Despacho n^o:		GPDRR/153/2015

Processo nº:		REP 14/00175850

Origem:		Município de Braço do Trombudo

Assunto:		Irregularidades concernentes à Inexigibilidade de Licitação n.º 67/2013, para fornecimento do sistema de ensino Aprende Brasil, bem como paralisação das obras do Centro Administrativo

Trata-se de Representação protocolada pelos Srs. Arlei E. Larsen, Cleber Schvinden e Guido Vermoehlen, vereadores de Braço do Trombudo, comunicando supostas irregularidades relacionadas à contratação para fornecimento do sistema de ensino Aprende Brasil através da Inexigibilidade de Licitação n.º 01/13 e à paralisação da construção do Centro Administrativo do Município (fls. 2-3).

Após análise da documentação protocolada pelos Representantes, a Diretoria de Controle de Licitações e Contratações - DLC emitiu Relatório Técnico^{^[1]} por meio do qual sugeriu:

3.1. Conhecer da Representação formulada nos termos do art. 113, §1°, da Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993, por preencher os requisitos e formalidades preconizadas no art. 65 e 66, § 1º da Lei Complementar Estadual nº 202/2000, c/c o art. 2º da Resolução nº TC-7/2002 do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina (item 2.1 do presente Relatório).

3.2. Determinar a diligência ao Sr. Charles Rafael Schwambach – Prefeito Municipal, nos termos do art. 29, § 1º, da Lei Complementar Estadual nº 202, de 15 de dezembro de 2000, para, no prazo de 30 dias, a contar do recebimento desta deliberação, com fulcro no art. 46, I, b, do mesmo diploma legal c/c o art. 124 do Regimento Interno (Resolução nº TC-06, de 28 de dezembro de 2001), apresentar os seguintes documentos e/ou informações:

3.2.1. Processo nº 67/13 - Inexigibilidade de Licitação nº 01/13 referente à contratação da Editora Positivo Ltda. para fornecimento do Sistema de Ensino Aprende Brasil e ainda:

a) Comprovação da exclusividade da empresa através de atestado fornecido pelo órgão de registro do comércio do local em que se realizaria a licitação ou a obra ou o serviço, pelo Sindicato, Federação ou Confederação Patronal, ou, ainda, pelas entidades equivalentes;

b) Comprovação que o objeto tem natureza singular;

c) Comprovação da notória especialização da contratada; e

d) Justificativa de preço da contratação, no valor de R$166.066,80.

3.2.2. Da construção do Centro Administrativo do município de Braço do Trombudo

a) registro fotográfico da obra, com fotos internas e externas, que permitam apurar o estágio atual da obra;

b) informar e comprovar, por meio de documentos, o valor total de recursos empregados na obra, desde o seu início até a presente data;

c) informar os valores a serem despendidos para a conclusão da obra; e

d) apresentar as razões e/ou justificativas para não dar continuidade à obra.

3.3. Dar ciência aos representantes, ao Sr. Charles Rafael Schwambach e ao responsável pelo Controle Interno da Prefeitura Municipal de Braço do Trombudo. [grifo original].

O Ministério Público ratificou os termos do Relatório Técnico, conforme Despacho GPDRR/060/2014, constante à fl. 72.

Ato contínuo, o Conselheiro Relator, por meio do Despacho GACMG 22/2014, às fls. 73-74, decidiu:

1. Conhecer da representação, tendo em vista o preenchimento dos requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 100 a 102 da Resolução nº TC-06/2001.

2. Determinar à DLC que sejam adotadas providências, inclusive auditoria, inspeção ou diligências que se fizerem necessárias junto à Prefeitura Municipal de Braço do Trombudo, objetivando a apuração dos fatos apontados como irregulares.

3. Determinar à Secretaria Geral (SEG/DICE), nos termos do art. 36 da Resolução n. TC-09/2002, alterado pelo art. 7º da Resolução n. TC-05/2005, que proceda à ciência do presente despacho aos Conselheiros e aos demais Auditores.

Na sequência, o Responsável foi diligenciado[2] para atender ao disposto no item 3.2. do Relatório de Instrução nº DLC/190/2014.

Atendendo à diligência, o Responsável, em 08/07/2014, protocolou as informações de fls. 86-101 e os documentos de fls. 102-2008.

Em seguida, sobreveio novo exame da Diretoria de Controle de Licitações e Contratações – DLC, através do Relatório n.º 508/2014[3], por meio do qual concluiu por sugerir:

3.1. CONSIDERAR REGULAR a contratação efetuada por meio da Inexigibilidade de Licitação nº 67/2013, cujo objeto era o fornecimento do sistema de ensino “Aprende Brasil”, de exclusividade da editora Positivo (item 2.1. deste Relatório) e, no mérito, improcedente a Representação (item 2.2. deste Relatório).

