Parecer n^o:		MPC/35.660/2015

Processo nº:		LCC 14/00504500

Origem:		Município de Florianópolis

Assunto:		Pregão Presencial nº 428/2014 - Contratação de empresa para entrega de medicamentos em casa.

Trata-se de feito originado a partir do item 1.2 da Decisão Singular nº GAC/LRH-734/2014[1], proferida no âmbito do processo REP 14/00038437, nos seguintes termos:

1.2. Determinar à Diretoria de Controle de Licitações e Contratações deste Tribunal que adote providências que se fizerem necessárias para examinar a regularidade da contratação dos serviços de entrega de medicamentos em casa e de empacotamento dos kits, pela Prefeitura de Florianópolis, por meio do Pregão Presencial nº 428/SMA/DLC/2014, tendo em vista os indícios de irregularidades contidas no edital da Concorrência nº 649/SMA/DLC/2013, que podem ter se repetido no citado Pregão, e os novos elementos contidos na petição da empresa SIM Comércio e Serviços Ltda. (representante) juntada nos autos às fls. 344 a354, acompanhada dos documentos de fls. 355 a 814 destes autos.

A Diretoria de Controle de Licitações e Contratações – DLC, após analisar a petição[2] e documentos[3] juntados pela empresa SIM Comércio e Serviços Ltda, emitiu o Relatório de Instrução nº 615/2014[4], por meio do qual sugeriu:

3.1. CONHECER o Relatório de Instrução nº DLC-615/2014, que, em atenção ao item 1.2. da Decisão Singular nº GAC/LRH-734/2014, publicada no DOTC-e nº 1.547, de 09/09/2014, proferida junto ao processo REP-14/00038437, analisou a regularidade da contratação dos serviços de entrega de medicamentos em casa e de empacotamento dos kits, tendo em vista os indícios de irregularidades contidos no edital da Concorrência nº 649/SMA/DLC/2013, que poderiam ter se repetido no Pregão Presencial nº 428/SMA/DLC/2014, bem como as novas alegações trazidas pela empresa SIM Comércio e Serviços Ltda. em relação ao Pregão Presencial nº 284/2014 e Pregão Presencial nº 428/2014.

3.2. INDEFERIR o pedido de suspensão temporária do Pregão Presencial nº 428/SMA/DLC/2014 (item 2.2.6. deste Relatório).

3.3. DETERMINAR AUDIÊNCIA do Sr. Gustavo Miroski, Secretário Municipal de Administração, subscritor do edital de Pregão Presencial nº 428/SMA/DLC/2014, inscrito no CPF/MF sob o nº 033.307.779-23, nos termos do art. 29, §1º da Lei Complementar Estadual nº 202/2000, e no artigo 6º, II, c/c o artigo 13 da Instrução Normativa nº TC-05/2008, para, no prazo de 15 dias, a contar do recebimento desta deliberação, com fulcro no art. 46, I, b, do mesmo diploma legal c/c o caput do artigo 7º da Resolução nº TC-07/2002 do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, apresentar alegações de defesa acerca da seguinte irregularidade, passível de ensejar a aplicação da multa prevista no art. 70 da Lei Complementar nº 202, de 15 de dezembro de 2000:

3.3.1. Ausência de orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários junto ao Pregão Presencial nº 428/SMA/DLC/2014, descumprindo o disposto nos incisos X do art. 40 da Lei Federal nº 8.666/93, c/c o inciso III do art. 3º da Lei Federal nº 10.520/02 (item 2.1.3 e 2.2.4 deste Relatório). [grifei].

O Conselheiro Relator, por meio de Despacho Singular, ratificou a realização de Audiência proposta pela Unidade Técnica (fl. 486-v).

Em resposta à audiência[5], o Sr. Gustavo Miroski, Secretário Municipal de Administração, apresentou justificativas[6] e documentos[7].

Em seguida, a Diretoria de Controle de Licitações e Contratações emitiu o Relatório Técnico nº 101/2015[8], por meio do qual concluiu:

3.1. CONHECER o Relatório de Reinstrução nº DLC-101/2015, que, por atenção a suposta restrição anotada no Relatório nº DLC-615/2014, analisou as alegações de defesa e justificativas apresentadas pelo Sr. Gustavo Miroski, Secretário Municipal de Administração de Florianópolis, para considerar irregular o edital de Pregão Presencial nº 428/SMA/DLC/2014 (item 2.1. deste Relatório).

3.2. DETERMINAR à Diretoria de Licitações e Contratos, da Secretaria Municipal de Administração da Prefeitura Municipal de Florianópolis, que, em futuros pregões, faça constar no procedimento interno planilha de custos unitários e totais, elaborada e firmada pelo Órgão Licitante, em observação ao disposto nos incisos X do artigo 40 da Lei Federal 8.666/93, c/c o inciso III do artigo 3º da Lei Federal nº 10.520/02 (item 2.1. deste Relatório).

