PARECER nº:	MPTC/39723/2016
PROCESSO nº:	DEN 14/00403070
ORIGEM:	Prefeitura Municipal de São José
INTERESSADO:	Jaime Luiz Klein
ASSUNTO:	Supostas irregularidades atinentes ao descumprimento de dispositivos das Leis nº 131/2009 (Lei da Transparência Pública) e 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação)

Trata-se de denúncia encaminhada a essa Corte de Contas pelo Observatório Social de São José (OSSJ), por meio da petição e dos documentos de fls. 2-222, recebidos em 27/07/2014.

Na documentação apresentada foram relatadas supostas irregularidades cometidas no ano de 2014 no âmbito da Prefeitura Municipal de São José, referentes ao descumprimento de dispositivos da Lei Complementar n. 131/2009 (Lei de Transparência Pública) e Lei n. 12.527/11 (Lei de Acesso à Informação).

Por meio do Ofício TCE/DMU n. 188/2015 (fl. 224 e anexo de fls. 225-232) a Sra. Adeliana Dal Pont, Prefeita Municipal de São José, foi informada quanto à ausência da disponibilização de determinadas informações do Município no Portal da Transparência, sendo também notificada para apresentar justificativas sobre tais irregularidades.

Na resposta de fls. 233-234, a responsável informou que a Prefeitura Municipal de São José está em processo de mudança dos Sistemas Informatizados, que abrange o Portal da Transparência, e que, por isso, nos últimos meses vem ocorrendo a migração de todos os sistemas e suas respectivas bases de dados. Alega a responsável, porém, que esta migração é complexa e demanda a realização de treinamento dos funcionários e a correção de possíveis inconsistências. Ainda assim, apresenta os documentos de fls. 235-239, os quais demonstram a disponibilização do novo Portal de Transparência do Poder Executivo Municipal.

A Diretoria de Controle dos Municípios apresentou, então, o relatório técnico de fls. 241-257, sugerindo o conhecimento e acolhimento parcial da presente denúncia – considerando improcedentes os itens a.1, a.4, a.5, a.6, a.7, a.9, a.11, a.16, a.17, a.19, a.20, a.25, a.28, a.29 e a.31 – e a audiência da Sra. Adeliana Dal Pont, Prefeita Municipal de São José, para que apresentasse justificativas acerca das irregularidades descritas nos itens 3.2.1 a 3.2.15 da conclusão do mencionado relatório de instrução.

No mesmo sentido manifestou-se este Ministério Público de Contas no Parecer MPTC/30332/2015 (fl. 258-260).

A Relatora – por meio do despacho de fls. 261-265 – decidiu pelo conhecimento da presente denúncia, por preencher os requisitos de admissibilidade. Quanto aos itens considerados improcedentes pela Diretoria de Controle dos Municípios, entendeu ser necessária uma análise aprofundada dos fatos e, por isso, determinou à DMU que verificasse a veracidade das informações constantes nos itens a.1, a.4, a.5, a.6, a.7, a.9, a.11, a.16, a.17, a.19, a.20, a.25, a.28, a.29 e a.31 da denúncia.

Em seguida, o Observatório Social de São José apresentou informações complementares à denúncia (fls. 270-278) e novos documentos (fls. 279-290), pelos quais reafirma o descumprimento dos itens acima referidos pela Prefeitura de São José.

Diante do referido despacho da Relatora, a Diretoria de Controle dos Municípios (fl. 292) colheu novas informações e documentos para subsidiar a denúncia, juntados às fls. 293-396. Com base nisso, emitiu a Informação DMU n. 3074/2015 (fls. 397-399v), na qual concluiu que as informações constantes da página eletrônica do Município de São José mantida na rede mundial de computadores, referentes às irregularidades em comento, “retratam com fidedignidade a realidade, ou seja, as informações contidas no ‘site’ são as mesmas registradas documentalmente na Prefeitura” (fl. 399v). Reiterou, portanto, a determinação da audiência da responsável para apresentar alegações de defesa, sugestão com a qual a Relatora concordou (fl. 399v).

Dessa maneira, foi realizada a audiência da Sra. Adeliana Dal Pont (fl. 401), Prefeita Municipal de São José, a qual remeteu suas justificativas (fls. 402-409) e os documentos de fls. 410-420.

Após a juntada do documento de fl. 422, a Diretoria de Controle dos Municípios emitiu o relatório técnico de fls. 421-426v, concluindo pela procedência da representação com relação aos itens 3.1.1 a 3.1.11 e com a consequente declaração de irregularidade dos atos descritos em tais itens, sugerindo, ainda, a aplicação de multas à responsável, nos termos do art. 70, inciso II da Lei Complementar Estadual n. 202/2000.

Passo, assim, à análise das irregularidades apontadas pela instrução, não sem antes apresentar a devida contextualização do presente processo.

1. Contextualização.

A sociedade contemporânea vivencia um momento de clara disseminação das Tecnologias da Informação e Comunicação (TIC), com a expansão da conectividade por meio da ampliação de acesso a computadores, internet e surgimento de novas formas de interações, as quais promovem inegáveis avanços em diversos setores da vivência social.

Segundo Raupp (2011)[1], esses avanços tecnológicos podem contribuir para o incremento da eficiência na gestão governamental, na medida em que promovem a aproximação entre governantes e governados, o que gera uma maior democratização dos processos. Como consequência, espera-se que a transparência esteja cada vez mais presente na administração pública brasileira, especialmente após a promulgação da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, que a consolidou como um princípio fundamental que deve nortear sobretudo o direito financeiro. Nesse contexto, Mendes[2] afirma que a ideia da transparência permite maior eficiência na fiscalização das contas públicas tanto pelos órgãos de controle como pela sociedade, sendo “a busca pela transparência também a busca pela legitimidade”.

