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PARECER
nº: |
MPTC/32006/2015 |
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PROCESSO
nº: |
REP 14/00232594 |
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ORIGEM: |
Prefeitura Municipal de Brusque |
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INTERESSADO: |
Daniel Westphal Taylor |
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ASSUNTO: |
Irregularidades concernentes à desafetação e
permuta de área de uso comunitário (praça) do Loteamento Jardim Limeira. |
Trata-se de Representação encaminhada pelo Exmo. Sr. Promotor da 3ª. Promotoria de
Justiça de Brusque – Ministério Público de Santa Catarina, Daniel Westphal
Taylor, decorrente de Inquérito Civil nº 06.2013.00003009-9, em curso naquela
Promotoria, noticiando possíveis irregularidades na conduta do Prefeito do
Município de Brusque à época dos fatos, Sr. Ciro Marcial Roza, quanto ao
processo de desafetação e permuta de imóveis, autorizado por Lei Municipal nº
3.115/2008, em razão do lançamento errôneo da receita, em descumprimento à Lei
de Responsabilidade Fiscal.
Foram juntados os documentos
pertinentes às fls. 3-38.
A Diretoria de Controle dos
Municípios – DMU procedeu diligências à Prefeitura Municipal de Brusque (fls.
39-39v), que apresentou documento (fls. 41-42).
A Diretoria de Controle dos
Municípios - DMU emitiu relatório técnico (fls. 43-44v) e sugeriu o
conhecimento da presente representação, por atender às prescrições contidas no
art. 66 da Lei Complementar n. 202/00 e art. 102 do Regimento Interno, e a
determinação de audiência dos Responsáveis para apresentação de justificativas
pela irregularidade apontada.
Este
Ministério Público junto ao Tribunal de Contas acompanhou o entendimento da
instrução (fls. 45-47).
A Relatora conheceu a representação
e determinou a audiência dos Srs. Ciro Marcial Roza (ex-Prefeito Municipal) e
Edson Leomar Comandolli (Contador na época dos fatos) para apresentação de
alegações de defesa sobre a irregularidade verificada (fls. 48-49).
Realizadas as audiências (fls. 55-58), o Sr.
Edson Leomar Comandolli apresentou justificativas e documentos às fls. 59-68 e
o Sr. Ciro Marcial Roza, após pedido de prorrogação de prazo que restou
deferido (fls. 70-72), ofereceu justificativas às fls. 76-82.
A Diretoria de Controle dos
Municípios - DMU, por meio do Relatório nº 713/2015 (fls. 84-88), considerou
irregular o ato, tendo como consequência possível aplicação de multa aos ora responsáveis.
A fiscalização contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial da entidade em questão está inserida
entre as atribuições dessa Corte de Contas, consoante os dispositivos
constitucionais, legais e normativos vigentes (Art. 59, IV, da Constituição
Estadual, Art. 25, inciso III, da Lei Complementar n. 202/2000 e Resolução n.
16/94).
Após análise de toda a documentação
dos autos e justificativas apresentadas pelos responsáveis, ratifico os argumentos apresentados
pela área técnica, senão vejamos.
Eis a restrição identificada:
Receita de alienação de bens,
registrada em receita corrente e depositada em conta bancária em movimento, em
desacordo ao art. 50, inciso I, da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF nº
101/2000 c/c Anexo I da Portaria STN/SOF nº 163/2001, impossibilitando a
verificação da regular aplicação dos recursos em despesas de capital nos termos
do art. 44 do mesmo diploma legal
A presente representação narra irregularidade
quanto ao registro contábil decorrente de receita de alienação de bem imóvel de
uso comum do povo, por meio dos institutos da desafetação e permuta realizados
pela Prefeitura Municipal de Brusque.
A Prefeitura Municipal de Brusque
possuía interesse em um terreno particular[1], que prolongaria a Rua João
Victório Benvenutti, fazendo a ligação dos loteamentos Limera, Érika e o
conjunto Habitacional de Limeira. Em razão desse interesse, que atenderia uma
coletividade, desafetou uma praça no Loteamento Limeira[2] e posteriormente permutou com o
referido terreno, com a autorização da Lei Municipal nº 3.115/08, que
transcrevo in verbis:
LEI Nº 3115/2008 de 28/08/2008
DESAFETA IMÓVEL
DO MUNICÍPIO DE BRUSQUE DA DESTINAÇÃO DE USO ESPECIAL E AUTORIZA A PERMUTA COM
OUTRO IMÓVEL PERTENCENTE À TENILLE GALASSINI, DESTINADO À IMPLANTAÇÃO DE VIA
PÚBLICA.
