Parecer nº:	MPC/46.428/2016
Processo nº:	TCE 13/00420054
Origem:	Fundo de Desenvolvimento Social - FUNDOSOCIAL
Assunto:	TCE referente à NE 4846 (R$ 75.000,00), de 26/11/09, repassados à Associação da Comunidade Pesqueira da Travessa Pedro Rosa, para aquisição de materiais de construção e cestas básicas - RSAG

Trata-se de Tomada de Contas Especial instaurada internamente pela Secretaria Executiva de Supervisão de Recursos Desvinculados[1], em decorrência de diversas irregularidades avistadas em processos de concessão de recursos públicos no Fundo de Desenvolvimento Social no decorrer do exercício de 2009.

Após a instrução processual, o Ministério Público de Contas manifestou-se, em duas oportunidades, pela citação dos superiores hierárquicos[2] da Sra. Neuseli Junckes Costa, a qual é apontada como executora do esquema fraudulento de repasses de verbas públicas através do Fundo de Desenvolvimento Social no ano de 2009.

O Relator dos autos, no entanto, divergiu desse posicionamento, pois, no seu entender, não existem provas suficientes da participação dos superiores hierárquicos da servidora Neuseli Junckes Costa no presente caso. Na ocasião, fez-se a ressalva de que tal raciocínio poderia ser revisto caso surgissem novos elementos capazes de evidenciar a responsabilidade dos gestores que compunham a cadeia hierárquica.

Em razão disso, retornaram os autos ao Ministério Público de Contas para a manifestação de mérito.

É o relatório.

1. Considerações iniciais

Ressalte-se, em primeiro lugar, que o caso em análise faz parte de um grandioso esquema fraudulento ocorrido durante o exercício de 2009 no Fundo de Desenvolvimento Social, com a participação de servidores, gestores e particulares.

Com efeito, impõe-se rememorar que, nos termos dos relatórios técnicos elaborados pela Diretoria de Controle de Administração Estadual, houve um prejuízo aos cofres públicos no vultoso montante de R$ 6.389.558,72.

Afigura-se necessário registrar, neste ponto, que o Ministério Público de Contas, após analisar detidamente a conjuntura fática, entendeu que deveriam ser chamados aos autos os superiores hierárquicos da Sra. Neuseli Junckes Costa, ante a flagrante omissão de tais agentes na fiscalização, na supervisão e no controle das atividades que eram ínsitas aos cargos que ocupavam.

Procurou-se demonstrar que, ainda que não existissem provas de uma conduta positiva dos superiores hierárquicos, houve inequívoca omissão, visto não ser aceitável a ideia de que uma única servidora pública pudesse ter o controle de todo o procedimento de concessão de recursos públicos - desde o pedido inicial até a aprovação das contas prestadas - sem que houvesse o mínimo de fiscalização.

É digno de nota, inclusive, que o Tribunal de Contas catarinense, semanalmente, condena determinados gestores e ordenadores primários em razão de suas condutas omissas.

Neste caso, entretanto, o Exmo. Relator sequer oportunizou que os superiores hierárquicos viessem aos autos prestar esclarecimentos, o que certamente contribuiria para a melhor elucidação dos fatos.

Diante do despacho do Relator no sentido de que haveria a necessidade de novos elementos de convicção para que fosse adotada a providência solicitada, o Ministério Público de Contas buscou medidas que pudessem colaborar para o correto desenrolar do processo.

Oportuno comentar que foi solicitado, através de notificação formal, o comparecimento da Sra. Neuseli Junckes Costa junto a este órgão. Contudo, tal responsável não compareceu à oitiva agendada.

Somado a isso, buscou-se a troca de informações e a união de esforços com o Ministério Público Estadual, o qual também investiga o esquema fraudulento avistado neste feito.

Em decorrência desse trabalho conjunto, obteve-se a informação de que a Sra. Neuseli Junckes Costa foi presa preventivamente em 13.06.2016. Tal prisão, no entanto, foi relaxada em 02.08.2016, ante a concessão da ordem no habeas corpus impetrado perante o Tribunal de Justiça de Santa Catarina.

A propósito, sobreleva destacar que diversas ações foram ajuizadas pelo Ministério Público Estadual junto ao Poder Judiciário no intento de ressarcir o erário.

As ações protocolizadas pelo Ministério Público Estadual estão em fase inicial de tramitação e até o presente momento não se obteve informações novas que pudessem contribuir para a instrução dos processos que estão em curso no TCE/SC.

Em razão disso e tendo em vista os princípios aplicáveis ao processo - celeridade e razoável duração -, entendo necessário, neste momento, analisar o mérito do presente feito.

Ressalve-se, no entanto, que o Ministério Público de Contas reitera o seu entendimento de que a medida mais acertada seria a citação dos superiores hierárquicos da Sra. Neuseli Junckes Costa, pois há elementos suficientes neste caderno processual para adotar a linha de raciocínio exarada por este órgão.