O direito à informação exerce assim um papel de fundamental importância para o fortalecimento da democracia e consecução dos princípios basilares de cidadania. Por tal razão, mereceu atenção do legislador constitucional, recebendo assento entre os chamados “Direitos e Garantias Fundamentais” estabelecidos em nossa Carta Magna, no seu art. 5°, que assim prescreve:

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: [...]

XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;

XXXIV - são a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas:

a) o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder;

b) a obtenção de certidões em repartições públicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situações de interesse pessoal;

O texto consagra a garantia fundamental à informação, de interesse particular ou coletivo, em poder do Estado – excetuando-se as situações cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do próprio Estado. Mendes (2012)[3], ao tecer comentários acerca do dispositivo constitucional em comento, afirma que

no Estado Democrático de Direito, a publicidade é a regra; o sigilo, a exceção, que apenas se faz presente, como impõe a própria Constituição, quando seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado (art. 5º, XXXIII) e quando não prejudique o interesse público à informação (art. 93, IX).

Já no plano infraconstitucional, destacam-se três relevantes marcos na trajetória legislativa no País que trazem importantes obrigações aos gestores públicos quanto à divulgação de informações.

Os dois primeiros tratam da Lei Complementar n. 101/2000, mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que objetivou viabilizar uma maior participação da sociedade na gestão e fiscalização da aplicação dos recursos públicos, e da Lei Complementar n. 131/2009, denominada Lei da Transparência, que trouxe uma alteração no parágrafo único do art. 48 da LRF, além da inclusão do art. 48-A e incisos I e II na mesma lei, que passou a viger com a seguinte redação:

Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.

Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante:

I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos;

II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público;

III – adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União e ao disposto no art. 48-A.

Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do parágrafo único do art. 48, os entes da Federação disponibilizarão a qualquer pessoa física ou jurídica o acesso a informações referentes a:

I – quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execução da despesa, no momento de sua realização, com a disponibilização mínima dos dados referentes ao número do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatório realizado;

II – quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinários.

As alterações legislativas advindas com a Lei da Transparência objetivaram garantir o acesso, a qualquer cidadão, das informações de despesa e receita de todos os entes federados em um nível tal de detalhamento que demonstre, com relação às despesas, no mínimo o quanto a administração pagou, a quem pagou e para quê pagou. E quanto à receita, deve-se tornar público tanto o registro do lançamento como do recebimento de toda a receita, inclusive dos recursos extraordinários (recursos não previstos na lei orçamentária). É importante mencionar, ainda, que essas informações devem estar disponibilizadas no momento da execução da despesa, conforme se extrai do texto da norma, pois assim o cidadão tem plenas condições de acompanhar em tempo real a execução orçamentária dos entes, o que permite um controle mais eficaz sobre os gastos públicos e oferece um real incremento na accountability[4] governamental.

Por sua vez, o terceiro marco normativo é a chamada Lei de Acesso à Informação (Lei 12.527/11 - LAI), que consagra os seguintes direitos:

Art. 7º O acesso à informação de que trata esta Lei compreende, entre outros, os direitos de obter:

I - orientação sobre os procedimentos para a consecução de acesso, bem como sobre o local onde poderá ser encontrada ou obtida a informação almejada;

II - informação contida em registros ou documentos, produzidos ou acumulados por seus órgãos ou entidades, recolhidos ou não a arquivos públicos;

III - informação produzida ou custodiada por pessoa física ou entidade privada decorrente de qualquer vínculo com seus órgãos ou entidades, mesmo que esse vínculo já tenha cessado;

IV - informação primária, íntegra, autêntica e atualizada;

V - informação sobre atividades exercidas pelos órgãos e entidades, inclusive as relativas à sua política, organização e serviços;

VI - informação pertinente à administração do patrimônio público, utilização de recursos públicos, licitação, contratos administrativos; e

VII - informação relativa:

a) à implementação, acompanhamento e resultados dos programas, projetos e ações dos órgãos e entidades públicas, bem como metas e indicadores propostos;

b) ao resultado de inspeções, auditorias, prestações e tomadas de contas realizadas pelos órgãos de controle interno e externo, incluindo prestações de contas relativas a exercícios anteriores.

A referida norma tem uma considerável amplitude, na medida em que suas regras obrigam a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, abrangem os três poderes, toda a administração indireta (fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista) e, ainda, as entidades privadas sem fins lucrativos que recebem recursos públicos, cuja publicidade refere-se à parcela de verbas de natureza pública a elas destinadas, independentemente da obrigação de prestar contas.

Importante destacar as diretrizes que regem a Lei de Acesso à Informação Brasileira (art. 3º), por revelar uma estreita consonância com o uso de tecnologias de informação, com a accountability e com o fomento ao controle social. São elas: a) observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção; b) divulgação de informações de interesse público, independentemente de solicitações; c) utilização de meios de comunicação viabilizados pela tecnologia da informação; d) fomento ao desenvolvimento da cultura de transparência na administração pública; e) desenvolvimento do controle social da administração pública.

