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Parecer
nº: |
MPC/49.026/2017 |
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Processo
nº: |
TCE
13/00430360 |
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Origem: |
Fundo de
Desenvolvimento Social - FUNDOSOCIAL |
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Assunto: |
Tomada de Contas
Especial referente à NE 1015, de 18/06/2009, no valor de R$ 27.850,00,
repassados à entidade Loucos por Trilha Gaiola Clube Braço do Norte, para
custeio do II Encontro de Gaioleiros do Município de Braço do Norte. - RSAG. |
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Numeração
única: |
MPC-SC 2.3/2017.146 |
Trata-se de Tomada de Contas Especial
instaurada internamente pela Secretaria Executiva de Supervisão de Recursos
Desvinculados[1],
em decorrência de diversas irregularidades avistadas em processos de concessão
de recursos públicos no Fundo de Desenvolvimento Social no decorrer do
exercício de 2009.
Após a instrução processual, a Diretoria de
Controle da Administração Estadual manifestou-se nos seguintes termos
(fls.521-552):
3.1 Julgar irregulares, com imputação de débito, na forma do
art. 18, inciso III, alíneas “b” e “c”, c/c o art. 21,
caput da Lei Complementar Estadual nº
202/2000, as contas de recursos repassados à entidade Loucos por Trilha Gaiola Clube Braço do Norte, por
meio da Nota de Empenho nº 2009NE001015 (NL 012887/2009), no valor de R$ 27.850,00
(vinte e sete mil, oitocentos e cinquenta reais), paga em 22/06/2009, descrita
na Tabela do item 1, de acordo com os relatórios emitidos nos autos.
3.2 Condenar solidariamente, nos termos do art. 18, § 2º da Lei
Complementar Estadual nº 202/2000, o Sr. Leandro Extekotter, inscrito no CPF
sob o nº 038.114.919-62, então presidente da entidade Loucos por Trilha Gaiola Clube Braço do Norte, residente na
Rodovia SC 370, Km 91 (ou 191), s/nº, Braço do Norte/SC, CEP 88.750-000; a
pessoa jurídica Loucos por Trilha Gaiola
Clube Braço do Norte, inscrita no CNPJ sob o nº 05.640.716/0001-77, com
endereço na Rua Sete de Setembro nº 870, Centro, Braço do Norte/SC, CEP
88.750-000; a Sra. Neuseli Junques Costa,
inscrita no CPF sob o nº 569.986.869-00, residente na Rua João Batista Meirise
nº 63, Roçado, São José/SC, CEP 88.108-115; o Sr. Cleverson Siewert, inscrito no CPF sob o nº 017.452.629-62, com
endereço profissional (CELESC) na Avenida Itamarati nº 160, Itacorubi,
Florianópolis/SC, CEP 88.034-900; a empresa Valdir Reboque de Veículos Ltda. ME, inscrita no CNPJ sob o nº
04.101.749.0001/86, estabelecida na Av. Felipe Schmidt nº 1967, Centro, Braço
do Norte/SC, CEP 88.750-000; a empresa Chrismael Indústria e Comércio de Malhas
Ltda. ME, inscrita no CNPJ
sob o nº 00.796.036/0001-23, estabelecida na Rua Sete de Setembro nº 1475,
Centro, Braço do Norte/SC, CEP
88.750-000; a empresa Gráfica e
Editora Catarinense Ltda. ME, inscrita no CNPJ sob o nº 04.852.030/0001-89, estabelecida na Rua Senador Raulino
Horn nº 27, Centro, Braço do Norte/SC, CEP
88.750-000; e o Sr. Waldemar dos
Reis, inscrito no CPF sob o nº 450.849.129-49
(proprietário da empresa Waldemar dos
Reis ME – Dica Produções, CNPJ
00.776.148/0001-12), residente na Av. Felipe Schmidt nº 1672, apto. 201, Centro
(end. DETRAN) ou Rua Adelmo Crisóstemo de Oliveira nº 201, bairro São Francisco
de Assis (end. base CPF), Braço do Norte/SC, CEP 88.750-000, ao recolhimento da quantia de até R$ 27.850,00 (vinte sete mil,
oitocentos e cinquenta reais), referente à Nota de Empenho nº 1015/2009,
fixando-lhes o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação do Acórdão no
Diário Oficial Eletrônico do TCE (DOTC-e), para comprovar, perante este
Tribunal, o recolhimento do valor do débito ao Tesouro do Estado, atualizado
monetariamente e acrescido dos juros legais (arts. 21 e 44 da Lei Complementar
nº 202/2000), calculados a partir de 22/06/2009 (data do repasse dos recursos), sem o que, fica desde logo
autorizado o encaminhamento de peças processuais ao Ministério Público junto ao
Tribunal de Contas, para que adote providências à efetivação da execução da
decisão definitiva (art. 43, II da Lei Complementar nº 202/2000), em razão da
não comprovação da boa e regular aplicação dos recursos públicos, contrariando
o art. 144, § 1º da Lei
Complementar Estadual nº 381/2007 e o art. 49 da Resolução TC nº 16/1994,
conforme segue:
3.2.1 De responsabilidade solidária do Sr. Leandro
Extekotter e da pessoa jurídica
Loucos por Trilha Gaiola Clube Braço do Norte, já qualificados nos autos, sem
prejuízo da aplicação de multa
prevista no art. 68 da Lei Orgânica deste Tribunal, em face da:
3.2.1.1 ausência
de comprovação material da realização do objeto proposto e da destinação dos
materiais e serviços, não demonstrando a boa e regular aplicação dos recursos
públicos e nem que se destinou ao objeto da subvenção social, no montante de R$ 27.850,00 (vinte e sete mil,
oitocentos e cinquenta reais), contrariando o art. 9º da Lei Estadual nº
5.867/1981, o art. 144, § 1º da Lei Complementar Estadual nº 381/2007 e os
arts. 49 e 52, II e III da Resolução TC nº 16/1994 (item 2.2.1.1 deste
Relatório);
3.2.1.2 indevida comprovação de despesa com documento fiscal inidôneo, emitido
por empresa com registro baixado junto à Receita Federal do Brasil, o que o
torna sem credibilidade para comprovar gastos com recursos públicos, no valor
de R$ 9.000,00 (nove mil reais), valor já incluído no item 3.2.1.1 desta
conclusão, infringindo os arts. 49, 52 e 58, parágrafo único da Resolução
TC nº 16/1994 e o art.