3.3. DAR CIÊNCIA deste Relatório e da Decisão à empresa SIM Comércio de Serviços Ltda., bem como à Diretoria de Licitações e Contratos da Secretaria Municipal de Administração e ao Órgão de Controle Interno da Prefeitura Municipal de Florianópolis.

É o Relatório.

A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da entidade em questão está inserida entre as atribuições dessa Corte de Contas, consoante os dispositivos constitucionais, legais e normativos vigentes (art. 31 da Constituição Federal, art. 113 da Constituição Estadual, art. 1º, inciso III, da Lei Complementar Estadual n. 202/2000, arts. 22, 25 e 26 da Resolução TC nº 16/1994 e art. 8° c/c art. 6° da Resolução TC nº 6/2001).

Da comparação entre o edital de Concorrência nº 649/SMA/DLC/2013 e o Pregão Presencial nº 428/SMA/DLC/2014

Inicialmente será analisado se os indícios de irregularidades contidos no edital de Concorrência nº 649/SMA/DLC/2013 (examinados no âmbito do processo REP 14/00038437) foram reproduzidos no Pregão Presencial nº 428/SMA/DLC/2014, objeto de análise deste feito.

No âmbito do processo REP 14/00038437, foram apontados os seguintes indícios de irregularidades no edital da Concorrência nº 649/SMA/DLC/2013:

1. Aglutinação de serviços distintos em licitação em lote único por preço global, em violação ao previsto nos arts. 3°, §1°, I, e 23, §1°, da Lei Federal nº 8.666/93, por se tratar de objeto fracionável;

2. Exigência de apresentação de garantia de proposta antecipada, prevista no item 11.3.3 do Edital, contrariando o art. 3º, §1º, inciso I e o artigo 21, §2º, II, ‘a’, ambos da Lei Federal nº 8.666/93 e o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal;

3. Ausência de orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários, descumprindo o disposto nos incisos II do § º do art. 7º da Lei Federal nº 8.666/93;

4. Inexistência dos limites admitidos para subcontratação, contrariando o artigo 72 da Lei Federal nº 8.666/93;

5. Ausência de critérios com disposições claras e parâmetros objetivos para julgamento do produto (software) previsto no item 13 do Edital, em desacordo com os artigos 40, VII, 44 e 45, da Lei Federal nº 8.666/93, contrariando assim o princípio da isonomia entre os licitantes, previsto no caput do art. 3º da Lei Federal nº 8.666/93.

A Diretoria Técnica entendeu por restar remanescente a irregularidade contida no item 3, apontado acima, relativo à ausência de orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários, descumprindo o disposto nos incisos II do § º do art. 7º da Lei Federal nº 8.666/93.

Passa-se à análise de todos os itens mencionados.

Da aglutinação de serviços distintos em lote único por preço global, em violação ao previsto no art. 3°, §1°, I e art. 23, §1°, da Lei Federal nº 8.666/93, por se tratar de objeto fracionável

Deflui do Relatório de Instrução nº DLC 059/2014[9] que a Representante questionou a formação do objeto do referido Edital, alegando a “necessidade de fragmentação do objeto (serviço de entrega x software) do certame, tendo em vista que estão contratando serviços prestados por empresas de ramos distintos”.

Apontou-se que o objeto do Edital de Concorrência nº 649/SMA/DLC/2013 seria a “contratação de solução para entrega de medicamentos em casa, contemplando serviço de entrega, serviços de empacotamento dos kits, fornecimento de licença de software, locação de equipamentos móveis, todos necessários para a coleta e transmissão on-line de dados e pacote de envio de mensagens SMS”.

Nota-se que o objeto do Edital de Pregão Presencial nº 428/SMA/DLC/2014 é a contratação de empresa especializada para entrega de medicamentos em casa – serviço de entrega e empacotamento dos kits (fl. 269).

O Anexo I, que trata das especificações do Pregão Presencial nº 428/SMA/DLC/2014, ratifica o exposto acima (fl. 284).

Diante do exposto, constata-se que foi excluída a contratação de fornecimento de licença de software e locação de equipamentos móveis.

Neste sentido, entende-se que a suposta restrição apontada no edital de Concorrência nº 649/SMA/DLC/2013 não se repetiu no Pregão Presencial nº 428/SMA/DLC/2014.

Da exigência de apresentação de garantia de proposta antecipada, prevista no item 11.3.3 do Edital, contrariando o art. 3º, §1º, inciso I e o artigo 21, §2º, II, ‘a’, ambos da Lei Federal nº 8.666/93, bem como o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal

Depreende-se do Relatório de Instrução nº DLC 059/2014[10] que a Representante questionou a exigência de apresentação de garantia de proposta antecipada prevista no item 11.3.3 do Edital de Concorrência nº 649/SMA/DLC/2013.