3.2. DETERMINAR o ARQUIVAMENTO do processo.

3.3. DAR CIÊNCIA deste Relatório, do Voto do Relator e da Decisão aos representantes e ao Prefeito e ao Controle Interno da Prefeitura Municipal de Braço do Trombudo [grifo original].

É o Relatório.

A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da entidade em questão está inserida entre as atribuições dessa Corte de Contas, consoante os dispositivos constitucionais, legais e normativos vigentes (art. 31 da Constituição Federal, art. 113 da Constituição Estadual, art. 1º, inciso III, da Lei Complementar Estadual n. 202/2000, arts. 22, 25 e 26 da Resolução TC n.º. 16/1994 e art. 8° c/c art. 6° da Resolução TC n.º. 6/2001).

Insta destacar que as irregularidades apontadas pelos Representantes nas alíneas ‘b’, ‘c’, ‘d’ e ‘e’, referentes a pagamentos por excesso de horas extras e diárias pagas aos servidores lotados na Secretaria de Saúde, desvio de função e nepotismo, constituíram outro processo, autuado sob o n.º REP 14/00176236 e encaminhado à Diretoria de Controle de Atos de Pessoal (fl. 44).

Neste processo serão tratadas somente as irregularidades constantes das alíneas ‘a’ e ‘f’.

A irregularidade descrita no item ‘a’ refere-se à contratação da Editora Positivo Ltda. para fornecimento do Sistema de Ensino Aprende Brasil por meio de Inexigibilidade de Licitação.

Por oportuno, antes de adentrar ao mérito, cabe tecer algumas considerações a respeito dos Sistemas de Ensino e suas respectivas contratações pelos órgãos públicos.

Observa-se que desde a década passada, após a virada do milênio, teve início uma verdadeira revolução no âmbito da educação - especialmente na rede pública - com a chegada da “febre” dos Sistemas Integrados de Ensino, metodologias e filosofias de educação de determinadas redes educativas e editoras, antes tão só experimentadas no sistema privado de ensino.

Em geral, a utilização desses Sistemas Estruturados de Ensino se dá em substituição aos materiais didáticos fornecidos por meio dos programas do FNDE - Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação.

A cada ano que passa, um número maior de municípios, e em todos os estados da Federação, começa a contratar tais “Sistemas de Ensino”. No Estado de São Paulo têm-se um número considerável de municípios que aderiram a tal prática, ultrapassando a casa dos 180^{^[4]}.

Acerca dos sistemas apostilados, a Consultora Legislativa da área de educação do Senado Federal, Tatiana Feitosa de Britto, do Centro de Estudos da Consultoria do Senado, produziu, no ano de 2011, o artigo para discussão intitulado O Livro Didático, o Mercado Editorial e os Sistemas de Ensino Apostilados, onde bem discorre acerca da temática, senão vejamos:

A polêmica em torno da utilização dos sistemas apostilados envolve vários aspectos. Trata-se de material preparado por empresas privadas, como COC, Positivo, Objetivo, entre outras. Sendo assim, as apostilas não passam por nenhum tipo de avaliação oficial, como ocorre com os livros didáticos adquiridos pelo PNLD e pelo PNLEM. Em consequência, diferentes estudos identificaram sérios problemas conceituais e gráficos em apostilas de sistemas de ensino, além da utilização de abordagens pedagógicas descontextualizadas e excessivamente esquemáticas, herdeiras da orientação para o vestibular que caracterizou o surgimento desse tipo de material.^{^[5]}

A Consultora também tratou acerca dos aspectos financeiros que envolvem tais Sistemas de Ensino:

Há, também, questões financeiras a serem consideradas. Os custos de aquisição e distribuição dos livros didáticos são integralmente arcados pelo Governo Federal. E, devido à escala do PNLD, o custo unitário de cada exemplar é relativamente baixo. O material apostilado, por sua vez, é integralmente financiado pelo estado ou município que o adota. Em média, o custo é de R$ 150,00 por aluno por ano.^{^[6]} E os recursos para financiar sua aquisição são geralmente oriundos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB). Trata-se de verbas que poderiam ser empregadas em outras alternativas de expansão da oferta educacional ou de melhoria da qualidade do ensino, tais como: oferta de creches e pré-escolas e educação de jovens e adultos; adoção da jornada integral no ensino fundamental; oferta de cursos técnicos e profissionalizantes; incrementos na remuneração dos profissionais da educação; instalação de laboratórios e equipamentos diversos nas escolas.^{^[7]} [grifei].

