PARECER nº:	MPTC/41595/2016
PROCESSO nº:	TCE 13/00417690
ORIGEM:	Fundo de Desenvolvimento Social - FUNDOSOCIAL
INTERESSADO:	Celso Antonio Calcagnotto
ASSUNTO:	TCE referente à NE 1609, de 28/07/09, no valor de R$ 28.000,00, repassados à Ação Social dos Amigos de Gravatal - ASAGRA, para aquisição de material esportivo, limpeza e tecidos - RSAG

Trata-se o presente processo de Tomada de Contas Especial instaurada pela Secretaria Executiva de Supervisão de Recursos Desvinculados (antiga Diretoria de Gestão dos Fundos Estaduais – DIFE), em razão das conclusões do relatório de auditoria realizada na DIFE, que apontavam para irregularidades na concessão e na prestação de contas de diversos recursos repassados pelo Fundo de Desenvolvimento Social (FUNDOSOCIAL), dentre eles aqueles analisados nos presentes autos.

Após a juntada da documentação pertinente ao processo de concessão dos referidos recursos, à prestação de contas apresentada, ao programa de auditoria n. 0020/10 realizado na DIFE, à Tomada de Contas Especial instaurada e à devida instrução do feito, vieram os autos para a manifestação de mérito deste Ministério Público de Contas.

1. Contextualização

Inicialmente, cumpre registrar que em diversos processos com objeto similar ao presente, este Ministério Público de Contas manifestou-se pela realização de citação dos superiores hierárquicos[1] da Sra. Neuseli Junckes Costa, servidora da Secretaria de Estado da Fazenda apontada como executora do esquema fraudulento de repasse de recursos do FUNDOSOCIAL, tendo em vista a inequívoca omissão de referidos gestores em promover os elementares deveres de supervisão, fiscalização e controle que lhes competiam.

No entanto, o Relator indeferiu as solicitações deste Órgão Ministerial nesses processos, ressalvando, por derradeiro, a possibilidade de reavaliação desse entendimento caso surgissem novos elementos capazes de evidenciar a responsabilidade dos gestores que compunham a cadeia hierárquica atrelada à Sra. Neuseli Junckes Costa.

Nesse sentido, esta Procuradora, em ação conjunta com o Gabinete do Procurador Diogo Roberto Ringenberg, requereu o comparecimento da Sra. Neuseli Junckes Costa neste Órgão, no 12/05/2016, às 14h, para sua oitiva. No entanto, embora devidamente notificada, a responsável não compareceu à oitiva agendada.

Concomitantemente, buscou-se a troca de informações e união de esforços com o Ministério Público Estadual, com o especial intento de perquirir sobre o envolvimento de outros agentes públicos nas fraudes verificadas, tendo em vista que aquele Órgão Ministerial também investiga o esquema fraudulento operado no FUNDOSOCIAL no ano de 2009.

Dessa forma, tomou-se conhecimento da prisão preventiva determinada em 13/06/2016, pelo Juízo da 3ª Vara Criminal da Comarca da Capital, em face da Sra. Neuseli Junckes Costa, que, à época, já respondia a 17 Ações Penais[2] e a 1 Ação Civil de Improbidade Administrativa[3] ajuizadas pelo Parquet Estadual, todas em razão de desvios de recursos públicos do Fundo em comento.

Este Ministério Público de Contas, portanto, aguardou o desenrolar da referida prisão, que foi relaxada em 02/08/2016 em razão da concessão da ordem em Habeas Corpus impetrado perante o Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina, sendo que, nesse ínterim, o Ministério Público Estadual ajuizou outras 11 Ações Civis de Improbidade Administrativa[4] e 9 Ações Civis Públicas[5] em face da Sra. Neuseli Junckes Costa.