Feita essa breve introdução e após deixar registrado o posicionamento do MPC a respeito do assunto, passo a analisar os apontamentos levantados pela área técnica.

2. Do processo de concessão de recursos públicos

Cabe ter presente, ao adentrar na análise meritória, que o Fundo de Desenvolvimento Social repassou à Associação da Comunidade Pesqueira da Travessa Pedro Rosa o valor de R$ 75.000,00, com vistas à aquisição de materiais de construção e cestas básicas.

Ao analisar o processo de concessão, a Diretoria de Controle da Administração Estadual observou a existência de um esquema paralelo aos procedimentos estabelecidos na legislação e, ainda, a inobservância de diversos requisitos legais e regulamentares.

Para corroborar, saliente-se que, além da fraude constatada nos autos, restaram vislumbradas ainda as seguintes irregularidades: a) ausência de expressa autorização do Chefe do Poder Executivo, em desacordo ao art. 6º da Lei Estadual nº 5.867/1981; b) ausência de emissão de parecer fundamentado de análise do pedido formulado pela entidade, contrariando o art. 1º, o art. 2º, § 1º e o art. 5º da Lei Estadual nº 13.334/2005; c) ausência de aprovação do programa ou da ação pelo Conselho Deliberativo do Fundo de Desenvolvimento Social, em afronta ao art. 7º e ao art. 8º, inciso III, do Decreto Estadual nº 2.977/2005; d) ausência de formalização do contrato ou ajuste entre as partes, em violação ao art. 60 e ao art. 61 c/c art. 116, caput, da Lei nº 8.666/1993.

A par disso, assinale-se que foram chamados aos autos para responder solidariamente por tais apontamentos restritivos o Sr. Abel Guilherme da Cunha (ordenador primário), o Sr. Cleverson Siewert (ordenador secundário e Secretário Executivo de Gestão dos Fundos Estaduais) e a Sra. Neuseli Junckes Costa (Analista da Receita Estadual).

Prestigiando uma melhor análise das defesas apresentadas pelos responsáveis, passo a examiná-las individualmente.

2.1. Defesa do Sr. Abel Guilherme da Cunha

Saliente-se que a Diretoria de Controle da Administração Estadual aduziu, em seu relatório técnico inicial, que o Sr. Abel Guilherme da Cunha, além de ser o ordenador primário da despesa, foi o responsável por convidar a Sra. Neuseli Junckes Costa para integrar a sua equipe no Fundo de Desenvolvimento Social quando ainda exercia as atribuições do cargo de Diretor Financeiro.

Ao encontro disso, faz-se oportuno citar que a Sra. Neuseli era convidada pelo Sr. Abel para participar de reuniões fechadas, sem a participação de seus superiores hierárquicos, o que demonstra o grau de confiança e a ligação existentes entre tais agentes.

É digno de nota, também, que foi o Sr. Abel quem indicou, formalmente, a Sra. Neuseli para substituir o Diretor de Gestão dos Fundos Estaduais - Sr. Giovani Machado Seemann - durante o seu gozo de férias.

Presente esse contexto, anote-se que a equipe técnica, após analisar a contestação apresentada pelo Sr. Abel Guilherme da Cunha, afastou a sua responsabilidade, sob o argumento de que a nota de empenho acostada aos autos não está assinada.

Com o devido respeito ao entendimento consubstanciado no relatório técnico derradeiro, mas tenho para mim que o caso exige desfecho diverso, pelas razões que passo a expor.

Em primeiro lugar, acentue-se que é fato incontroverso que o Sr. Abel Guilherme da Cunha era ordenador primário à época dos fatos, o que pode ser vislumbrado, inclusive, em sua defesa.

Como é sabido, a função de ordenador está intimamente ligada à atividade administrativa de execução orçamentária da despesa, envolvendo, por consequência, a responsabilidade gerencial dos recursos públicos.

Sobre o assunto, Guido Kops[3] salienta:

As mais variadas circunstâncias, em que pode ser colhido qualquer ato de despesa pública, conduzem inflexivelmente ao autorizador ou ordenador dessa despesa. No âmago da despesa se revela sempre um ordenador. De consequência, este assume a primeira e mais importante responsabilidade na efetivação da despesa. Por outra, a nota tônica da responsabilidade insere imanente na figura do ordenador ou autorizador.

Nesse mesmo trilhar, acrescente-se que a Corte de Contas catarinense tem posicionamento sedimentado de que “no que concerne à responsabilidade administrativa, o ordenador de despesa original, assim definido em lei, responde pelos atos e fatos praticados em sua gestão”[4].

De igual sorte, o Tribunal de Contas da União tem entendimento firme de que o ordenador de despesas é pessoalmente responsável pelos atos dos quais resultem despesas para a Administração Pública.

