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PARECER
nº: |
MPTC/43214/2016 |
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PROCESSO
nº: |
REC 13/00246941 |
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ORIGEM: |
Instituto de Previdência Social dos
Servidores Públicos do Município de Joinville - IPREVILLE |
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INTERESSADO: |
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ASSUNTO: |
Recurso de Reexame contra decisão exarada
no Processo n. APE-10/00404541 - Ato de Aposentadoria de Nora Neide Comper
Wajczyk |
Versam os autos sobre Recurso de Reexame (fls. 3-21) interposto
pelo Instituto de Previdência Social dos Servidores Públicos do Município
de Joinville (IPREVILLE), representado pela Sra. Márcia Helena Valério Alacon,
Diretora-Presidente, em face do Acórdão n. 0442/2013, dessa Corte de Contas,
exarado nos autos do processo APE n. 10/00404541, que negou o registro de
aposentadoria da Sra. Nora-Neide Comper Wajczyk, nos seguintes termos:
O TRIBUNAL
PLENO, diante das razões apresentadas pelo Relator e com fulcro no art. 59 c/c
o art. 113 da Constituição do Estado e no art. 1º da Lei Complementar n.
202/2000, decide:
6.1.
Denegar o registro do ato de aposentadoria voluntária com proventos integrais -
professor (regra de transição), concedido com fundamento no art. 6º, inciso I a
IV, da Emenda Constitucional n. 41/2003, c/c art. 40, §5º, da Constituição
Federal, submetido à análise do Tribunal nos termos do art. 34, inciso II, c/c
o art. 36, §2º, alínea ‘b’, da Lei Complementar n. 202/2000, de Nora Neide
Comper Wajczyk, servidora da Prefeitura Municipal de Joinville, ocupante do
cargo de Educador, nível P440F8, matrícula n. 9.193, CPF n. 380.244.389-68,
consubstanciado no Decreto n. 16.417/2010, de 25/02/2010, considerado ilegal
conforme análise realizada, em razão da irregularidade abaixo:
6.1.1.
Concessão de aposentadoria voluntária com proventos integrais com fundamento no
art. 6º da Emenda Constitucional n. 41/2003, c/c o art. 40, §5º, da Constituição
Federal (redução de idade e tempo de contribuição), a servidora ocupante do
cargo de Educador, quando a norma constitucional exige a ocupação em cargo de
Professor.
6.2.
Determinar ao Instituto de Previdência Social dos Servidores Públicos do
Município de Joinville - IPREVILLE, a adoção de providências necessárias com
vistas à anulação do ato de aposentadoria ora sob análise.
6.3.
Comunicar as providências adotadas a este Tribunal de Contas, impreterivelmente
no prazo de 30 dias, a contar da publicação desta decisão no Diário Oficial
Eletrônico do TCE – DOTC-e, nos termos do que dispõe art. 41, caput, do
Regimento Interno (Resolução n. TC-06, de 03 de dezembro de 2001), sob pena de
responsabilidade da autoridade administrativa omissa, ou interponha recurso,
conforme previsto no art. 79 da Lei Complementar n. 202/2000.
6.4.
Alertar o Instituto de Previdência Social dos Servidores Públicos do Município
de Joinville - IPREVILLE que o não cumprimento do item 6.2 desta deliberação
implicará cominação das sanções previstas no art. 70, VI e §1º, da Lei
Complementar n. 202/2000, conforme o caso.
6.5.
Determinar à Secretaria Geral deste Tribunal, que acompanhe a deliberação
constante do item 6.2 retrocitado e cientifique à Diretoria-geral de Controle
Externo – DGCE e Diretoria de Controle de Atos de Pessoal - DAP, após o
trânsito em julgado, acerca do cumprimento, da determinação para fins de
registro no banco de dados.
6.6.
Dar ciência desta Decisão à Prefeitura Municipal de Joinville e ao responsável
pelo controle interno daquele Município.
6.7.