Não obstante, apesar da normatização formal sobre o tema, há que se ressaltar a forte presença de obstáculos que se impõem diante de um processo de transparência dos atos praticados na administração pública. Dentre tais dilemas que influenciam fortemente no processo de acesso a informações governamentais, destacam-se: a) o dilema político, que parte da premissa de que o sigilo pode beneficiar o agente público que necessita ocultar informações que, uma vez divulgadas, poderiam implicar na sua culpabilidade; b) o dilema administrativo, relacionado com o necessário incremento do volume de trabalho que implica o acesso à informação pública; c) o dilema do solicitante que, na expectativa de que sua demanda seja interpretada de forma muito restrita emite pedidos de informação excessivamente amplos; d) o dilema dos órgãos de supervisão (por exemplo, agências governamentais e órgãos judiciais) que sofrem com o acúmulo de demandas, o que pode acarretar em morosidade e elevados ônus (MICHENER, 2011[5]).

Nesse cenário de dificuldades para a efetiva implementação das referidas leis, o governo eletrônico[6] (e-gov) é o instrumento, a via de acesso para a concretização da esperada gestão pública clara, transparente e despida de segredos. O processo de construção de políticas e programas de governo eletrônico está intimamente relacionado com mecanismos de controle, desempenho, eficiência, prestação de contas e modernização da administração pública, portanto, o uso das TICs representa um instrumento essencial para concretizar as necessidades de aperfeiçoamento da gestão do Estado (DINIZ, 2009[7]).

Nesse sentido, um dos instrumentos que se coaduna com os objetivos do e-gov – e que é, precisamente, o objeto da presente denúncia – é o portal eletrônico, veículo de comunicação via internet, concebido e gerenciado por uma entidade governamental que agrega informações e serviços, fornecendo-os diretamente ou facilitando sua localização em outros sites especializados.

O portal deve ser uma forma de acesso integrado de informações mediante um único ponto de contato e, na hipótese de envolver informações de vários órgãos, deve gerenciar a apresentação de informações de forma que não haja dificuldades adicionais ao usuário (as melhores práticas falam do conceito “ponto único de parada” ou one-stop government). Um portal deve, portanto, ser um reflexo do papel institucional do órgão público que o constituiu, e, para tanto, é necessário que divulgue corretamente as informações, de forma que os cidadãos possam compreendê-las e exercer corretamente o controle sobre os atos administrativos; conferir maior transparência à gestão pública; ampliar a comunicação dos gestores públicos com cidadãos, com a sociedade organizada, com outros órgãos públicos e entidades privadas, enfim, com todos os stakeholders.

Além disso, uma característica muito evidente dos portais é que devem ser projetos sempre em construção, com permanente necessidade de atualização, sendo importante que sejam constantemente pesquisadas as necessidades dos seus usuários e que, a partir de então, sejam cuidadosamente elaboradas as interfaces que possam melhor atender aos seus anseios.

A título ilustrativo, cumpre mencionar um estudo sobre os portais mantidos pelas Câmaras Municipais do Estado de Santa Catarina que demonstrou, com pouquíssimas exceções, a ausência de construção de prestação de contas, transparência e participação (consoante RAUPP, 2001[8]). Concluiu-se nesse estudo que dos “93 portais analisados, 85 apresentaram capacidade nula ou baixa em possibilitar a construção de prestação de contas, correspondendo a 91,39% do universo pesquisado”. Os dados demonstraram um claro descumprimento da legislação vigente, considerando que muitas das Câmaras pesquisadas à época já estavam enquadradas na Lei de Transparência (2009), quanto à obrigatoriedade de disponibilizar informações referentes às despesas realizadas e às receitas auferidas.

Nota-se, portanto, que embora atualmente exista um farto arcabouço legal regulamentando devidamente a forma como a informação da execução financeira e orçamentária de uma entidade deva ser prestada – com vistas a ampliar a transparência dos atos praticados pelos gestores do dinheiro público, oferecendo ao cidadão pleno conhecimento e controle sobre os resultados do Estado –, muitas vezes as instituições ainda pecam ao cumprir tais disposições legais sobre o tema, bem como se mostram relutantes em implementar ações práticas que permitam o incremento da transparência nesses órgãos. Assim, ainda há um longo percurso para que se possa atingir um nível de excelência na transparência e no acesso às informações públicas, que deve envolver a criação de uma cultura envolvendo a transparência, que implique em compromissos firmados pelo alto escalão da administração pública e, ainda, pela implementação de mecanismos de divulgação e de fomento à participação ativa da sociedade nesse processo.

Passo à análise das restrições apontadas nestes autos.

2. Ausência de informações completas e atualizadas a respeito do quadro de pessoal e respectiva remuneração dos cargos e empregos públicos ocupados, em afronta ao art. 39, § 6º da CRFB/88, ao art. 7º, inciso V e ao art. 8º, § 1º, inciso III da Lei n. 12.527/11 (LAI).

A primeira insurgência do Observatório Social de São José (OSSJ) com relação ao site do Poder Executivo Municipal e à disponibilização de informações aos cidadãos diz respeito à deficiência no detalhamento da estrutura de cargos e remunerações, em afronta ao art. 39, § 6º, da CRFB/88, ao art. 7º, inciso V, e ao art. 8º, § 1º, inciso III, da Lei n. 12.527/11 (LAI).

A responsável, por meio da petição de fls. 402-409, elaborada pelo Sr. Gustavo Duarte do Valle Pereira, Chefe de Controle Interno e Auditoria, reitera as informações de que entre o final de 2014 e início de 2015 o Município de São José estava em processo de migração dos sistemas informatizados, que passariam a ser fornecidos pela GOVBR (PROMIM Transparência), com a vantagem de retirada diária automática dos dados dos sistemas da Prefeitura para disponibilização no Portal da Transparência. Especificamente quanto à presente restrição aduz, à fl. 405, que

a ferramenta utilizada pela Prefeitura, até o início de 2015, para apresentar as informações completas e atualizadas do quadro de pessoal era o SIACI, que retirava essas informações a partir de um arquivo gerado do sistema BETHA FOLHA, sistema que não está mais em uso na Prefeitura. Atualmente é utilizada a ferramenta PROMIM Transparência da GOVBR, para apresentar a informação completa do quadro de funcionários da Prefeitura com salários dos servidores e lista de inativos.