O PREFEITO MUNICIPAL DE BRUSQUE, Faço saber que
a Câmara Municipal aprovou e eu sanciono e promulgo a seguinte Lei:
Art. 1º. Fica desafetado da destinação de uso
especial, constante do respectivo título, o terreno de propriedade do Município
de Brusque, com a área de 1.872,00 m² (um mil, oitocentos e setenta e dois
metros quadrados), avaliado em R$ 121.680,00 (cento e vinte e um mil,
seiscentos e oitenta reais), situado no Loteamento Limeira, Quadra nº VII, no
Município de Brusque, com as seguintes medidas e confrontações: ao norte, com
39,00 metros, com a rua 200; ao sul, com 39,00 metros, com a rua 100; a leste,
com 24,00 metros, com o lote nº 16 e, com igual metragem, com o lote nº 17; a
oeste, com 24, 00 metros, com o lote nº 18 e, com igual metragem, com o lote nº
19.
Art. 2º. Fica o Poder Executivo Municipal
autorizado a permutar o imóvel referenciado no artigo anterior, com outro
pertencente à Tenille Galassini, situado na localidade de Limeira, no Município
de Brusque, com a área de 360,00m2 (trezentos e sessenta metros quadrados),
avaliado em R$ 30.000,00 (trinta mil reais), representado pelo Lote nº 07, da
Quadra "A", do Loteamento Érika, com as seguintes medidas e
confrontações: frente, com 15,00 metros, com a rua "A"; fundos, com
15,00 metros, com terras de Bento Cadore; lado direito, com 24,00 metros, com o
Lote nº 6, da Quadra "A"; lado esquerdo, com 24,00 metros, com o lote
nº 8 da Quadra "A".
Parágrafo Único - A diferença entre os valores
apontados pelas avaliações dos imóveis de que trata a presente lei, na
importância de R$ 91.680,00 (noventa e um mil, seiscentos e oitenta reais),
será paga ao Município de Brusque, em uma única parcela, por ocasião da
assinatura da competente Escritura Pública de Permuta.
Art. 3º. O imóvel a ser recebido pelo Município
de Brusque destinar-se-á ao prolongamento da Rua João Victorio Benvenutti,
fazendo a ligação com os loteamentos Limeira, Érika e Conjunto Habitacional de
Limeira.
Art. 4º. Cada um dos permutantes arcará com as
despesas que lhes couberem, resultantes de desmembramentos e escriturações dos
imóveis objetos da presente lei.
Esta Lei entrará em vigor na data de sua
publicação, revogando-se as disposições em contrário.
Em razão da permuta entre os imóveis
e de acordo com avaliação imobiliária realizada, os Srs. Tenille Gallassini
Nazzairo e Paulo Sério Gomes Nazário pagaram a diferença de R$ 91.680,00
(noventa e um mil seiscentos e oitenta reais) à Prefeitura Municipal de
Brusque, em parcela única, quando da assinatura da escritura pública.
Então, na data de 09/09/2008 foi
depositado na conta corrente nº 30.157-7, de titularidade da Prefeitura
Municipal de Brusque, a quantia de R$ 41.680,00 por meio de cheque e o valor de
R$ 50.000,00 através de transferência (fls. 09-11).
Ocorre que a
receita de R$ 91.680,00 (noventa e um mil seiscentos e oitenta reais),
proveniente de alienação de imóvel deveria ter sido depositada em conta específica e aplicada em despesas de capital e não
como ocorreu, pois a referida conta bancária destina-se ao movimento de
receitas tributárias do Município e ao pagamento de despesas não vinculadas,
contrariando o disposto no art. 44 e 50, I, ambos da Lei de Responsabilidade
Fiscal – LRF nº 101/2000, que segue:
Art. 44. É vedada a aplicação da receita de capital
derivada da alienação de bens e direitos que integram o patrimônio público para
o financiamento de despesa corrente, salvo se destinada por lei aos regimes de
previdência social, geral e próprio dos servidores públicos.
Art. 50. Além de obedecer às demais normas de
contabilidade pública, a escrituração das contas públicas observará as
seguintes:
I – a disponibilidade de caixa constará de registro
próprio, de modo que os recursos vinculados a órgão, fundo ou despesa
obrigatória fiquem identificados e escriturados de forma individualizada;
[...]
