PARECER  nº:

MPTC/37110/2015

PROCESSO nº:

RLA 13/00692488    

ORIGEM     :

Departamento Estadual de Infraestrutura - DEINFRA

ASSUNTO    :

Auditoria Especial - Instauração determinada pela Decisão nº 4346/2013, exarada nos autos nº RLA-13/00413600

 

1 – RELATÓRIO

Cuida-se de autos apartados decorrentes da Decisão n° 4346/2013, proferida pelo Egrégio Tribunal Pleno no processo n° RLA-13/00413600, com vistas à averiguação de indícios de irregularidade em licitações e contratos administrativos realizados pelo Departamento Estadual de Infraestrutura – DEINFRA, no âmbito do Programa Rodoviário de Santa Catarina – Etapa V, financiado com recursos do Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID.

Auditores da Diretoria de Atividades Especiais – DAE procederam à análise dos indícios levantados, sugerindo audiência dos respectivos responsáveis.[1]

O Exmo. Relator anuiu com a proposta, determinando a realização do ato.[2]

Intimados,[3] os responsáveis encaminharam a manifestação conjunta de fls. 347/354, ponderando acerca da inexistência de irregularidades na condução das licitações avaliadas.

Auditores da DAE acolheram parcialmente as alegações ventiladas, sugerindo aplicação de multa quanto à irregularidade remanescente.[4]

Por derradeiro, vieram-me os autos.

 

2 – ANÁLISE

Por meio do Contrato de Empréstimo n° 2171/OC-BR, entabulado em 9 de abril de 2010, o Estado de Santa Catarina, na condição de mutuário, o Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID, na condição de agente financiador, e o DEINFRA, na condição de agente executor, pactuaram a realização do Programa Rodoviário de Santa Catarina, mediante transferência de recursos na ordem de US$ 50.000.000,00, tendo como contrapartida do Estado o montante de US$ 21.500.000,00.[5]

Conforme cláusula 5.02 do aludido contrato, ficou estabelecido que as demonstrações financeiras do programa deveriam ser apresentadas anualmente ao Banco, após auditoria do Tribunal de Contas do Estado.

Em cumprimento ao dispositivo contratual, foi realizada auditoria financeira sobre o programa, abrangendo a origem e a aplicação dos recursos contabilizados no exercício de 2012, a análise do controle interno do órgão executor (DEINFRA), bem como vistorias nas rodovias integrantes do objeto contratual.[6]

Entre as conclusões dos auditores da DAE, foram pontuados indícios de irregularidades na análise da Concorrência n° 9/2011 e das Tomadas de Preço n°s 49/2011 e 4/2012,[7] determinantes da autuação deste processo, nos termos da Decisão n° 4346/2013.[8]

Diante da manifestação conjunta apresentada pelos responsáveis e das considerações aduzidas por auditores do Tribunal, passa-se à análise individualizada das irregularidades suscitadas.

 

2.1 - Exigência de comprovação da situação financeira das proponentes sem a devida justificativa nos processos de Concorrência Pública n° 9/2011 e Tomadas de Preço n°s 49/2011 e 4/2012, em descumprimento ao previsto no art. 37, XXI, da Constituição e art. 31, § 5º, da Lei n° 8.666/93.

Em relação ao primeiro apontamento, tratado no item 2.1 do Relatório n° DAE-30/2015,[9] auditores do Tribunal sugeriram o acolhimento das razões levantadas pelos responsáveis, sob o argumento de que o TCE/SC vem admitindo, na exigência da qualificação econômico-financeira, o emprego de índices contábil-financeiros de parâmetro maior que um (>1), sem necessidade de justificativas.

Os editais das Tomadas de Preços n°s 4/2012 e 49/2011, além da Concorrência n° 9/2011, exigiram, como critério de qualificação econômico-financeira das empresas licitantes,[10] o balanço patrimonial detalhado e as demonstrações contábeis do último exercício financeiro, juntamente com os cálculos, todos maiores que um (>1), de: a) índice de liquidez geral; b) índice de solvência geral e c) índice de liquidez corrente.