Note-se, no entanto, que em todas essas ações a Sra. Neuseli Junckes Costa foi arrolada como ré em conjunto com outras partes - notadamente com as entidades que lograram os recursos do FUNDOSOCIAL fraudulentos e seus respectivos representantes legais, dentre outras pessoas físicas e jurídicas que contribuíram para o esquema - sem que surgissem indícios do envolvimento de demais agentes públicos, dentre os quais aqueles que este Órgão Ministerial buscou a realização de citação nos processos similares ao presente.

Dessa forma, considerando a inexistência de novos elementos capazes de alterar o entendimento do Relator sobre as mencionadas citações e, portanto, a ineficácia de requerer essas mesmas providências nos presentes autos – não obstante a explanação realizada por este Ministério Público de Contas nos processos análogos ao presente propondo a citação –, passo à análise do mérito do presente processo.

2. Repasse irregular de recursos

Como visto, o presente processo insere-se na conjuntura de diversos outros instaurados para a apuração de irregularidades na concessão e na prestação de contas de recursos repassados pelo FUNDOSOCIAL, a partir de Auditoria Especial realizada na então Diretoria de Gestão de Fundos Estaduais (DIFE), componente da Secretaria de Estado da Fazenda.

Nos termos do Relatório de Auditoria n. 0008/11 e seus 7 anexos, acostados aos presentes autos, havia um esquema fraudulento na DIFE que consistia no repasse de recursos do FUNDOSOCIAL à margem do processamento regular das subvenções sociais, tendo sido identificadas, somente no exercício de 2009, a emissão de 196 notas de empenho irregulares a 111 entidades, no alarmante valor total de quase R$ 6.400.000,00, sendo inúmeros os indícios de fraude na concessão e na prestação de contas de cada um desses processos.

Em linhas gerais, verificou-se, dentre outras questões, que esses repasses não haviam sido submetidos à obrigatória autorização do Governador do Estado; que havia uma suspeita concentração geográfica dos repasses; que todas as etapas de análise, concessão e baixa de prestação de contas desses processos irregulares eram, em regra, realizados por uma mesma servidora; que as ordens bancárias desses repasses irregulares eram, excepcionalmente, exclusivas; que os documentos constantes dos processos irregulares apresentavam letras identificadoras; que os processos irregulares apresentavam divergências em assinaturas e obedeciam a uma padronização incomum; além do que diversas das entidades beneficiadas pareciam ter sido fundadas com o único propósito de receber referidos repasses.

Considerando essa conjuntura e as nuances do caso concreto, o relatório de instrução exarado nos presentes autos atribuiu à Sra. Neuseli Junckes Costa, ao Sr. Abel Guilherme da Cunha e ao Sr. Cleverson Siewert a responsabilidade pelo repasse irregular dos recursos ora em análise por meio de esquema paralelo aos procedimentos estabelecidos na legislação e sem observância aos requisitos legais e regulamentares aplicáveis ao caso, responsabilização que, conforme será evidenciado nos subitens seguintes deste parecer, merece ser mantida.

2.1. Responsabilidade da Sra. Neuseli Junckes Costa

Conforme restou cabalmente demonstrado nos autos, a operacionalização de todo esse mencionado esquema fraudulento no FUNDOSOCIAL foi imputada à Sra. Neuseli Junckes Costa (Analista da Receita Estadual lotada na Gerência de Execução Orçamentária e Financeira - GEORF), tendo em vista, especialmente, que, na contramão dos processos de subvenção reputados regulares, ela excepcionalmente atuou, na maioria das vezes, em todas as etapas de análise, concessão e baixa de prestação de contas desses processos irregulares. Além disso, foi encontrada documentação suspeita, com relação direta aos repasses irregulares (tais como notas fiscais em branco e cópias de cheques preenchidos a posteriori), em armário de uso exclusivo da referida servidora no órgão em que atuava.

Não por acaso, a Sra. Neuseli foi submetida a Processo Administrativo Disciplinar em razão dessas fraudes, o qual resultou em sua demissão qualificada. Ainda, consoante já fora mencionado neste parecer, referida ex-servidora responde a uma série de ações civis e criminais em face desses repasses irregulares.

