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PARECER
nº: |
MPTC/37637/2015 |
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PROCESSO
nº: |
REC 15/00324989 |
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ORIGEM: |
Fundo Municipal de Saúde de Criciúma |
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INTERESSADO: |
Julio César Garcia |
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ASSUNTO: |
Recurso de Reexame de Conselheiro da
decisão exarada no processo REP-13/00769456 |
Trata-se o presente processo
de Recurso de Reexame de Conselheiro interposto pelo Conselheiro Julio Garcia
(fls. 3-6), em face do Acórdão n. 0070/2015, exarado nos autos do processo REP
n. 13/00769456, considerando procedente a representação acerca de
irregularidade atinente ao desrespeito à ordem cronológica de pagamentos das
obrigações no Fundo Municipal de Saúde de Criciúma, nos seguintes termos:
ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de
Contas do Estado de Santa Catarina, reunidos em Sessão Plenária, diante das
razões apresentadas pelo Relator e com fulcro no art. 59 c/c o art. 113 da
Constituição do Estado e no art. 1° da Lei Complementar n. 202/2000, em:
6.1. Considerar procedente a
Representação apresentada pelo representante legal da Geolab Indústria
Farmacêutica S/A, acerca de irregularidades atinentes ao desrespeito à ordem
cronológica nas exigibilidades, formulada nos termos do art. 113, §1º, da Lei
n. 8.666/93.
6.2.
Aplicar à Sra. Geovânia de Sá Rodrigues - ex-Secretária Municipal do Sistema de
Saúde, CPF n. 810.959.109-49, com fundamento no art. 70, II, da Lei
Complementar n. 202/2000 c/c o art. 109, II, do Regimento Interno, a multa no
valor de R$ 1.000,00 (mil reais), em face do pagamento de despesas sem a
observância da estrita ordem cronológica das exigibilidades, caracterizando
afronta ao art. 5º da Lei n. 8.666/93, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias,
a contar da publicação deste Acórdão no Diário Oficial Eletrônico desta Corte
de Contas, para comprovar ao Tribunal o recolhimento da multa ao Tesouro do
Estado, sem o que, fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para
cobrança judicial, observado o disposto nos arts. 43, II, e 71 da Lei
Complementar n. 202/2000.
6.3. Dar ciência deste Acórdão, bem como
do Relatório e Voto do Relator que o fundamentam, ao Representante, à
Responsável nominada no item 3 desta deliberação, aos Srs. Márcio Búrigo, Cloir
Da Soller e Sílvio Trento Dagostin e à Prefeitura Municipal de Cricúma
(grifei).
A Diretoria de Recursos e
Reexames emitiu o parecer de fls. 7-9v, opinando por negar provimento ao
Recurso de Reexame de iniciativa do Conselheiro Julio Garcia, ratificando na
íntegra a Deliberação recorrida.
O recurso interposto está
previsto no art. 81 da Lei Complementar Estadual n. 202/2000, sendo adequado o
seu manejo por Conselheiro do Tribunal de Contas contra decisão prolatada em
qualquer processo, dentro do prazo de dois anos contados da última deliberação
no Diário Oficial Eletrônico do Tribunal de Contas.
O Acórdão atacado foi
publicado na imprensa oficial em 19/03/2015 e a peça recursal teve o protocolo
procedido nessa Corte de Contas em 16/06/2015, o que caracteriza a
tempestividade do recurso em comento.
Logo, encontram-se presentes
todos os requisitos de admissibilidade do presente recurso.
Passa-se, na sequência, à
análise dos itens impugnados do Acórdão recorrido e alegações do recorrente.
1.
Razões recursais
O recorrente, inconformado
com a aplicação de multa no montante de R$ 1.000,00 à Sra. Geovânia de Sá
Rodrigues, interpôs o Recurso de Reexame de Conselheiro, no qual admite a
ocorrência da restrição apurada e busca reformar o Acórdão para revogar a
referida aplicação de multa.
Afirma entender que houve
desproporcionalidade entre a reprimenda e o fato tido por irregular, bem como
considera ausentes elementos suficientes acerca da imputação de
responsabilidade da responsável. Aduz crer que a gravidade exigida pelo art.
70, inciso II, da Lei Complementar Estadual n. 202/2000 para fins de aplicação
de multa não teria sido devidamente caracterizada.
Alega entender que, embora
não discorde da irregularidade do ato, o atraso no pagamento de duas notas cujo
valor total seria de R$ 7.870,00 não mereceria repreensão “com tamanho rigor”
(fl. 4), uma vez que, apesar do atraso, a despesa teria sido devidamente paga,
bem como não haveria indícios de que a responsável tivesse agido com má-fé.