A respeito da autonomia didático-pedagógica inerente aos docentes, a Dra. Feitosa de Britto critica veementemente os sistemas integrados estruturados:

Outra crítica à adoção dos sistemas apostilados diz respeito à interferência na autonomia dos professores, que não são consultados sobre o material que deverão utilizar em sala de aula e passam a ficar presos a um rígido roteiro, transformando-se em meros aplicadores do material didático. Do ponto de vista dos gestores e das famílias, contudo, a estrutura do material apostilado, com sequências didáticas claras e a explicitação dos objetivos de aprendizagem de cada aula, apresenta maiores possibilidades de controle e acompanhamento do trabalho docente.

Esse fato, aliado ao apelo de estender a suposta qualidade de escolas privadas para a rede pública, é um dos motivos que influenciam os prefeitos a optar pelos sistemas apostilados. Cabe ressaltar, contudo, que o material vendido para as escolas públicas, embora leve o selo da empresa que o produziu, nem sempre é idêntico ao que é adotado em suas escolas franqueadas da rede particular.^{^[8]}

A prática de aquisição desses sistemas chegou ao Estado de Santa Catarina e, conforme já colocado anteriormente, muito antes para a rede privada de educação, tendo mais recentemente integrado o material da rede pública de ensino, especialmente em municípios de pequeno e médio porte.

O tema dos sistemas estruturados de ensino é relativamente recente na seara pública, o que não o poupa de sérias controvérsias relacionadas às contratações públicas. Por óbvio que fatores positivos são de quando em vez destacados, contudo o que chama atenção é, sobremaneira, a considerável quantidade de denúncias, representações, reclamações e queixas perante os órgãos e mecanismos de controle, envolvendo os indigitados sistemas e suas respectivas maneiras de contratações.

Acerca do tema, algumas Cortes de Contas já se manifestaram a respeito.

Em especial, destaca-se o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, que já deliberou diversas vezes a respeito da matéria (talvez pela significativa quantidade de municípios paulistas que contratam tais sistemas de ensino), inclusive editando uma Deliberação que é um verdadeiro marco histórico e divisor de águas nas exegeses que envolvem a presente temática, qual seja, a DELIBERAÇÃO TC-A-21176/026/06, de 22 de agosto de 2007, senão vejamos:

DELIBERAÇÃO

TC-A-21176/026/06

Dispõe sobre a contratação de sistemas de ensino.

O TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO, no uso de suas atribuições constitucionais e legais, considerando o crescente interesse da Administração Pública na contratação de sistemas de ensino;

Considerando que essa prática ora se apoia na inexigibilidade ou dispensa de licitação, ora no correspondente procedimento licitatório;

Considerando recomendável que licitações da espécie sejam resolvidas mediante necessária avaliação da qualidade técnico-pedagógica do material e serviços fornecidos;

Considerando, por fim, experiência recente decorrente do painel interativo a respeito da aplicação de recursos no Ensino, que integrou ciclo de debates promovidos pelo Tribunal;

RESOLVE EDITAR DELIBERAÇÃO, do seguinte teor:

Artigo 1º - A contratação dos sistemas de ensino deverá ser precedida do correspondente processo licitatório, preferencialmente do tipo técnica e preço.

Artigo 2º - Esta Deliberação entra em vigor na data de sua publicação.

As manifestações e posicionamentos tendem pela adoção do tipo de licitação “técnica e preço” e, também, pela escolha do tipo “melhor técnica”, que privilegia total e completamente aquela proposta que melhor atende aos critérios e requisitos técnicos pretendidos pela Administração.

Nesse viés, assim entenderam os Drs. Ulhôa Canto, Rezende e Guerra em estudo encomendado pela Fundação Lemann:

•Na licitação do tipo “melhor técnica” qualquer licitante classificado para a apresentação das propostas de preços já estará apto a contratar com a Administração.

•O tipo de licitação “melhor técnica” permite que o licitante melhor classificado tecnicamente oferte o melhor preço.

•Na licitação do tipo “técnica e preço” a qualidade da contratação poderá ser comprometida na medida em que a nota final do licitante vencedor leva em consideração a proposta de preços (média ponderada). Assim, um licitante que apresentar uma proposta técnica “mediana” em relação aos demais poderá sagrar-se vencedor em razão da proposta comercial apresentada.

•A licitação do tipo “melhor técnica” deve ser aplicada, pois, quando a qualidade técnica é apta a satisfazer de modo mais intenso o interesse perseguido pela Administração.

Tendo em vista o princípio constitucional da qualidade do ensino, na contratação do SAEEP, as Secretarias Municipais de Educação deverão preocupar-se em assegurar a seus alunos a qualidade da educação.