Para corroborar, eis a transcrição do seguinte excerto:

O ordenador de despesas é pessoalmente responsável por todos os atos dos quais resultem despesas para a União. Deve, por isso, cercar-se de todas as cautelas possíveis ao autorizar despesas. Não basta aferir a regularidade formal do processo. É preciso que os elementos formadores do processo tenham sido constituídos de acordo com as normas que regem a matéria e o princípio da economicidade seja observado. A afirmação de que apenas deram seqüência a ato já previamente constituído não pode ser acolhida. O poder/dever de diligência do ordenador de despesas impõe a ele a verificação da regularidade dos atos de gestão sob todos os aspectos, sobretudo da adequação do valor do contrato ao seu objeto.

O exame da regularidade da despesa não se exaure na verificação da adequada formalização do processo. A demonstração da despesa realizada deve induzir à compreensão de que a observância das normas que regem a matéria proporcionou o máximo de benefício com o mínimo de dispêndio (Constituição Federal, art. 70, parágrafo único e DL 200/67, arts. 90 e 93)[5]. (Grifou-se)

À luz dessa orientação, pode-se deduzir que é inadmissível que o ordenador da despesa não tenha o mínimo de cautela ao autorizar os gastos públicos e ao administrar o dinheiro da sociedade.

Feitas essas considerações, sublinhe-se que a alegação da equipe técnica de que a nota de empenho colacionada ao feito não está assinada não tem o condão de afastar a responsabilidade do gestor.

Note-se que o relatório concernente à nota de empenho acostado ao feito (fl. 13) foi emitido em 06.10.2010 pelo servidor Sebastião Luiz Pereira. O empenho, por sua vez, ocorreu efetivamente em 26.11.2009.

Em outras palavras, denota-se que o documento suscitado pela área técnica trata-se de um mero relatório extraído do sistema SIGEF/SC quase um ano após o repasse do dinheiro público.

Forçoso admitir, portanto, que a ausência de assinatura no relatório da nota de empenho juntado aos autos não afasta a responsabilidade do Sr. Abel Guilherme da Cunha, pois sequer corresponde à época da concessão.

Não bastasse isso, ressalte-se que a ausência da assinatura na nota de empenho pode ser vista, em tese, como uma irregularidade, mas não serve para afirmar que o ordenador primário não sabia do repasse do dinheiro público.

Como é sabido, o empenho consiste em apenas uma das fases da despesa. Ainda que supostamente o Sr. Abel não tenha emitido a nota de empenho - o que não se acredita -, vê-se que tal gestor foi responsável por determinar a realização da última etapa do dispêndio - o pagamento.

Nessa linha de argumentação, cumpre consignar que o Decreto-Lei nº 200/1967 conceitua que ordenador de despesa é toda e qualquer autoridade de cujos atos resultem emissão de empenho, autorização de pagamento, suprimento ou dispêndio de recursos (art. 80, § 1º).

Deduz-se, assim, que eventual irregularidade na nota de empenho, por si só, não é o suficiente para afastar a responsabilidade do ordenador de despesa, cuja atribuição não se restringe à emissão de tal documento.

Ademais, não me parece razoável afirmar que o Sr. Abel Guilherme da Cunha, na condição de ordenador primário, não tinha ciência da emissão de 196 notas de empenho, no valor total de R$ 6.389.558,72, atreladas a repasses fraudulentos em um único exercício.

Acresça-se a esse raciocínio, ainda, que a Sra. Neuseli Junckes Costa ocupava o cargo de Analista da Receita Estadual e não possuía ingerência tamanha a ponto de determinar a transferência de recursos públicos na ordem de aproximadamente 6,4 milhões em um único ano.

Embora o Sr. Abel Guilherme da Cunha afirme que não exercia qualquer interferência sobre a Diretoria de Gestão dos Fundos Estaduais e sobre a Secretaria Executiva de Gestão de Fundos Estaduais, percebe-se que tal argumento não é aceitável.

Ora, se tal agente aceitou ser ordenador de despesa da Unidade mostra-se incongruente a afirmação de que não possuía qualquer responsabilidade pela atividade administrativa de execução orçamentária dos gastos públicos.

De igual modo, vê-se que a alegação de que a fraude perpetuada no Fundo de Desenvolvimento Social ocorreu em lugar físico diverso daquele em que o Sr. Abel exercia suas funções de Diretor de Investimentos e Participações Públicas não é relevante a ponto de afastar a sua responsabilidade.

A acumulação de duas atribuições, por sua vez, apenas demonstra que tal gestor deveria exercer suas funções com responsabilidade, ante o grau de confiança que lhe foi depositado.

Dessa forma, pode-se inferir que o Sr. Abel deve responder pelos pagamentos que autorizou e, por corolário, deve ser condenado ao ressarcimento ao erário e ao pagamento de multa.

2.2. Defesa do Sr. Cleverson Siewert

Registre-se, neste ponto, que o Sr. Cleverson Siewert, em 2009, estava à frente da Secretaria Executiva de Gestão dos Fundos Estaduais e, ainda, era ordenador secundário de despesa.

Em razão de tais atribuições, tal gestor foi chamado aos autos para responder, de forma solidária, pela fraude avistada no Fundo de Desenvolvimento Social e, ainda, pelas diversas irregularidades nos processos de concessão de recursos públicos.