Consoante entende o
recorrente, teria havido somente uma “falha formal no trâmite administrativo do
processamento da despesa” (fl. 4), conduta a qual poderia ser, no seu
entendimento, repreendida com uma recomendação à Unidade Gestora a fim de que
adotasse providências para coibir tais situações. Nesse sentido, afirma ser de
conhecimento geral que o Tribunal de Contas possui preferencialmente a função
de fiscalização e orientação em relação à função de punir.
Defende que não se comprovou
nos autos que a responsável tenha dado causa à ocorrência do fato inquinado de
irregularidade, notadamente a inobservância da ordem de exigibilidade das
obrigações a serem pagas. Acerca do fato em si, o recorrente argumentou que
(fl. 4v)
A
Sra. Geovânia, à época, ocupava o cargo de Secretária de Saúde do Município, ou
seja, titularizava cargo político, situado no ápice do quadro referente àquela
Pasta, de modo que os documentos – nota de empenho e de pagamento -, quando
chegavam a sua mesa para assinatura, presumiam-se corretos e conferidos pelos
setores competentes.
Como
tenho afirmado em processos de minha Relatoria, em situações análogas, dada a
complexidade da administração pública em si, com toda a sua estrutura e
quantidade de serviços públicos prestados, penso que é praticamente impossível
que o titular de um órgão possa dar conta de tudo que ocorra no âmbito da
unidade que administra.
Não
é razoável nem justo responsabilizar o gestor sem que estejam presentes os
pressupostos dessa responsabilização – dolo, culpa e nexo de causalidade -,
pelo simples motivo de ser o administrador, como sustenta a teoria do risco
administrativo, cuja responsabilidade é objetiva, independente de culpa.
O
recorrente discorre acerca da culpa na seara administrativa, relativizando a
aplicabilidade das teorias da culpa civil e do risco administrativo, alegando
que “para que ocorra a responsabilização deve-se demonstrar perfeitamente que a
conduta (ativa ou omissiva) do agente deu causa ao dano” (fl. 5).
Conclui
não ter vislumbrado, no caso, a perfeita demonstração da responsabilidade da
gestora, de modo que entende não dever a multa a ela imputada subsistir, que
bastaria emitir recomendação à Secretaria Municipal de Saúde de Criciúma no
sentido de observar os ditames do art. 5º da Lei n. 8.666/93.
Não
obstante os argumentos do Conselheiro recorrente, entende este Órgão
Ministerial não lhe assisti razão ao recurso interposto, uma vez que, da
análise dos autos, resta patente que a conduta da gestora contribui para o
atraso no pagamento das notas. Tanto é assim que no Relatório de Reinstrução
DMU n. 4.113/2014 (fls. 84-90v) proferido nos autos do processo REP n.
13/00769456, a Unidade Técnica refutou de plano os argumentos da gestora, no
seguinte sentido (fls. 89-90v:
Ante as alegações da Sra. Geovânia,
importante ponderar que na condição de Secretária Municipal de Saúde, a mesma
assinou a nota de empenho e a ordem de pagamento (fls. 12 e 13), estas com
diferença aproximada de cinco meses. Dessa forma, como ordenadora e responsável
imediata pela pasta, a mesma está incumbida de monitorar os procedimentos da
pasta. Nas manifestações de defesa, a agente buscou tão somente esquivar-se de
qualquer responsabilidade pela gestão dos pagamentos, não mencionando quem
seria o responsável pela falta de tempestividade no encaminhamento das notas
referentes a medicamentos já entregues à Secretaria de Saúde para o devido
pagamento.
Na
mesma trilha seguiu este Ministério Público de Contas por meio do Parecer n.
28.694/2014 (fls. 91-94), ao proferir entendimento no sentido de não assistir
razão à gestora pelo fato de ter ela efetivamente assinado a nota e a ordem de
pagamento, na função de responsável imediata da Pasta, além da ênfase no fato
de que essa função constitui ônus inerente ao exercício do cargo que ocupa, de
modo que, por mais que houvesse uma delegação interna para execução dos
serviços, isso não a eximiria de responsabilidade por eventuais atos praticados
por seus subordinados.