•A execução satisfatória pelos Municípios da sua função de ensinar comporta diversos graus de atendimento, de tal modo que a elevação da qualidade da prestação importa ampliação do desempenho da Administração e do atingimento do interesse público.

•Quanto maior a qualidade do SAEEP, melhor será o atingimento aos fins de interesse coletivo, especialmente ao princípio da qualidade de educação.

Considerando que:

a) a licitação do tipo “melhor técnica” também possibilita que a Administração contrate o melhor preço ofertado;

b) a licitação do tipo “melhor técnica” é a melhor forma de assegurar que as melhores propostas técnicas definidas nos termos do Edital sagrem-se vencedoras das licitações; e

c) a Administração deverá objetivar contratar o SAEEP mais bem qualificado tecnicamente para ofertar a qualidade de ensino aos alunos,

ENTÃO Conclui-se que o tipo de licitação mais adequado para a contratação do SAEEP é “melhor técnica”^{^[9]}.

Em suma, resta clara a possibilidade e, portanto, o dever de realizar a contratação dos Sistemas de Ensino mediante prévio procedimento na modalidade tomada de preços ou concorrência (conforme o valor de cada aquisição pretendida), do tipo técnica e preço, ou, até mesmo, melhor técnica.

Destaca-se a ocorrência de inúmeros casos similares ao ora analisado em vários estados da federação, os quais têm contado com a atuação de diversos órgãos - Ministérios Públicos de Contas, Tribunais de Contas e Ministérios Públicos Ordinários – para solução das problemáticas postas pela contratação dos sistemas de ensino. A título de exemplificação pode citar-se a Representação Apuratória nº 44/2014-MP-RMAM do Ministério Público de Contas do Amazonas^{^[10]} e a Consulta nº 043/2013^{^[11]} do Centro de Apoio Operacional das Promotorias de Proteção ao Patrimônio Público, relativa ao Inquérito Civil MPPR-0152.10.0000061-0 da 4ª Promotoria de Justiça de União da Vitória/PR.

Percebe-se que em todo o território da federação os mecanismos estatais de controle vêm atuando em face das contratações dos ditos “Sistemas de Ensino”, pois não raramente tais aquisições estão sendo maculadas.

Ao analisar a aquisição de mesmo objeto, já me manifestei[12] pela necessidade de licitação, sendo a tomada de preços e a concorrência as modalidades mais adequadas de procedimento, bem como a utilização do critério de julgamento “técnica e preço”^{^[13]} ou “melhor técnica” o modo mais apropriado de avaliar a melhor proposta, haja vista a complexidade do objeto.

1. Da contratação da Editora Positivo Ltda. para fornecimento do Sistema de Ensino Aprende Brasil

Conforme relatado acima, há viabilidade de competição para contratação de Sistemas de Ensino, sendo impositiva a realização de procedimento seletivo prévio à celebração do instrumento contratual.

Em sua análise, a diretoria técnica reconheceu, inclusive, que a oferta dos Sistemas de Ensino no Brasil é ampla e que em pesquisa à rede mundial de computadores encontrou os seguintes Sistemas disponíveis no mercado: NAME, SCIELO, MAXI, ANGLO, COC, ÉTICA, dentre outros.

O órgão instrutivo, entretanto, assinalou pela regularidade da contratação do Sistema de Ensino Aprende Brasil.

Consoante se denota do raciocínio exposto neste parecer, não coaduno de tal entendimento.

Se há inúmeros Sistemas de Ensino disponíveis no mercado brasileiro, não há como amparar a realização de contratação sem procedimento licitatório com fundamento em uma suposta inviabilidade de competição.

No caso sob enfoque, o procedimento correto a ser adotado seria a realização de licitação na modalidade tomada de preços (ou mesmo a concorrência), adotando-se o critério “técnica e preço” ou “melhor técnica”, haja vista a complexidade do objeto.

É necessário acentuar, ainda, que, para além da irregular adoção de procedimento de inexigibilidade, o Gestor não conduziu o processo de forma satisfatória, ou seja, conforme preconiza à legislação específica, o que se passa a expor.

Os representantes informaram[14] que em 15 de outubro de 2013 o Município de Braço do Trombudo, através do processo administrativo n.º 067/2013 (Inexigibilidade de Licitação), contratou a Editora Positivo Ltda., tendo o valor alcançado o importe de R$ 166.066,80; que o Responsável justificou a contratação no “fato de ser a única empresa com capacidade para gerir o sistema de ensino municipal [...]”.

O Responsável asseverou, em síntese, que a escolha do sistema de ensino Aprende Brasil ocorreu em razão de (fl. 87):

[...] ter concluído, após estudos que realizou, ser este o único sistema a satisfazer integralmente as necessidades, sendo o que melhor se amoldou ao nosso plano educacional.