144, § 1º da Lei Complementar Estadual nº 381/2007 (item 2.2.1.2 deste
Relatório);
3.2.2 De responsabilidade solidária do Sr. Waldemar dos Reis, já qualificado
(proprietário da empresa Waldemar dos
Reis ME), por irregularidade que corroborou para parte do débito indicado
no item 3.2,
no valor de R$ 9.000,00 (nove mil reais), em face da emissão de Nota
Fiscal inidônea para acobertar operação comercial inexistente, uma vez que não
restou comprovada a locação dos equipamentos descritos no documento fiscal,
aliado ao fato de que à época da emissão da nota fiscal a empresa já se
encontrava baixada junto ao Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas da Receita
Federal do Brasil, ensejando
ofensa aos princípios constitucionais da legalidade,
impessoalidade, moralidade e eficiência previstos no art. 37, caput e art. 70, parágrafo único, c/c o
art. 71, II, todos da Constituição Federal/1988 e no art. 16, caput da Constituição do Estado de Santa
Catarina, contribuindo para ausência de comprovação da boa e regular aplicação
dos recursos públicos, infringindo o art.
144, § 1º da Lei Complementar Estadual nº 381/2007 e os arts. 49 e 52,
II e III, e 58, parágrafo único, todos da Resolução TC nº 16/1994 (itens 2.2.1.1,
2.2.1.2 e 2.2.1.3 deste Relatório; e 2.7 do Relatório de Instrução
preliminar – fls. 304v-306).
3.2.3 De responsabilidade solidária da empresa Chrismael Indústria e Comércio De Malhas
Ltda. ME, já qualificada, por irregularidade que corroborou para parte do
débito indicado no item 3.2, no valor de R$ 12.500,00 (doze mil e quinhentos reais), em face
da nota fiscal conter descrição insuficiente dos produtos, visando
acobertar operação comercial não realizada, uma vez que não foi comprovado o fornecimento
dos materiais informados no documento fiscal, ensejando ofensa aos
princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade,
moralidade e eficiência previstos no art. 37, caput
e art. 70, parágrafo único, c/c o art. 71, II, todos da Constituição
Federal/1988 e no art. 16, caput da Constituição
do Estado de Santa Catarina, contribuindo para ausência de comprovação da boa e
regular aplicação dos recursos públicos, infringindo o art. 144, § 1º da Lei Complementar Estadual nº 381/2007 e os arts.
49 e 52, II e III, e 58, parágrafo único, todos da Resolução TC nº 16/1994 (itens 2.2.1.1 e
2.2.1.3 deste Relatório; e 2.7 do Relatório de Instrução preliminar –
fls. 304v-306).
3.2.4 De responsabilidade solidária da empresa Gráfica e Editora Catarinense Ltda. ME,
já qualificada, por irregularidade que corroborou para parte do débito indicado
no item 3.2, no
valor de R$ 1.800,00 (um mil e oitocentos reais), em face da nota fiscal
conter descrição insuficiente dos produtos, visando acobertar operação
comercial não realizada, uma vez que não foi comprovado o fornecimento dos materiais informados
no documento fiscal, ensejando ofensa aos princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade e eficiência previstos no art. 37, caput e art. 70, parágrafo único, c/c o
art. 71, II, todos da Constituição Federal/1988 e no art. 16, caput da Constituição do Estado de Santa
Catarina, contribuindo para ausência de comprovação da boa e regular aplicação
dos recursos públicos, infringindo o art.
144, § 1º da Lei Complementar Estadual nº 381/2007 e os arts. 49 e 52,
II e III, e 58, parágrafo único, todos da Resolução TC nº 16/1994 (itens 2.2.1.1 e
2.2.1.3 deste Relatório; e 2.7 do Relatório de Instrução preliminar –
fls. 304v-306).
3.2.5 De responsabilidade solidária da empresa Valdir Reboque de Veículos Ltda. ME,
já qualificada, por irregularidade que corroborou para parte do débito indicado
no item 3.2, no
valor de R$ 4.550,00 (quatro mil e quinhentos e cinquenta reais), em
face da nota fiscal conter descrição insuficiente dos serviços, visando acobertar
operação comercial não realizada, uma vez que não foi comprovada a prestação dos
serviços informados no documento fiscal, ensejando ofensa aos princípios
constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade e eficiência
previstos no
art. 37, caput e art. 70, parágrafo
único, c/c o art. 71, II, todos da Constituição Federal/1988 e no art. 16, caput da Constituição do Estado de Santa
Catarina, contribuindo para ausência de comprovação da boa e regular aplicação
dos recursos públicos, infringindo o art.
144, § 1º da Lei Complementar Estadual nº 381/2007 e os arts. 49 e 52,
II e III, e 58, parágrafo único, todos da Resolução TC nº 16/1994 (itens 2.2.1.1 e
2.2.1.3 deste Relatório; e 2.7 do Relatório de Instrução preliminar –
fls. 304v-306).