Determinar o encaminhamento dos autos ao Instituto de Previdência Social dos
Servidores Públicos do Município de Joinville - IPREVILLE, após o trânsito em
julgado desta deliberação.
A Diretoria de Recursos e Reexames emitiu parecer (fls. 22-28),
opinando pelo conhecimento do Recurso de Reexame e, no mérito, pelo seu
desprovimento, mantendo na íntegra os termos do Acórdão recorrido.
Em igual sentido manifestaram-se este Ministério Público de
Contas, por meio do Parecer n. MPTC/33840/2015 (fls. 29-32), e o Relator, em
seu Voto de fls. 33-35.
Após solicitação (fl. 185), foi oportunizada a sustentação oral ao
Procurador do recorrente (fls. 187-188v). Na ocasião, foram acostados os
documentos de fls. 39-183.
A Diretoria de Recursos e Reexames, então, apresentou novo parecer
(fls. 189-192), sugerindo novamente o conhecimento do Recurso de Reexame e, no
mérito, seu desprovimento, ratificando na íntegra a Deliberação recorrida.
É o relatório.
Presentes os requisitos de admissibilidade já avaliados por este
Órgão Ministerial à fl. 30, passa-se à análise do mérito.
Inicialmente vale recordar que o registro de aposentadoria da Sra.
Nora-Neide Comper Wajczyk foi denegado tendo em vista que a servidora exerceu
atividade de Educadora, a qual não está prevista dentre as funções de
magistério para fins de redução do tempo de idade e de contribuição para a
aposentadoria integral.
Quando da interposição do recurso, o instituto recorrente alegou,
em síntese, que a servidora sempre desempenhou as funções de magistério, sendo
o nome do cargo é irrelevante, ou seja, “educador” e “professor” possuem
atribuições e funções idênticas, pois o educador desenvolve atividades
relacionadas ao magistério na rede do ensino infantil, tendo responsabilidade
pelo desenvolvimento de atividades no pré-escolar, nos Centros de Educação
Infantil vinculados à Secretaria de Educação e Cultura do Município de
Joinville.
Argumenta que o IPREVILLE não possui legitimidade para questionar
certidão emitida pela Secretaria de Educação, uma vez que os atos
administrativos possuem presunção de legitimidade, e cita dispositivos da
legislação municipal e da Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB – Lei n.
11.301/06) para sustentar a tese de similaridade dos cargos de educador e professor.
Pleiteia, em razão da similaridade das funções, tratamento
isonômico ao cargo de professor, obtendo assim a concessão de aposentadoria
especial, de acordo com o
art. 7º, inciso XXX c/c o art. 39, § 3º da CRFB/88, o art. 461 da Consolidação
das Leis do Trabalho e, ainda, o art. 6º da Lei Municipal n. 266/2008.
Após, sustentou oralmente que a aposentadoria se trata de “verba
de caráter alimentar”, sendo assim um direito fundamental garantido na CRFB/88,
e colacionou documentos para comprovar sua condição e atuação com atividades de
magistério.
Sobre o tema, importante observar que o Supremo Tribunal Federal,
quando da análise da ADI n. 3772[1], manifestou por sua
maioria o entendimento de que não apenas as funções de docência, mas também as
de direção, coordenação e assessoramento pedagógico configurariam atividades de
magistério, desde que exercidas por
professores.
Desse modo, reconheceu a aposentadoria especial também àqueles
que, exercendo funções administrativas no âmbito escolar, detêm o cargo de
professor:
AÇÃO DIRETA
DE INCONSTITUCIONALIDADE MANEJADA CONTRA O ART. 1º DA LEI FEDERAL 11.301/2006,
QUE ACRESCENTOU O § 2º AO ART. 67 DA LEI 9.394/1996. CARREIRA DE MAGISTÉRIO.
APOSENTADORIA ESPECIAL PARA OS EXERCENTES DE FUNÇÕES DE DIREÇÃO, COORDENAÇÃO E
ASSESSORAMENTO PEDAGÓGICO. ALEGADA OFENSA AOS ARTS. 40, § 4º, E 201, § 1º, DA
CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INOCORRÊNCIA. AÇÃO JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE, COM
INTERPRETAÇÃO CONFORME.