Observa-se, no item 7 do ato convocatório, que o Pregão Presencial nº 428/SMA/DLC/2014 deixou de exigir a apresentação da garantia da proposta como requisito de habilitação econômico-financeira, demonstrando que a restrição apontada no edital de Concorrência nº 649/SMA/DLC/2013 não se repetiu neste novo certame (fls. 274-276).

Da ausência de orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários junto ao Pregão Presencial nº 428/SMA/DLC/2014, descumprindo o disposto nos incisos X do art. 40, da Lei Federal nº 8.666/93, c/c o inciso III do art. 3º da Lei Federal nº 10.520/02

Em relação a este apontamento, infere-se do Relatório nº DLC 059/2014 a seguinte informação extraída da manifestação da Representante[11]:

[...] ausência de orçamento detalhado como os “custos salariais, com observância das remunerações mínimas definidas para o piso da categoria, devidamente firmado em acordo ou convenções trabalhistas celebrados entre entidades sindicais e patronais e de profissionais na cidade da prestação dos serviços, encargos sociais e outros benefícios aos empregados, tais como: vale-transporte, vale-refeição, custos de uniformes, EPI’s, remunerando toda e qualquer despesa direta necessária à execução dos serviços [...].

A diretoria técnica destacou que a restrição foi fundamentada na ausência de composição dos custos unitários que, na forma de planilha, revelariam o preço máximo ou preço de referência dos itens licitados.

Com relação ao orçamento, NIEBUHR aponta:

O orçamento daquilo que se está licitando é ato fundamental para a condução de todo processo, especialmente para proceder ao controle dos preços propostos à Administração, se excessivos ou inexequíveis. Sem o orçamento, sem saber o quanto custa o que está licitando, a Administração não dispõe de elementos para realizar tais controles, e, por consequência, passa a aceitar quaisquer tipos de valores, em detrimento ao interesse público[12].

Ainda sobre orçamento de preços, o inciso III do artigo 3º da Lei Federal nº 10.520/02 e o artigo 15 da Lei Federal nº 8.666/93 prescrevem:

Art. 3º A fase preparatória do pregão observará o seguinte:

[...]

III - dos autos do procedimento constarão a justificativa das definições referidas no inciso I deste artigo e os indispensáveis elementos técnicos sobre os quais estiverem apoiados, bem como o orçamento, elaborado pelo órgão ou entidade promotora da licitação, dos bens ou serviços a serem licitados; e

[...]

Art. 15. As compras, sempre que possível, deverão: (Regulamento)

I - atender ao princípio da padronização, que imponha compatibilidade de especificações técnicas e de desempenho, observadas, quando for o caso, as condições de manutenção, assistência técnica e garantia oferecidas;

II - ser processadas através de sistema de registro de preços;

III - submeter-se às condições de aquisição e pagamento semelhantes às do setor privado;

IV - ser subdivididas em tantas parcelas quantas necessárias para aproveitar as peculiaridades do mercado, visando economicidade;

V - balizar-se pelos preços praticados no âmbito dos órgãos e entidades da Administração Pública. [grifei]

Já o inciso II do § 2º do art. 7º da Lei 8.666/93 dispõe:

Art. 7º.

[...]

§ 2º As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:

[...]

II - existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários;

Observa-se que tanto os dispositivos da Lei nº 8.666/93 (art. 7º, §2º, II e art. 15, V) como da Lei nº 10.520/02 (art. 3º, III) impõem a elaboração de orçamento pelo órgão ou entidade promotora da licitação, anexado ao edital.

Ainda, o inciso X do art. 40 da Lei Federal nº 8.666/93 prevê a fixação de preços máximos no edital, in verbis:

Art. 40. O edital conterá no preâmbulo o número de ordem em série anual, o nome da repartição interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execução e o tipo da licitação, a menção de que será regida por esta Lei, o local, dia e hora para recebimento da documentação e proposta, bem como para início da abertura dos envelopes, e indicará, obrigatoriamente, o seguinte:

[...]

X - o critério de aceitabilidade dos preços unitário e global, conforme o caso, permitida a fixação de preços máximos e vedados a fixação de preços mínimos, critérios estatísticos ou faixas de variação em relação a preços de referência, ressalvado o disposto nos parágrafos 1º e 2º do art. 48; (Redação dada pela Lei nº 9.648, de 1998)

No tocante à fixação do preço máximo, NIEBUHR aduz que, como “o próprio nome indica, trata-se de limite máximo. Quem apresenta proposta acima do máximo deve ser peremptoriamente desclassificado”[13].