Considerando tais informações e em consulta ao portal da transparência junto ao sítio eletrônico da Prefeitura Municipal de São José (www.saojose.sc.gov.br) a Diretoria de Controle dos Municípios verificou que atualmente é possível o acesso à folha completa dos servidores municipais ativos e inativos, razão pela qual entendeu sanada a restrição em comento (fl. 421v).

De fato, as informações foram disponibilizadas no Portal de Transparência do Poder Executivo de São José, porém, a acessibilidade e a integridade encontram diversas limitações.

Como exemplo, destaca-se que para encontrar algum servidor por “Lotação” através do menu “Gestão de Pessoas”, o usuário precisará clicar em dezenas de lotações para localizar determinado servidor, pois não há um sistema de busca por palavra (nome e/ou sobrenome).

Ademais, o Portal de Transparência do Município também apresenta informações de forma limitada, dificultando a fiscalização, porquanto a denominação dos cargos comissionados apresentados no site diverge da constante nos decretos de nomeação, das publicadas no Diário Oficial dos Municípios de Santa Catarina (DOM/SC), bem como da presente no rol de cargos do Anexo VIII da Lei Complementar Municipal n. 14/2004, conforme exemplo abaixo:

Nome	Portal de Transparência	Cargo na LC n. 14/2004
Juliana Duarte de Almeida	Coordenador - Ccm - 5	Coordenador de DST/AIDS - Ccm-5
Dalva Hortencia Schwahn	Coordenador - Ccm - 5	Coordenador Hanseníase - Ccm-5
Phamella Guesser Nazario	Coordenador - Ccm - 5	Coordenador de Imunização - Ccm-5
Timoteo Vieira Pinto	Coordenador - Ccm - 5	Coordenador Dengue e Febre Amarela- Ccm-5

Ainda assim, considerando que o Município aperfeiçoou seu Portal de Transparência, entendo que a restrição em comento pode ser afastada, cabendo, todavia, a determinação para que seja incluída a possibilidade de busca por palavra (nome e/ou sobrenome) e que seja uniformizada a denominação dos cargos comissionados.

3. Ausência de informações completas e atualizadas a respeito de prestadores de serviços terceirizados atuando na estrutura organizacional do Município, em afronta ao art. 7º, inciso V c/c o art. 8º, § 1º, inciso III da Lei n. 12.527/11 (LAI).

Outra reclamação do denunciante refere-se à ausência de relação contendo todos os contratos terceirizados, com a indicação do nome dos empregados, sua função, carga horária e local de trabalho, em contrariedade aos já citados art. 7º, inciso V e art. 8º, § 1º, inciso III da Lei n. 12.527/11.

A esse respeito a responsável, à fl. 405, afirmou que tais informações podem ser encontradas usando o sistema PROMIM Transparência.

Assim como no item anterior, também em consulta ao sítio eletrônico da Prefeitura Municipal de São José (www.saojose.sc.gov.br) a Área Técnica informou o atendimento ao item em exame, pois afirma ser possível acessar a relação completa de serviços terceirizados (fls. 421v-422).

Por outro lado, ao realizar tal consulta no Portal de Transparência do Poder Executivo de São José, este Órgão Ministerial encontrou dificuldades para localizar as informações referentes aos serviços terceirizados e, além disso, com exceção dos contratos firmados pelo Governo Municipal, verifica-se que não há informação pormenorizada a respeito dos prestadores de serviços terceirizados atuando na estrutura organizacional do Município, incluindo nome dos empregados, nome do posto, local de trabalho, carga horária etc.

A ausência dessas informações impede, por exemplo, que seja fiscalizado se determinado empregado terceirizado possui, indevidamente, outro vínculo com o Governo Municipal, quer seja como servidor efetivo ou ACT.

Desta forma, considerando novamente que o Município aperfeiçoou seu Portal de Transparência incluindo as informações sobre os prestadores de serviços terceirizados, entendo que a restrição em comento merece ser afastada, cabendo, todavia, a determinação para que sejam disponibilizados os dados completos dos empregados terceirizados, com seus nomes, local de trabalho, carga horária, dentre outro, consoante destacado na conclusão deste parecer.

4. Ausência de informações a respeito das empresas declaradas inidôneas pelo Município, em afronta ao art. 7º, inciso II c/c o art. 8º, § 1º, inciso IV, da Lei n. 12.527/11 (LAI).

Alega o denunciante à fl. 4 que a Município de São José não publica a relação de pessoas físicas e jurídicas que, em razão da inadimplência, estejam impedidas de participar de licitações ou de contratar com ente público.

A Sra. Adeliana Dal Pont, por sua vez, argumentou à fl. 406 que a Lei n. 12.527/11 não dispõe expressamente sobre a necessidade de disponibilizar tal informação no Portal da Transparência. Ainda assim, afirma que será estudando a possibilidade de apresentar essa informação.

Embora a legislação não determine expressamente a obrigação em exame, à fl. 422 a Unidade Técnica entendeu que a restrição merece ser conservada, pois

o comando é implícito e decorre da necessidade de tornar públicos todas as informações concernentes aos processos licitatórios do ente.

Como a declaração de idoneidade decorre de um regular processo administrativo, com o contraditório inclusive, nada mais lógico que sua publicação (requisito intrínseco de todo ato administrativo) também ocorra no portal da transparência.

