PARECER nº:	MPTC/50045/2017
PROCESSO nº:	RLA 15/00393794
ORIGEM:	Instituto de Previdência do Estado de Santa Catarina - IPREV
INTERESSADO:	Renato Luiz Hinnig
ASSUNTO:	Fiscalização no IPREV e Fundos Financeiro e Previdenciário no tocante à movimentação financeira, orçamentária e patrimonial e seus controles de receitas e despesas abrangendo o exercício de 2014.

Trata-se de auditoria de regularidade realizada no Instituto de Previdência do Estado de Santa Catarina (IPREV), em cumprimento à Programação 2015/2016 (Programas n. 26, n. 31 e n. 33), proposta pela Diretoria de Controle da Administração Estadual, com o objetivo geral de fiscalização no IPREV e nos Fundos Financeiro e Previdenciário no tocante à movimentação financeira, orçamentária e patrimonial e seus respectivos controles relacionados às receitas e despesas, com abrangência sobre o exercício de 2014 e, ainda, eventualidades relevantes ocorridas nos exercícios de 2013 e 2015.

A solicitação de autuação foi protocolada nesse Tribunal de Contas sob o n. 012471/2015 (fl. 2), tendo sido submetida à Diretoria Geral de Controle Externo por meio do Memorando n. 63/2015 (fl. 3).

Às fls. 4-6 foram juntadas autorizações para viagem sem pagamento, sendo a Matriz de Planejamento acostada à fl. 8 dos autos.

A Diretoria de Controle da Administração Estadual promoveu diligência junto à Presidência do IPREV por meio do Ofício n. TCE/DCE/AUD. 10.104/2015 (fl. 10) requerendo cópias de documentos e informações. O IPREV, por meio de seu então Presidente, Sr. Renato Luiz Hinnig, apresentou resposta por meio do Ofício n. 192/2015 (fl. 11), solicitando prorrogação do prazo inicialmente estipulado para obtenção da documentação requerida, a qual foi concedida a partir do Ofício n. TCE/DCE 10.179/2015 (fl. 7).

Em seguida, o Sr. Renato Luiz Hinnig apresentou o Ofício n. 205/2015 (fl. 13), informando o encaminhamento anexo de parte dos documentos solicitados.

Por meio do Ofício n. TCE/DCE/AUD. 11.054/2015 (fl. 9) foram apresentados ao Sr. Renato Luiz Hinnig os auditores fiscais de controle externo credenciados para a fiscalização objeto dos presentes autos.

Foram remetidos à Unidade Gestora, ainda, os Ofícios n. TCE/DCE/AUD. 14/2015 e 13.623/2015 (fls. 14-15), requerendo cópias de outros documentos e informações afins. A Unidade Gestora, então, apresentou os Ofícios n. 227/2015 (fls. 16-17) e n. 240/2015 (fl. 18), com os documentos anexos de fls. 19-372.

Após a juntada da referida documentação, a Diretoria de Controle da Administração Estadual elaborou o Relatório DCE n. 668/2015 (fls. 373-403v), sugerindo ao final a realização de audiência dos responsáveis apontados para apresentação de justificativas acerca das irregularidades identificadas, nos seguintes termos:

4.1 Que seja procedida AUDIÊNCIA, nos termos do art. 29, § 1º da Lei Complementar Estadual nº. 202, de 15 de dezembro de 2000 (estadual), dos responsáveis a seguir nominados, para a apresentação de defesa, em observância ao princípio do contraditório e da ampla defesa, a respeito das irregularidades constantes do presente relatório, conforme segue:

4.1.1 Irregularidades passíveis de cominação de MULTAS, com fundamento no art. 70 da Lei Complementar (estadual) nº 202/2000, podendo ensejar imputação de DÉBITOS se não comprovada a regularidade e legalidade dos fatos apontados:

4.1.1.1 Sr. Adriano Zanotto, ex-Presidente do Instituto de Previdência do Estado de Santa Catarina - IPREV, portador do CPF nº 625.282.389-91, com endereço na rua Walter Bona Castelan, 569, Trindade, – CEP 88037-300 - Florianópolis – SC, em razão de:

4.1.1.1.1 renúncia de receita sobre licenças sem vencimentos gerando um possível dano ao erário no valor de R$ 154.556,11, em desacordo com o disposto no § 6º do artigo 150 da Constituição Federal c/c o § 1º, art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar (federal) nº 101/2000 (item 2.4 deste Relatório);