3.2.6 De responsabilidade solidária do Sr. Cleverson Siewert (item 2.5 do
Relatório preliminar – fls. 302v-303v) e da
Sra. Neuseli Junques Costa (item
2.3 do Relatório preliminar – fls. 299v-300v), já qualificados, por
irregularidades que concorreram para a ocorrência do dano, sem prejuízo da aplicação de multa prevista no art. 68
da Lei Orgânica deste Tribunal, em face da irregular concessão de recursos no
montante de R$ 27.850,00 (vinte sete
mil, oitocentos e cinquenta reais), por meio de esquema paralelo aos procedimentos
estabelecidos na legislação e sem observância dos requisitos legais e
regulamentares indispensáveis para o repasse, em descumprimento ao estabelecido
nos arts. 2º e 6º da Lei Estadual nº 5.867/1981, nos arts. 1º, 2º, § 1º e 5º da
Lei Estadual nº 13.334/2005, nos arts. 7º e 8º, III e 21 do Decreto Estadual nº
2.977/2005, nos arts. 60 e 61, c/c o art. 116, caput da Lei Federal nº 8.666/1993 e nos arts. 120 e 130 da Lei
Complementar Estadual nº 381/2007, bem como aos princípios
da legalidade, impessoalidade, publicidade, moralidade, razoabilidade,
economicidade e eficiência, contidos no art. 37, caput da Constituição Federal e no art. 16, caput e 5º da Constituição do Estado de Santa Catarina, inclusive
da motivação dos atos administrativos (itens 2.1.1.2 e 2.1.1.3 deste
Relatório).
3.3.1 ausência de declaração do responsável nos
documentos de despesas, atestando que o material foi recebido e/ou o serviço
foi prestado, contrariando o disposto no art. 24, inciso XI do Decreto
Estadual nº 307/2003 e o art. 44, inciso VII da Resolução TC n° 16/1994 (item 2.2.2 deste Relatório); e
3.3.2 indevida apresentação
da prestação de contas 01 ano, 04 meses e 01 dia após o término do prazo legal,
em desacordo com o que determina o art. 8º da Lei Estadual nº 5.867/1981 (item
2.2.3 deste Relatório).
3.4 Declarar o Sr. Leandro Extekotter e a pessoa jurídica
Loucos por Trilha
Gaiola Clube Braço do Norte, já qualificados, impedidos de receber novos recursos do
erário até a regularização do presente processo, consoante dispõe o art. 16, §
3º da Lei Estadual nº 16.292/2013, c/c o art. 1º, § 2º, inciso I, alíneas “b” e
“c” da Instrução Normativa TC nº 14/2012 e o art. 39 do Decreto Estadual nº
1.310/2012.
É o relatório.
1.
Considerações iniciais
Ressalte-se, em primeiro lugar, que o caso em
análise faz parte de um grandioso esquema fraudulento ocorrido durante o
exercício de 2009 no Fundo de Desenvolvimento Social, com a participação de
servidores, gestores e particulares.
Com efeito, impõe-se rememorar que, nos
termos dos relatórios técnicos elaborados pela Diretoria de Controle de
Administração Estadual, houve um prejuízo aos cofres públicos no vultoso
montante de R$ 6.389.558,72.
Importante salientar, na ocasião, que o
Ministério Público de Contas, ao analisar processos semelhantes, manifestou-se
pela citação dos superiores hierárquicos[2]
da Sra. Neuseli Junckes Costa, a qual é apontada como executora do esquema
fraudulento de repasses de verbas públicas através do Fundo de Desenvolvimento
Social no ano de 2009.
Procurou-se demonstrar que, ainda que não
existissem provas de uma conduta positiva dos superiores hierárquicos, houve
inequívoca omissão, visto não ser aceitável a ideia de que uma única servidora
pública pudesse ter o controle de todo o procedimento de concessão de recursos
públicos - desde o pedido inicial até a aprovação das contas prestadas - sem
que houvesse o mínimo de fiscalização.
É digno de nota, inclusive, que o Tribunal de
Contas catarinense, semanalmente, condena determinados gestores e ordenadores
primários em razão de suas condutas omissas.
O Relator dos autos, no entanto, divergiu
desse posicionamento, pois, no seu entender, não existem provas suficientes da
participação dos superiores hierárquicos da servidora Neuseli Junckes Costa nos
casos examinados. O Relator fez a ressalva de que tal raciocínio poderia ser
revisto caso surgissem novos elementos capazes de evidenciar a responsabilidade
dos gestores que compunham a cadeia hierárquica.
Diante
do entendimento do Relator no sentido de que haveria a necessidade de novos
elementos de convicção para que fosse adotada a providência solicitada, o
Ministério Público de Contas buscou medidas que pudessem colaborar para o
correto desenrolar do processo.
Oportuno comentar que foi solicitado, através
de notificação formal, o comparecimento da Sra. Neuseli Junckes Costa junto a
este órgão. Contudo, tal responsável não compareceu à oitiva agendada.
Somado a isso, buscou-se a troca de
informações e a união de esforços com o Ministério Público Estadual, o qual
também investiga o esquema fraudulento avistado neste feito.
Em decorrência desse trabalho conjunto,
obteve-se a informação de que a Sra. Neuseli Junckes Costa foi presa
preventivamente em 13.06.2016. Tal prisão, no entanto, foi relaxada em 02.08.2016,
ante a concessão da ordem no habeas
corpus impetrado perante o Tribunal de Justiça de Santa Catarina.
A propósito, sobreleva destacar que diversas
ações foram ajuizadas pelo Ministério Público Estadual junto ao Poder
Judiciário no intento de ressarcir o erário.
As ações protocolizadas pelo Ministério
Público Estadual estão em fase inicial de tramitação e até o presente momento
não se obteve informações novas que pudessem contribuir para a instrução dos
processos que estão em curso no TCE/SC.
Em razão disso e tendo em vista os princípios
aplicáveis ao processo - celeridade e razoável duração -, entendo necessário,
neste momento, analisar o mérito do presente feito, sem sugerir a
complementação de citação, consoante proposto em outros feitos que tramitam no
Tribunal, versando sobre a aludida fraude.
Ressalve-se, no entanto, que o Ministério
Público de Contas reitera o seu entendimento de que a medida mais acertada
seria a citação dos superiores hierárquicos da Sra. Neuseli Junckes Costa, pois
há elementos suficientes neste caderno processual para adotar a linha de
raciocínio exarada por este órgão.
Feita essa introdução e após deixar
registrado o posicionamento do MPC a respeito do assunto, passo a analisar os
apontamentos levantados pela área técnica.
2.