De acordo
com o anexo I da Portaria Interministerial STN/SOF nº 163/2001[3], a codificação correta para a
receita proveniente de alienação de bem imóvel seria 4.2.2.2.0.X.X e deveria
ser aplicada para despesas de capital. A referida receita restou lançada na
conta corrente nº 30.150-7 da Prefeitura, registrada sob a classificação
4.1.9.9.0.99.00.00.00.00-19909900 – Outras Receitas (correntes) com
contrapartida na conta 1.1.1.1.2.99.99.01.01.01-00000740 Blucredi, em total
desacordo com a legislação reguladora da matéria (fls. 14-15).
Em resposta, o responsável Sr.
Leomar Comandolli, Contador à época dos fatos, reconheceu a irregularidade
quanto ao lançamento errôneo da receita, proveniente da alienação de bem imóvel
público, em rubrica não própria, em razão de grande volume de eventos efetuados
pela tesouraria e alegou que o referido evento não trouxe prejuízo à
municipalidade, motivo pelo qual não houve ato de improbidade administrativa
(fls. 59-67).
O responsável Sr. Ciro Marcial Roza,
Prefeito Municipal à época, alegou, primeiramente, sua ilegitimidade passiva,
pois exercia apenas o cargo administrativo/político, não podendo responder por
erros da área técnica contábil. No mérito, aduziu que houve a correta aplicação
dos recursos advindos da desafetação do imóvel, que não houve lesão ao erário e
que o ocorrido deu-se por um erro formal por parte do Contador (fls. 76-82).
Com relação à
responsabilidade dos gestores, é
importante lembrar que cabe também a responsabilização em face da sua culpa in eligendo e culpa in vigilando.
Por "culpa in
eligendo" entende-se ser a responsabilidade atribuída àquele que deu
causa à má escolha do representante ou preposto e a "culpa in vigilando" refere-se à ausência
de fiscalização das atividades dos subordinados, ou dos bens e valores sujeitos
a esses agentes.
A responsabilidade do gestor decorre do seu
comportamento omissivo quanto ao dever de fiscalizar, o que se tornou, no caso
concreto, uma das causas determinante da irregularidade.
Esse Tribunal de Contas, mediante o inciso III do
art. 1º de sua Lei Orgânica n. 202/2000, descreve como uma de suas competências
julgar as contas dos administradores e
demais responsáveis por dinheiros, bens e valores da administração direta e
indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder
Público do Estado e do Município.
Em função do cargo ocupado, o então gestor se
amoldava
Art. 133. Em todas as etapas do processo de julgamento de contas, de
apreciação de atos sujeitos a registro e de fiscalização de atos e contratos
será assegurada aos responsáveis ou interessados ampla defesa.
§ 1º. Para efeito do disposto no caput,
considera-se:
a) responsável aquele que
figure no processo em razão da utilização, arrecadação, guarda, gerenciamento
ou administração de dinheiro, bens, e valores públicos, ou pelos quais o Estado
ou o Município respondam, ou que, em nome destes assuma obrigações de natureza
pecuniária, ou por ter dado causa a perda, extravio, ou outra irregularidade de
que resulte prejuízo ao erário [grifei].
Além disso, cumpre registrar que a execução de
tarefas ordinárias da entidade configura
Ainda na seara da responsabilização do gestor,
trago da jurisprudência do Tribunal de Contas da União alguns julgados, que
refletem o entendimento ainda mais restritivo daquela Corte de Contas, pois nem
mesmo a delegação formal de competência afastaria a responsabilização do gestor
em face da sua culpa in elegendo e in vigilando. Veja-se:
1.
Acórdão 1.843/2005-TCU-Plenário:
LICITAÇÃO. PEDIDO DE REEXAME. AUSÊNCIA DE FISCALIZAÇÃO DE ATOS
DELEGADOS. (...)
A delegação de
competência não exime o responsável de exercer o controle adequado sobre seus
subordinados incumbidos da fiscalização do contrato [ grifei].
Suas argumentações não obtiveram êxito na pretensão de afastar sua
responsabilidade. A delegação de competência não exime o responsável de exercer
o controle adequado sobre seus subordinados incumbidos da fiscalização do
contrato. É obrigação do ordenador de despesas supervisionar todos os atos
praticados pelos membros de sua equipe, a fim de assegurar a legalidade e a
regularidade das despesas, pelas quais é sempre (naquilo que estiver a seu
alcance) o responsável inafastável.
2.