4.1.1.1.2 dívidas Previdenciárias de municípios com o IPREV não vêm sendo cobradas e nem atualizadas, gerando possível dano ao erário no valor de R$ 15.541.126,55, em desacordo com o disposto no art. 11 da Lei Complementar (federal) nº 101/2000 e inciso X do parágrafo 1º do artigo 8º da Lei Complementar nº 412/2008 (estadual) (item 2.6 deste Relatório);

4.1.1.1.3 conta bancária com saldo médio elevado, sem rentabilidade financeira e sem registros contábeis (conta Banco do Brasil, Agência 3582-3, conta 300.012-5), gerando possível dano ao erário no valor de R$ 28.597,69 em desacordo com disposto nos artigos 83, 85 e 89 da Lei nº 4.320/1964 (federal), e, também, no artigo 10 da Lei Complementar nº 202/2000 (estadual) e no artigo 70 da Constituição Federal (item 2.10 deste Relatório);

4.1.2 Irregularidades passíveis de cominação de MULTAS, com fundamento no art. 70 da Lei Complementar (estadual) nº 202/2000:

4.1.2.1 Sr. Adriano Zanotto, já qualificado, em razão de:

4.1.2.1.1 ausência de auditorias realizadas pelo IPREV, em desacordo com o disposto no artigo 35 da Lei Complementar nº 412/2008 (estadual) (item 2.1 deste Relatório);

4.1.2.1.2 prescrição do direito de compensação financeira do Regime Próprio de Previdência Social – RPPS estadual com o Regime Geral de Previdência Social – RGPS gerando perda estimada de receita no valor aproximado de R$ 17,63 milhões (calculado até maio de 2010), em desacordo com o disposto no § 9º do artigo 201 da Constituição Federal (item 2.2 deste Relatório);

4.1.2.1.3 utilização indevida de recursos previdenciários em desacordo com o disposto nos §§1º, 5º, 6º e 7º, art. 30 da Lei Complementar nº 412/2008 (estadual) (item 2.5 deste Relatório);

4.1.2.1.4 inexistência de registros individualizados dos segurados do Fundo Previdenciário e do Fundo Financeiro, em desacordo com o inciso VI do artigo 2º da Lei Complementar nº 412/2008 (estadual) e com o artigo 12 da Portaria nº 403/2008 do Ministério da Previdência Social (item 2.7 deste Relatório);

4.1.2.1.5 diferença entre Contribuições do segurado em comparação com as contribuições patronais, no exercício de 2014, em desacordo com os incisos I, II, e III do artigo 17 da Lei Complementar nº 412/2008 (estadual) (itens 2.8.1 e 2.8.2 deste Relatório);

4.1.2.1.6 contas contábeis do passivo com saldos elevados, crescentes e desconhecida a totalidade das origens dos valores (contas 21881040800 e 21881041400), em desacordo com o artigo 83 da Lei nº 4.320/1964 (federal) (item 2.9 deste Relatório);

4.1.2.1.7 ausência de receita proveniente de contrato com o Banco do Brasil para exploração da folha de pagamentos previdenciários e aplicação financeira, em desacordo com o inciso VII do parágrafo 1º e o inciso II do parágrafo 2º ambos do artigo 8º da Lei Complementar nº 412/2008 (estadual) (item 2.11 deste Relatório);

4.1.2.1.8 não adoção pelo IPREV de todas as medidas necessárias para que os poderes e órgãos remetessem informações sobre os processos de aposentadoria, para que fosse realizada a devida conferência, em desacordo com os parágrafos 7º e 8º do artigo 44 da Lei Complementar nº 412/2008 (estadual) (item 2.13 deste Relatório);

4.1.2.1.9 elaboração da folha de pagamentos dos inativos do poder executivo realizada pela Secretaria de Estado da Administração, demonstrando a fragilidade da capacidade de gestão do IPREV, em desacordo com o parágrafo 3º do artigo 11 da Lei Complementar nº 412/2008 (estadual) (item 2.14 deste Relatório);

4.1.2.1.10 não adoção pelo IPREV das medidas necessárias para que as Unidades Gestoras que possuíssem segurados ao RPPS lhe enviassem detalhamento do Relatório Demonstrativo da Folha de Pagamento, em desacordo com o parágrafo 1º do artigo 17 e artigo 89 da Lei Complementar nº 412/2008 (estadual) combinados com os artigos 28, 29 e 30 do Decreto (estadual) nº 3.337/2010 (item 2.15 deste Relatório);

4.1.2.2 Sr. Renato Luiz Hinnig, Presidente do Instituto de Previdência do Estado de Santa Catarina - IPREV, portador do CPF nº 179.609.329-72, com endereço na rua Visconde de Ouro Preto, 291, Centro – CEP 88020-040 - Florianópolis – SC, em razão de:

4.1.2.2.1 diferença entre Contribuições do segurado em comparação com as contribuições patronais, em junho de 2015, em desacordo com os incisos I, II, e III do artigo 17 da Lei Complementar nº 412/2008 (estadual) (item 2.8.3 deste Relatório);

4.1.2.3 Sr. Milton Martini ex-Secretário de Estado da Administração, portador do CPF nº 348.068.069-00, com endereço na rua Luiz Delfino, 89 - Edifício Orlando Becker - Apto. 102– CEP 88.015-360 - Florianópolis – SC, em razão de:

4.1.2.3.1 prescrição do direito de compensação financeira do Regime Próprio de Previdência Social – RPPS estadual com o Regime Geral de Previdência Social – RGPS gerando perda estimada de receita no valor aproximado de R$ 17,63 milhões (calculado até maio de 2010), em desacordo com o disposto no § 9º do artigo 201 da Constituição Federal, inciso VI do art. 201 da Resolução nº TC-06/2001, recomendações equivalentes a da Decisão nº 2987/12, item 6.4 desta Casa (item 2.2 deste Relatório).

4.1.2.4 Sr. João Batista Matos, Secretário de Estado da Administração, portador do CPF nº 029.881.869-87, com domicílio ao Centro Administrativo Rodovia SC 401 KM 5 nº 4.600 Saco Grande II – CEP 88.032-000 - Florianópolis – SC, em razão de:

4.1.2.4.1 prescrição do direito de compensação financeira do Regime Próprio de Previdência Social – RPPS estadual com o Regime Geral de Previdência Social – RGPS gerando perda estimada de receita no valor aproximado de R$ 17,63 milhões (calculado até maio de 2010), em desacordo com o disposto no § 9º do artigo 201 da Constituição Federal, inciso VI do art. 201 da Resolução nº TC-06/2001, recomendações equivalentes a da Decisão nº 2987/12, item 6.4 desta Casa (item 2.2 deste Relatório);

4.1.2.4.2 não aplicação do teto remuneratório pela Secretaria de Estado da Administração ao elaborar a folha de pagamento de inativos, em desacordo com o inciso XI do artigo 37 da Constituição Federal (item 2.12 deste Relatório);

4.1.2.5 Sr. Derly Massaud de Anunciação, ex-Secretário de Estado da Administração, portador do CPF nº 029.881.869-87, com endereço na rua Frei Caneca, 180, apto. 601, Centro – CEP 88.025-000 - Florianópolis – SC, em razão de:

4.1.2.5.1 prescrição do direito de compensação financeira do Regime Próprio de Previdência Social – RPPS estadual com o Regime Geral de Previdência Social – RGPS gerando perda estimada de receita no valor aproximado de R$ 17,63 milhões (calculado até maio de 2010), em desacordo com o disposto no § 9º do artigo 201 da Constituição Federal, inciso VI do art. 201 da Resolução nº TC-06/2001, recomendações equivalentes a da Decisão nº 2987/12, item 6.4 desta Casa (item 2.2 deste Relatório);

4.1.2.5.2 não aplicação do teto remuneratório pela Secretaria de Estado da Administração ao elaborar a folha de pagamento de inativos, em desacordo com o inciso XI do artigo 37 da Constituição Federal (item 2.12 deste Relatório);

4.1.2.6 Sr. Antônio Marcos Gavazzoni, Secretário de Estado da Fazenda, portador do CPF nº 827.189.469-20, com domicílio no Centro Administrativo Rod. SC 401, nº 4600, Saco Grande II – CEP 88.032-900 - Florianópolis – SC, em razão de:

4.1.2.6.1 ausência de receitas de Royalties destinadas aos Fundos Financeiro e Previdenciário no valor de R$ 8.390.408,35 (valor apurado até junho/2015), em desacordo com o disposto no inciso XI do parágrafo 1º, e no inciso X do parágrafo 2º, ambos do artigo 8º da Lei Complementar nº 412/2008 (estadual) (item 2.3 deste Relatório);

O Relator determinou a realização de audiência (fl. 403v), de modo que os responsáveis, Srs. Renato Luiz Hinnig, João Batista Matos, Derly Massaud de Anunciação, Antonio Marcos Gavazzoni, Adriano Zanotto e Milton Martini, foram notificados por meio dos respectivos Ofícios TCE/DCE n. 20.659/2015, n. 20.660/2015, n. 20.661/2015, n. 20.662/2015, n. 20.663/2015 e n. 20.664/2015 (fls. 404-409).