Do processo de concessão de recursos públicos
Cabe ter presente, ao adentrar na análise
meritória, que o Fundo de Desenvolvimento Social repassou à entidade Loucos por
Trilha Gaiola Clube Braço do Norte o valor total de R$ 27.850,00, com vistas à
realização do II Encontro de Gaioleiros do Município de Braço do Norte.
Ao analisar o processo de concessão, a
Diretoria de Controle da Administração Estadual observou a existência de um
esquema paralelo aos procedimentos estabelecidos na legislação e, ainda, a
inobservância de diversos requisitos legais e regulamentares.
Para corroborar, saliente-se que, além da
fraude constatada nos autos, restaram vislumbradas ainda as seguintes
irregularidades: a) ausência de expressa autorização do Chefe do Poder
Executivo, em desacordo ao art. 6º da Lei Estadual nº 5.867/1981; b) ausência
de emissão de parecer fundamentado de análise do pedido formulado pela
entidade, contrariando o art. 1º, o art. 2º, § 1º e o art. 5º da Lei Estadual
nº 13.334/2005; c) ausência de aprovação do programa ou da ação pelo Conselho
Deliberativo do Fundo de Desenvolvimento Social, em afronta ao art. 7º e ao
art. 8º, inciso III, do Decreto Estadual nº 2.977/2005; d) ausência de
formalização do contrato ou ajuste entre as partes, em violação ao art. 60 e ao
art. 61 c/c art. 116, caput, da Lei
nº 8.666/1993.
A par disso, assinale-se que foram chamados
aos autos para responder solidariamente por tais apontamentos restritivos o Sr.
Abel Guilherme da Cunha (ordenador primário), o Sr. Cleverson Siewert
(ordenador secundário e Secretário Executivo de Gestão dos Fundos Estaduais) e
a Sra. Neuseli Junckes Costa (Analista da Receita Estadual).
Prestigiando uma melhor análise das defesas
apresentadas pelos responsáveis, passo a examiná-las individualmente.
2.1.
Defesa do Sr. Abel Guilherme da Cunha
Saliente-se que a Diretoria de Controle da
Administração Estadual aduziu, em seu relatório técnico inicial, que o Sr. Abel
Guilherme da Cunha, além de ser o ordenador primário da despesa, foi o
responsável por convidar a Sra. Neuseli Junckes Costa para integrar a sua
equipe no Fundo de Desenvolvimento Social quando ainda exercia as atribuições
do cargo de Diretor Financeiro.
Ao encontro disso, faz-se oportuno citar que
a Sra. Neuseli era convidada pelo Sr. Abel para participar de reuniões
fechadas, sem a participação de seus superiores hierárquicos, o que demonstra o
grau de confiança e a ligação existentes entre tais agentes.
É digno de nota, também, que foi o Sr. Abel
quem indicou, formalmente, a Sra. Neuseli para substituir o Diretor de Gestão
dos Fundos Estaduais - Sr. Giovani Machado Seemann - durante o seu gozo de
férias.
Presente esse contexto, anote-se que a equipe
técnica, após analisar a contestação apresentada pelo Sr. Abel Guilherme da
Cunha, afastou a sua responsabilidade, sob o argumento de que a nota de empenho
acostada aos autos não está assinada.
Com o devido respeito ao entendimento
consubstanciado no relatório técnico derradeiro, mas tenho para mim que o caso
exige desfecho diverso, pelas razões que passo a expor.
Em primeiro lugar, acentue-se que é fato
incontroverso que o Sr. Abel Guilherme da Cunha era ordenador primário à época
dos fatos, o que pode ser vislumbrado, inclusive, em sua defesa.
Como é sabido, a função de ordenador está
intimamente ligada à atividade administrativa de execução orçamentária da
despesa, envolvendo, por consequência, a responsabilidade gerencial dos
recursos públicos.
Sobre o assunto, Guido Kops[3]
salienta:
As mais variadas
circunstâncias, em que pode ser colhido qualquer ato de despesa pública,
conduzem inflexivelmente ao autorizador ou ordenador dessa despesa. No âmago da
despesa se revela sempre um ordenador. De consequência, este assume a primeira
e mais importante responsabilidade na efetivação da despesa. Por outra, a nota
tônica da responsabilidade insere imanente na figura do ordenador ou
autorizador.
Nesse mesmo trilhar, acrescente-se que a
Corte de Contas catarinense tem posicionamento sedimentado de que “no que concerne à responsabilidade
administrativa, o ordenador de despesa original, assim definido em lei,
responde pelos atos e fatos praticados em sua gestão”[4].
De
igual sorte, o Tribunal de Contas da União tem entendimento firme de que o
ordenador de despesas é pessoalmente responsável pelos atos dos quais resultem
despesas para a Administração Pública.
Para
corroborar, eis a transcrição do seguinte excerto:
O ordenador de despesas é pessoalmente responsável por todos
os atos dos quais resultem despesas para a União.
Deve, por isso, cercar-se de todas as cautelas possíveis ao autorizar despesas.
Não basta aferir a regularidade formal do processo. É preciso que os elementos
formadores do processo tenham sido constituídos de acordo com as normas que
regem a matéria e o princípio da economicidade seja observado. A afirmação de que apenas deram
seqüência a ato já previamente constituído não pode ser acolhida. O poder/dever
de diligência do ordenador de despesas impõe a ele a verificação da
regularidade dos atos de gestão sob todos os aspectos, sobretudo da adequação
do valor do contrato ao seu objeto.
O
exame da regularidade da despesa não se exaure na verificação da adequada
formalização do processo. A demonstração da despesa realizada deve induzir à
compreensão de que a observância das normas que regem a matéria proporcionou o
máximo de benefício com o mínimo de dispêndio (Constituição Federal, art. 70,
parágrafo único e DL 200/67, arts. 90 e 93)[5].
(Grifou-se)
À
luz dessa orientação, pode-se deduzir que é inadmissível que o ordenador da
despesa não tenha o mínimo de cautela ao autorizar os gastos públicos e ao
administrar o dinheiro da sociedade.
Feitas
essas considerações, sublinhe-se que a alegação da equipe técnica de que a nota
de empenho colacionada ao feito não está assinada não tem o condão de afastar a
responsabilidade do gestor.