Note-se que as alegações de defesa apresentadas nos autos pela responsável não são hábeis a desconstituir as irregularidades verificadas, tampouco a afastar sua responsabilização, tendo em vista que a espécie de “teoria da conspiração” arguida pela Sra. Neuseli veio totalmente desprovida de provas ou de qualquer mínimo elemento apto a indicar que ela teria sido “vítima” do esquema fraudulento operado no FUNDOSOCIAL. Nesse sentido, valho-me, na íntegra, das considerações e conclusões registradas no relatório de reinstrução, as quais utilizo como razões adjacentes à presente manifestação.

Dessa forma, forçoso concluir pela responsabilização da Sra. Neuseli Junckes Costa, com a consequente imputação de débito e aplicação de multa proporcional ao dano, consoante o disposto na conclusão deste parecer.

2.2. Responsabilidade do Sr. Abel Guilherme da Cunha

O relatório de instrução exarado pela Diretoria de Controle da Administração Estadual definiu a responsabilização solidária, em conjunto com demais responsáveis, do Sr. Abel Guilherme da Cunha (Diretor de Investimentos e Participações Públicas e ordenador primário do FUNDOSOCIAL), em face do débito apurado nos presentes autos.

No entanto, após a apresentação das alegações de defesa por referido responsável, a Área Técnica desse Tribunal sugeriu o afastamento da responsabilização do Sr. Abel, considerando que ele não teria ativamente autorizado o repasse irregular analisado neste processo, tendo em vista a ausência de sua assinatura na nota de empenho correspondente.

Não obstante a argumentação apresentada pelo Corpo Técnico dessa Corte de Contas, deve-se ter em mente que, na qualidade de ordenador de despesas do FUNDOSOCIAL, cabia ao Sr. Abel Guilherme da Cunha a mais intensa diligência, fiscalização e controle dos recursos que lhe foram confiados, de maneira que a ausência de sua assinatura autorizando o repasse irregular não desnatura sua inequívoca responsabilidade por permitir que recursos de tamanho montante fossem desviados do referido Fundo ao arrepio dos requisitos e procedimentos determinados na legislação aplicável.

Com efeito, estamos tratando, na totalidade da fraude verificada, da emissão de 196 notas de empenho, com a concessão ilegal de mais de 6 milhões de reais, que representam 10% de todos os recursos concedidos pelo FUNDOSOCIAL no exercício de 2009. Não parece crível, portanto, que o Sr. Abel Guilherme da Cunha, embora tivesse a expressa obrigação de fiscalizar os recursos do FUNDOSOCIAL, não tenha notado a emissão de tantas notas de empenho sem sua autorização e que a quantia correspondente tenha simplesmente “desaparecido” das contas do Fundo.

Dessa forma, embora não tenha sido demonstrada a conduta ativa do Sr. Abel Guilherme da Cunha em contribuir para o esquema fraudulento ocorrido no FUNDOSOCIAL, temos, no mínimo, a configuração de sua grave omissão ao permitir que notas de empenho fossem emitidas e um expressivo montante concedido de forma irregular sem registros formais do Fundo que comandava, conduta irresponsável que não pode ser convalidada ou incentivada por esse Tribunal com a simples exclusão da responsabilização do Sr. Abel, conforme proposto pela Diretoria de Controle da Administração Estadual.

A propósito, o art. 137 da Lei Complementar Estadual n. 381/2007 é extremamente claro ao definir a responsabilidade do ordenador de despesas pelos prejuízos que cause à Fazenda Pública.

Esse também é o entendimento historicamente adotado pelo Tribunal de Contas da União, que pacificamente reconhece a responsabilidade dos ordenadores de despesas sobre operações financeiras indevidas e a sua inescusável obrigação - poder/dever - de verificação da regularidade de todas as despesas que são ordenadas (Acórdão TCU n. 661/2002); a fixação da responsabilidade solidária do ordenador de despesas diante da existência de danos ao erário (Acórdão TCU n. 7370/2009); e o ônus do ordenador de despesas de comprovar que não é responsável pelas infrações que lhe são imputadas, na linha da deliberação do Supremo Tribunal Federal nos autos do MS n. 20.335/DF (recente Acórdão TCU n. 7869/2016).