Dessa forma, considerando o entendimento da Área Técnica, a presente irregularidade merece ser mantida, com a consequente aplicação de multa à responsável, consoante o disposto na conclusão deste parecer.

5. Ausência de publicação de informações completas e detalhadas (anexos) do PPA e LDO vigentes, em afronta ao art. 48, caput, da Lei Complementar n. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).

O denunciante destaca, ainda, a deficiência na divulgação dos orçamentos (PPA, LDO e LOA) do Município, classificados por exercício financeiro de vigência, a fim de atender ao disposto no art. 48, caput, da Lei Complementar n. 101/2000 e no art. 112 da Lei n. 4.320/64 (fl. 4).

Em suas alegações de defesa (fl. 406) a responsável afirmou que as informações em questão são disponibilizadas de forma dispersa no sítio da prefeitura. Informa, porém, que tal inconsistência está sendo solucionada, buscando a centralização das informações em apenas um lugar. Ressalta, por fim, que essas informações também são publicadas no Diário Oficial do Município – DOM.

À luz do que bem destacou a Diretoria de Controle dos Municípios à fl. 422v, novamente as justificativas da responsável não merecem prosperar, porquanto as informações a respeito do PPA, LDO e LOA ainda se encontram dispersas e falhas, não atendendo às regulamentações legais referidas.

Portanto, tendo em vista que não foram apresentadas justificativas suficientes a elidir a presente irregularidade, a restrição em comento merece ser mantida, com a consequente aplicação de multa à responsável, tudo consoante a conclusão deste parecer.

6. Ausência de informações detalhadas em tempo real referentes à execução orçamentária e financeira, em afronta aos arts. 48, inciso II e 48-A, incisos I e II da Lei Complementar n. 101/2000 c/c o art. 7º, inciso IV da Lei n. 12.527/11 (LAI).

À fl. 4 o Observatório Social de São José denuncia a ausência de informações a respeito da execução orçamentária e financeira do Município, com dados completos e em tempo real, possibilitando, ainda, que qualquer cidadão possa efetivar a gravação de relatórios em diversos formatos eletrônicos.

A responsável, por sua vez, informou que atualmente todas as informações sobre a execução orçamentária são atualizadas automaticamente pela ferramenta GOVBR, que transfere diariamente os dados do sistema contábil da prefeitura (fl. 406).

A Área Técnica, em nova consulta ao Portal da Transparência junto ao sítio eletrônico da Prefeitura Municipal de São José (www.saojose.sc.gov.br) constatou a possibilidade de acessar a execução orçamentária e financeira do Município em tempo real, conforme exemplificado pela cópia do empenho juntada à fl. 422 dos autos.

Realmente, o novo sistema adotado pela Prefeitura permite a visualização da execução orçamentária e financeira e atende às disposições legais, razão pela qual entendo que a irregularidade aventada pelo denunciante se encontra sanada.

7. Ausência de informações relativas à implementação, acompanhamento e resultados de programas, projetos e ações dos órgãos e entidades, bem como metas e indicadores propostos, em afronta ao art. 7º, inciso VII, alínea “a” e ao art. 8º, § 1º, inciso V da Lei de Acesso à Informação.

O denunciante apontou também a deficiência nas informações relativas ao planejamento e gestão de ações e programas, situação que afrontaria o art. 7º, inciso VII, alínea “a” e o art. 8º, § 1º, inciso V, ambos da Lei de Acesso à Informação (fl. 4).

Mais uma vez, a responsável alegou que as informações podem ser encontradas no sistema PROMIM Transparência e apresenta uma imagem à fl. 406 referente aos programas e ações do período de janeiro a abril de 2015.

Não obstante, a Área Técnica entendeu que as informações fornecidas no sítio eletrônico da Prefeitura Municipal de São José não são suficientes, porquanto não é possível acessar os “resultados de programas, projetos e ações dos órgãos e entidades, bem como metas e indicadores propostos” (fl. 423). Alega, ainda, que os resultados devem ser apresentados de forma mais objetiva ao público, a fim de proporcionar o pleno conhecimento das políticas públicas.

Desta forma, seguindo o entendimento da DMU, entendo que as justificativas apresentadas não são suficientes para elidir a presente irregularidade, devendo a restrição em comento ser mantida, com a consequente aplicação de multa à responsável, conforme a conclusão deste parecer.

8. Ausência de informações relativas à publicação e disponibilização aos cidadãos para acesso, cópia integral e digitalizada das Prestações de Contas anuais do Chefe do Poder Executivo, bem como cópia do Parecer Prévio emitido pelo Tribunal de Contas do Estado e a ata de julgamento efetivado pela Câmara Municipal, em afronta ao art. 49 e ao art. 56, § 3º, da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Foi também apontada a ausência de publicação e/ou disponibilização aos cidadãos de cópia integral e digitalizada das Prestações de Contas Anual do Chefe do Poder Executivo; cópia do Parecer Prévio emitido por essa Corte de Contas; e a ata do julgamento efetivado pela Câmara Municipal, nos termos do disposto no art. 49 e no art. 56, § 3º da Lei de Responsabilidade Fiscal (fl. 5).

A responsável justificou-se alegando ser possível o acompanhamento do processo de prestação de contas pelo sítio do TCE/SC (fl. 406). Afirmou, ainda, que segundo o art. 49 da Lei de Responsabilidade Fiscal, o Executivo não é o Poder responsável pela publicação de tais informações.

Como bem destacou a Área Técnica à fl. 423v do relatório de reinstrução, o art. 49 da Lei de Responsabilidade Fiscal impõe ao Legislativo que disponibilize as contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo durante todo o exercício, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade.