Assim, não merece acolhida a
tese de que a descentralização seria um empecilho à responsabilização da
gestora. Consoante a lição do administrativista Celso Antônio Bandeira de Mello
sobre a classificação dos agentes públicos[1]:
Agentes políticos são os titulares dos cargos
estruturais à organização política do País, ou seja, ocupantes os que integram
o arcabouço constitucional do Estado, o esquema fundamental do Poder. Daí que se
constituem nos formadores da vontade superior do Estado. São agentes políticos apenas o Presidente da República, os
Governadores, Prefeitos e respectivos vices, os auxiliares imediatos dos Chefes
de Executivo, isto é, Ministros e Secretários
das diversas Pastas, bem como os Senadores, Deputados federais e estaduais
e os Vereadores.
O vínculo
que tais agentes entretêm com o Estado não
é de natureza profissional, mas de natureza
política.
Exercem um munus público. Vale dizer, o que os qualifica para
o exercício das correspondentes funções não é a habilitação profissional, a
aptidão técnica, mas a qualidade de cidadãos, membros da civitas e, por isto, candidatos possíveis à condução dos destinos
da Sociedade (grifei)
A própria defesa erigida em
torno do caso co.rrobora esse ponto específico, na medida em que, conforme
visto anteriormente, o recorrente informa que a responsável ocupava cargo
político, situado no ápice da Pasta. A complexidade da estrutura da
Administração Pública, per se, não se
constitui em elemento cabal a desconstruir a responsabilidade que tais agentes
titulares de cargos-chave na estrutura do Estado têm em relação às funções que
exercem e a sua responsabilidade perante a sociedade.
Tenha-se em vista, a título
de reforço da doutrina colacionada acima, o que dispõem os itens 1 e 2 do
Prejulgado n. 1785 do Tribunal de Contas de Santa Catarina:
1. "Os
agentes políticos são os componentes do Governo nos seus primeiros escalões,
aos quais incumbem as funções de dirigir, orientar e estabelecer diretrizes
para o Poder Público. São
agentes políticos os Chefes do Poder Executivo (Presidente da República,
Governadores e Prefeitos), seus auxiliares imediatos (Ministros, Secretários Estaduais e
Municipais) e os membros do Poder Legislativo (Senadores, Deputados e
Vereadores)." (In: ALEXANDRINO, Marcelo e PAULO, Vicente. Direito
Administrativo. 10 ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2006. p. 60).
2. "Os agentes administrativos
são todos aqueles que exercem uma função pública de caráter permanente em
decorrência de relação funcional. Integram o quadro funcional das entidades
federativas, nos três Poderes, e das entidades da Administração Indireta.
Sujeitam-se à hierarquia funcional e ao regime jurídico estabelecido pela
entidade a qual pertencem. São eles os servidores públicos concursados
em geral, os ocupantes de cargo ou função em comissão, os ocupantes de emprego
público, os servidores contratados temporariamente para atender a necessidade
de excepcional interesse público etc." (In: ALEXANDRINO, Marcelo e PAULO,
Vicente. Direito Administrativo. 10 ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2006. p. 62).
(grifei)
Ainda neste sentido, o mesmo
administrativista, ao debater a questão da responsabilidade do Estado e quais
os sujeitos cuja atuação pode comprometer o Estado, ensina[2]:
Quem
são as pessoas suscetíveis de serem consideradas agentes públicos, cujos
comportamentos, portanto, ensejam engajamento da responsabilidade do Estado?
São todas aquelas que – em qualquer nível de escalão – tomam decisões ou
realizam atividades da alçada do Estado, prepostas que estão ao desempenho de
um mister público (jurídico ou material), isto é, havido pelo Estado como
pertinente a si próprio.
Nesta
qualidade ingressam desde as mais altas autoridades até os mais modestos
trabalhadores que atuam pelo aparelho estatal. [...]
Indicadas
as pessoas cuja conduta compromete a responsabilidade do Estado, cumpre
verificar quando esta condição subjetiva
tem o relevo necessário para desencadear tal comprometimento. Sendo certo que a
pessoa também atua em situação totalmente alheia à qualidade de agente, importa
fixar o que se reputará necessário para configurar atuação (ou omissão
indevida) imputável à qualidade jurídica de “agente do Estado”.
Conforme o excerto
doutrinário acima transcrito, a responsável, na qualidade de Secretária
Municipal do Sistema de Saúde, enquadrava-se na qualidade de agente político,
cujos atos e omissões repercutem e refletem diretamente nos destinos da
sociedade. Neste sentido, tem ela responsabilidade tanto direta quanto
indiretamente sobre atos de sua Administração. Daí se originam, também, as
teorias da culpa in eligendo e da
culpa in vigilando.
Acerca
dos argumentos referentes ao rigor na aplicação da multa em tela e da ausência
de má-fé por parte da responsável, igualmente a razão não socorre ao
recorrente.