Acórdão 1.619/2004-TCU-Plenário:
É entendimento
pacífico no Tribunal que o instrumento da delegação de competência não retira a
responsabilidade de quem delega, visto que remanesce a responsabilidade no
nível delegante em relação aos atos do delegado (v.g. Acórdão 56/1992 - Plenário, in Ata 40/1992; Acórdão 54/1999 -
Plenário, in Ata 19/1999; Acórdão 153/2001 - Segunda Câmara, in Ata 10/2001). Cabe, por conseguinte, à autoridade
delegante a fiscalização subordinados, diante da culpa in eligendo e da culpa
in vigilando [grifei].
3.
Acórdão 1.432/2006-TCU-PLENÁRIO:
(...) RESPONSABILIZAÇÃO DO GESTOR PELAS ATRIBUIÇÕES DELEGADAS.
FISCALIZAÇÃO DEVIDA. (…)
(...) 2. Atribui-se a culpa in
vigilando do Ordenador de Despesas quando o mesmo delega funções que lhe são
exclusivas sem exercer a devida fiscalização sobre a atuação do seu delegado
[grifei].
Portanto, entendo que não se pode atribuir exclusivamente aos servidores públicos
(neste caso o Contador) a responsabilidade pela falha praticada.
Pode-se até cogitar a possibilidade de aferir a
responsabilização de outros agentes executores de determinado ato
administrativo, o que não afasta a do administrador, que deve ser imputada ao menos de forma solidária com o seu
executor. Trata-se do ônus
inerente ao exercício do cargo que ocupa.
Outrora, vislumbra-se o
reconhecimento por parte dos responsáveis quanto à irregularidade cometida, ou
seja, o registro contábil errôneo de receita de alienação de bem, depositado em
conta bancária movimento, onde são movimentadas as receitas tributárias do
Município e o pagamento de despesas não vinculadas.
O que se conclui é que o lançamento
equivocado da receita impossibilita assegurar a sua correta destinação correta,
que no presente caso deveria constar em conta específica para despesas de
capital[4].
Prejulgado:2060
[...]
5.
Embora haja previsão legal para a permuta, o Administrador deve analisar o
alcance desta em cada caso concreto, de forma a verificar se a permuta trará
melhores resultados para o interesse público, enquanto existem outras
possibilidades de alienação de imóveis aptas a garantir a contrapartida das
obras e ações previstas na Lei (municipal) n. 1.218/07;
6.
Não é possível a permuta de imóvel público por reformas de imóveis;
7.
Celebrado o contrato de permuta, este deverá ser registrado no Cartório de
Títulos e Documentos do município, com sua averbação à margem da matrícula do
respectivo imóvel, para ser levada a efeito, através de escritura pública de
permuta, após verificado o cumprimento do contrato, conforme estabelecido no
art.10, § 1°, da Lei (municipal) n. 1.218/07;
8.
Diante de valores permutados que não apresentem equivalência, deverá,
necessariamente, ocorrer a reposição pecuniária à parte prejudicada, para que
não haja lesão ao patrimônio público e enriquecimento ilícito de qualquer dos
contratantes;
9.
Nos termos do art. 44 da Lei complementar (federal) n. 101/00, é vedada a
aplicação da receita de capital derivada da alienação de bens e direitos que
integram o patrimônio público para o financiamento de despesa corrente, salvo
se destinada por lei aos regimes de previdência social, geral e próprio dos
servidores públicos (sublinhei).
Destaca-se que a Prefeitura Municipal de Brusque, por intermédio
de seu representante legal, Sr. Ciro Marcial Roza, já incorreu na mesma
irregularidade em outra oportunidade, tendo o Tribunal Pleno determinado à
Secretaria Geral a formação de autos apartados para análise, conforme segue:
Parecer Prévio n. 0240/2006
1. Processo n. PCP - 06/00363465
2. Assunto: Grupo 3 – Prestação de Contas do Prefeito -
Exercício de 2005
3. Responsável: Ciro Marcial Roza - Prefeito Municipal
4. Entidade: Prefeitura Municipal de Brusque
5. Unidade Técnica: DMU
6. Decisão:
O TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SANTA CATARINA, reunido
nesta data, em Sessão Ordinária, com fulcro nos arts. 31 da Constituição
Federal, 113 da Constituição do Estado e 1º e 50 da Lei Complementar n.
202/2000, tendo examinado e discutido a matéria, acolhe o Relatório e a
Proposta de Parecer Prévio do Relator, aprovando-os, e considerando ainda que:
[...]