I - A função
de magistério não se circunscreve apenas ao trabalho em sala de aula,
abrangendo também a preparação de aulas, a correção de provas, o atendimento
aos pais e alunos, a coordenação e o assessoramento pedagógico e, ainda, a
direção de unidade escolar.
II - As funções de direção, coordenação e
assessoramento pedagógico integram a carreira do magistério, desde que
exercidos, em estabelecimentos de ensino básico, por professores de carreira,
excluídos os especialistas em educação, fazendo jus aqueles que as desempenham
ao regime especial de aposentadoria estabelecido nos arts. 40, § 4º, e 201, §
1º, da Constituição Federal (grifei).
Na mesma linha, o conteúdo do Prejulgado n. 2020 desse Tribunal de
Contas. Veja-se:
1. A
concessão de aposentadoria aos servidores municipais da educação deve seguir as
regras gerais estipuladas pelo art. 40 da Constituição Federal, com as
alterações promovidas.
2. São
funções de magistério, para efeitos da Lei n. 11.301/06, que alterou o art. 67
da Lei n. 9.394/96, e levando em consideração a interpretação conforme
proferida pelo STF na ADI 3772, além do exercício da docência, as de direção de
unidade escolar e as de coordenação e assessoramento pedagógico, desde que os
cargos sejam exercidos por professores.
3. As
funções de coordenação e assessoramento pedagógico são identificadas de acordo
com a legislação municipal que dispõe sobre os cargos e funções de magistério,
sem prejuízo da necessária observância dos limites decorrentes da Lei n.
11.301/06 e da decisão proferida na ADI 3772 pelo STF, que exigem o desempenho
de atividades educativas e que os cargos sejam exercidos por professores.
4. Para
que o professor readaptado possa ter direito à redução do tempo para a
aposentadoria, na forma do art. 40, §5º, da Constituição Federal, é essencial
que a nova função enquadre-se em uma das hipóteses do art. 67, § 2º, da Lei n.
9.394/96, inserido pela Lei n. 11.301/06, não bastando apenas a condição de
professor.
5. O
tempo de exercício, pelo professor, do cargo de Secretário da Educação não se
enquadra em nenhuma das hipóteses previstas no art. 67, §2º, da Lei n.
9.394/96, incluído pela Lei n. 11.301/2006.
6. A
vigência da Lei (federal) n. 11.301/06 não pode mais ser negada por este
Tribunal de Contas no exame do caso concreto, pois há decisão definitiva de
mérito a respeito de sua constitucionalidade proferida pelo Supremo Tribunal
Federal na ação direta de inconstitucionalidade - ADI 3772.
7.
Aplicam-se aos casos ainda pendentes de análise por este Tribunal as
disposições da Lei n. 11.301/06, nos termos da interpretação conforme fixada
pelo Supremo Tribunal Federal nos autos da ADI 3772, respeitados os atos já
apreciados de maneira definitiva, em razão da coisa julgada administrativa e do
princípio da segurança jurídica. (grifei)
Referida decisão teve como um de seus objetivos, além de prestigiar
aqueles que ministram aulas, incentivar a ocupação do cargo de gerência escolar
por professores, e não por pessoas estranhas ao âmbito educacional. Se assim
não fosse, estar-se-ia exigindo uma maior formalidade em detrimento de um
benefício constitucional, o que não é razoável.
Dessa forma, a aposentadoria especial por atividade de magistério
será concedida tão somente aos professores que comprovarem as atividades de
docência, direção da unidade escolar, coordenação e/ou assessoramento
pedagógico.