Isso não afasta, porém, o dever de o Executivo dar ampla divulgação a tais informações, nos termos do que determina o § 3º do art. 56 da referida lei, in verbis:

Art. 56. As contas prestadas pelos Chefes do Poder Executivo incluirão, além das suas próprias, as dos Presidentes dos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Chefe do Ministério Público, referidos no art. 20, as quais receberão parecer prévio, separadamente, do respectivo Tribunal de Contas. [...]

§ 3º Será dada ampla divulgação dos resultados da apreciação das contas, julgadas ou tomadas.

9. Ausência de informações relativas à relação analítica de todos os veículos oficiais próprios ou locados e as despesas mensais com combustíveis e manutenção, conforme arts. 94 e 96 da Lei n. 4.320/64, art. 48, inciso III da Lei Complementar n. 101/00 e art. 7º, inciso V, da LAI.

Na peça inicial foi também apontada a ausência de informações a respeito de todos os veículos oficiais próprios ou locados pelo Município de São José, com as respectivas despesas mensais com combustíveis e manutenção.

A Sra. Adeliana Dal Pont, à fl. 407, apresentou a seguinte justificativa:

Sistema de Frota não permite a disponibilização das informações, sendo necessária a geração manual da informação, o que vem ocorrendo, e pode ser observado através do link: http://www.saojose.sc.gov.br/index.php/sao-jose/veiculos

Apesar de no site informado constar relação de veículos oficiais da Prefeitura Municipal de São José, bem como relação de veículos locados pela municipalidade no exercício de 2015, as informações não são suficientes para cumprir as disposições dos arts. 94 e 96 da Lei n. 4.320/64, do art. 48, inciso III, da Lei Complementar n. 101/2000 e do art. 8, § 1º, inciso III, da Lei de Acesso à Informação, uma vez que não disponibilizam as despesas com combustíveis e manutenção de cada veículo.

Assim, tendo em vista a ausência de informações, o apontamento em questão merece ser conservado, com a consequente aplicação de multa à responsável, consoante o disposto na conclusão deste parecer.

10. Ausência de relação contendo todos os almoxarifados do Município, materiais estocados, no último dia do mês, média de consumo dos últimos doze meses, bem como informações sobre o sistema de controle utilizado (manual ou informatizado) e nível de utilização (exclusivamente central ou descentralizado para todas as unidades administrativas), conforme arts. 94 e 96 da Lei n. 4.320/64, art. 48, inciso III da Lei Complementar n. 101/00 e art. 7º, inciso V da LAI.

A denúncia do Observatório Social de São José indicou, ainda, que não é disponibilizado no Portal da Transparência as informações referentes aos estoques do Município, com informações detalhadas.

Em suas alegações de defesa a responsável alegou, mais uma vez, que o novo sistema de almoxarifado está sendo implantado, porém a ferramenta PROMIM Transparência ainda não possibilita a visualização de tais informações (fl. 407).

Ora, tal justificativa, evidentemente, não merece prosperar. Na verdade, a alegação da responsável acaba por confirmar a irregularidade, razão pela qual a restrição merece ser mantida, do que decorre a aplicação de sanção pecuniária à responsável, de acordo com a parte final deste parecer.

11. Ausência de relação analítica contendo todos os bens móveis e imóveis, inclusive locados, contendo a localização e a destinação dada atualmente (caso cedido para terceiros, qual o prazo da cessão), conforme arts. 94 e 96 da Lei n. 4.320/64, art. 48, inciso III da Lei Complementar n. 101/2000 e art. 7º, inciso V da Lei de Acesso à Informação.

Assinala o denunciante à fl. 5 que não é possível o acesso às informações referentes aos bens móveis e imóveis do Município de São José, com relação contendo sua localização e a destinação dada.

À fl. 407, a responsável assume que a ferramenta PROMIM Transparência não disponibiliza tais informações, porém, o Município estaria estudando uma maneira de publicar os referidos dados, já que não encontrou nenhum modelo nos demais Municípios catarinenses.

Assim, já que restou confirmada a irregularidade, a restrição merece ser conservada, com a consequente aplicação de multa à responsável, de acordo com a conclusão deste parecer.

12. Ausência de relatório completo com todas as dívidas do Município (precatórios, empréstimos, parcelamentos, etc), em afronta aos arts. 98, parágrafo único, e 105, §§ 1º e 2º da Lei n. 4.320/64 c/c o art. 7º, inciso V, da Lei de Acesso à Informação.

Ainda como restrição referente ao Portal de Transparência do Município de São José, foi denunciada a ausência de relatório completo das dívidas da municipalidade.

A esse respeito, a responsável afirma que o relatório consolidado da situação fiscal do Município é publicado no Diário Oficial dos Municípios (DOM) junto com o Relatório de Gestão Fiscal quadrimestral (RGF).

À fl. 424v a instrução entendeu que a justificativa da responsável merece ser acolhida porquanto há a publicação da situação fiscal do Município no Diário Oficial dos Municípios (DOM).