O Tribunal de Contas da União entende que o preço máximo é anexo obrigatório às licitações nas modalidades pregão, conforme entendimento exposto no Acórdão nº 1090/2007[14]:

1. O estabelecimento dos critérios de aceitabilidade de preços unitários, com a fixação de preços máximos, ao contrário do que sugere a interpretação literal da lei, é obrigação do gestor e não sua faculdade, uma vez que o limite constitui fator ordenador da licitação, ao evitar a disparidade exagerada dos preços unitários e global constantes das propostas, predispondo a contratação futura a alterações indevidas. 2. Se a irregularidade cometida não acarretou dano ao erário ou a terceiros, nem representou ofensa injustificada a princípio fundamental da Administração Pública, não se verificando, ainda, elementos de dolo, culpa ou má-fé na conduta do responsável, a falha pode ser considerada de caráter meramente formal, afastando-se a imposição de multa ao agente. 3. Serviços de levantamento de imagens aéreas a serem utilizadas na execução de obras públicas equiparam-se a obras e serviços de engenharia para fins de aplicação dos limites para as modalidades licitatórias estabelecidos no art. 23 da Lei 8.666/1993, tendo em vista a natureza altamente especializada de tais serviços e o uso intensivo de equipamentos de alto custo [grifei]

No tocante ao preço estimado, NIEBUHR discorre que[15]:

Além disso, deve-se realizar pesquisa de mercado para orçar o estimado da futura contratação. A legislação não prescreve como ser realizado esse orçamento. Costuma-se consultar três ou quatro empresas que atuem no ramo do objeto a ser licitado, pedindo a eles que ninhem orçamento informal. Se houver dúvida a respeito dos valores orçados, é prudente que os agentes administrativos procurem ou mesmo diligenciem no mercado, visitando ou fábricas. É interessante, da mesma forma, consultar listas de preços oficiais ou veiculadas por publicações especializadas, ou, ainda, consultar os valores pagos para objetos similares por outros órgãos ou entidades da Administração Pública, o que pode ser feito com facilidade por meio da rede mundial de computadores. O fundamental é que a Administração Pública saiba efetivamente o quanto custa no mercado o objeto a ser licitado. Essa informação é utilizada para fazer a previsão de recursos orçamentários, além de ser imprescindível para que o pregoeiro, posteriormente, negocie com os licitantes e, se for o caso, desclassifique propostas com preços incompatíveis com os de mercado.

Em relação ao orçamento estimado, o Tribunal de Contas da União entende o que segue exposto:

Acórdão nº 0114/2007

Na licitação na modalidade pregão, o orçamento estimado em planilhas de quantitativos e preços unitários não constitui um dos elementos obrigatórios do edital, devendo estar inserido obrigatoriamente no bojo do processo relativo ao certame. Ficara a critério do gestor, no caso concreto, a avaliação da oportunidade e conveniência de incluir esse orçamento no edital ou de informar, no ato convocatório, a sua disponibilidade aos interessados e os meios para obtê-lo. [16]

Acórdão nº 710 /2007

6. O preço estimado é o parâmetro de que dispõe a Administração para julgar licitações e efetivar contratações, e deve refletir adequadamente o preço corrente no mercado e assegurar efetivo cumprimento, dentre outros, dos princípios da economicidade e da eficiência[17].

Acórdão nº 2166/2014

Na modalidade pregão, o orçamento estimado não constitui elemento obrigatório do edital, devendo, contudo, estar inserido no processo relativo ao certame. Todavia, sempre que o preço de referência for utilizado como critério de aceitabilidade da proposta, a sua divulgação no edital é obrigatória, nos termos do art. 40, inciso X, da Lei 8.666/93[18].

Como bem discorreu o relator do Acordão supra, na hipótese de o preço de referência ser utilizado como critério de aceitabilidade de preços, a divulgação no edital é obrigatória, haja vista que toda e qualquer regra deve estar claramente explicitada no edital.

O Responsável, em sua defesa, apresentou os seguintes esclarecimentos (fls. 493-494):

A instrução do processo licitatório, elaborada pela Secretaria Municipal de Saúde, inclui: o Termo de Referência; as justificativas, bem como a planilha descrita de valores. As planilhas contendo a descrição dos valores fazem parte do processo constando nas páginas 17, 18, 19 e 20 do pregão n. 428/2014 [...].

Fica claro, nos documentos fornecidos, o preço de mercado que condiciona a esta Administração a real composição dos custos a serem avaliados nas propostas das licitantes.

[...] as planilhas que instruem o processo licitatório [...] foram elaboradas pelos Sindicatos competentes. Comprove-se a informação com cópia do ofício de um dos sindicatos juntados ao processo. Válido ressaltar que as informações compostas nas planilhas seguiram a determinação expressa do Sindicato da Categoria.