Com suporte em tais entendimentos e nas informações constantes dos
autos, verificou-se que a Sra. Nora-Neide Comper Wajczyk exerceu atividades
ligadas ao magistério nos períodos de 06/08/1983 a 08/06/1984, 01/09/1987 a
04/01/1989, 11/08/1989 a 02/01/1997, 02/04/1997 a 03/08/2001 e 03/08/2001 a
01/03/2010, períodos referentes à atuação como Coordenadora e Diretora nos
Centros de Educação Infantil (fls. 22-23 do processo APE n. 10/00404541),
quando já havia adquirido o título de licenciatura em pedagogia (06/08/1983 –
fl. 182 do processo citado). Somando-se tais intervalos para cálculo do tempo
de efetivo exercício das funções de magistério na educação infantil, chega-se
ao montante de 22 anos, 5 meses e 24 dias.
O período em que a servidora atuou no cargo de Educadora,
entretanto, não pode ser considerado para fins de cálculo de aposentadoria
especial, já que, neste caso específico, a
documentação apresentada pelo recorrente não comprovou que as atividades
exercidas pela educadora eram efetivamente inerentes às funções de docência.
Com efeito, a Diretoria de Recursos e Reexames, no Parecer n.
DRR-055/2016, apresentou as devidas nuances que envolvem casos como o presente,
discorrendo acerca do já mencionado precedente desse Tribunal (fls. 189v-191v):
Os
documentos juntados foram os seguintes:
1.
Estatuto da Associação de Pais e Professores do Centro de Educação Infantil
“Professora Alzelir Terezinha Gonçalves Pacheco, de 20.07.2005; Ata de Fundação
e relatório de atividades” (fls. 39-94);
2. Relato
de Experiência ano de 2005 (fls. 95-106);
3. Plano
de Trabalho Anual 2008 (fls.107-110);
4.
Quadros funcionais sem data específica ou assinatura (fls. 111-117);
5. Plano
de Trabalho CEI Costa e Silva, ano de 2004 (fls. 118-121);
6.
Notícias a respeito do trabalho das CERI (fls. 122-123);
7.
Registros avaliativos (fls. 124-129);
8.
Novamente ata da Fundação da Associação referida no item 1 (fls. 130-135);
9.
Contrato do Centro de Educação Infantil (fl. 136-141);
10. Fotos
de pessoas não identificadas (fls. 142-143);
11. Certificados
de cursos, seminários e congressos que Sra. Nora Neide Comper Wajczyk
participou (144-183).
Inicialmente,
com relação ao argumentado pelo Procurador do IPREVILLE em sustentação oral no
que diz respeito ao ato de aposentadoria ter ocorrido há mais de 5 (cinco) anos
e que teria sido incorporado ao patrimônio jurídico da servidora não deve ser
considerado, uma vez que nem sequer se aplica ao presente caso, já que o Ato de
Aposentadoria (de 25/02/2010) foi denegado pelo Tribunal Pleno em 11/03/2013. Ou
seja, não há como sequer discutir eventual segurança jurídica a servidora, uma
vez que não houve inércia do Tribunal de Contas1.
Com
relação ao mérito, o assunto não é novidade nesta Corte de Contas e não se pode
deixar de observar que no julgamento de outros recursos interpostos pelo
IPREVILLE (@REC14/00109555 e @REC 13/00058606), decidiu-se por ordenar o
registro dos respectivos atos de aposentadoria. Verifica-se que nos referidos
processos foi considerado pelos respectivos Relatores, que os documentos apresentados
comprovavam que as atividades exercidas pelos educadores eram efetivamente
inerentes às funções de docência, similares às exercidas por professores.
No
presente caso, os documentos juntados dão conta, pura e simplesmente de que a
servidora em questão de fato laborou nos Centros de Educação Infantil (CEI’s),
fato que já não era controverso no processo originário.
Ocorre que tais documentos não são hábeis a comprovar a
similaridade das atribuições dos cargos de educador e professor exercida pela
servidora, pois tratam-se de documentos genéricos, sem data específica, sem
assinaturas e muitas vezes sem que se possibilite a identificação das pessoas
(ex. das fotos). Trata-se de prova extremamente frágil para a concessão do
benefício previdenciário na modalidade especial de professor, cujo caráter
restritivo já foi há muito defendido pelo Supremo Tribunal Federal.