Perceba-se que também não é outro o entendimento no âmbito dessa Corte de Contas Catarinense, conforme restou registrado no Prejulgado n. 1533, que expressamente consignou que o ordenador de despesas responde pelos atos e fatos praticados em sua gestão.

Note-se que em suas alegações de defesa, o Sr. Abel Guilherme da Cunha não ataca o cerne da irregularidade em si, limitando-se a tentar afastar sua responsabilização sob o argumento de que era ocupante do cargo de Diretor de Investimentos e Participações Públicas da Secretaria de Estado da Fazenda, não tendo qualquer ingerência sobre a Diretoria de Gestão de Fundos Estaduais (DIFE) e a Secretaria Executiva de Gestão de Fundos Estaduais (SGF), que seriam os setores efetivamente responsáveis pela gestão do Fundo em comento.

Ora, se o Sr. Abel era realmente tão alheio ao que se passava na DIFE e na SGF e não tinha qualquer conhecimento ou ingerência sobre esses processos, por que foi justamente ele o designado para ser o ordenador de despesas? E se ele de fato não detinha o conhecimento ou competência necessários à execução dessa função, como pode ser imprudente ao ponto de aceitá-la?

De qualquer forma, note-se que para verificar a ausência de mais de 6 milhões de reais nas contas do FUNDOSOCIAL não lhe seria necessário grande acesso ou ingerência na DIFE ou SGF, bastando a elementar conferência do extrato do referido Fundo com o montante dos repasses que ele autorizou no período, o que, como visto, não foi realizado.

Nesse sentido, inexistem razões para o afastamento da responsabilização do Sr. Abel Guilherme da Cunha, tendo em vista suas obrigações enquanto ordenador de despesas do FUNDOSOCIAL, devendo ser-lhe imputado débito e aplicada multa proporcional ao dano, consoante o disposto na conclusão deste parecer.

2.3. Responsabilidade do Sr. Cleverson Siewert

A última pessoa imputada como responsável pela Área Técnica desse Tribunal em face do repasse irregular de recursos do FUNDOSOCIAL é o Sr. Cleverson Siewert, Secretário Executivo de Gestão dos Fundos Estaduais e ordenador secundário do FUNDOSOCIAL.

Com efeito, competia ao responsável, enquanto superior hierárquico de toda a estrutura administrativa responsável pela análise e deferimento/concessão dos recursos do Fundo em comento, exercer as funções de supervisão, fiscalização, controle e revisão em relação a todos os seus subordinados.

Adicione-se a isso, ainda, sua falha atuação como ordenador secundário do FUNDOSOCIAL, o que implica em sua responsabilização diante de tudo o que já fora registrado no subitem anterior deste parecer.

No tocante às alegações de defesa apresentadas pelo Sr. Cleverson Siewert, valho-me da acertada e pontual análise realizada pela Diretoria de Controle da Administração Estadual em seu relatório de reinstrução, no sentido de afastá-las, tendo em vista que nenhum dos argumentos apresentados pelo responsável se contrapõem à inequívoca omissão verificada nos presentes autos.

Dessa forma, a responsabilização do Sr. Cleverson Siewert deve ser mantida, com a consequente imputação de débito e aplicação de multa proporcional ao dano, conforme o disposto na conclusão deste parecer.

3. Irregularidades na prestação de contas

Além das inúmeras irregularidades verificadas no processo de concessão dos recursos do FUNDOSOCIAL analisados nos presentes autos, a Diretoria de Controle da Administração Estadual pontuou determinadas restrições encontradas na prestação de contas apresentada pela entidade proponente, que denotam a ausência de comprovação da boa e regular aplicação dos recursos recebidos, em afronta ao art. 144, § 1º, da Lei Complementar Estadual n. 381/2007 e ao então vigente art. 49 da Resolução n. TC-16/1994 dessa Corte de Contas.