Ademais, não restam dúvidas que os valores constantes no processo licitatório 428/2014 são satisfatórios para o cumprimento dos requisitos inscritos na Lei 8.666/93, pois qualquer participante do referido processo poderia ter tido vista das planilhas e se baseado para oferecer uma proposta vantajosa respeitando o Sindicado da Categoria.

Ao analisar os autos, observa-se, no Anexo I do Pregão Presencial nº 428/SMA/DLC/2014, que foi definido o preço máximo para a contratação em R$ 1.228.389,70 (fl. 284), o qual teve como base as planilhas elaboradas de modo conjunto entre os sindicatos patronal (SINDICARGAS) e laboral (SINTRACARGAS). Os custos lançados tomaram como base a Convenção Coletiva de Trabalho da categoria, tributos federais, estaduais e municipais, encargos sociais e outros custos que foram juntadas às fls. 263-265 da fase interna do referido processo licitatório.

No entanto, entendo que a pesquisa apresentada pelo Responsável se mostra insuficiente, visto que tais planilhas não foram elaboradas pela Unidade Licitante, mas sim pelos sindicatos mencionados acima. As citadas planilhas não poderiam servir como planilhas de preços de referência adotados no procedimento licitatório deflagrado.

Em casos análogos, o Tribunal de Contas da União decidiu que, para aferir a compatibilidade dos preços propostos com os praticados no mercado, é necessária a realização de pesquisa de preços em pelo menos duas empresas pertencentes ao objeto licitado, in verbis:

Acórdão 1920/2003[19]

9.1.2. realize, ao ensejo das licitações, pesquisa de preços em mais de uma empresa, a fim de obter amostragem mais representativa dos preços de mercado dos bens adquiridos, nos termos do art. 15, § 1º, da Lei nº 8.666/93;

Acórdão 1094/2004[20]

9.3.1. fixe, de maneira clara e objetiva, os critérios de aceitabilidade dos preços unitários e global, bem como estabeleça os preços máximos aceitáveis para a contratação dos serviços, tendo por referencia os preços de mercado e as especificidades do objeto, conforme o disposto no art. 40, inciso X, da Lei 8.666/93, e as orientações contidas na Decisão 60/1999-1ª Câmara e nos Acórdãos 957 e 1297/2003 – Plenário.

Como visto, é pacífico o entendimento no TCU no sentido de ser a pesquisa de preços indispensável à realização dos procedimentos licitatórios, com o fito de obter proposta mais vantajosa para a Administração.

Após analisar as justificativas do responsável e os documentos que instruem o presente feito, entendo que sua responsabilidade deve ser mantida, haja vista que a planilha ofertada pela Unidade Licitante não foi elaborada por ela, sendo representativa, apenas, dos preços praticados pelos sindicatos, em contrariedade à determinação legal que rege a matéria.

Diante do exposto, resta plenamente demonstrado que houve descumprimento à Lei Federal nº 10.520/02 (artigo 3º) e à Lei Federal nº 8.666/93 (artigo 40, inciso X).

Entendo que a irregularidade mereça ser rechaçada com a cominação de sanção pecuniária ao responsável, não havendo razões ou atenuantes para a Corte restringir-se apenas à formulação de determinação de cumprimento à lei em futuros certames.

O apontamento se concretizou e se constitui em gravidade bastante para ensejar a cominação de multa.

Da inexistência dos limites admitidos para subcontratação, contrariando o artigo 72 da Lei Federal nº 8.666/93

Infere-se do Relatório de Instrução nº DLC 059/2014[21] que a Representante apontou, no item 14 do Edital de Concorrência nº 649/SMA/DLC/2013, a inclusão de cláusula que previa subcontratação. No entanto, apesar de dispor que tal subcontratação dos serviços poderia ser admitida parcialmente, a Administração não informou o percentual máximo admitido para tanto.

Sobre o assunto, o Pregão Presencial nº 428/SMA/DLC/2014 previu as seguintes condições (fls. 278-279):

12.2. Convocação para assinatura do Contrato:

[...]

12.2.3. A licitante vencedora deverá apresentar, no momento da contratação, a seguinte documentação:

a) Indicar profissional que será o responsável pela execução do serviço.

b) Declaração de que a licitante possui em seu quadro permanente de no mínimo 08 (oito) embaladores e 08 (oito) motociclistas. A comprovação do vínculo se dará através de fotocópia da carteira de trabalho, livro de registro de empregados ou contrato de prestação de serviço.

Considerando que no Pregão Presencial nº 428/SMA/DLC/2014 não há qualquer possibilidade de subcontratação dos serviços, entendo que a restrição apontada no edital de Concorrência nº 649/SMA/DLC/2013 não se repetiu no novo certame.