A Instrução Normativa n° MPOG-2/2008,[11] que estabelece as regras e diretrizes para a contratação de serviços no âmbito federal, dispõe, em seu art. 18, XXIV, a,[12] que os instrumentos convocatórios devem indicar as condições de habilitação econômico-financeira, com demonstrações contábeis referentes ao último exercício social, contendo índices de Liquidez Geral – LG, Liquidez Corrente – LC e Solvência Geral – SG superiores a 1 (um).[13]

O patamar mínimo superior a um, para a fixação dos índices contábeis acima referenciados, encontra eco na doutrina contábil corrente, tendo sido avalizado pelo Tribunal de Contas da União:[14]

 

4.23. Do mesmo modo que o mencionado órgão técnico do Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo, entendemos, com base na doutrina corrente, que o valor dos índices de liquidez e solvência já são considerados suficientemente bons, quando maiores que 1 (um). Motivo por que, ao exigir indicadores superiores a 2,0 (dois), a administração daquele município deveria ter procedido às justificativas necessárias no âmbito do processo administrativo que tenha dado início ao processo licitatório, conforme determina o já referenciado § 5° do art. 31, da lei de licitações.

 

Deste modo, conquanto o art. 31, § 5°, da Lei n° 8.666/93,[15] estabeleça a necessidade de justificação, no processo administrativo da licitação, dos índices contábeis adotados, não se identifica irregularidade na falta de justificativas quando se adota o parâmetro mínimo maior que um (>1).

Ilustrativo, quanto ao ponto, o escólio de Joel de Menezes Niebuhr:[16]

 

Os requisitos de habilitação devem ser sempre apreendidos sob as luzes do princípio da competitividade e da parte final do inciso XXI do art. 37 da Lei n° 8.666/93, cujo texto autoriza a Administração a exigir apenas o indispensável. Sob essa perspectiva, a Administração deve ser parcimoniosa com os índices contábeis, exigindo efetivamente o mínimo e necessário.

Parece-nos excessivo, por exemplo, em qualquer licitação, exigir índice de liquidez corrente superior a 1,0. Ora, a liquidez corrente é obtida pela divisão do passivo pelo ativo. Desse modo, índice de liquidez corrente igual a 1,0 demonstra que o licitante está em situação de solvência e que, portanto, pode participar da licitação. (Grifo meu)

 

No que tange aos editais elaborados pelo DEINFRA, veja-se que auditores da Diretoria de Controle de Licitações e Contratação, por ocasião da análise do processo n° ELC-08/00048903, já tiveram oportunidade de registrar, de modo incidental, a habitualidade dos índices maiores que um (>1), praticados pela Unidade Gestora.[17]

Destarte, inexiste irregularidade quanto ao ponto.

 

2.2 - Ausência de definição de critérios objetivos para julgamento das propostas técnicas do processo licitatório, em desacordo com os arts. 3°, caput, 40, VII, 44, § 1°, e 45, caput, da Lei n° 8.666/93.

Auditores do Tribunal apontaram possível deficiência no critério de julgamento fixado nos editais em questão, sob o argumento de que não teria sido objetivamente estabelecida a metodologia de cálculo dos quesitos técnicos.[18]

De acordo com a equipe de auditoria, os níveis de avaliação foram dispostos de modo genérico, em afronta ao art. 40, VII, da Lei n° 8.666/93,[19] a exemplo daquele estabelecido para o item “Conhecimento do Problema”, pautado nos seguintes parâmetros: Não abordado/Erroneamente Abordado (nota zero), Insuficiente (nota dois), Bom (nota três) e Muito Bom (nota quatro).[20]

Em sua defesa, os responsáveis registraram que o ponto já havia sido analisado pelo Tribunal de Contas, no processo n° ELC-11/00125857 (REC-11/00484318), tendo sido considerado regular o critério de julgamento adotado.[21]

Na reanálise da questão, auditores do Tribunal não fizeram referência ao citado processo, tendo reiterado o posicionamento pela irregularidade do critério estabelecido no edital, e pela consequente necessidade de aplicação de multa.[22]

Merece acolhida a defesa suscitada pelos responsáveis, haja vista que o Tribunal já se manifestou sobre a regularidade dos critérios de julgamento da proposta técnica em discussão, por meio da Decisão n° 3217/2011, exarada no processo n° REC-11/00484318 (ELC-11/00125857).