Note-se
que o relatório concernente à nota de empenho acostado ao feito (fl. 32) foi
emitido em 06.10.2010 pelo servidor Sebastião Luiz Pereira. O empenho, por sua vez, ocorreu efetivamente
em 18.06.2009.
Em
outras palavras, denota-se que o documento suscitado pela área técnica trata-se
de um mero relatório extraído do sistema SIGEF/SC mais de um ano após o repasse
do dinheiro público.
Forçoso
admitir, portanto, que a ausência de assinatura no relatório da nota de empenho
juntado aos autos não afasta a responsabilidade do Sr. Abel Guilherme da Cunha,
pois sequer corresponde à época da concessão.
Não
bastasse isso, ressalte-se que a ausência da assinatura na nota de empenho pode
ser vista, em tese, como uma irregularidade, mas não serve para afirmar que o
ordenador primário não sabia do repasse do dinheiro público.
Como
é sabido, o empenho consiste em apenas uma das fases da despesa. Ainda que
supostamente o Sr. Abel não tenha emitido a nota de empenho - o que não se
acredita -, vê-se que tal gestor foi responsável por determinar a realização da
última etapa do dispêndio - o pagamento.
Nessa
linha de argumentação, cumpre consignar que o Decreto-Lei nº 200/1967 conceitua
que ordenador de despesa é toda e
qualquer autoridade de cujos atos resultem emissão de empenho, autorização de
pagamento, suprimento ou dispêndio de recursos (art. 80, § 1º).
Deduz-se, assim, que eventual irregularidade na
nota de empenho, por si só, não é o suficiente para afastar a responsabilidade
do ordenador de despesa, cuja atribuição não se restringe à emissão de tal
documento.
Ademais,
não me parece razoável afirmar que o Sr. Abel Guilherme da Cunha, na condição
de ordenador primário, não tinha ciência da emissão de 196 notas de empenho, no
valor total de R$ 6.389.558,72,
atreladas a repasses fraudulentos em um único exercício.
Acresça-se
a esse raciocínio, ainda, que a Sra. Neuseli Junckes Costa ocupava o cargo de
Analista da Receita Estadual e não possuía ingerência tamanha a ponto de
determinar a transferência de recursos públicos na ordem de aproximadamente 6,4
milhões em um único ano.
Embora
o Sr. Abel Guilherme da Cunha afirme que não exercia qualquer interferência
sobre a Diretoria de Gestão dos Fundos Estaduais e sobre a Secretaria Executiva
de Gestão de Fundos Estaduais, percebe-se que tal argumento não é aceitável.
Ora,
se tal agente aceitou ser ordenador de despesa da Unidade mostra-se
incongruente a afirmação de que não possuía qualquer responsabilidade pela atividade administrativa de execução orçamentária dos
gastos públicos.
De igual modo, vê-se que a alegação de que a
fraude perpetuada no Fundo de Desenvolvimento Social ocorreu em lugar físico
diverso daquele em que o Sr. Abel exercia suas funções de Diretor de
Investimentos e Participações Públicas não é relevante a ponto de afastar a sua
responsabilidade.
A acumulação de duas atribuições, por sua
vez, apenas demonstra que tal gestor deveria exercer suas funções com
responsabilidade, ante o grau de confiança que lhe foi depositado.
Dessa forma, pode-se inferir que o Sr.
Abel deve responder pelos pagamentos que autorizou e, por corolário, deve ser
condenado ao ressarcimento ao erário e ao pagamento de multa.
2.2.
Defesa do Sr. Cleverson Siewert
Registre-se, neste ponto, que o Sr. Cleverson
Siewert, em 2009, estava à frente da Secretaria Executiva de Gestão dos Fundos
Estaduais e, ainda, era ordenador secundário de despesa.
Em razão de tais atribuições, tal gestor foi
chamado aos autos para responder, de forma solidária, pela fraude avistada no
Fundo de Desenvolvimento Social e, ainda, pelas diversas irregularidades nos
processos de concessão de recursos públicos.
No intento de afastar a sua responsabilidade,
o Sr. Cleverson Siewert aduz que determinou, em 2010, a adoção de providências
administrativas, com vistas à elucidação da conjuntura fática.
Pontuou, também, que a responsabilidade pelos
fatos irregulares deve ser atribuída exclusivamente à Sra. Neuseli Junckes
Costa, uma vez que tal servidora articulou um esquema fraudulento, sigiloso e
suficientemente capaz de enganar, por certo período de tempo, os gestores.
Em arremate, a defesa assinalou que o
Ministério Público Estadual está apurando os fatos e que o nome do Sr.
Cleverson em nenhum momento foi citado como autor ou partícipe de quaisquer irregularidades.
Para a Diretoria de Controle da Administração
Estadual, tais argumentos não prosperam, porquanto houve omissão do Sr.
Cleverson Siewert ao fiscalizar e supervisionar os seus subordinados.
Atrelado a isso, o corpo técnico asseverou
que a adoção de providências administrativas somente restou efetivada quando
tal responsável assumiu a Secretaria de Estado da Fazenda, em 2010.
A meu ver, a interpretação dada ao caso
concreto pela Diretoria de Controle da Administração Estadual é acertada e está
em consonância com as regras e com os princípios aplicáveis à espécie.
Na condição de superior hierárquico, o Sr.
Cleverson Siewert tinha a obrigação funcional de orientar, controlar,
supervisionar e fiscalizar os serviços desempenhados por seus subordinados.
Vale destacar, oportunamente, que as
atribuições elencadas acima dizem respeito ao poder hierárquico, já amplamente
debatido por este órgão ministerial em feitos semelhantes.
A propósito, cumpre registrar que a
hierarquia, conceito ínsito à organização da administração pública, envolve
verdadeiros poderes e não meras faculdades.
No
caso em apreço, evidencia-se que o Sr. Cleverson Siewert não exerceu o mínimo de controle, fiscalização e
supervisão dos serviços desempenhados pela Sra. Neuseli Junckes Costa.