Nesse sentido, a responsabilidade pelas falhas na aplicação dos recursos e respectiva prestação de contas, com a consequente obrigação de ressarcimento ao erário dos valores repassados e indevidamente aplicados, é da entidade proponente e da pessoa física que lhe representava à época, na linha do que fora exposto pela Área Técnica dessa Corte de Contas nos relatórios técnicos que instruem este processo.

Com efeito, o relatório de instrução exarado pela Diretoria de Controle da Administração Estadual nos presentes autos identificou as seguintes irregularidades na prestação de contas apresentada:

3.2.1 De responsabilidade da Srª EDINÉIA MENDES e da pessoa jurídica AÇÃO SOCIAL DOS AMIGOS DE GRAVATAL - ASAGRA (item 2.6), já qualificados, sem prejuízo de aplicação de multa prevista no art. 68 da Lei Orgânica deste Tribunal, em face da:

3.2.1.1 ausência de comprovação da realização do objeto proposto e da destinação dos materiais, não demonstrando a boa e regular aplicação dos recursos públicos, no montante de R$ 28.000,00 (vinte e oito mil reais), contrariando o art. 9º da Lei Estadual nº 5.867/1981, o art. 144, § 1º da Lei Complementar Estadual nº 381/2007 e os arts. 49 e 52, III da Resolução TC nº 16/1994 (item 2.2.1.1 deste Relatório); e

3.2.1.2 indevida comprovação de despesas com notas fiscais fotocopiadas, no montante de R$ 28.000,00 (vinte e oito mil reais), incluídos no item 3.2.1.1, contrariando o disposto nos arts. 46, parágrafo único e 59 da Resolução TC nº 16/1994, no art. 24, § 5º do Decreto Estadual nº 307/2003 e no Prejulgado nº 1540 desta Corte de Contas, não comprovando a boa e regular aplicação dos recursos públicos previsto no art. 144, § 1º da Lei Complementar Estadual nº 381/2007 (item 2.2.1.2 deste Relatório).

3.3 Determinar a CITAÇÃO, nos termos do artigo 15, II da Lei Complementar Estadual nº 202/2000, da Sra. EDINÉIA MENDES, já qualificada, para apresentação de defesa, em observância aos princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa, a respeito da irregularidade constante do presente relatório, passível de aplicação da multa prevista no artigo 70, II da Lei Complementar Estadual nº 202/2000, em face:

3.3.1 apresentação da prestação de contas 423 dias após o término do prazo legal, em desacordo com o que determina o art. 8º da Lei Estadual nº 5.867/1981 (item 2.2.2 deste Relatório).

Conforme se extrai do referido relatório técnico, todas essas restrições foram minuciosamente configuradas em confronto com os documentos constantes dos autos, levando à conclusão pela irregularidade das contas prestadas e, consequentemente, da ausência de comprovação do bom e regular emprego das verbas públicas concedidas.

Dessa forma, seguindo as conclusões da Área Técnica dessa Corte de Contas e considerando que as alegações de defesa apresentadas pelos responsáveis são insuficientes para elidir as irregularidades que lhes foram imputadas, tem-se que a pessoa jurídica que logrou os recursos do FUNDOSOCIAL ora analisados, bem como a pessoa física responsável por referida entidade, devem ser responsabilizadas pela irregular aplicação dos valores recebidos, nos termos da conclusão deste parecer.

4. Conclusão

Ante o exposto, o Ministério Público de Contas, com amparo na competência conferida pelo art. 108, inciso II, da Lei Complementar Estadual n. 202/2000, manifesta-se:

1. pela IRREGULARIDADE das contas em análise nestes autos, na forma do art. 18, inciso III, alíneas “b” e “c” c/c o art. 21, caput, da Lei Complementar Estadual n. 202/2000, em razão das restrições apontadas no relatório de instrução, as quais evidenciam a não comprovação da boa e regular aplicação de recursos públicos, em afronta ao art. 144, § 1º, da Lei Complementar Estadual n. 381/2007;