No intento de afastar a sua responsabilidade, o Sr. Cleverson Siewert aduz que determinou, em 2010, a adoção de providências administrativas, com vistas à elucidação da conjuntura fática.

Pontuou, também, que a responsabilidade pelos fatos irregulares deve ser atribuída exclusivamente à Sra. Neuseli Junckes Costa, uma vez que tal servidora articulou um esquema fraudulento, sigiloso e suficientemente capaz de enganar, por certo período de tempo, os gestores.

Em arremate, a defesa assinalou que o Ministério Público Estadual está apurando os fatos e que o nome do Sr. Cleverson em nenhum momento foi citado como autor ou partícipe de quaisquer irregularidades.

Para a Diretoria de Controle da Administração Estadual, tais argumentos não prosperam, porquanto houve omissão do Sr. Cleverson Siewert ao fiscalizar e supervisionar os seus subordinados.

Atrelado a isso, o corpo técnico asseverou que a adoção de providências administrativas somente restou efetivada quando tal responsável assumiu a Secretaria de Estado da Fazenda, em 2010.

A meu ver, a interpretação dada ao caso concreto pela Diretoria de Controle da Administração Estadual é acertada e está em consonância com as regras e com os princípios aplicáveis à espécie.

Na condição de superior hierárquico, o Sr. Cleverson Siewert tinha a obrigação funcional de orientar, controlar, supervisionar e fiscalizar os serviços desempenhados por seus subordinados.

Vale destacar, oportunamente, que as atribuições elencadas acima dizem respeito ao poder hierárquico, já amplamente debatido por este órgão ministerial nos pareceres anteriores.

A propósito, cumpre registrar que a hierarquia, conceito ínsito à organização da administração pública, envolve verdadeiros poderes e não meras faculdades.

No caso em apreço, evidencia-se que o Sr. Cleverson Siewert não exerceu o mínimo de controle, fiscalização e supervisão dos serviços desempenhados pela Sra. Neuseli Junckes Costa.

É inadmissível, pois, uma servidora montar processos de concessão de recursos públicos, repassar vultosos valores a entidades particulares e ainda forjar falsas prestações de contas sem que houvesse qualquer fiscalização.

Relembra-se, em tempo, que o Sr. Cleverson possuía as atribuições de Secretário da pasta e ordenador secundário da despesa, o que, notadamente, aumenta a sua responsabilidade pelos fatos aqui discutidos.

Nessa linha de raciocínio, entende-se que “não é razoável excluir a culpabilidade daqueles que possuíam atribuições fiscalizatórias para evitar os danos ou, ainda, poderiam ter implantado controles de gestão financeira tendentes a coibir o mau uso de recursos públicos. A grave responsabilidade daqueles que gerenciam bens públicos passa, necessariamente, pelo estabelecimento de controles e rotinas eficientes na sistemática de movimentação de valores”[6].

Frente ao exposto, conclui-se que o Sr. Cleverson Siewert deve responder solidariamente pelo dano causado aos cofres estatais, sem prejuízo da multa proporcional ao dano.

2.3. Defesa da Sra. Neuseli Junckes Costa

A última defesa a ser analisada é a da Sra. Neuseli Junckes Costa, a qual foi apontada como executora e peça principal de todo o esquema fraudulento ocorrido no Fundo de Desenvolvimento Social em 2009.

Ao cotejar os autos, observam-se diversos elementos de provas capazes de demonstrar que a Sra. Neuseli atuou diretamente nos repasses irregulares, desde a formalização do pedido de concessão até a baixa das prestações de contas.

Não é demasia relembrar, a propósito, que tal responsável foi presa preventivamente e responde por diversas ações de improbidade administrativa, em decorrência da fraude aqui mencionada.

Atrelado a isso, sublinhe-se que a Sra. Neuseli foi submetida a processo administrativo disciplinar, o qual resultou na sua demissão qualificada.

Em sua defesa - intempestiva -, a Sra. Neuseli tenta imputar a responsabilidade pelos atos ímprobos e irregulares a outros agentes públicos. No entanto, não trouxe aos autos uma única prova sequer, a fim de confirmar suas alegações.

Em razão disso, valho-me integralmente das considerações feitas pela Diretoria de Controle da Administração Estadual quanto à necessidade de responsabilização da Sra. Neuseli Junckes Costa.

Para finalizar este ponto, acresça-se que a Sra. Neuseli deve responder pelo débito de forma solidária e, ainda, deve ser condenada ao pagamento de multa proporcional ao dano, ante a gravidade da sua conduta.

3. Do processo de prestação de contas

Sabe-se que aquele que recebe dinheiro oriundo dos cofres do erário deve comprovar, de forma ampla e robusta, a sua boa utilização.

Nesse sentido, anote-se o teor do art. 140, da Lei Complementar Estadual nº 284/2005:

Art. 140. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens e valores públicos, ou pelos quais o Estado responsa, ou que, em nome deste, assuma obrigações de natureza pecuniária.