É inadmissível, pois, uma servidora montar
processos de concessão de recursos públicos, repassar vultosos valores a
entidades particulares e ainda forjar falsas prestações de contas sem que
houvesse qualquer fiscalização.
Relembra-se, em tempo, que o Sr. Cleverson
possuía as atribuições de Secretário da pasta e ordenador secundário da
despesa, o que, notadamente, aumenta a sua responsabilidade pelos fatos aqui
discutidos.
Nessa
linha de raciocínio, entende-se que “não é razoável
excluir a culpabilidade daqueles que possuíam atribuições fiscalizatórias para
evitar os danos ou, ainda, poderiam ter implantado controles de gestão
financeira tendentes a coibir o mau uso de recursos públicos. A grave
responsabilidade daqueles que gerenciam bens públicos passa, necessariamente,
pelo estabelecimento de controles e rotinas eficientes na sistemática de
movimentação de valores”[6].
Frente ao exposto, conclui-se que o Sr. Cleverson Siewert deve
responder solidariamente pelo dano causado aos cofres estatais, sem prejuízo da
multa proporcional ao dano.
2.3.
Defesa da Sra. Neuseli Junckes Costa
A última defesa a ser analisada é a da Sra.
Neuseli Junckes Costa, a qual foi apontada como executora e peça principal de
todo o esquema fraudulento ocorrido no Fundo de Desenvolvimento Social em 2009.
Ao cotejar os autos, observam-se diversos
elementos de provas capazes de demonstrar que a Sra. Neuseli atuou diretamente
nos repasses irregulares, desde a formalização do pedido de concessão até a
baixa das prestações de contas.
Não é demasia relembrar, a propósito, que tal
responsável foi presa preventivamente e responde por diversas ações de
improbidade administrativa, em decorrência da fraude aqui mencionada.
Atrelado a isso, sublinhe-se que a Sra.
Neuseli foi submetida a processo administrativo disciplinar, o qual resultou na
sua demissão qualificada.
Em sua defesa - intempestiva -, a Sra.
Neuseli tenta imputar a responsabilidade pelos atos ímprobos e irregulares a
outros agentes públicos. No entanto, não trouxe aos autos uma única prova
sequer, a fim de confirmar suas alegações.
Em razão disso, valho-me integralmente das
considerações feitas pela Diretoria de Controle da Administração Estadual
quanto à necessidade de responsabilização da Sra. Neuseli Junckes Costa.
Para finalizar este ponto, acresça-se que a
Sra. Neuseli deve responder pelo débito de forma solidária e, ainda, deve ser
condenada ao pagamento de multa proporcional ao dano, ante a gravidade da sua
conduta.
3.
Do processo de prestação de contas
Sabe-se
que aquele que recebe dinheiro oriundo dos cofres do erário deve comprovar, de
forma ampla e robusta, a sua boa utilização.
Nesse
sentido, anote-se o teor do art. 140, da Lei Complementar Estadual nº 284/2005:
Art. 140. Prestará
contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize,
arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens e valores públicos, ou
pelos quais o Estado responsa, ou que, em nome deste, assuma obrigações de
natureza pecuniária.
§ 1º Quem quer que
utilize dinheiro público, terá de comprovar o seu bom e regular emprego, na
conformidade das leis, regulamentos e normas emanadas das autoridades
administrativas competentes.
Na oportunidade, sobreleva mencionar que o
ônus da prova da boa e da regular aplicação dos recursos públicos compete ao
gestor, conforme se depreende da jurisprudência sedimentada pelo Tribunal de
Contas da União:
TCE. APLICAÇÃO IRREGULAR
DE PARTE DE RECEITAS ORIUNDAS DE CONVÊNIO COM ENTIDADE FEDERAL. CITAÇÃO.
REVELIA. CONFIGURAÇÃO DE DANO AO ERÁRIO, EM DECORRÊNCIA DE ATO DE GESTÃO
ILEGÍTIMO OU ANTIECONÔMICO. CONTAS IRREGULARES. DÉBITO. MULTA. RECURSO DE
REVISÃO. CONHECIMENTO. NÃO-PROVIMENTO. CIÊNCIA AOS INTERESSADOS.
1. A
configuração de dano ao Erário, em decorrência de ato de gestão ilegítimo ou
antieconômico, importa no julgamento pela irregularidade, na condenação em
débito e na aplicação de multa.
2. Nos processos de contas que
tramitam nesta Casa, compete ao gestor o ônus da prova da boa e da regular
aplicação dos recursos públicos que lhe são confiados, o que independe da comprovação de ter se configurado o
crime de improbidade administrativa, da ocorrência de enriquecimento ilícito ou
de locupletamento por parte do recorrente[7].
(Grifou-se)
Nesse
mesmo passo, tem-se o entendimento do Tribunal de Contas de Santa Catarina, nos
termos do voto lavrado pelo Conselheiro Substituto Cleber Muniz Gavi:
TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PRESTAÇÃO DE CONTAS DE
RECURSOS ANTECIPADOS DO FUNCULTURAL. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA BOA E REGULAR
APLICAÇÃO DOS RECURSOS. AUTORREMUNERAÇÃO. PAGAMENTOS À FAMILIARES. DESPESAS
ILEGAIS E INJUSTIFICADAS. IRREGULARIDADE DAS CONTAS. DANO AO ERÁRIO. OMISSÕES
DO PODER CONCEDENTE. MULTA.
1. Nos processos de contas o onus probandi é do gestor dos recursos públicos, que
é pessoalmente responsável pela boa e regular aplicação dos recursos repassados
e tem o ônus de provar a execução do objeto pactuado, das despesas vinculadas
ao mesmo e trazer à colação elementos que demonstrem o atendimento ao interesse
público e a inexistência de lesão ao patrimônio público.
2. A
aplicação de recursos públicos impõe a observância de regramentos que garantam
sua destinação única e exclusiva a finalidades que correspondam ao interesse
público. Despesas que caracterizam autorremuneração e pagamento a familiares
devem ser considerados ilegais quando atenderem a interesses exclusivamente
particulares e não atingirem à finalidade pública.