Não há comprovação de que a servidora, de fato, laborou como
professora, dentro de uma sala de aula, ou, ainda, que exerceu os cargos de
direção, coordenação e assessoramento pedagógico que integram a carreira de
magistério e em estabelecimentos básicos de ensino.
Ora, os Centros de Educação Infantil, não se tratam
efetivamente de estabelecimentos básicos de ensino. As CEI’s, antigas CERI’s,
tinham objetivos muito mais sociais e recreativos do que meramente educativos,
como demonstram os mesmos documentos [grifei].
Ademais
disso, o fato de a servidora possuir a qualificação necessária para o cargo de
professor, não significa que esteja exercendo as funções de magistério em sala
de aula. Pode ser citado, como exemplo, um servidor que possui toda a
qualificação de professor e passa toda a sua vida funcional trabalhando numa
biblioteca. Tal servidor certamente não fará jus à aposentadoria na modalidade
especial de professor, visto estar exercendo na biblioteca funções
administrativas e não próprias do magistério.
Assim,
não há dúvidas de que a atividade de fato a ser considerada para fins da
aposentadoria especial é aquela exercida como professor, dentro da sala de
aula, executando funções de magistério, ou atividades de direção, coordenação e
assessoramento pedagógicos, e desde que tais atribuições sejam desempenhadas em
instituições básicas de ensino.
Ressalta-se
que mesmo após as decisões proferidas nos citados recursos - @REC14/00109555 e
@REC 13/00058606 -, alguns atos de aposentadoria com essa mesma questão tiveram
negado o seu registro por parte desta Corte, como, por exemplo, os processos
@APE 12/00445284, @APE 14/00000707, @APE 12/00450520 e @APE 12/00451500, uma
vez que não restaram comprovadas as atividades exercidas pelos educadores como
similares aos professores, que ensejassem o direito à concessão do benefício
com a redução constitucional, o que nos permite concluir que o tema não está pacificado.
Ainda que se entendesse que os documentos (genéricos) juntados neste Recurso
fossem suficientes para caracterizar as funções equivalentes à de professor,
para fins da aposentadoria especial, deve-se estar atento aos requisitos, como
a formação exigida para o exercício do cargo.
O
IPREVILLE considerou a certidão emitida pela Secretaria de Educação (fl. 22 dos
autos originários) de que a servidora ingressou no serviço público em
15/08/1978 para exercer o cargo de “Educador”, considerando este tempo como
especial para fins da contagem do prazo (com redução), mas a juntada do
documento de fl. 182-183 dos presentes autos, formalmente comprovam que a Sra.
Nora Neide Comper só veio a concluir o Curso de Pedagogia em 06.08.1983, quase
5 anos depois.
Ou seja,
a servidora sequer tinha qualificação técnica para o cargo exigido ao ser
contratada em 15/08/78. Como pode ser considerada “Professora” nesse período,
se sequer era formada em Pedagogia?
Esta
análise mostra o tipo de distorção que uma interpretação extensiva pode gerar.
Este foi
o alerta feito pela DRR no primeiro Parecer Plenário de instrução do presente
recurso2 da lavra da Auditora Fiscal de Controle Externo Adriana Adriano
Schmitt, onde foi procedida uma análise pormenorizada da questão. Destaca-se as
seguintes reflexões:
A própria Lei Municipal n. 1.496/77 diferenciou as
atividades de professor e educador, inclusive separando a vinculação dos
servidores em diferentes secretarias (Secretaria de Bem-Estar Social para os
educadores3 e da Secretaria da Educação para os professores);
A referida lei atribui a mesma remuneração a professores e
educadores desde que atue nas mesmas condições, ou seja, a própria lei já
direciona ao entendimento que os educadores podem ou não exercer as mesmas
atividades;
O Plano de Carreira do Pessoal do Magistério Público
Municipal - Lei nº 2.303/1988, como a Lei nº 5.629/2006, que estabelece as
Diretrizes do Sistema Municipal de Educação, também não há qualquer referência
ao cargo de educador e suas atribuições;
Embora a legislação municipal que disciplina a concessão
dos benefícios previdenciários tenha sofrido recente alteração, colocando em um
mesmo patamar os cargos de professor e educador, não há lei que descreva as
atribuições do cargo de educador.