O Sistema Aprende Brasil e os outros sistemas de ensino [...] não são comparáveis. Cada um deles possui características únicas e singulares, o que impede a adoção de um regime licitatório e impõe a aplicação da contratação direta por inexigibilidade.

Referido sistema é um conjunto de elementos singulares, integrados entre si, que formam uma estrutura coordenada exclusiva [...].

A Prefeitura Municipal de Braço do Trombudo embasou juridicamente a contratação[15] do Sistema de Ensino Aprende Brasil, da Editora Positivo Ltda., nos incisos I e II do art. 25 da Lei Federal nº 8666/93, os quais prescrevem:

Art. 25. É inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição, em especial:

I - para aquisição de materiais, equipamentos, ou gêneros que só possam ser fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial exclusivo, vedada a preferência de marca, devendo a comprovação de exclusividade ser feita através de atestado fornecido pelo órgão de registro do comércio do local em que se realizaria a licitação ou a obra ou o serviço, pelo Sindicato, Federação ou Confederação Patronal, ou, ainda, pelas entidades equivalentes;

II - para a contratação de serviços técnicos enumerados no art. 13 desta Lei, de natureza singular, com profissionais ou empresas de notória especialização, vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade e divulgação;

§ 1^o Considera-se de notória especialização o profissional ou empresa cujo conceito no campo de sua especialidade, decorrente de desempenho anterior, estudos, experiências, publicações, organização, aparelhamento, equipe técnica, ou de outros requisitos relacionados com suas atividades, permita inferir que o seu trabalho é essencial e indiscutivelmente o mais adequado à plena satisfação do objeto do contrato.

§ 2^o Na hipótese deste artigo e em qualquer dos casos de dispensa, se comprovado superfaturamento, respondem solidariamente pelo dano causado à Fazenda Pública o fornecedor ou o prestador de serviços e o agente público responsável, sem prejuízo de outras sanções legais cabíveis.

Ainda sobre a inexigibilidade de licitação, o art. 26 da Lei nº 8.666/93 preceitua:

Art. 26 - As dispensas previstas nos §§ 2^o e 4^o do art. 17 e no inciso III e seguintes do art. 24, as situações de inexigibilidade referidas no art. 25, necessariamente justificadas, e o retardamento previsto no final do parágrafo único do art. 8^o desta Lei deverão ser comunicados, dentro de 3 (três) dias, à autoridade superior, para ratificação e publicação na imprensa oficial, no prazo de 5 (cinco) dias, como condição para a eficácia dos atos.

Parágrafo único. O processo de dispensa, de inexigibilidade ou de retardamento, previsto neste artigo, será instruído, no que couber, com os seguintes elementos:

I - caracterização da situação emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa, quando for o caso;

II - razão da escolha do fornecedor ou executante;

III - justificativa do preço.

IV - documento de aprovação dos projetos de pesquisa aos quais os bens serão alocados. [grifei].

Acerca da necessidade de processo formal de inexigibilidade, Ronny Charles ensina:^{^[16]}

Parece fundamental que o gestor apresente justificativa para a contratação direta, nas hipóteses de inexigibilidade, deixando claro seu principal elemento caracterizador, que é a inviabilidade de competição, e demonstrando a razoabilidade do preço estipulado e o cumprimento das formalidades exigidas pela legislação. […]

A intenção do legislador de garantir a inexigibilidade, para situações em que a competição reste demonstrada como inviável, não pode ser utilizada com fundamento para burla do certame licitatório. Não são raros os casos em que o gestor, a pretexto de uma falsa inviabilidade de competição, utiliza-se da contratação direta por inexigibilidade para favorecimentos contratuais em detrimento do erário. A fiscalização dos Tribunais de Contas, Ministério Público e órgãos de controle deve ser rigorosa, no sentido de evitar que a inexigibilidade seja utilizada como pálio para corrupção e desrespeito ao interesse público. [grifei].

Com base na documentação acostada aos autos, verificou-se que a fase interna do processo administrativo para aquisição do material didático teve início em outubro de 2013, quando a Secretária Municipal de Educação, Sra. Loni Arndt de Sousa, encaminhou expediente à equipe técnica de sua Secretaria objetivando a análise e avaliação de amostras de materiais didático-pedagógicos que compunham o “Sistema de Ensino Aprende Brasil” da Editora Positivo Ltda. (fl. 1904).