3. Os
atos e omissões que revelam irregularidades na aprovação de projetos para
financiamento no âmbito do SEITEC,
por inobservância aos dispostivos legais e regulamentares que regem a
matéria, são sujeitos à aplicação de multa[8].
(Grifou-se)
Fixada
essa premissa, saliente-se que, no presente caso, não restou comprovada a boa e
regular aplicação dos recursos públicos, em razão das seguintes constatações:
a) ausência de comprovação da realização do objeto proposto; b) apresentação de
documento fiscal inidôneo; c) documentos fiscais com descrição insuficiente dos
produtos supostamente adquiridos e dos serviços contratados, bem como ausência
de outros meios supletivos de prova da aquisição dos produtos e da prestação
dos serviços; d) comprovação das despesas com notas fiscais em cópias; e)
apresentação das contas fora do prazo legal.
A
par das irregularidades, destaque-se, desde já, que a Gerência de Auditoria de
Recursos Antecipados, após realizar uma verificação in loco na sede da entidade Loucos por Trilha Gaiola Clube Braço do
Norte, concluiu que não havia elementos para certificar que os recursos
públicos foram aplicados em consonância com o plano de trabalho aprovado (fl.
65).
De igual modo, percebe-se, ao examinar a prestação
de contas protocolizada pela entidade, que os documentos acostados aos autos são
insuficientes para demonstrar a regularidade das contas, pois há fortes indícios
de que o projeto não foi executado.
Nessa linha de argumentação, faz-se
necessário mencionar que foi juntada ao feito a nota fiscal emitida em
23.06.2009 por Waldemar dos Reis – ME (fl. 40), cuja empresa foi baixada do
Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica em 31.12.2008. Portanto, a nota foi
lançada mais de seis meses após a empresa estar inapta para operar.
Feita essa observação, é importante
assinalar, também, que os documentos fiscais constantes no caderno processual
não são suficientes para comprovar a regularidade das despesas, sobretudo
porque estão desacompanhados de outros elementos de prova.
Imperioso destacar, ademais, que as notas não
estão devidamente detalhadas, razão pela qual não permitem a correta
identificação das despesas efetuadas, como é o caso dos documentos emitidos por
Chrismael Indústria e Comércio de Malhas Ltda., Valdir Reboque de Veículos Ltda.,
Waldemar dos Reis ME e Catarinense Ltda. ME.
Ainda no tocante às notas fiscais,
verifica-se que não foram juntadas as vias originais, o que viola a
determinação contida no art. 59 da Resolução nº TC 16/1994, vigente à época. Ademais,
o Sr. Leandro Extekotter (Presidente da entidade) não apresentou qualquer
declaração de que o material foi recebido e o serviço prestado, nos termos do
art. 24, inciso XI, do Decreto Estadual nº 307/2003.
Os registros fotográficos apresentados, por
sua vez, não têm o condão de demonstrar a realização do projeto intitulado “II
Encontro de Gaioleiros do Município de Braço do Norte”, pois não se vislumbra
nexo entre as fotografias e a execução do suposto evento.
Presente
todo esse contexto, anote-se que o Sr. Leandro Extekotter e a entidade Loucos
por Trilha Gaiola Clube Braço do Norte suscitaram, em apertada síntese, que as
irregularidades observadas no processo de concessão não podem lhes ser
imputadas. Somado a isso, defenderam que os recursos públicos foram devidamente
empregados e que há provas suficientes nos autos que atestam que o projeto foi
realizado nos moles propostos no plano de aplicação.
Com o devido respeito à defesa apresentada,
mas não se vislumbram no caderno processual elementos aptos a certificar a
regularidade das contas, mormente porque não há como afirmar que o projeto foi
executado em conformidade com os ditames legais e com o plano aprovado.
No tocante às irregularidades avistadas na
concessão dos recursos públicos, cumpre registrar que em nenhum momento foi atribuída
tal responsabilidade ao Sr. Leandro Extekotter e à entidade Loucos por Trilha
Gaiola Clube Braço do Norte, os quais estão respondendo, neste feito, por não
comprovar a boa e regular aplicação dos recursos públicos.
Note-se, a propósito, que a prestação de
contas protocolizada pelos responsáveis aponta vícios graves na aplicação dos
recursos e a defesa, neste momento, não traz nenhuma prova que possa ilidir as
irregularidades.
Assim, valho-me na íntegra das conclusões exaradas
pela Diretoria de Controle da Administração Estadual, no sentido de determinar
a restituição dos valores aos cofres públicos, acrescida da devida e necessária
aplicação de multa.
Quanto à responsabilidade das empresas que emitiram
os documentos fiscais, coaduno com o entendimento do corpo técnico, porquanto não
há no caderno processual elementos suficientes para afirmar que os produtos
foram fornecidos e os serviços prestados. Não há, aliás, provas sequer de que o
evento foi executado.
Como é sabido, todo aquele que concorre para
a efetivação do dano causado ao erário deve responder de forma solidária, nos
termos do art. 18, § 2º, inciso “b”, da Lei Complementar Estadual nº 202/2000.
E, tendo em vista que as defesas apresentadas
pelas empresas mencionadas nos autos também não trouxeram à baila provas
suficientes de que não contribuíram para a ocorrência dos prejuízos, entende-se
que devem ser mantidas suas respectivas responsabilidades.
Para encerrar, sublinhe-se que cada empresa
deve responder pelo valor descrito nas notas fiscais, pois somente devem ser
condenadas, de forma solidária, pelo montante que efetivamente receberam.
Ante
o exposto, o Ministério Público de Contas, com amparo na competência conferida
pelo art. 108, incisos I e II, da Lei Complementar nº 202/2000, manifesta-se:
1. Por julgar
irregulares, com imputação de débito, as contas de recursos repassados à
entidade Loucos por Trilha Gaiola Clube Braço do Norte no valor total de R$
27.850,00.