O Sr. Antonio Marcos Gavazzoni, Secretário de Estado da Fazenda entre 02.01.2013 e 31.12.2014 e de 01.01.2015 até o presente momento (licenciado atualmente), após ser devidamente notificado – conforme se observa à fl. 411 – apresentou resposta por meio do Ofício n. 052/2016 (fl. 413), com juntada de documentos às fls. 414-415.

O Sr. João Batista Matos, Secretário de Estado da Administração entre 01.04.2015 e 20.12.2016, após ser devidamente notificado – conforme o se observa à fl. 410 – apresentou suas justificativas de defesa às fls. 417-420.

O Sr. Renato Luiz Hinnig, Presidente do IPREV entre 17.06.2015 e 24.01.2017, após ser devidamente notificado – conforme documento à fl. 422 – apresentou o Ofício n. 078/2016 (fl. 423), solicitando a prorrogação do prazo para apresentação de resposta, a qual foi deferida pelo Relator (fl. 423). Posteriormente, apresentou suas justificativas de defesa por meio do Ofício 153/2016 (fls. 450-477), com a juntada de documentos às fls. 478-929.

No curso do prazo para a apresentação das respectivas justificativas de defesa por parte dos responsáveis, o Relator proferiu Despacho às fls. 425-426v, tendo em vista a modificação superveniente do rito processual operada pela Lei Complementar Estadual n. 666/2015, entendendo haver, no caso concreto, perfeita adequação da presente auditoria ao art. 98, § 2º, inciso IV, da Lei Orgânica desse Tribunal de Contas, razão pela qual firmou sua competência para presidir a instrução e realizar o julgamento deste processo, determinando o retorno dos autos ao seu regular curso processual.

O Sr. Milton Martini, Secretário de Estado da Administração entre 01.01.2011 e 04.01.2013 e de 21.12.2016 até o presente momento, após ser devidamente notificado – conforme o Aviso de Recebimento de fl. 427, apresentou suas justificativas de defesa às fls. 428-436.

O Sr. Adriano Zanotto, Presidente do IPREV entre 01.01.2011 e 14.05.2015, após ser devidamente notificado – conforme o Aviso de Recebimento de fl. 438, apresentou requerimento de concessão de dilação de prazo para apresentação de resposta à fl. 446, o qual foi deferido pelo Relator (fl. 446). Posteriormente, o responsável apresentou suas justificativas de defesa às fls. 935-958, com juntada de documentos às fls. 959-1130.

O Sr. Derly Massaud de Anunciação, Secretário de Estado da Administração entre 04.01.2013 a 31.03.2015, após ser devidamente notificado – conforme o Aviso de Recebimento de fl. 1132, apresentou suas justificativas de defesa às fls. 1133-1137, com a juntada de documentos às fls. 1138-1146.

Após a juntada de tais documentos de defesa, a Diretoria de Controle da Administração Estadual acostou os documentos de fls. 1149-1159 e apresentou o Relatório de Reinstrução DCE n. 301/2016 (fls. 1161-1194), em cuja conclusão sugeriu:

3.1. Preliminar e incidentalmente, arguir a inconstitucionalidade dos incisos I e II do artigo 45 do Decreto nº 3.337/2010 (estadual), no que tange a anistia ou remissão de juros e multa em dissonância com a Constituição Federal visto que o caso exige lei específica, conforme § 6º do art. 150;

3.2. Aplicar ao senhor Adriano Zanotto, ex-Presidente do IPREV, portador do CPF nº 625.282.389-91, com endereço na rua Prof. Valter de Bona Castelan, 569, Córrego Grande, Florianópolis/SC, CEP 88037-300, multa com fundamento no art. 70 da Lei Complementar 202/2000 (estadual), em face da ocorrência de ausência de boa gestão e evidente ato antieconômico, nos termos do do art. 70 da CF/88, art. 10 da Lei Complementar (estadual) nº 202/2000 e art. 12 da Resolução nº TC 06/2001, ao manter saldo médio de recursos previdenciários elevado em conta bancária transitória sem a mínima rentabilidade por prazo superior a 30 dias. (item 2.1.1.3 deste Relatório);

3.3. Determinar ao IPREV que afaste a aplicação do artigo 45 do Decreto nº 3.337/2010 (estadual) enquanto não houver lei específica que autorize a aplicação do dispositivo (item 2.1.1.1 deste Relatório);