No referido recurso de reexame, cujo processo originário tratou justamente da análise de regularidade do Edital de Concorrência n° DEINFRA-9/2011, o Ministério Público de Contas, lançando divergência em relação ao relatório da Consultoria-Geral, opinou pelo cancelamento da restrição inicialmente fixada pela Decisão n° 2073/2011, sob os seguintes fundamentos:[23]

 

Entretanto, as irregularidades apontadas nos itens 6.1.2 e 6.1.4, do acórdão nº 2073/2011, não foram canceladas, pois no entender da Consultoria Geral as justificativas apresentadas pelo recorrente não foram suficientes para elidir as restrições.

Contudo, este Representante Ministerial discorda da Consultoria Geral pelas razões a seguir aduzidas.

A Decisão nº 2073/2011, no item 6.1 declarou ilegal o Edital de Concorrência nº 009/2011, de 28/03/2011, e determinou ao Presidente do Deinfra que promova a anulação do processo licitatório em voga, em razão da utilização de critérios subjetivos para análise da proposta técnica, estar em desacordo com o art. 44 da Lei nº 8.666/93.

Quanto aos critérios subjetivos para análise da proposta técnicas, em suas razões, o Recorrente aduz que o conhecimento das Diretrizes e Instruções de Serviço em vigor no órgão por parte dos interessados, sendo que para cada item avalizado é emitido a devida motivação para os quesitos que não tenham obtido a avaliação máxima, de forma a permitir a interposição de recursos por aqueles que se sentirem prejudicados.

Nos certames do tipo técnica e preço a atribuição do maior peso será sempre ao fator técnica, posto que, ser este que justifica a adoção deste tipo de licitação, não tendo esta Procuradoria vislumbrado qualquer irregularidade neste tocante.

Não obstante, a análise das propostas técnicas no tipo licitatório técnica e preço devem ser feitas, com base em critérios objetivos previamente definidos no instrumento convocatório, pontuando-se objetivamente a técnica ofertada pelos licitantes, somando-se uma pontuação final.

Reportando-nos ao caso concreto, verifica-se que o Anexo do Edital 009/2011, trouxe em seu bojo todas as instruções para apresentação da proposta técnica, além de detalhar os critérios para pontuação. Ademais, consta minuciosamente detalhado no item 1.1 e seguintes todos os critérios aptos a atribuir pontuação aos concorrentes e a valoração respectiva de cada item.

Exemplificando, tem-se que os itens de conhecimento do Problema e Plano de Trabalho serão avaliados em quatro níveis, levando-se em consideração os aspectos de coerência, clareza, objetividade, apresentação e inter-relacionamento, e foram atribuídas notas 0 (zero) - “não abordado/Erroneamente abordado”, 2 (dois) - “insuficiente – abordagem não satisfatória, informações insuficientes” 3 (três) – Bom abordagem satisfatória para caracterizar o assunto e 4 (quatro), Muito Bom Abordagem completa com informações importantes e adequadas, conceitos que foram minuciosamente definidos na cláusula 1 do Anexo II do Edital em análise, sendo notas estritamente objetivas.