Da ausência de critérios com disposições claras e parâmetros objetivos para julgamento do produto (software) previsto no item 13 do Edital, em desacordo com os artigos 40, VII, 44 e 45, da Lei Federal nº 8.666/93, contrariando assim o princípio da isonomia entre os licitantes, previsto no caput do art. 3º da Lei Federal nº 8.666/93

Compulsando o processo, verifica-se no item 1.1 - Do Objeto do Pregão Presencial nº 428/SMA/DLC/2014 que o serviço e a licença de software foram retirados do referido pregão (fl. 269).

Logo, o apontamento restritivo não encontra mais sentido.

Da análise das novas alegações da Representante

Da anulação do Pregão Presencial nº 284/2014 por motivo de fracasso quando da existência de proposta supostamente válida

A Representante informou que venceu a fase de lances do Pregão Presencial nº 284/2014 com a proposta de R$ 931.800,00.

Entretanto, o pregoeiro declarou o procedimento fracassado, visto que “a empresa melhor classificada do certame apresentou valor excessivo do valor de referência previsto pela Secretaria Municipal de Saúde”, qual seja, R$ 855.368,64.

Do relatório confeccionado pela área técnica, constam as seguintes informações:

[...] o Anexo I (fl. 116) aponta “preço máximo: R$ 855.368,64”.

A ata de julgamento (fls. 234-236) informa que duas empresas participaram do certame: Level Tech Soluções em Informática LTDA.-ME, com a proposta inicial de R$ 932.319,36; e Sim Comércio e Serviços LTDA., ora Representante, com a proposta inicial de R$ 940.500,00,

Iniciada a fase de lances verbais, o menor valor ofertado pela empresa Level Tech Soluções em Informática LTDA.-ME antes de sua desistência foi R$ 931.950,00, enquanto a empresa Sim Comércio e Serviços LTDA. encerrou a disputa em R$ 931.800,00.

Na análise da habilitação, consignou-se (fl. 236) “que a empresa Sim Comércio e Serviços LTDA. possui o prazo de três dias úteis para apresentar nova proposta com os valores adequados”.

A referida empresa apresentou então, “planilhas de custos e formação de preços ajustados aos valores finais do pregão”, às fls. 237-242.

Então, em 29/05/2014 o pregoeiro, no “Termo do Pregão Presencial nº 284/SMA/DLC/2014” (fl. 243) declarou “fracassado o Pregão Presencial [...], tendo em vista que a empresa melhor classificada do certame apresentou valor excessivo do valor de referência previsto pela Secretaria Municipal de Saúde”.[grifei]

Infere-se do subitem 6.16 do ato convocatório que seria rejeitada a proposta que apresentasse valor superior a 10% do valor de mercado constante do Termo de Referência (fl. 106). O percentual adicional de 10% informado somente era válido em relação à proposta inicial. O valor final de contratação seria, após a fase de lances, de no máximo R$ 855.368,64.

Pela referida regra, resta cristalino que a Administração estabeleceu previamente, e para conhecimento de todos os interessados, o valor máximo que estaria disposta a pagar pelo objeto licitado.

Lado outro, a abertura de prazo à Representante foi justamente para, querendo contratar com a Administração, apresentasse nova proposta com os valores adequados ao preço máximo estipulado anteriormente.

Tendo em vista que a Representante não ofereceu nova proposta, perfilho o mesmo posicionamento da área técnica, entendendo como correta a decisão do pregoeiro ao declarar fracassado o certame, não se vislumbrando nesse caso a suposta irregularidade suscitada.

Da suposta necessidade de publicação do ato de anulação do Pregão Presencial nº 284/2014 em jornal de grande circulação

No tocante a este apontamento, a Representante declarou que a publicação de anulação do certame foi realizada apenas no diário oficial eletrônico do Município de Florianópolis, em 29/05/2014, abstendo-se a administração de informar a empresa vencedora por meio de notificação e de publicar o ato em jornal de grande circulação (fl. 11).

Repriso a fundamentação trazida pela diretoria técnica para tal apontamento:

Registre-se que cada ente público autônomo deve definir em legislação interna a forma e o local de publicação dos atos oficiais. No que tange ao disciplinamento da matéria, cite-se, inicialmente, que o parágrafo único do artigo 111 da Constituição Estadual definiu:

Parágrafo único. Os atos municipais que produzam efeitos externos serão publicados no órgão oficial do Município ou da respectiva associação municipal ou em jornal local ou da microrregião a que pertencer ou de acordo com o que determinar a sua lei orgânica, ou ainda em meio eletrônico digital de acesso público.”