§ 1º Quem quer que utilize dinheiro público, terá de comprovar o seu bom e regular emprego, na conformidade das leis, regulamentos e normas emanadas das autoridades administrativas competentes.

Na oportunidade, sobreleva mencionar que o ônus da prova da boa e da regular aplicação dos recursos públicos compete ao gestor, conforme se depreende da jurisprudência sedimentada pelo Tribunal de Contas da União:

TCE. APLICAÇÃO IRREGULAR DE PARTE DE RECEITAS ORIUNDAS DE CONVÊNIO COM ENTIDADE FEDERAL. CITAÇÃO. REVELIA. CONFIGURAÇÃO DE DANO AO ERÁRIO, EM DECORRÊNCIA DE ATO DE GESTÃO ILEGÍTIMO OU ANTIECONÔMICO. CONTAS IRREGULARES. DÉBITO. MULTA. RECURSO DE REVISÃO. CONHECIMENTO. NÃO-PROVIMENTO. CIÊNCIA AOS INTERESSADOS.

1. A configuração de dano ao Erário, em decorrência de ato de gestão ilegítimo ou antieconômico, importa no julgamento pela irregularidade, na condenação em débito e na aplicação de multa.

2. Nos processos de contas que tramitam nesta Casa, compete ao gestor o ônus da prova da boa e da regular aplicação dos recursos públicos que lhe são confiados, o que independe da comprovação de ter se configurado o crime de improbidade administrativa, da ocorrência de enriquecimento ilícito ou de locupletamento por parte do recorrente[7]^. (Grifou-se)

Nesse mesmo passo, tem-se o entendimento do Tribunal de Contas de Santa Catarina, conforme se vislumbra no voto lavrado pelo Conselheiro Substituto Cleber Muniz Gavi:

TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PRESTAÇÃO DE CONTAS DE RECURSOS ANTECIPADOS DO FUNCULTURAL. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA BOA E REGULAR APLICAÇÃO DOS RECURSOS. AUTORREMUNERAÇÃO. PAGAMENTOS À FAMILIARES. DESPESAS ILEGAIS E INJUSTIFICADAS. IRREGULARIDADE DAS CONTAS. DANO AO ERÁRIO. OMISSÕES DO PODER CONCEDENTE. MULTA.

1. Nos processos de contas o onus probandi é do gestor dos recursos públicos, que é pessoalmente responsável pela boa e regular aplicação dos recursos repassados e tem o ônus de provar a execução do objeto pactuado, das despesas vinculadas ao mesmo e trazer à colação elementos que demonstrem o atendimento ao interesse público e a inexistência de lesão ao patrimônio público.

2. A aplicação de recursos públicos impõe a observância de regramentos que garantam sua destinação única e exclusiva a finalidades que correspondam ao interesse público. Despesas que caracterizam autorremuneração e pagamento a familiares devem ser considerados ilegais quando atenderem a interesses exclusivamente particulares e não atingirem à finalidade pública.

3. Os atos e omissões que revelam irregularidades na aprovação de projetos para financiamento no âmbito do SEITEC, por inobservância aos dispostivos legais e regulamentares que regem a matéria, são sujeitos à aplicação de multa[8]^. (Grifou-se)

Fixada essa premissa, saliente-se que, no presente caso, não restou comprovada a boa e a regular aplicação dos recursos públicos, em decorrência das seguintes irregularidades: a) ausência da comprovação da realização do objeto proposto; b) ausência do balancete de prestação de contas de recursos antecipados; c) comprovação de despesas com notas fiscais em cópias; d) apresentação de prestação de contas fora do prazo legal; e) ausência de declaração do responsável de que o material foi recebido e/ou o serviço foi prestado; f) ausência de extrato bancário com movimentação completa do período; g) ausência de fotocópia dos cheques emitidos; h) comprovação de despesa com documento inidôneo; i) documentos fiscais com descrição insuficiente dos produtos contratados.

A par dos apontamentos restritivos, acrescente-se que a Gerência de Auditoria de Recursos Antecipados, após fazer uma verificação in loco na sede da entidade, lançou as seguintes observações (fls. 28-30):

- Que a sede da entidade é no terreno baldio, registrado em foto a seguir;

- Que os repasses, bem como os papéis relativos à habilitação, haviam sido intermediados por “alguém”, mas não diria o nome;

- Que teria adquirido as cestas básicas previstas no plano de aplicação e as distribuído, contudo não tinha relação dos beneficiados;

[...]

- Questionado quanto à destinação dos materiais de construção previstos no plano de aplicação, pediu pra apresentar a obra no dia posterior. Contudo, dissemos que teria de ser naquele momento, assim, nos levou até um local ao lado da “sede” da entidade e apresentou uma rampa usada para acesso e retorno de pequenas embarcações, vide foto a seguir, e disse que aquela teria sido a obra;

- Questionado quanto ao aspecto antigo da rampa disse que já teriam passado mais de um ano da realização da obra;

- Questionado quanto à incompatibilidade das quantidades de material constante das notas fiscais apresentadas e da “obra” mostrada, disse que havia “muita coisa enterrada e muitas sacas de cimento teriam empedrado”.