2. pela IMPUTAÇÃO DE DÉBITO, de maneira solidária, aos responsáveis, Ação Social dos Amigos de Gravatal - ASAGRA e a pessoa física responsável pela entidade à época dos fatos, Sra. Edinéia Mendes, Sra. Neuseli Junckes Costa, Sr. Abel Guilherme da Cunha e Sr. Cleverson Siewert, na forma do art. 18, inciso III, alíneas “b” e “c” c/c o art. 21, caput, da Lei Complementar Estadual n. 202/2000, no valor de R$ 28.000,00, em razão das irregularidades e da forma descritas na conclusão do relatório de instrução;

3. pela APLICAÇÃO DE MULTAS proporcionais ao dano aos responsáveis indicados no item anterior deste parecer, na forma do art. 68 da Lei Complementar Estadual n. 202/2000;

4. pela APLICAÇÃO DE MULTA à pessoa física responsável pela entidade à época dos fatos, na forma do art. 70, inciso II, da Lei Complementar Estadual n. 202/2000, consoante o disposto na conclusão do relatório de instrução;

5. pela DETERMINAÇÃO para que se declare a entidade proponente e a pessoa física responsável pela entidade à época dos fatos, impedidos de receber novos recursos do erário, à luz do art. 16 da Lei Estadual n. 16.292/13;

6. pela REMESSA DE INFORMAÇÕES contidas nestes autos ao Ministério Público do Estado de Santa Catarina, em cumprimento ao disposto no art. 18, § 3º, da Lei Complementar Estadual n. 202/2000, para ciência dos fatos descritos nestes autos e adoção das providências cabíveis.

Florianópolis, 25 de novembro de 2016.

Cibelly Farias Caleffi

Procuradora

[1] Sra. Márcia Almeida Sampaio Goulart (Gerente de Execução Orçamentária e Financeira – GEORF), Sr. Giovani Machado Seemann (Diretor de Gestão de Fundos Estaduais – DIFE), Sr. Cléverson Siewert (Secretário Executivo de Gestão dos Fundos Estaduais) e Sr. Antonio Marcos Gavazzoni (Secretário de Estado da Fazenda).

[2] Processos n. 0901372-85.2016.8.24.0023, n. 0901305-23.2016.8.24.0023, n. 0901366-78.2016.8.24.0023, n. 0901311-30.2016.8.24.0023, n. 0901307-90.2016.8.24.0023, n. 0901184-92.2016.8.24.0023, n. 0001675-40.2015.8.24.0030, n. 0051246-69.2013.8.24.0023, n. 0051250-09.2013.8.24.0023, n. 0051252-76.2013.8.24.0023, n. 0051251-91.2013.8.24.0023, n. 0051245-84.2013.8.24.0023, n. 0050183-09.2013.8.24.0023, n. 0050184-91.2013.8.24.0023, n. 0050185-76.2013.8.24.0023, n. 0051248-39.2013.8.24.0023 e n. 0001078-41.2015.8.24.0040.

[4] Processos n. 0900092-28.2016.8.24.0040, n. 0900084-51.2016.8.24.0040, n. 0900081-96.2016.8.24.0040, n. 0900083-66.2016.8.24.0040, n. 0900082-81.2016.8.24.0040, n. 0900085-36.2016.8.24.0040, n. 0900080-14.2016.8.24.0040, n. 0900079-29.2016.8.24.0040, n. 0900078-44.2016.8.24.0040, n. 0900077-59.2016.8.24.0040 e n. 0900076-74.2016.8.24.0040

[5] Processos n. 0900027-33.2016.8.24.0040, n. 0900018-71.2016.8.24.0040, n. 0900025-63.2016.8.24.0040, n. 0900024-78.2016.8.24.0040, n. 0900023-93.2016.8.24.0040, n. 0900022-11.2016.8.24.0040, n. 0900021-26.2016.8.24.0040, n. 0900020-41.2016.8.24.0040 e n. 0900019-56.2016.8.24.0040.