Em resposta, a equipe técnica daquela Secretaria posicionou-se e manifestou-se favoravelmente à implantação de “Sistema de Ensino” no município, inclusive através de Parecer Técnico-Pedagógico onde a equipe técnica e a Secretária Municipal manifestam o desejo de firmar parceria com o Sistema de Ensino oferecido pela empresa Positivo Ltda., por ser condizente com a proposta de ensino almejada pelo Município de Braço do Trombudo (fls. 1898-1903).

Simultaneamente, o Técnico de Controle Interno manifestou-se pela legalidade da contratação da empresa Editora Positivo para aquisição de Sistema Aprende Brasil (fls. 1892-1897).

Após o posicionamento didático-pedagógico positivo da Secretaria de Educação, o setor de licitação solicitou a emissão de um Parecer Jurídico à Assessoria do Município, a qual concluiu pela possibilidade da inexigibilidade de licitação para aquisição de “Sistema de Ensino” (fls. 1818-1823). Nota-se que o parecer jurídico foi assinado em 18 de outubro[17], enquanto o contrato n.º 46/2013, referente ao processo administrativo n.º 067/2013, foi assinado em momento anterior, em 15 de outubro de 2013, conforme se verifica à fl. 1830 dos autos.

Logo, a manifestação do Assessor Jurídico serviu apenas para cumprir com as formalidades do processo, demonstrando que a contratação se perfectibilizou independentemente da concordância do setor jurídico ou da compatibilidade com as regras que regem as contratações públicas, em especial a realização de procedimento licitatório.

Outro aspecto merecedor de destaque no caso em tela é a ausência de aferição dos preços praticados no mercado para contratações desses Sistemas.

A própria Editora Positivo Ltda., quando ofereceu seus serviços ao Município de Braço do Trombudo, construiu seu preço de referência por meio de um quadro demonstrativo, apontando os valores que foram pagos por outras prefeituras municipais com aquisições e contratações de sistemas pedagógicos apostilados de ensino[18].

Porém, fica nítido que a juntada de tais informações não serve como parâmetro para legitimar os valores contratados. Ressalta-se que o TCU tem exigido que mesmo nas contratações diretas - dispensa ou inexigibilidade - deve ser realizada pesquisa prévia de preços entre fornecedores do bem:

Ementa:

REPRESENTAÇÃO. LICITAÇÕES. DISPENSA INDEVIDA DE LICITAÇÃO. AUSÊNCIA DE PESQUISA DE PREÇO. AUSÊNCIA DE ORÇAMENTO DETALHADO. PAGAMENTO ANTECIPADO. PROCEDÊNCIA PARCIAL. DETERMINAÇÕES.
1. É dispensável licitação nos casos em que haja nexo entre o disposto no art. 24, XIII, da Lei 8.666/93, a natureza da instituição e o objeto a ser contratado, sendo este objeto necessariamente relativo ao ensino, à pesquisa ou ao desenvolvimento institucional.

2. É obrigatória a consulta aos preços correntes de mercado quando da realização de todo e qualquer procedimento licitatório, ainda que se trate de dispensa ou inexigibilidade de licitação.

3. O projeto básico deve conter o orçamento detalhado do custo global da obra ou do serviço, fundamentado em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados.

4. É irregular o pagamento antecipado na execução de contratos firmados com a Administração Pública^{^[19]} [grifei].

Ainda[20]:

[...]

45. Também importante é o entendimento pacífico de que a justificativa de preço é elemento essencial da contratação, posto que a sua validade depende da verificação da razoabilidade do preço ajustado, conforme prevê o inciso III do art. 26 da Lei n.º 8.666/1993.

48. [...] a inviabilidade de competição não constitui óbice, por si, à verificação da razoabilidade do preço. Diversos são os parâmetros que poderão ser utilizados para se avaliar a adequação dos preços, mesmo quando se tratar de fornecedor exclusivo.

[...]. [grifei].

Ora, havendo diversos fornecedores de sistema de ensino no mercado brasileiro, deveria o gestor ter realizado, no mínimo, pesquisa prévia junto aos mesmos.

Assim, discordarei do posicionamento exarado pelo Corpo Instrutivo e opinarei pelo prosseguimento do feito.

Primeiro, porque a contratação referente ao caso em tela ocorreu por meio de inexigibilidade de licitação, contrastando com a possibilidade de competição prévia à contratação de ditos Sistemas de Ensino.

Segundo, porque a justificativa de preço embasou-se somente nos valores praticados pela editora contratada, sendo que há no mercado brasileiro inúmeros outros fornecedores de tal produto.

Terceiro, porque desde o início do procedimento tendeu-se à escolha do sistema de ensino da editora Positivo, tendo sido feita a análise exclusivamente de amostra desse material, supostamente o único condizente com a proposta de ensino almejada pelo Município. Reitera-se que a assinatura do contrato com a editora deu-se antes mesmo da emissão de parecer jurídico da assessoria do Município manifestando-se favoravelmente à contratação.