No âmbito desta Corte de Contas, orientação sobre a questão foi formulada no Prejulgado 1834, com o seguinte teor:

Prejulgado 1834

1. O Município não pode publicar os atos oficiais somente em mural público, sem previsão na lei orgânica que o defina como meio de publicidade dos atos municipais. Segundo dispõe o art. 111, parágrafo único, da Constituição Estadual, tal publicidade pode se dar pela publicação no órgão oficial do Município ou da respectiva associação municipal ou em jornal local ou da microrregião a que pertencer ou de acordo com o que determinar a sua lei orgânica, ou, ainda, em meio eletrônico digital de acesso público.

Neste sentido é o disposto no artigo 21 da Lei Orgânica do Município de Florianópolis, que, ao tratar sobre a publicação dos atos oficiais, considerou como obrigatória apenas a divulgação no Diário Eletrônico do Município, in verbis:

SEÇÃO II - DOS ATOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

SUBSEÇÃO I - DA PUBLICAÇÃO

Art. 21 A publicação das leis e atos municipais é obrigatória no Diário Eletrônico do Município e, na impossibilidade, poderá ser feita no órgão da imprensa oficial ou em jornal de grande circulação local, justificado o caso. (Redação dada pela Emenda à Lei Orgânica nº 27/2008)

Com base na legislação supramencionada, entendo adequada a forma como foi realizada a publicação de anulação do certame, não se vislumbrando qualquer irregularidade.

Do preço máximo adotado no Pregão Presencial nº 284/2014

Em relação a este apontamento, a Representante informou que no parecer jurídico que acompanhou o Pregão Presencial nº 428/2014, registrou-se que o valor máximo de contratação adotado no Pregão Presencial nº 284/2014 “estaria abaixo do preço de mercado, inviabilizando a proposta das empresas participantes” (fl. 11).

Deflui-se do parecer jurídico, juntado às fls. 266-268, que o Pregão Presencial nº 284/2014 não obteve êxito devido ao valor fixado estar abaixo do preço de mercado, inviabilizando a oferta de propostas válidas pelos licitantes participantes.

Como já discorrido anteriormente, a administração, ao definir o preço máximo adotado no Pregão Presencial nº 284/2014, tomou por base a planilha de custos e formação de preços elaborada pelos sindicatos.

No entanto, ao consultar somente os sindicatos para estabelecer os valores referentes ao serviço de motoboy para entrega de medicamentos no Município de Florianópolis, a pesquisa se mostrou insuficiente, não estimando corretamente o valor do objeto a ser contratado.

A administração deveria valer-se de instrumentos mais amplos para a obtenção do preço de mercado, como orçamentos de fornecedores, referências de preços obtidas a partir da análise de contratos anteriores do próprio ou de outros órgãos, de contratação de produtos ou serviços similares, bem como quaisquer outras fontes capazes de retratar o valor real de mercado.

A anulação do Pregão Presencial nº 284/2014 e a realização de uma nova licitação geram custos adicionais ao ente municipal. No entanto, a medida mostrou-se impositiva, visto que o valor adotado no certame anterior não expressava o preço do serviço no mercado.

Tal alternativa serviu para preservar a administração e a licitante de celebrarem contrato com preços inexequíveis, o que poderia, eventualmente, trazer prejuízos aos participantes do acordo.

Da inexistência de planilhas de composição dos preços unitários dos serviços no Pregão Presencial nº 428/2014

Em relação à análise deste subitem, reporta-se à argumentação efetuada no item da ausência de orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários junto ao Pregão Presencial nº 428/SMA/DLC/2014, apontamento que caracteriza infração ao disposto nos incisos X do art. 40, da Lei Federal 8.666/93, c/c o inciso III do art. 3º da Lei Federal nº 10.520/02.

Da falta de capacidade técnica da empresa B&M Serviços Especializados LTDA-EPP, vencedora do Pregão Presencial nº 428/2014

No tocante a este item, a Representante informou (fl. 14-15):

[...] a empresa Level Tech Soluções em Informática Ltda.-ME, segunda colocada na fase de lances, interpôs recurso contra o atestado de capacidade técnica da primeira colocada, pois não estava compatível em quantidade do objeto licitado e período de execução dos serviços. O referido documento comprova apenas o serviço de 1 (um) motoboy pelo período de 6 (seis) meses, “posto que o objeto do certame contempla 8 (oito) motoboys e 24 (vinte e quatro) meses de serviços.

O referido recurso foi indeferido, sob o argumento que a empresa vencedora cumpriu com o consignado no item 7.2.3.1 alínea “a” do Pregão Presencial nº 428/2014 e que o atestado demonstrou que a empresa licitante executou serviços compatíveis em características com o objeto licitado.

O Termo de Referência assim descreveu o objeto contratado (fl. 285):

Serviço de entrega dos medicamentos contemplando 08 veículos automotores (motos) e 08 condutores.