6.1. EMITE PARECER recomendando à Egrégia Câmara Municipal a
Aprovação das contas da Prefeitura Municipal de Brusque, relativas ao exercício
de 2005, sugerindo que, quando do julgamento, atente para as restrições remanescentes
apontadas no Relatório DMU n. 5279/2006.
[...]
6.3. Determina à Secretaria Geral - SEG, deste Tribunal, a
formação de autos apartados para fins de exame, pela Diretoria Técnica
competente, das seguintes matérias:
[...]
6.3.7.
Utilização dos recursos de alienação de ativos realizados em 2005, no montante
de R$ 1.444.596,30, para pagamento de dívida ativa, descumprindo o disposto no
art. 44 da Lei Complementar n. 101/2000 (item B.1.2 do Relatório DMU);
[...]
A instrução técnica emitiu o Relatório nº 4528/2006, nos autos
acima referidos (PCP 06/00363465 – Prefeitura Municipal de Brusque, exercício
de 2005) e constatou o seguinte:
B.1.2 - Utilização dos recursos de
alienação de ativos realizados em 2005, no montante de R$ 1.444.596,30 para
pagamento de dívida ativa, descumprindo o disposto no art. 44 da Lei de
Responsabilidade Fiscal - 101/2000
Através do Ofício Circular TC/DMU
5.393/06, item M, foram solicitadas informações com relação a aplicação dos
recursos de alienação de ativos, para fins de verificação do disposto no art.
44 da LRF .
Verificou-se, que o Município de
Brusque através da Lei nº
2.836/05 (fls. 300 a 302) permutou imóveis com o Serviço Autônomo de Água e
Esgoto - SAMAE e utilizou o montante de R$ 1.444.596,30 para quitar a dívida
com o fornecimento de água e esgoto que a Prefeitura tinha com o SAMAE.
Assim, o Município de Brusque
descumpriu o art. 44 da Lei 101/2000 que determina que a receita de capital,
proveniente de alienação de bens e direitos, não pode ser aplicada para o
financiamento de despesas correntes, salvo se destinada por lei aos regimes de
previdência social, geral e próprio dos servidores públicos.
Em
conclusão, as justificativas apresentadas não foram suficientes para afastar a
irregularidade em questão, a qual, conforme demonstrado, já havia se
configurado em outra ocasião, circunstância a ser sopesada no momento da
dosimetria da penalidade.
Ante o
exposto, o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, com amparo na
competência conferida pelo art. 108, inciso II, da Lei Complementar n.
202/2000, manifesta-se pela IRREGULARIDADE, com fundamento no art. 36, § 2º, alínea “a” da Lei
Complementar nº 202/2000, do ato descrito no item 3.1.1 da conclusão do
relatório de instrução e pela APLICAÇÃO
DE MULTA aos Responsáveis, Sr. Ciro Marcial Roza, ex-Prefeito
Municipal de Brusque, e Sr. Edson Leomar Comandolli, Contador no exercício de
2008, com fundamento no art. 70, II, da Lei Complementar n. 202/2000, em face da
referida irregularidade.
Florianópolis, 17
de junho de 2015.
Cibelly Farias Caleffi
Procuradora
[1] Terreno de 360,00m², de propriedade
de Tenille Gallassini Nazzairo e Paulo Sério Gomes Nazário, avaliado em R$
30.000,00 (trinta mil reais)
[2] Praça medindo 1.872,00m2, de
propriedade do Município de Brusque, avaliado em R$ 121.680,00 (cento e vinte e
um mil seiscentos e oitenta reais).
[3]http://www3.tesouro.fazenda.gov.br/legislacao/download/contabilidade/Portaria_Interm_163_2001_Atualizada_2011_23DEZ2011.pdf, em 01/04/2015.
[4] Despesa de Capital – São as
realizadas com o propósito de formar e/ou adquirir ativos reais, abrangendo,
entre outras ações, o planejamento e a execução de obras, a compra de
instalações, equipamentos, material permanente, títulos representativos do
capital de empresas ou entidades de qualquer natureza, bem como as amortizações
de dívidas e concessões de empréstimos. As Despesas de Capital determinam uma
modificação no patrimônio público através do seu crescimento, sendo, pois,
economicamente produtivas. Elas não afetam o patrimônio líquido.
(http://download.rj.gov.br/documentos/10112/288346/DLFE-63227.pdf/glossario2.pdf).