Ora, como já se disse, o objetivo da legislação vigente é facilitar o acesso do cidadão, em um único local, às informações referentes à situação financeira do Município em tempo real e de forma íntegra e autêntica. Por esse motivo o Decreto n. 7.185/10, que estabelece alguns requisitos necessários e desejáveis nos sistemas de informação dos entes federados, dispõe que devem ser disponibilizadas as seguintes informações relativas aos atos praticados pelas unidades gestoras:

Art. 7º Sem prejuízo dos direitos e garantias individuais constitucionalmente estabelecidos, o SISTEMA deverá gerar, para disponibilização em meio eletrônico que possibilite amplo acesso público, pelo menos, as seguintes informações relativas aos atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execução orçamentária e financeira:

I - quanto à despesa:

a) o valor do empenho, liquidação e pagamento;

b) o número do correspondente processo da execução, quando for o caso;

c) a classificação orçamentária, especificando a unidade orçamentária, função, subfunção, natureza da despesa e a fonte dos recursos que financiaram o gasto;

d) a pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento, inclusive nos desembolsos de operações independentes da execução orçamentária, exceto no caso de folha de pagamento de pessoal e de benefícios previdenciários;

e) o procedimento licitatório realizado, bem como à sua dispensa ou inexigibilidade, quando for o caso, com o número do correspondente processo; e

f) o bem fornecido ou serviço prestado, quando for o caso;

II - quanto à receita, os valores de todas as receitas da unidade gestora, compreendendo no mínimo sua natureza, relativas a:

a) previsão;

b) lançamento, quando for o caso; e

c) arrecadação, inclusive referente a recursos extraordinários.

Assim, muito embora a legislação não mencione expressamente a necessidade de publicação de relatório completo com todas as dívidas do Município, percebe-se que tal obrigação decorre de todas as demais porquanto apenas com a divulgação desse relatório poderá a sociedade ter uma visão geral da real situação financeira e orçamentária municipal.

Dessa forma, divergindo da Área Técnica, entendo que a presente irregularidade merece ser mantida, com a consequente aplicação de multa à responsável, consoante o disposto na conclusão deste parecer.

13. Ausência de relação de todas as ações judiciais, contendo o número, Tribunal, partes, objeto, valor, entre outras informações relevantes, em afronta ao art. 105, § 5º da Lei n. 4.320/64 c/c o art. 7º, inciso V, da Lei de Acesso à Informação.

O denunciante relata também que o Município não divulga relação de todas ações judiciais nas quais seja parte, desrespeitando o disposto no art. 105, § 5º da Lei n. 4.320/64 c/c o art. 7º, inciso V, da Lei de Acesso à Informação.

Em sua defesa a responsável alegou que as informações em questão podem ser encontradas nos sítios dos Tribunais e que “seria uma afronta ao princípio da economicidade o Município dispor de dinheiro e pessoas para gerar esta informação se esta já pode ser encontrada de forma gratuita em outros órgãos públicos” (fls. 407-408).

Em que pese tais argumentos, e conforme bem destacou a Área Técnica à fl. 424v, a consulta processual nos sites dos Tribunais é complexa e não supre a determinação constante nos dispositivos legais mencionados, que objetivam propiciar uma visão geral da situação das ações judiciais.

Sendo assim, o apontamento em questão merece ser conservado, com a consequente aplicação de multa à responsável, conforme o disposto na parte final deste parecer.

14. Ausência de rol de todas as contas bancárias mantidas nos bancos, em afronta ao art. 105, § 2º da Lei n. 4.320/64 e ao art. 7º, inciso V, da Lei de Acesso à Informação.

Foi também relatada pelo Observatório Social de São José a ausência da relação das contas bancárias de titularidade do Município, em desrespeito às disposições do art. 105, § 2º, da Lei n. 4.320/64 e do art. 7º, inciso V, da Lei de Acesso à Informação.

A esse respeito, à fl. 408 a responsável afirmou que apesar de a Lei n. 4.320/64 e a Lei n. 12.527/11 não especificarem a obrigatoriedade desta informação, elas estão disponíveis no Portal da Transparência.

Essa problemática foi muito bem sintetizada pela reinstrução à fl. 425, nos seguintes termos:

As informações contábeis são registros que refletem movimentações financeiras. Para o perfeito controle social deve o município disponibilizar a informação primária (art. 7º, IV da LAI) que deu origem a tais registros, não só os números das contas correntes, mas também os extratos bancários originais de forma que o cidadão possa aferir a fidedignidade das informações contábeis apresentadas pelo ente. Dessa forma, salienta-se que para uma compreensão global das informações dispostas nos registros contábeis, existe a necessidade de disponibilização de informações de todas as contas bancárias mantidas pelo Município, e considerando a inexistência dessas informações no Portal da Transparência do Município, mantém-se a restrição.

15. Ausência de relação de todos os investimentos e participações acionárias mantidas pelo Município, em afronta ao art. 105, § 2º da Lei n. 4.320/64 e ao art. 7º, inciso V, da Lei de Acesso à Informação.

Assim como as contas bancárias, o denunciante informou que os investimentos e participações acionárias mantidas pelo Município não são amplamente divulgadas à sociedade.

Mais uma vez a responsável alega que as Leis 4.340/64 e 12.527/11 não especificam a obrigatoriedade de divulgação das movimentações contábeis, porém afirma que tais informações são disponibilizadas no Portal da Transparência.

Sobre esse ponto, irretocável a manifestação da reinstrução (fl. 425), a saber:

Embora de forma implícita, para uma compreensão global das informações dispostas nos registros contábeis, existe a necessidade de disponibilização de informações de todos os investimentos e participações acionárias mantidas pelo Município. Participações acionárias constituem patrimônio do ente e a LAI é clara ao definir que informação “pertinente à administração do patrimônio público” deve estar disponível aos interessados, conforme seu art. 7º, V e VI.

Assim como no caso do item anterior, a disponibilização das informações referentes aos investimentos e participações acionárias é necessária para que se tenha conhecimento, de forma global, da real situação do Município.

16. Ausência de página respondendo às perguntas frequentes da comunidade, em afronta ao art. 8º, § 1º, inciso VI, da Lei de Acesso à Informação.