Desta feita, este Representante Ministerial junto ao Tribunal de Contas entende que o tipo técnica e preço para a licitação em tela foi adequado, contendo critérios objetivos de julgamento das propostas técnicas, atendendo, desta forma, aos preceitos dos art. 44, § 1º, da Lei Federal nº 8.666/93, opina-se pelo cancelamento da restrição do item 6.1.2, do acórdão nº 2073/2011. (Grifos meus)

 

Ratificando a divergência lançada pelo Parquet especial, o relator da matéria, Conselheiro Julio Garcia, votou pelo julgamento de legalidade do Edital de Concorrência Pública n° 9/2011, inclusive quanto ao critério de julgamento adotado, em decisão posteriormente chancelada pelo Egrégio Tribunal Pleno:[24]

 

1 - Sobre a utilização de critérios subjetivos para análise da proposta técnica, em desacordo com o artigo 40, §1º, I, da Lei nº 8.666/93 (item 2.2 do Relatório DLC)

No que tange a esta restrição, tenho que o regramento estabelecido pelo edital não afronta os princípios informadores da licitação pública.

Tanto para a unidade gestora como para a Procuradoria de Contas, todas as inserções editalícias do item 18 do Edital correspondem a comprovações necessárias à demonstração de aptidão das pretensas futuras contratadas.

O DEINFRA insiste que não há razão para justificar alteração dos determinados critérios de avaliação das propostas, porquanto atendem plenamente a legislação no que cabe a objetividade, lançando mão da discricionariedade apenas e tão somente quando os critérios demandem obrigatoriamente avaliação subjetiva, sempre dentro dos limites editalícios.

Concordo com as ponderações apresentadas e neste mesmo sentido o Tribunal de Contas já se pronunciou em outras oportunidades. Como exemplo, cito a Decisão nº 3773/2007, Processo ECO 07/00317201, relator Conselheiro Wilson Rogério Wan-Dall e as Decisões nº 3033/2010, Processo ELC 10/00199603 e nº 2071/2011, Processo REP 10/00629705, ambas de minha relatoria.

[...].

Deste modo e não tendo a Instrução proposto melhor solução, entendo que o edital ora analisado atende a legislação pertinente. (Grifos meus)

 

Como se vê, o Tribunal de Contas já se manifestou sobre a regularidade do critério de julgamento do Edital de Concorrência n° 9/2011.

Conforme já teve oportunidade de decidir o Tribunal de Contas da União, as decisões de mérito exaradas pelas Cortes de Contas, nos processos de sua competência específica, fazem coisa julgada material, tornando inviável a reanálise da matéria em outro processo, inclusive de instância diversa.[25]

Portanto, incabível a reanálise da matéria quanto ao Edital de Concorrência n° 9/2011.

Além disso, considerando que os demais editais licitatórios abordados neste processo trouxeram disposições similares, pertinente que o Tribunal mantenha a mesma linha de entendimento, com vistas à necessária harmonização de suas decisões.

Destarte, opino pela inexistência de irregularidade a ser sancionada quanto ao tópico.

 

2.3 - Ausência do Relatório de Julgamento das propostas técnicas do processo licitatório, em desacordo com os arts. 3°, caput, e 44, § 1º, da Lei n° 8.666/93.

Conforme item 2.3 do Relatório n° 30/2015,[26] auditores da DAE haviam inicialmente registrado a ausência do relatório de julgamento das propostas técnicas apresentadas pelos licitantes, nos processos licitatórios relativos aos editais sob análise, em aparente afronta ao disposto no art. 44, § 1°, da Lei n° 8.666/93.[27]

Em resposta ao apontamento, os responsáveis aduziram que os relatórios foram apresentados, contendo comentários sucintos acerca das notas atribuídas, mediante procedimento já avalizado pelo Tribunal de Contas em outras oportunidades, a exemplo do julgamento dos processos n°s ELC-11/00396532 e ELC-11/00125857.[28]

No relatório final, auditores do Tribunal reconsideraram a questão, tendo salientado que os relatórios já haviam sido apresentados no processo nº RLA-13/00413600 (apenso), sendo que a suposta falta de detalhamento na análise das propostas técnicas confundir-se-ia com a irregularidade tratada no ponto anterior.[29]

Conforme documentação encaminhada pelo presidente do DEINFRA por meio do Ofício n° 290/2013, constante às fls. 48/89 do processo n° RLA-13/00413600, a análise das propostas técnicas foi devidamente instrumentalizada, atendendo ao requisito formal previsto no art. 4°, § 1°, da Lei n° 8.666/93.[30]

Considerando os documentos apresentados, bem como as razões expendidas no item precedente, coaduno com a orientação encampada por auditores do Tribunal, devendo a restrição ser desconsiderada.