Considerando a existência de vícios no procedimento administrativo adotado (em especial, a própria inexigibilidade de licitação), sugiro a audiência dos responsáveis para manifestação acerca das irregularidades em comento.

2. Da suposta paralisação da construção do Centro Administrativo do Município de Braço do Trombudo

Os representantes informaram que o “Município de Braço do Trombudo tem uma grande obra paralisada há mais de um ano, que é o Centro Administrativo, composto pela Prefeitura Municipal e Câmara de Vereadores” (fl.03).

Apontaram ainda que “o gestor do Município, antes de concluir esta importante obra, pretende construir um ginásio de esportes num valor aproximado de R$ 2.000.000,00 (dois milhões de reais)”.

Requereram, por fim, que fossem adotadas providências para assegurar o término da obra.

Sobre esta questão, o responsável apresentou, em síntese, as seguintes justificativas (fls. 99-100):

A obra jamais foi paralisada [...], a primeira fase foi concluída em 27/05/2013, e desde então está se dando continuidade a elaboração dos demais projetos, os quais estão sendo analisados pelos engenheiros da Associação dos Municípios do Alto Vale do Itajaí (Amavi) para estudo da possibilidade de desmembrar em mais duas fases, e tão logo os mesmos sejam aprovados, a segunda e terceira fase da obra será licitada e concluída.

No tocante a construção do ginásio, existe um projeto de construção de um ginásio de esportes, entretanto, até a presente data o único movimento realizado nesse sentido, foi a elaboração do projeto propriamente dito, realizado pela Amavi e a aprovação, através de competente projeto de lei, de um empréstimo junto ao Badesc, mas o recurso ainda não foi liberado.

Analisando os documentos colacionados aos autos, colhe-se da Cláusula Primeira do Contrato Administrativo nº 35/2012, firmado entre a Prefeitura e a vencedora do certame licitatório, que o objeto da contratação seria a “execução de obras relativas à construção da etapa 01 da Prefeitura Municipal e Câmara de Vereadores de Braço do Trombudo, com o fornecimento de todo material e mão de obra necessária” (fl. 577).

Denota-se da cópia do Diário Oficial do Município, datado de 12/07/2012, que o resultado do julgamento do processo alusivo à Concorrência Pública nº 2/2012 também faz referência à construção da etapa 01 da Prefeitura e da Câmara de Vereadores de Braço do Trombudo (fl. 587).

Infere-se da Cláusula Segunda que, de acordo com o cronograma físico-financeiro da obra, o prazo de sua execução seria de 10 meses. O contrato foi assinado em 19 de julho de 2012; portanto, o prazo previsto para conclusão da obra seria em maio de 2013.

Ao encontro disso, observa-se no Termo de Conclusão de Obra, assinado pelo responsável pela fiscalização da obra, Sr. Conrado Rinnert Neto (CREA 020.215-0), que em 30/05/2013 a obra se encontrava concluída, de acordo com o previsto no processo licitatório (fl.287).

Portanto, à vista dos documentos juntados aos autos, não vislumbro qualquer irregularidade no tocante à construção da etapa 01 do Centro Administrativo.

No tocante à paralisação da obra, observa-se às fls. 1926-1958 que a Associação dos Municípios do Alto Vale do Itajaí – AMAVI, na data de 16/01/2013, apresentou o memorial descritivo e especificação técnica para continuidade das demais etapas para conclusão da obra ora analisada.

Após consulta ao sistema e-Sfinge, pôde-se constatar que em 15/09/2014 foi homologado o processo de Concorrência nº 001/2014 referente à execução da obra relativa à construção da etapa 02 da Prefeitura Municipal de Braço do Trombudo e Câmara de Vereadores[21].

Em que pese o intervalo verificado entre as duas etapas, entende-se que não houve uma paralização injustificada da obra. Ocorreu o término da primeira etapa, após a qual se deu continuidade à elaboração dos demais projetos necessários à continuação das demais.

Logo, opino pela improcedência dos fatos apontados neste item.