A Lei do Regime Próprio do Município teria tentado fazer
equiparação entre os cargos, preenchendo tal lacuna, entretanto, a Constituição
Federal concede aposentadoria especial apenas à “Professor”;
Na mesma linha da Lei Municipal nº 1496/1977, a Lei nº
4379/2001 também deixou de destacar as funções ou a habilitação necessária para
o cargo de educador, observando apenas em seu art. 5º que em sua vacância o
referido cargo será extinto. Se o objetivo era equiparar os cargos de professor
e educador diante da identidade de funções, por que não fez?
O reconhecimento desta equiparação poderia levar a
situações em que um servidor de cargo de nível técnico se aposentaria em cargo
de nível superior, quando comprovasse o efetivo exercício das funções do cargo
de nível superior.
Desse
modo, considerando a inexistência de lei, e considerando ainda, que embora
tenham sido reconhecidos em alguns casos a aposentadoria especial de professor
aos ocupantes do cargo de educador, no âmbito desta Corte de Contas, no
presente processo a unidade gestora, além de não ter logrado êxito em comprovar
o efetivo exercício por parte da servidora na atividade docente, e de ter
demonstrado documentalmente que a servidora sequer tinha a qualificação técnica
exigida para o cargo o qual foi contratada em 15/08/78, não pode o período
exercido como Educador ser considerado como especial, devendo, pois, ser
mantida a denegação do registro do ato de aposentadoria em questão.
Para este Ministério Público de Contas, tal raciocínio não merece
reparos.
Salienta-se que o mencionado entendimento do Auditor Cléber Muniz
Gavi, citado como paradigma pelo recorrente para justificar a aposentadoria
especial do cargo de Educador também merece prosperar, com a devida cautela registrada por ele próprio em suas manifestações,
a exemplo do que destacado ao final do Voto no processo REC n. 14/00686609:
Ressalto,
por oportuno, que o posicionamento’ acima não importa, por óbvio, em ensejar
uma ‘porta aberta’ às aposentadorias especiais de todos os Educadores. Há necessidade de se analisar caso a
caso, para então poder concluir quanto ao alcance do benefício
[grifei].
E no presente caso, repita-se, a
documentação ora acostada não comprovou que a servidora em questão, enquanto
Educadora, laborou nos moldes de uma professora, seja dentro de sala de aula,
seja enquanto ocupante de cargos de direção, coordenação e assessoramento
pedagógico que integram a carreira de magistério em estabelecimentos básicos de
ensino.
Enfim, ao totalizar 22 anos, 5 meses e 24 dias de efetivo
exercício das funções de magistério, a Sra. Nora-Neide Comper Wajczyk não
alcançou o tempo de contribuição mínimo – 25 anos de contribuição, se mulher –
para aposentadoria especial com o redutor previsto no art. 40, § 5º, da
CRFB/88.
Ainda assim, conforme já sugerido pela Área Técnica (fl. 61v do
processo APE n. 10/00404541), a servidora poderá se aposentar pela regra geral,
por já ter completado a idade de 56 anos – nascida em 24/02/1960, conforme
documento acostado à fl. 6 do processo anexo –, cumprido o tempo mínimo de 10
anos de efetivo exercício no serviço público, 5 anos no cargo efetivo em que se
dará a aposentadoria e ter alcançado o total de 31 anos, 6 meses e 21 dias de
contribuição no serviço público (fls. 28 e 31 do processo anexo), conforme
exigência do art. 40, § 1º, inciso III, alínea “a” da CRFB/88.
Ante o
Florianópolis, 7 de julho de
2016.
Cibelly Farias Caleffi
Procuradora