Ademais, segundo o Plano de Aplicação (fl. 14) o recurso aplicado em material de construção deveria ser utilizado na manutenção de casas da comunidade, não na “rampa” apresentada.

Como se pode notar, as declarações acima transcritas demonstram que não houve a execução do projeto de acordo com o plano proposto. Ao contrário, uma vez que o recurso público foi utilizado em finalidade diversa àquela pactuada.

Feito esse registro, cabe aqui mencionar, oportunamente, que o Sr. Manoel Antônio Alves faleceu em 24.12.2012, razão pela qual se procedeu à citação de seu espólio, na pessoa do inventariante.

Neste ponto, julgo oportuno tecer breves considerações a respeito do assunto concernente ao falecimento do responsável e à constatação de dano ao erário.

Em primeiro lugar, anote-se que a jurisdição do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina abrange os herdeiros dos administradores e responsáveis, os quais devem responder pelos débitos do falecido perante a Fazenda Pública, até a parte que na herança lhes couber (art. 6º, inciso VI, da Lei Complementar Estadual nº 202/2000).

Não constitui demasia relembrar, também, que o ressarcimento ao erário tem cunho indenizatório e incide na esfera patrimonial do de cujus, pois o seu escopo é a reparação do prejuízo causado aos cofres públicos.

A esse respeito, cabe trazer à colação os ensinamentos de Mônica Nicida Garcia[9]:

É, pois, a reparação ou o ressarcimento do dano o pagamento de uma indenização, o que se obtém ou se procura obter quando se invoca a incidência da esfera de responsabilidade civil. Trata-se de responsabilidade patrimonial. Quando se fala em responsabilidade civil, portanto, não se fala em aplicação de sanção ou penalidade. A reparação do dano, efetivamente, não pode ser tida como sanção. É que a sanção ou pena deve ter um efeito aflitivo que imponha sofrimento ou dor àquele sobre quem é aplicada. É, em última análise, um castigo. E dessas características, não se reveste o ressarcimento de dano, consequência da responsabilização civil.

Partindo dessa premissa, percebe-se que, desde que respeitado o princípio do devido processo legal, pode a Administração Pública buscar reaver os valores atinentes aos prejuízos causados ao erário, ainda que tenha ocorrido o falecimento do responsável.

Nota-se que, nesse caso, a obrigação de reparar o dano é estendida aos sucessores e contra eles executada, até o limite do patrimônio transferido (art. 5º, inciso XLV, CRFB/1988).

Nesse passo, vale citar a dicção do art. 1997 do Código Civil brasileiro:

Art. 1997. A herança responde pelo pagamento das dívidas do falecido; mas, feita a partilha, só respondem os herdeiros, cada qual em proporção da parte que na herança lhe couber.

Ao encontro disso, convém aduzir que a doutrina é uníssona ao tratar da possibilidade de alcance de bens do de cujus para adimplir dívidas por ele deixadas, o que pode ser observado através da lição de Sílvio Rodrigues:

É conhecida a regra de que o patrimônio do devedor responde por suas dívidas. Ora, sendo a herança o acervo de bens que constitui o patrimônio do finado, é natural que deva responder por seus débitos. (...)

Antes da partilha, o acervo total deixado pelo de cujus responde pelo pagamento das dívidas (CC, art. 1.997, 1ª parte).

Entretanto, ultimada a partilha, a herança, como tal, desaparece. Esse ato, contudo, não pode frustrar o direito dos credores, que só se extingue pelo pagamento ou pela prescrição. Portanto, os credores podem, mesmo depois da partilha, exigir dos herdeiros, proporcionalmente, o pagamento dos créditos que tenham contra o falecido (CC, art. 1.997, 2ª parte).

Realmente, a partilha é feita aos herdeiros na presunção de que os bens partilhados pertencem ao espólio, pois não há mais dívidas. Se, todavia, é o contrário que se verifica, já que remanesceram débitos a ser resgatados, o dever de resgatá-los se transmite aos herdeiros. Estes, em tese, representam a pessoa do finado. A eles se impõe o dever de pagar as dívidas que deviam ser pagas por seu representado[10].

Nessa mesma linha de argumentação, acentue-se que, para o Tribunal de Contas da União, “a morte não implica a extinção das obrigações do falecido, cabendo ao espólio responder pelas suas dívidas. Não havendo a identificação de inventário e, por conseguinte, a nomeação de inventariante, a citação do espólio deve ser realizada na pessoa do administrador provisório, que é, primeiramente, o cônjuge supérstite, segundo a ordem estabelecida no art. 1.797 do Código Civil”[11].