 

2.4 - Ausência do cronograma de prazos das etapas de execução, entrega, observação e recebimento definitivo, nos contratos decorrentes da Concorrência Pública n° 9/2011 e das Tomadas de Preço n°s 49/2011 e 4/2012, em desacordo com o disposto no art. 55, IV, da Lei n° 8.666/93.

Conforme item 2.4 do Relatório n° 30/2015,[31] auditores da DAE observaram que, em relação aos Contratos n°s 385/2011, 21/2012 e 93/2012, decorrentes dos procedimentos licitatórios supracitados, não houve a previsão de cronograma definindo os prazos das etapas de execução, entrega, observação e recebimento definitivo do objeto contratual, em desatenção ao disposto no art. 55, IV, da Lei n° 8.666/93.[32]

Em resposta ao apontamento, os responsáveis aduziram que os cronogramas foram apresentados nos editais de licitação, integrando os respectivos contratos, para todos os efeitos.[33]

Os editais analisados estabeleceram o cronograma físico-financeiro para apresentação dos projetos de engenharia licitados.[34]

Outrossim, de acordo com a cláusula segunda, item 2, dos respectivos contratos,[35] ficou ajustada a obrigação das empresas pela execução dos serviços nos prazos estipulados pelos respectivos instrumentos convocatórios, os quais foram expressamente referenciados como parte integrante e inseparável dos contratos.

Desse modo, a restrição em comento também deve ser desconsiderada.

 

3 – CONCLUSÃO

Ante o exposto, o Ministério Público de Contas, com amparo na competência conferida pelo art. 108 da Lei Complementar n° 202/2000, opina por DECISÃO de REGULARIDADE dos atos analisados neste processo, nos termos do art. 36, § 2°, a, da Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina.

Florianópolis, 16 de agosto de 2016.

 

Aderson Flores

Procurador


[1] Fls. 319/331.

[2] Fl. 331-v.

[3] Fls. 332/345.

[4] Fls. 356/370.

[5] Posteriormente, o valor da contrapartida foi majorado para US$ 24.705.774,00, conforme informação constante na fl. 19 do processo n° RLA-13/00413600.

[6] Fls. 94/214 do processo n° RLA-13/00413600 (apenso).

[7] Fls. 171/193 do processo n° RLA-13/00413600.

[8] Fls. 227/227-v do processo n° RLA-13/00413600.

[9] Fls. 357/360-v.

[10] Fls. 9/10, 64/65 e 109.

[11] Disponível em: <http://www.comprasgovernamentais.gov.br/paginas/instrucoes-normativas/instrucao-normativa-no-02-de-30-de-abril-de-2008-1>. Acesso em: 1°-8-2016.

[12] Art. 18. Os instrumentos convocatórios de licitação e os atos relativos à dispensa ou inexigibilidade de licitação, bem como os contratos deles decorrentes, observarão, além das disposições contidas na Lei nº 8.666/93, na Lei nº 10.520/2002, na Lei Complementar no 123/2006, no Decreto nº 2.271/97 e no Decreto nº 6.204/2007, o disposto nesta Instrução Normativa e serão adaptados às especificidades de cada caso.

Art. 19. Os instrumentos convocatórios devem conter o disposto no art. 40 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, indicando ainda, quando couber: [...]

XXIV - disposição prevendo condições de habilitação econômico-financeira nos seguintes termos: (Incluído pela Instrução Normativa nº 6, de 23 de dezembro de 2013)

a) balanço patrimonial e demonstrações contábeis referentes ao último exercício social, comprovando índices de Liquidez Geral – LG, Liquidez Corrente – LC, e Solvência Geral – SG superiores a 1 (um); (Incluído pela Instrução Normativa nº 6, de 23 de dezembro de 2013) (Grifei)

[13] Redação do artigo estabelecida pela IN n° MPOG-6/2013, para atender recomendação do TCU (Acórdão n° 1214/2013).

