurado como de risco, as manifestações deste Tribunal citadas anteriormente neste parecer jogam por terra o argumento utilizado.

Por fim, em relação à tese aventada de que o Poder Judiciário já teria se manifestado sobre o Edital n. 41/CP-IPUF/04 por meio da Ação Popular n. 023.05.035391-0 – que, registre-se, foi extinta sem julgamento de mérito por desistência do autor – ou que poderá se posicionar sobre o mesmo tema por meio da Ação Civil Pública n. 023.11.031429-0, destaca-se que o responsável provavelmente desconhece o elementar princípio da independência das instâncias civil, criminal e administrativa, pacificamente sedimentado na jurisprudência dos Tribunais Superiores, do Tribunal de Contas da União e desta Corte de Contas, conforme detalhadamente explanado pela Reinstrução às fls. 1748v-1749v.

Desta feita, tendo o Sr. Carlos Eduardo Medeiros, na qualidade de Diretor de Operações do IPUF, assinado o primeiro e segundo termos aditivos ao Contrato n. 002/IPUF/05 – respectivamente em 26/02/2009 e 04/08/2009 – quando já havia inequívoco posicionamento deste Tribunal de Contas pela irregularidade do que estava sendo acordado, deve ser responsabilizado com a imputação de multa.

Na mesma linha, o Sr. Geovanni Antonio Reis, que não apresentou quaisquer justificativas às irregularidades que lhe foram imputadas, deve responder pela assinatura do terceiro termo aditivo (fl. 139), assinado em 18/12/2009.

Por sua vez, em relação ao Sr. Átila Rocha dos Santos – cuja responsabilidade deve ser analisada no tocante à assinatura de todos os aditivos ao Contrato n. 002/IPUF/05, bem como pela Dispensa de Licitação n. 005/IPUF/2010, que resultou no Contrato n. 0935/IPUF/2010 – destaca-se que todos os argumentos por ele apresentados às fls. 1683-1684 já foram analisados neste parecer – inexistência de contrato de risco e ausência de declaração de ilegalidade, pelo TCE/SC, do Contrato n. 002/IPUF/05 – não tendo sido hábeis a afastarem a sua responsabilidade e a consequente imputação de multa a ser efetivada.

Por fim, embora não tenha sido levantada por nenhum dos gestores considerados responsáveis neste parecer, faz-se uso de trecho do relatório de reinstrução (fls. 1749v-1750) para afastar a ocorrência da prescrição pretendida pelos Srs. Carlos Alberto Simone Ferrari e Carlos Osvaldo Farias:

Resta, no entanto, analisar o questionamento sobre a prescrição dos aditivos assinados em 2009 e 2010 (Srs. Dário Elias Berger, Átila Rocha dos Santos, Carlos Eduardo Medeiros, Geovanni Antônio Reis, conforme fls. 136-140), bem como do contrato de 2010 (Sr. Átila Rocha dos Santos, conforme fl. 147).

O plenário do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina (TCE/SC) entende que o prazo prescricional para proceder à aplicação de penalidades é de dez anos, ao adotar o lapso temporal previsto no art. 205 do Código Civil. Tal posicionamento encontra-se exposto no acórdão do Processo PDI nº 01/01552440, no qual se rechaçou o prazo prescricional da Lei nº 9.873/99, reconheceu-se a ausência de norma específica e, por fim, acompanhou o entendimento do Tribunal de Contas da União para acolher o prazo prescricional geral previsto no art. 205 do Código Civil. Como os termos aditivos e o contrato que remanesceram sob análise são de 2009 e 2010, entende-se que não se operou a prescrição punitiva da Corte de Contas de tais atos administrativos.

O prazo prescricional intercorrente previsto no artigo 2º, IV, da Lei Complementar nº 588, publicada em 15 de janeiro de 2013, também não foi atingido, pois a atuação dos autos aconteceu em 30 de junho de 2011 e, segundo a lei, o Tribunal de Contas do Estado possui o prazo de cinco anos a partir da publicação da norma, para analisá-lo e julgá-lo.