Note-se
que não há qualquer dispositivo na Lei Complementar Estadual n. 202/2000 que
exija comprovação de má-fé para com o imputável.
Mais ainda, no âmbito do
Direito Administrativo, não há que se indagar sobre a boa ou má-fé do agente,
mas sim sobre sua voluntariedade ao ato de praticar a conduta, a qual se
constata nesses autos, uma vez que a gestora assinou a nota de empenho e a
ordem de pagamento, não constando quaisquer ressalvas ou protestos de sua
parte.
No que tange ao alegado rigor
na aplicação da penalidade, é imperioso que se frise que a aplicabilidade de
multas no âmbito deste Tribunal de Contas tem por norte os termos do art. 70 da
Lei Complementar Estadual n. 202/2000, bem como do art. 109 da Resolução n.
TC-06/2001 (Regimento Interno do Tribunal de Contas de Santa Catarina), de modo
que não se vislumbra excesso na aplicação da multa no referido valor de R$
1.000,00, eis que distante dos valores máximos previstos pelas normas citadas.
Note-se o entendimento da
Diretoria de Recursos e Reexames ao dispor que (fl. 9)
A
desproporcionalidade da multa constitui um juízo de valor que incumbe ao
julgador em ato discricionário avaliar, considerando-se as circunstâncias que
envolvem os fatos, observando aos princípios da proporcionalidade e
razoabilidade.
A
multa fixada foi devidamente justificada pela Relatora em seu Voto, o que, no
entanto, não impede ser revista neste grau de recurso, a critério do Relator.
No que diz respeito ainda à
questão da responsabilização da gestora, importante notar os ensinamentos de
Marçal Justen Filho a respeito da responsabilidade do Estado[3]:
A
responsabilidade não se confunde propriamente com o dever jurídico, tal como
exposto pela concepção da teoria dualista da obrigação, desenvolvida no âmbito
do direito privado.
A
imposição de um dever jurídico significa constranger um sujeito à realização de
uma certa conduta, consistente numa ação ou omissão. No direito privado,
costuma-se utilizar a expressão latina debitum
para indicar essa faceta da obrigação. Mas o dever jurídico também abrange a
submissão do sujeito e de seu patrimônio a recompor os interesses do credor em
caso de violação ao conteúdo primário do dever. Essa vinculação complementar é
indicada pelo vocábulo obligatio.
A
responsabilidade consiste, então, num aspecto complementar e inerente ao dever
jurídico, relacionando-se com a infração à conduta imposta diretamente como
obrigatória.
A
responsabilidade é inerente à existência de um dever jurídico. Consiste num aspecto ou consequência da
existência desse dever e seu conteúdo envolve a submissão do sujeito a arcar
com os efeitos decorrentes da ausência de cumprimento espontâneo da conduta
diretamente imposta a ele (ou a terceiro) como obrigatória. [...]
A
responsabilidade jurídica do Estado traduz uma característica da democracia
republicana. A responsabilidade do Estado deriva da supremacia da sociedade e a
natureza instrumental do aparato estatal. O Estado é responsável na acepção de
que está obrigado perante a sociedade e os órgãos de controle a arcar com as
consequências de suas ações e omissões e de adotar todas as providências destinadas
a corrigir as imperfeições verificadas. [...]
A
responsabilidade administrativa não se confunde com a responsabilidade civil do
Estado.
A
responsabilidade administrativa do Estado consiste na submissão da organização
estatal ao dever jurídico-político de prestar informações e contas por suas
ações e omissões e de corrigir as imperfeições verificadas em sua conduta (grifei).
Portanto, considerando que
não foram apresentados argumentos ou informações que pudessem elidir a
irregularidade constatada, tampouco a responsabilidade da então Secretária
Municipal de Saúde, manifesto-me pela manutenção, na íntegra, do julgamento
proferido nos autos do processo REP n. 13/00769456.
2.
Conclusão
Ante o exposto, o Ministério
Público de Contas, com amparo na competência conferida pelo art. 108, inciso II
da Lei Complementar Estadual n. 202/2000, manifesta-se pelo CONHECIMENTO
do recurso interposto, para, no mérito, NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo-se hígida a decisão proferida por meio do
Acórdão n. 0070/2015.
Florianópolis, 5 de outubro
de 2015.
Cibelly Farias Caleffi
Procuradora
[1] BANDEIRA DE MELLO, Celso
Antônio. Curso de Direito Administrativo.
São Paulo: Malheiros, 2010, p. 247-248.
[2] BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 1008-1009.
[3] JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. São
Paulo: Saraiva, 2010, p. 1241-1242.