2. Por
condenar, solidariamente, a entidade Loucos por Trilha Gaiola Clube Braço do
Norte, o Sr. Leandro Extekotter, a Sra. Neuseli Junckes Costa, o Sr. Abel
Guilherme da Cunha, o Sr. Cleverson Siewert, a empresa Valdir Reboque de
Veículos Ltda. ME, a empresa Chrismael Indústria e Comércio de Malhas Ltda. ME,
a empresa Gráfica e Editora Catarinense Ltda. ME e o Sr. Waldemar dos Reis ao
recolhimento do valor de até R$ 27.850,00 aos cofres públicos, sem prejuízo da
aplicação de multa proporcional ao dano causado ao erário, nos seguintes
termos:
2.1. De
responsabilidade solidária da entidade Loucos por Trilha Gaiola Clube Braço do
Norte e do Sr. Leandro Extekotter o valor de R$ 27.850,00, em face dos
seguintes apontamentos:
2.1.1. Ausência
de comprovação material da realização do objeto proposto e da destinação dos
materiais e serviços;
2.1.2.
Indevida comprovação de despesa com documento fiscal inidôneo;
2.1.3.
Ausência de comprovação da efetiva prestação dos serviços e aquisições, aliada
à ausência de outros elementos de suporte e à descrição insuficiente das notas
fiscais;
2.1.4.
Indevida comprovação de despesas com notas fiscais fotocopiadas.
2.2. De
responsabilidade solidária do Sr. Abel Guilherme da Cunha, do Sr. Cleverson
Siewert e da Sra. Neuseli Junckes Costa o valor de R$ 27.850,00, em face do
seguinte apontamento:
2.2.1.
Repasse irregular de recursos por meio de esquema paralelo aos procedimentos
estabelecidos na legislação e sem observância aos requisitos legais e
regulamentares.
2.3. De
responsabilidade solidária do Sr. Waldemar dos Reis o valor de R$ 9.000,00, em
face da emissão de nota fiscal inidônea para acobertar operação comercial
inexistente e tendo em vista, ainda, que não foi comprovado o fornecimento dos
equipamentos informados no documento fiscal.
2.4. De
responsabilidade solidária da empresa Chrismael Indústria e Comércio de Malhas
Ltda. ME o valor de R$ 12.000,00, em face de a nota fiscal conter descrição
insuficiente dos produtos, visando acobertar operação comercial inexistente, e
tendo em vista, ainda, que não foi comprovado o fornecimento dos materiais
informados no documento fiscal.
2.5. De
responsabilidade solidária da empresa Gráfica e Editora Catarinense Ltda. ME o
valor de R$ 1.800,00, em face de a nota fiscal conter descrição insuficiente
dos produtos, visando acobertar operação comercial inexistente, e tendo em
vista, ainda, que não foi comprovado o fornecimento dos materiais informados no
documento fiscal.
2.6. De
responsabilidade solidária da empresa Valdir Reboque de Veículos Ltda. ME o
valor de R$ 4.550,00, em face de a nota fiscal conter descrição insuficiente
dos serviços, visando acobertar operação comercial inexistente, e tendo em
vista, ainda, que não foi comprovado o fornecimento dos serviços informados no
documento fiscal.
3. Por
aplicar multa ao Sr. Leandro Extekotter, com fulcro no art. 70, inciso II, da
Lei Complementar Estadual nº 202/2000, em face dos seguintes apontamentos:
3.1. Ausência
de declaração do responsável nos documentos de despesas, atestando que os
materiais foram recebidos e os serviços foram prestados;
3.2.
Indevida apresentação da prestação de contas 01 ano, 04 meses e 01 dia após o
término do prazo legal.
4. Por
declarar a entidade Loucos por Trilha Gaiola Clube Braço do Norte e o Sr.
Leandro Extekotter impedidos de receber novos recursos do erário, nos termos do
art. 16 da Lei nº 16.292/2013 c/c art. 39 do Decreto nº 1.310/2012.
5. Pela
remessa das informações contidas
nestes autos ao Ministério Público do Estado de Santa Catarina, em observância
ao art. 18, § 3º, da Lei Complementar Estadual nº 202/2000, para a adoção das
providências que entender cabíveis.
6. Por
dar ciência da decisão proferida pelo TCE/SC aos responsáveis e ao Fundo de
Desenvolvimento Social.
Florianópolis,
07 de junho de 2017.
Diogo Roberto Ringenberg
Procurador do Ministério
Público de Contas
[1] A Secretaria Executiva de Recursos
Desvinculados era denominada, em 2009, de Diretoria de Gestão dos Fundos
Estaduais – DIFE.
[2] Sra. Márcia Almeida Sampaio Goulart
(Gerente de Execução Orçamentária e Financeira – GEORF), Sr. Giovani Machado
Semann (Diretor de Gestão de Fundos Estaduais – DIFE), Sr. Cleverson Siewert
(Secretário Executivo de Gestão dos Fundos Estaduais) e Sr. Antônio Marcos
Gavazzoni (Secretário de Estado da Fazenda).
[3] KOPS, Guido. Os ordenadores da
despesa pública e a sua responsabilidade. Disponível em: http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/viewFile/24166/22941.
Acesso em: 06 jun. 2017.
[4] Trecho extraído do prejulgado nº
1533, do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina.
[5] BRASIL, Tribunal de Contas da União.
Acórdão nº 661/2002 – Plenário. Disponível em: www.tcu.gov.br.
Acesso em: 06 jun. 2017.
[6] ARRAES, ANA. Autos do Processo nº AC-1340-20/12-P, Plenário. (TCU). Disponível em: www.tcu.gov.br. Acesso em: 06 jun. 2017.
[7] BRASIL, Tribunal de Contas da União. TC 013.473/2004-9,
do Plenário. Rel. José Jorge. J. em: 27 fev. 2013. Disponível em: www.tcu.
gov.br. Acesso em: 08 dez. 2015.
[8] SANTA CATARINA, Tribunal de Contas.
TCE 10/002299497, do FUNCULTURAL. Rel. Cleber Muniz Gavi. J. em: 19 ago. 2015.