Para sedimentar a questão, mostra-se oportuno transcrever os seguintes acórdãos exarados pelo TCU:

TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. CONVÊNIO. MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO NACIONAL. OBRAS DE RECONSTRUÇÃO DE PONTES E BUEIROS NO MUNICÍPIO DE APIACÁS/MT. EXECUÇÃO PARCIAL. CITAÇÃO. FALECIMENTO DE UM DOS RESPONSÁVEIS. CONTAS IRREGULARES. DÉBITO SOLIDÁRIO. MULTA. REMESSA DE CÓPIAS.

1. Julgam-se irregulares as contas com imputação de débito ao espólio do responsável falecido, em face da execução parcial do objeto conveniado.

2. O espólio, ou os sucessores, conforme o caso, respondem solidariamente pelo débito deixado pelo de cujus, até o limite do valor do patrimônio que lhes for transferido.

3. O contratado responderá solidariamente pelo débito apurado, em caso de comprovada apropriação indevida dos recursos federais calculados pela diferença entre os valores recebidos e o montante equivalente aos serviços efetivamente executados.

4. A penalidade de multa não se transfere aos sucessores do responsável falecido, ante seu caráter personalíssimo, sendo causa de extinção da punibilidade a morte ocorrida em data anterior à prolação do acórdão condenatório[12]. (Grifou-se)

TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. CONVÊNIO. RECUPERAÇÃO DE CASAS POPULARES. INEXECUÇÃO TOTAL DO OBJETO INICIALMENTE PACTUADO. NÃO COMPROVAÇÃO DA CORRETA APLICAÇÃO DOS RECURSOS PÚBLICOS FEDERAIS. CITAÇÃO DO RESPONSÁVEL E DA EMPRESA EXECUTANTE. FALECIMENTO DO GESTOR. CITAÇÃO DOS HERDEIROS. ACOLHIMENTO DAS ALEGAÇÕES DE DEFESA DA EMPRESA. EXCLUSÃO DA RELAÇÃO PROCESSUAL. ALEGAÇÕES DE DEFESA DOS HERDEIROS DO GESTOR IMPROCEDENTES. CONTAS IRREGULARES COM IMPUTAÇÃO DE DÉBITO[13]. (Grifou-se)

Ainda:

TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. CONVÊNIO FIRMADO PELO MINISTÉRIO DO TURISMO. CITAÇÃO PELA NÃO COMPROVAÇÃO DA BOA E REGULAR APLICAÇÃO DOS RECURSOS. NÃO DEMONSTRAÇÃO DA EXECUÇÃO DO OBJETO. CONTRATAÇÃO IRREGULAR DE BANDAS POR INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. CONTAS IRREGULARES. FALECIMENTO DO RESPONSÁVEL. IMPOSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO DE MULTA. CONDENAÇÃO EM DÉBITO DO HERDEIRO.

1. O ônus de comprovar a regularidade da integral aplicação dos recursos públicos ao objeto do convênio compete ao gestor ou, no caso de falecimento deste, ao representante do seu espólio, por meio de documentação idônea, que demonstre, de forma efetiva, os gastos efetuados e o nexo de causalidade entre as despesas realizadas e os recursos federais recebidos.

2. Para a caracterização da hipótese de inexigibilidade de licitação prevista no art. 25, inciso III, da Lei 8.666/1993, é necessária a apresentação do contrato de exclusividade entre os artistas e o empresário contratado, registrado em cartório, não bastando para tanto a autorização que confere exclusividade apenas para os dias correspondentes à apresentação dos artistas.

3. No caso de falecimento do responsável, a obrigação de reparar o dano recai sobre o espólio ou, caso consumada a partilha, sobre os seus sucessores.

À luz dessas orientações, pode-se deduzir que, no caso de falecimento do responsável, a obrigação de reparar o dano recai sobre o espólio ou, caso consumada a partilha, sobre os seus sucessores, até o limite do valor do patrimônio que lhes for transferido.

Quanto às irregularidades passíveis de multa, entende-se que não pode ser cominada tal sanção, ante o seu caráter personalíssimo.

Apostas essas considerações, pontue-se que embora devidamente citados para apresentar defesa nestes autos, os responsáveis – espólio do Sr. Manoel Antônio Alves e Associação da Comunidade Pesqueira da Travessa Pedro Rosa – deixaram o prazo transcorrer in albis.

À vista disso, conclui-se que deve haver a devida restituição dos valores aos cofres públicos, com os devidos acréscimos legais.

Ante o exposto, o Ministério Público de Contas, com amparo na competência conferida pelo art. 108, incisos I e II, da Lei Complementar nº 202/2000, manifesta-se:

1. Por julgar irregulares, com imputação de débito, as contas de recursos repassados à Associação da Comunidade Pesqueira da Travessa Pedro Rosa, no valor de R$ 75.000,00.