Com tudo isso, entende-se pela ilegalidade da forma de remuneração avençada nos termos aditivos do Contrato n. 002/IPUF/05, bem como no Contrato n. 0935/IPUF/2010, devendo ser responsabilizados, com a imputação de multa, os Srs. Dário Elias Berger, Átila Rocha dos Santos, Carlos Eduardo Medeiros e Geovanni Antônio Reis.

Ante o exposto, o Ministério Público de Contas, com amparo na competência conferida pelo art. 108, incisos I e II, da Lei Complementar n. 202/2000, manifesta-se:

1. pela IRREGULARIDADE, na forma do art. 36, § 2º, alínea “a”, da Lei Complementar Estadual n. 202/2000, dos seguintes atos:

1.1. Inexistência de ato de formalização para cessão de servidor da Guarda Municipal de Florianópolis ao Detran/SC – Departamento Estadual de Trânsito de Santa Catarina – em afronta aos arts. 118 e 118-A, §1º, da Lei Complementar (municipal) n. 063/2003;

1.2. Ausência de apuração de responsabilidade de servidor público por danos causados em acidentes de trânsito e pagamento de multas de trânsito por infrações cometidas pelos servidores, produzindo prejuízo ao erário municipal no valor nominal de R$ 9.553,23, em desacordo com o disposto no art. 37, § 6º, da Constituição Federal, art. 10 da Lei Complementar (estadual) n. 202/2000 e arts. 171 e 172 da Lei Complementar (municipal) n. 063/2003;

1.3. Ausência ou manutenção de sinalização dos equipamentos de fiscalização eletrônica de trânsito em desacordo com a Resolução Contran n. 146/2003;

1.4. Inexistência de sinalização dos equipamentos de fiscalização eletrônica de trânsito a 50 metros do cruzamento das vias em que foram instalados, em desacordo com a Cláusula XVI do Contrato n. 002/IPUF/05 e Cláusula Décima Sexta do Contrato n. 0935/IPUF/05 firmados com a empresa Engebras S/A Ind. Com. e Tecn. de Informática;

1.5. Publicação de editais de Notificação de Autuação e de Imposição de Penalidade em jornais comerciais de baixa tiragem e circulação duvidosa no Município de Florianópolis, em detrimento aos diários oficiais do Estado e do Município;

1.6. Fracionamento de despesas com publicação de editais de Notificação de Autuação e de Imposição de Penalidade sem a realização de processo licitatório, contrariando o disposto no inciso XXI do art. 37 da Constituição Federal e os arts. 2º e 3º da Lei n. 8.666/93;

1.7. Descumprimento do prazo legal para julgamento dos recursos interpostos nas Juntas Administrativas de Recursos de Infrações (Jari) municipais, estabelecido pelo art. 285, caput e §3º da Lei n. 9.503/97 – Código de Trânsito Brasileiro;

1.8. Aplicação da receita arrecadada com a cobrança de multas de trânsito em áreas diversas às previstas na legislação, caracterizando desvio de finalidade por contrariar o art. 320 da Lei n. 9.503/97 (Código de Trânsito Brasileiro), a Resolução Contran n. 191/2006 e o Convênio n. 12.419/2009-2;

1.9. Bens adquiridos com a cota parte dos recursos do convênio de trânsito correspondente à Polícia Militar, ao Detran/SC e à Guarda Municipal de Florianópolis, que deveriam ser transferidos aos órgãos requerentes, permanecem no patrimônio do IPUF, contrariando o disposto no Convênio n. 12.419/2009-2;

1.10. Remuneração da empresa prestadora de serviço de fiscalização eletrônica de trânsito calculada com base na arrecadação efetiva das multas, em afronta aos princípios da legalidade e da moralidade previstos no art. 37, caput e contrariando o disposto no art. 7º, §3º da Lei nº 8.666/93.