[14] Tribunal de Contas da União. Processo n° TC-015.057/2003-4. Relator: Ministro Augusto Nardes. Corpo do Acórdão n° 2028/2006-1ª Câmara.

[15] Art. 31. [...] 5o A comprovação de boa situação financeira da empresa será feita de forma objetiva, através do cálculo de índices contábeis previstos no edital e devidamente justificados no processo administrativo da licitação que tenha dado início ao certame licitatório, vedada a exigência de índices e valores não usualmente adotados para correta avaliação de situação financeira suficiente ao cumprimento das obrigações decorrentes da licitação. (Grifo acrescido)

[16] NIEBUHR, Joel de Menezes. Licitação Pública e Contrato Administrativo. 2ª ed. Belo Horizonte: Fórum, 2011. p. 408.

[17] Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina. Processo n° ELC-08/00048903. Relatório n° DLC-201/2008. Data: 29-4-2008. Página 330.

Disponível em: <http://consulta.tce.sc.gov.br/RelatoriosDecisao/RelatorioTecnico/3003479.PDF>. Acesso em: 1°-8-2016.

[18] Quesitos com pontuação de 0 (zero) a 100 (cem), dispostos do seguinte modo: Conhecimento do Problema e Plano de Trabalho – 40 pontos; Equipe Técnica – 50 pontos e Atividade da Empresa – 10 pontos (fls. 361/365-v).

[19] Art. 40. O edital conterá no preâmbulo o número de ordem em série anual, o nome da repartição interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execução e o tipo da licitação, a menção de que será regida por esta Lei, o local, dia e hora para recebimento da documentação e proposta, bem como para início da abertura dos envelopes, e indicará, obrigatoriamente, o seguinte: [...] VII -critério para julgamento, com disposições claras e parâmetros objetivos; [...] (Grifo acrescido)

[20] Fl. 361.

[21] Fls. 349/352.

[22] Fls. 363-v/365-v.

[23] Processo n° REC-11/00484318. Procurador: Márcio de Souza Rosa. Parecer n° MPTC-5675/2011. Data: 3-11-2011.

[24] Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina. Processo n° REC-11/00484318. Relator: Conselheiro Julio Garcia. Voto n° 675/2011. Data: 8-11-2001.

[25] Tribunal de Contas da União. Processo n° TC-64901019922. 1ª Câmara. Acórdão n° 6/96. Relator: Ministro Humberto Guimarães Souto. Sessão: 23-1-96.

[26] Fls. 365-v/367-v.

[27] Art. 44. No julgamento das propostas, a Comissão levará em consideração os critérios objetivos definidos no edital ou convite, os quais não devem contrariar as normas e princípios estabelecidos por esta Lei.

§ 1o É vedada a utilização de qualquer elemento, critério ou fator sigiloso, secreto, subjetivo ou reservado que possa ainda que indiretamente elidir o princípio da igualdade entre os licitantes.

[28] Fls. 352/353.

[29] Fls. 367-v.

[30] Art. 4º Todos quantos participem de licitação promovida pelos órgãos ou entidades a que se refere o art. 1º têm direito público subjetivo à fiel observância do pertinente procedimento estabelecido nesta lei, podendo qualquer cidadão acompanhar o seu desenvolvimento, desde que não interfira de modo a perturbar ou impedir a realização dos trabalhos.

Parágrafo único. O procedimento licitatório previsto nesta lei caracteriza ato administrativo formal, seja ele praticado em qualquer esfera da Administração Pública.

[31] Fls. 368/369.

[32] Art. 55. São cláusulas necessárias em todo contrato as que estabeleçam: [...] IV -os prazos de início de etapas de execução, de conclusão, de entrega, de observação e de recebimento definitivo, conforme o caso; [...]

[33] Fl. 353.

[34] Fls. 43, 95 e 151.

[35] Fls. 220, 239 e 247.