2. Por condenar, solidariamente, a Associação da Comunidade da Travessa Pedro Rosa, o espólio do Sr. Manoel Antônio Alves na pessoa do inventariante - Sra. Arlete Marques Alves, a Sra. Neuseli Junckes Costa, o Sr. Abel Guilherme da Cunha e o Sr. Cleverson Siewert ao recolhimento do valor de R$ 75.000,00 aos cofres públicos, sem prejuízo da aplicação de multa proporcional ao dano causado ao erário, nos seguintes termos:

2.1. De responsabilidade solidária da Associação da Comunidade da Travessa Pedro Rosa e do espólio do Sr. Manoel Antônio Alves o valor de R$ 75.000,00, em face dos seguintes apontamentos:

2.1.1. Ausência de comprovação da realização do objeto proposto, não demonstrando a boa e a regular aplicação dos recursos públicos;

2.1.2. Indevida comprovação das despesas realizadas com notas fiscais em cópias, sem a apresentação da via original;

2.1.3. Indevida comprovação de despesas com notas fiscais inidôneas;

2.1.4. Documentos fiscais com descrição insuficiente dos produtos contratados.

2.2. De responsabilidade solidária do Sr. Abel Guilherme da Cunha, do Sr. Cleverson Siewert e da Sra. Neuseli Junckes Costa o valor de 75.000,00, em face do seguinte apontamento:

2.2.1. Repasse irregular de recursos por meio de esquema paralelo aos procedimentos estabelecidos na legislação e sem observância aos requisitos legais e regulamentares.

3. Por declarar a Associação da Comunidade da Travessa Pedro Rosa e o espólio do de cujus Manoel Antônio Alves impedidos de receber novos recursos do erário, nos termos do art. 16 da Lei nº 16.292/2013 c/c art. 39 do Decreto nº 1.310/2012.

4. Pela remessa das informações contidas nestes autos ao Ministério Público do Estado de Santa Catarina, em observância ao art. 18, § 3º, da Lei Complementar Estadual nº 202/2000, para a adoção das providências que entender cabíveis.

5. Por dar ciência da decisão proferida pelo TCE/SC aos responsáveis e ao Fundo de Desenvolvimento Social.

Florianópolis, 02 de dezembro de 2016.

Diogo Roberto Ringenberg

Procurador do Ministério

Público de Contas

[1] A Secretaria Executiva de Recursos Desvinculados era denominada, em 2009, de Diretoria de Gestão dos Fundos Estaduais – DIFE.

[2] Sra. Márcia Almeida Sampaio Goulart (Gerente de Execução Orçamentária e Financeira – GEORF), Sr. Giovani Machado Semann (Diretor de Gestão de Fundos Estaduais – DIFE), Sr. Cleverson Siewert (Secretário Executivo de Gestão dos Fundos Estaduais e Sr. Antônio Marcos Gavazzoni (Secretário de Estado da Fazenda).

[3] KOPS, Guido. Os ordenadores da despesa pública e a sua responsabilidade. Disponível em: http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/viewFile/24166/22941. Acesso em: 21 nov. 2016.

[4] Trecho extraído do prejulgado nº 1533, do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina.

[5] BRASIL, Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 661/2002 – Plenário. Disponível em: www.tcu.gov.br. Acesso em: 22 nov. 2016.

[6] ARRAES, ANA. Autos do Processo nº AC-1340-20/12-P, Plenário. (TCU). Disponível em: www.tcu.gov.br. Acesso em: 22 nov. 2016.

[7]BRASIL, Tribunal de Contas da União. TC 013.473/2004-9, do Plenário. Rel. José Jorge. J. em: 27 fev. 2013. Disponível em: www.tcu. gov.br. Acesso em: 08 dez. 2015.

[8] SANTA CATARINA, Tribunal de Contas. TCE 10/002299497, do FUNCULTURAL. Rel. Cleber Muniz Gavi. J. em: 19 ago. 2015.

[9] GARCIA, Mônica Nicida. Responsabilidade do agente político. 2ª ed. Belo Horizonte: Fórum, 2007, p. 184.

[10] RODRIGUES, Silvio. Direito Civil: Direito das Sucessões. Volume 7. São Paulo: Saraiva, 2003, p. 331-332.

[11] BRASIL, Tribunal de Contas da União. TC 020.809/2014-0, 2º Câmara. Rel. Augusto Nardes. J. em: 17 nov. 2015. Disponível em: www.tcu.gov.br. Acesso em: 29 nov. 2016.

[12] BRASIL, Tribunal de Contas da União. TC 022.192/2009-8, Segunda Câmara. Rel. Augusto Nardes. J. em: 05 maio 2015. Disponível em: www.tcu.gov.br. Acesso em: 29 nov. 2016.

[13] BRASIL, Tribunal de Contas da União. TC 017.756/2011-1, 2ª Câmara. Rel. Augusto Nardes. J. em: 14 abr. 2015. Disponível em: www.tcu.gov.br. Acesso em: 29 nov. 2016.

[14] BRASIL, Tribunal de Contas da União. TC 012.096/2012-1, 1ª Câmara. Rel. Bruno Dantas. J. em: 03 mar. 2015. Disponível em: www.tcu.gov.br. Acesso em: 29 nov. 2016.