Há, por fim, a denúncia quanto à ausência de uma página na internet para responder às perguntas mais frequentes da sociedade, em desrespeito ao previsto no art. 8º, § 1º, inciso VI, da Lei de Acesso à Informação, in verbis:

Art. 8º É dever dos órgãos e entidades públicas promover, independentemente de requerimentos, a divulgação em local de fácil acesso, no âmbito de suas competências, de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas.

§ 1º Na divulgação das informações a que se refere o caput, deverão constar, no mínimo: [...]

VI - respostas a perguntas mais frequentes da sociedade.

À fl. 408 a responsável confirma a irregularidade ao informar que a ouvidoria do Município está consolidando os principais questionamentos formulados, que serão disponibilizados nos próximos meses.

Portanto, considerando que a responsável admite o desrespeito à legislação mencionada, a restrição merece ser mantida, com a consequente aplicação de multa à Sra. Adeliana Dal Pont, conforme disposto abaixo.

17. Conclusão.

Ante o exposto, o Ministério Público de Contas, com amparo na competência conferida pelo art. 108, inciso II da Lei Complementar Estadual n. 202/2000, manifesta-se:

1. pela IRREGULARIDADE, na forma do art. 36, § 2º, alínea “a” da Lei Complementar Estadual n. 202/2000, dos atos relacionados nos itens 3.1.1 a 3.1.11 da conclusão do Relatório de Reinstrução DMU n. 3651/2015, bem como do ato referente à ausência de relatório completo com todas as dívidas do Município, em afronta aos arts. 98, parágrafo único, e 105, §§ 1º e 2º da Lei n. 4.320/64 c/c o art. 7º, inciso V da Lei de Acesso à Informação, consoante o disposto no item 12 deste parecer;

2. pela APLICAÇÃO DE MULTAS à Sra. Adeliana Dal Pont, Prefeita Municipal de São José, com fulcro no art. 70, inciso II, da Lei Complementar Estadual n. 202/2000, em face das irregularidades descritas nos itens 3.1.1 a 3.1.11 da conclusão do relatório técnico de fls. 421-426v, bem como da restrição relacionada à ausência de relatório completo com todas as dívidas do Município, conforme disposto no item anterior desta conclusão e no item 12 deste parecer;

3. pela DETERMINAÇÃO para que no Portal de Transparência do Poder Executivo do Município de São José seja incluída a possibilidade de busca por palavra (nome e/ou sobrenome) e que seja uniformizada a denominação dos cargos comissionados, consoante salientado no item 2 deste parecer, bem como para que se incluam informações pormenorizadas a respeito dos prestadores de serviços terceirizados atuando na estrutura organizacional do Município, conforme destacado no item 3 deste parecer;

4. pela FIXAÇÃO DE PRAZO de 60 (sessenta) dias para que a gestora comprove a esse Tribunal de Contas a adoção de providências para cumprimento da determinação contida no item 3 deste parecer, assim como para que retifique todas as irregularidades objeto de multas, mencionadas no item 2 deste parecer.

Florianópolis, 20 de janeiro de 2016.

Cibelly Farias Caleffi

Procuradora

[1] RAUPP, F. M. Construindo a accountability em câmaras municipais do estado de Santa Catarina: uma investigação nos portais eletrônicos, 2011. Tese (doutorado), Escola de Administração/UFBA, Salvador.

[2] MENDES, G. F. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva. Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2011.

[3] MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 2012.

[4] Verifica-se que definições correntes sobre accountability registram uma estreita relação com dever de informar e com controle da ação estatal. Para Schedler accountability é um conceito que envolve o dever de uma organização de se abrir ao público, de se explicar e de justificar suas ações e, ainda, de subordinação à possibilidade de sanções nos casos de condutas irregulares (Schedler, Andreas. Conceptualizing Accountability. In: SCHEDLER, Andreas; DIAMOND, Larry; PLATTNER, Mark F. (Eds.). The Self-Restraining State: Power and Accountability in New Democracies. Colorado: Lynne Rienne, p.13-28, 1999). Já segundo Pinho e Sacramento houve uma evolução do significado de accountability para a chamada answerability, que se traduz, em síntese, na obrigação de os detentores de mandatos públicos informarem, explicarem e responderem pelos seus atos e da competência de determinados órgãos para impor sanções e perdas de poder aos agentes que violarem os deveres públicos. (Pinho, José Antônio Gomes de; Sacramento, Ana Rita Silva. Accountability, já podemos traduzí-la para o português? Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 43, n.6, p.1343-1368, 2009).

[5] Michener, Greg. Conceptualizing the Quality of Transparency. In: I Conferência Global sobre Transparência, Rutgers University, Newark,19-20 maio, 2011.

[6] Segundo a National Audit Office, governo eletrônico ou e-governo significa “prover acesso público, via Internet, a informações sobre os serviços oferecidos pelos departamentos centrais do governo e pelas suas agências, habilitando o público à condução e conclusão de transações para tais serviços” MEDEIROS, P. H. R.; GUIMARÃES, T. de A. Contribuições do governo eletrônico para a reforma administrativa e governança no Brasil. Revista do Serviço Público. Brasília, ano 56, nº 4, out./dez. 2005.

[7] DINIZ, E. H.; BARBOSA, A. F.; JUNQUEIRA, A. R. B.; PRADO, O. O governo eletrônico no Brasil: perspectiva histórica a partir de um modelo estruturado de análise. Revista de Administração Pública. Rio de Janeiro, vol.43, nº.1, jan./fev. 2009.

[8] RAUPP, F. M. Construindo a accountability em câmaras municipais do estado de Santa Catarina: uma investigação nos portais eletrônicos. 2011. Tese (doutorado), Escola de Administração/UFBA, Salvador.