Ante o exposto, o Ministério Público de Contas, com amparo na competência conferida pelo art. 108, inciso II, da Lei Complementar n.º 202/2000, manifesta-se:

1. Pela realização de audiência dos responsáveis, Sr. Charles Rafael Schwambach, Prefeito Municipal de Braço do Trombudo, Sra. Loni Arndt de Souza, Secretária Municipal de Educação e o Sr. Nilson Werter, Técnico de Controle Interno, nos termos do art. 29, § 1º, c/c art. 35, parágrafo único, da Lei Complementar n.º 202/2000, para que apresentem justificativas acerca das seguintes irregularidades:

1.1. contratação de Sistema de Ensino da Editora Positivo, através do Processo Administrativo de Inexigibilidade de Licitação n.º 067/2013, não se enquadrando em hipótese de inviabilidade de competição, infringindo o art. 25, I e II, da Lei nº 8.666/93;

1.2. ausência de justificativa de preço idônea, visto que embasada apenas nos valores praticados pela Editora Positivo, em descumprimento ao disposto no art. 26, parágrafo único, III, da Lei nº 8.666/93;

1.3. direcionamento licitatório, tendendo à escolha do Sistema de Ensino fornecido pela editora Positivo, visto que feita a análise exclusivamente da amostra desse material, bem como assinado o contrato antes mesmo da emissão de parecer jurídico pela assessoria do Município.

2. pela ciência da Decisão, bem como do Relatório e Voto que a fundamentam, ao Sr. Charles Rafael Schwambach, Prefeito Municipal de Braço do Trombudo.

Florianópolis, 8 de junho de 2015.

Diogo Roberto Ringenberg

Procurador do Ministério

Público de Contas

[1] Relatório DLC n.º 190/2014 constante às fls. 67-71-v.

[2] A diligência foi efetuada por meio do Ofício DLC n.º 8.040 emitido em 04/06/2014 (fl. 76), e se efetivou em 10/06/2014 (fl. 83).

[4] FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO. Disponível em: <www.fnde.gov.br>. Acesso em: 31/03/2015, www.fnde.gov.br.

[5] DE BRITTO, Tatiane Feitosa. O livro Didático, o Mercado Editorial e os Sistemas de Ensino Apostilados. Disponível em<http://www12.senado.gov.br/publicacoes/estudos-legislativos/tipos-de-estudos/textos-para-discussao/td-92-o-livro-didatico-o-mercado-editorial-e-os-sistemas-de-ensino-apostilados>. Acesso em: 31/03/2015.

[6] Para fins de comparação com os programas federais de material didático, é preciso ter em mente que esse custo diz respeito ao material de todas as disciplinas. De fato, os custos unitários no âmbito do PNLD são de aproximadamente R$ 6,50. Mas esse valor deve ser multiplicado pelo número de livros utilizados, para que se possa estimar o custo do programa por aluno. No caso do ensino médio, por exemplo, para cada aluno são destinados sete livros reutilizáveis e quatro livros consumíveis, o que significaria um custo estimado de R$ 41,00 por aluno por ano.

[7] DE BRITTO, Tatiane Feitosa. O livro Didático, o Mercado Editorial e os Sistemas de Ensino Apostilados. Disponível em<http://www12.senado.gov.br/publicacoes/estudos-legislativos/tipos-de-estudos/textos-para-discussao/td-92-o-livro-didatico-o-mercado-editorial-e-os-sistemas-de-ensino-apostilados>. Acesso em: 31/03/2015.

[8] DE BRITTO, Tatiane Feitosa. O livro Didático, o Mercado Editorial e os Sistemas de Ensino Apostilados. Disponível em<http://www12.senado.gov.br/publicacoes/estudos-legislativos/tipos-de-estudos/textos-para-discussao/td-92-o-livro-didatico-o-mercado-editorial-e-os-sistemas-de-ensino-apostilados>. Acesso em: 31/03/2015.

[9] Disponível em < http://www.fundacaolemann.org.br/ > Acesso em: 31/03/2015.

[12] Município de Braço do Norte/SC. Processo REP 15/00218364, GPDRR/016/2015.

[15] Informação constante do Quadro 1 do Relatório DLC 190/2014, bem como do Diário Oficial dos Municípios, publicado em 14/10/13, respectivamente às fls. 68-v e 1833.

[16]CHARLES, Ronny. Leis de Licitações Públicas Comentadas. 5ª ed. Salvador: Juspodivim. 2013. p. 252.

[18] Os valores constante do quadro à fl. 1912 podem ser comprovadas por meio dos documentos anexados às fls. 1296-1307.

[19] Tribunal de Contas da União. Processo n.º 011440/2004-9, Fundação Cultural palmares – FCP. Acórdão n.º 1945. Rel. Marcos Bemquerer Costa, j. 18/10/2006.

[20] Tribunal de Contas da União. Processo n.º 014003/2001-2, Acórdão n.º 2611/2007, Plenário, Rel. Valmir Campelo, j. 05/12/2007.

[21] Em consulta ao endereço eletrônico http://www.educadora.am.br/noticia/retomada-construcao-da-nova-prefeitura-de-braco-trombudo/ é possível verificar que a execução da referida obra foi retomada.