Serviço de embalador, contemplando 8 postos de trabalho para atividades presenciais na unidade de distribuição. Sendo no primeiro ano 04 embaladores e no segundo ano mais outros 04 embaladores totalizando os 08 postos. [grifei]

A comprovação da qualificação técnica no Pregão Presencial nº 428/2014 restou assim definida (fl. 275):

7.2.3.1. QUALIFICAÇÃO TÉCNICA demonstrada por:

a) A empresa deverá apresentar 1 (um) atestado de capacidade técnica, emitida por pessoa jurídica de direito privado ou público que comprove ter a empresa licitante executado serviços compatíveis em características com o objeto licitado;

b) Entende-se por compatível em características a declaração que contemple o objeto do certame. [grifei]

Consta à fl. 421 dos autos o atestado apresentado pela empresa B&M Serviços Especializados LTDA. EPP, emitido por Denfarma Drogaria e Perfumaria LTDA, atestando que referida empresa prestou serviços de embalo e entrega de medicamentos em domicílios, através de 1 (um) motoboy, no período compreendido entre outubro/2007 a abril/2008.

Examinando a questão, os auditores da área técnica concluíram que o atestado apresentado atendeu às exigências edilícias, afastando o apontamento.

Registra-se que as exigências pertinentes à habilitação devem ser restritas apenas à documentação indispensável para que o licitante possa bem cumprir as obrigações inerentes ao contrato, sem frustrar o caráter competitivo da licitação.

Tendo em vista que o edital ora analisado não exigiu quantitativos mínimos, deixando em aberto esta questão, corroboro do entendimento apontado pela equipe técnica. Entendo que o atestado apresentado pela empresa vencedora do certame comprova sua capacidade técnica para a execução do objeto licitado.

Ante o exposto, o Ministério Público de Contas, com amparo na competência conferida pelo art. 108, inciso II, da Lei Complementar nº 202/2000, manifesta-se:

1) pela irregularidade do Edital de Pregão Presencial nº 428/SMA/DLC/2014, deflagrado para contratação dos serviços de entrega de medicamentos em casa e de empacotamento dos kits, pela Prefeitura de Florianópolis;

2) pela aplicação de multa, com fundamento no art. 70, II, da Lei Complementar n° 202/2000 c/c art. 19, inciso II do Regimento Interno, ao Sr. Gustavo Miroski, Secretário Municipal de Administração de Florianópolis, em razão da:

1.1) Ausência de orçamento em planilhas de custos unitários e totais, elaborada e firmada pelo Órgão Licitante, em observação ao disposto nos incisos X do artigo 40 da Lei Federal 8.666/93, c/c o inciso III do artigo 3º da Lei Federal nº 10.520/02;

2) pela ciência da Decisão, bem como do Relatório e Voto que a fundamentam, à empresa SIM Comércio de Serviços Ltda., à Diretoria de Licitações e Contratos da Secretaria Municipal de Administração e ao Órgão de Controle Interno da Prefeitura Municipal de Florianópolis.

Florianópolis, 09 de julho de 2015.

Diogo Roberto Ringenberg

Procurador do Ministério

Público de Contas

[1] Publicada no DOTC-e nº 1547, de 09/09/2014.

[5] Procedida por meio do ofício nº 19.768, constante à fl. 487.

[12] NIEBUHR, Joel de Menezes. Pregão presencial e eletrônico. 6. ed. rev. e ampl. Belo Horizonte: Fórum, 2011. p. 101.

[13] NIEBUHR, Joel de Menezes. Pregão presencial e eletrônico. 5. ed. rev., atual. e ampl. Curitiba: Zênite, 2008. p. 108.

[14] UNIÃO. Tribunal de Contas. Relatório de Levantamento de Auditoria nº 008.219/2006-9, Denúncia. Rel. Augusto Nardes, j. 06/06/2007.

[15] NIEBUHR. Joel de Menezes. Pregão. Presencial e Eletrônica, 3ª. Ed. Curitiba: Zênite, 2005. p. 106-107.

[16] UNIÃO. Tribunal de Contas. Representação nº 023.782/2006-4, Rel. Benjamin Zymler, j. 07/02/2007.

[17] UNIÃO. Tribunal de Contas. Representação nº 027.611/2006-5 Rel. Raimundo Carreiro, j. 25/04/2007.

[18] UNIÃO. Tribunal de Contas. Representação nº 011.468/2014-9 Rel. Augusto Sherman, j. 20/08/2014.

[19] UNIÃO. Tribunal de Contas. Representação nº 011.468/2014-9 Rel. Augusto Sherman, j. 20/08/2014.

[20] UNIÃO. Tribunal de Contas. Representação nº 003.674/2004-3 Rel. Augusto Sherman, j. 04/08/2004.