2. pela APLICAÇÃO DE MULTAS aos responsáveis, na forma prevista no art. 70, inciso II, da Lei Complementar n. 202/2000, em razão das seguintes irregularidades:

2.1. ao Sr. Átila Rocha dos Santos, Superintendente do IPUF de 24/11/2009 a 21/08/2011, em face das irregularidades descritas nos itens 1.2, 1.5, 1.6, 1.8 e 1.10 acima relacionados;

2.2. ao Sr. Geovanni Antônio Reis, Diretor de Operações do IPUF entre 28/09/2009 e 09/06/2010, diante das restrições constantes nos itens 1.3, 1.4, 1.5, 1.6, 1.8, 1.9 e 1.10 supra arrolados;

2.3. ao Sr. Ivan da Silva Couto Júnior, Diretor de Operações de 09/06/2010 a 09/08/2010, em razão das ilegalidades dispostas nos itens 1.3, 1.4 e 1.8 acima mencionados;

2.4. ao Sr. Francisco Pereira da Silva, na qualidade de Diretor de Operações no período de 09/08/2010 a 31/05/2011, em virtude das irregularidades mencionadas nos itens 1.3, 1.4, 1.8 e 1.9 acima transcritos; e, enquanto Superintendente Adjunto do IPUF de 09/02/2009 até a emissão do relatório de Instrução, pelas restrições referenciadas nos itens 1.5, 1.6 e 1.8 acima relacionados;

2.5. ao Sr. Dário Elias Berger, ex-Prefeito Municipal de Florianópolis, pela irregularidade disposta no item 1.10 supratranscrito;

2.6. ao Sr. Carlos Eduardo Medeiros, Diretor de Operações do IPUF de 12/07/2006 a 28/09/2009, em face da restrição indicada no item 1.10 acima mencionado;

3. pela DETERMINAÇÃO contida no item 3.2 da conclusão do relatório de reinstrução;

4. pela AUDIÊNCIA, nos termos do art. 29, § 1º, da Lei Complementar Estadual n. 202/00, do Sr. Júlio Pereira Machado, que desempenhou o cargo de Diretor da Guarda Municipal entre 02/03/2009 e 09/08/2010, acerca da irregularidade debatida no item 1 deste parecer (item 2.1.1 do relatório de Reinstrução), sujeita à aplicação de multa;

5. pela RECOMENDAÇÃO à autoridade de trânsito de Florianópolis e à Junta Administrativa de Recursos de Infrações – Jari que se atentem aos prazos estabelecidos no Código de Trânsito Brasileiro, respectivamente, de remessa do recurso interposto contra a notificação de penalidade à Jari e de julgamento do respectivo recurso, nos termos do que foi debatido neste parecer;

Florianópolis, 6 de maio de 2015.

Cibelly Farias Caleffi

Procuradora

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¹ BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2010. p. 1040-1041.

[3] REsp 328.391/DF, Rel. Ministro PAULO MEDINA, SEGUNDA TURMA, julgado em 08/10/2002, DJ 02/12/2002, p. 274.

[4] Foram identificados, ao todo, 70 pontos de fiscalização eletrônica em Florianópolis, sendo 45 não metrológicos e 25 metrológicos. Considerando que apenas nos metrológicos a sinalização é obrigatória, conforme art. 5º, parágrafo único, inciso I, da Resolução Contran nº 165/2004, apenas estes foram analisados pela auditoria.

[5] Contrato nº 002/IPUF/05 (fls. 127-133) e Contrato nº 0935/IPUF/2010 (fls. 142-147).

[6] JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. 14 ed. São Paulo: Dialética, 2010. p. 811-812.

[7] JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. 14 ed. São Paulo: Dialética, 2010. p. 302.

[8] Brasil. Tribunal de Contas da União. Licitações e contratos: orientações e Jurisprudência do TCU /Tribunal de Contas da União. – 4. ed. rev., atual. e ampl. – Brasília: TCU, Secretaria-Geral da Presidência : Senado Federal, Secretaria Especial de Editoração e Publicações, 2010. p. 105.