3.4. Determinar ao IPREV que promova a cobrança das dívidas dos municípios inadimplentes, nos casos em que essa medida for possível, e nos casos em que a cobrança do devedor não seja mais possível, inclusive a do município de Florianópolis, que instaure a devida Tomada de Contas Especial para apurar o(s) responsável(is) pelo prejuízo aos cofres do RPPS, inclusive apontando a eventual responsabilidade solidária de gestores que não instauraram a Tomada de Contas anteriormente em atenção ao disposto inciso X do parágrafo 1º do art. 8º da Lei Complementar 412/2008 artigo 10 da Lei Complementar 202/2000 (estadual) (estadual) (item 2.1.1.2 deste Relatório);

3.5 Determinar ao IPREV que corrija a dinâmica que leva ao contínuo saldo elevado da conta bancária 300.012-5 existente no Banco do Brasil (IPREV-FOPAG), em atenção ao disposto no art. 70 da CF/88, art. 10 da Lei Complementar 202/2000 (estadual), art. 12 da Resolução nº TC-06/2001, e os artigos 83, 85 e 89 da Lei 4.320/1964 (federal) (item 2.1.1.3 deste Relatório);

3.6 Determinar ao IPREV que inicie o planejamento e realização de auditorias previdenciárias in loco nos poderes e órgãos, em atenção aos artigos 35 e 36 da Lei Complementar nº 412/2008 (estadual) (item 2.2.1.1 deste Relatório);

3.7 Determinar ao IPREV que elabore relatório mensal de conferência de receitas e alíquotas, e em caso de existência de diferenças entre Contribuições Previdenciárias dos Servidores e Contribuição Previdenciária Patronal, suas causas e eventuais providências adotadas, isto para verificação mensal do cumprimento ao disposto nos incisos I e II do artigo 17 da Lei Complementar nº 412/2008 (estadual) (item 2.2.1.5 deste Relatório);

3.8 Determinar ao IPREV que contabilize individualmente, por meio de contas correntes contábeis, os credores das contas contábeis 2.1.8.8.1.04.08.00 e 2.1.8.8.1.04.14.00, nos termos do artigo 88 da Lei nº 4.320/1964 (federal) (item 2.2.1.6 deste Relatório);

3.9 Determinar ao IPREV que adote medidas para obter receita a partir da exploração econômico-financeira da gestão bancária da sua folha de pagamentos previdenciários, em atenção ao disposto no inciso VII do parágrafo 1º do artigo 8º e caput do art. 11 da Lei Complementar nº 412/2008 (estadual) (item 2.2.1.7 deste Relatório);

3.10 Determinar ao IPREV que adote todas as medidas necessárias, inclusive medidas judiciais se necessário, para que as Unidades Gestoras, que possuam segurados ao RPPS, lhe enviem mensalmente a Guia de Informações Previdenciárias contendo informações necessárias ao registro contábil e financeiro das receitas previdenciárias, devidamente preenchida pelo Poder Executivo, suas autarquias e fundações, pelos Poderes Legislativo e Judiciário, pelo Ministério Público e pelo Tribunal de Contas do Estado – TCE/SC, e o detalhamento do Relatório Demonstrativo da Folha de Pagamento, constando os totais mensais desmembrados, por código e descrição, de todos os valores que compõem a remuneração, os proventos, os subsídios e os descontos incidentes na folha de pagamento em atenção ao disposto nos artigos 28 e 29 do Decreto nº 3.337/2010 (estadual) c/c § 1º, art. 17 e art. 89 da Lei Complementar (estadual) 412/2008 (item 2.2.1.10 deste Relatório);

3.11 Determinar à SEA que sempre atenda as solicitações do IPREV quanto ao bloqueio total ou parcial de folha de pagamento de inativo, pois a gestão da folha de inativos compete à autarquia e não à secretaria, conforme disposto no artigo 11 da Lei Complementar nº 412/2008 (estadual) (itens 2.2.4.2 e 2.2.5.2 deste Relatório);

3.12 Assinar prazo e determinar à SEF para que comprove a este Tribunal que efetuou o repasse de receitas de royalties devidas ao RPPS e que ocorreu a devida contabilização, em atenção ao disposto no inciso XI do parágrafo 1º do artigo 8º da Lei Complementar nº 412/2008 (estadual) (item 2.2.6.1 deste Relatório);

3.13 Recomendar ao IPREV que trate a questão da compensação previdenciária com a devida atenção, alertando constantemente o chefe do poder executivo estadual sobre o tema (item 2.2.1.2 deste Relatório);

3.14 Recomendar ao IPREV que procure obter uma forma de controlar diretamente os registros individualizados dos segurados ao RPPS, atendendo ao disposto no artigo 64 do Decreto nº 3.337/2010 (estadual) (item 2.2.1.4 deste Relatório);

3.15 Recomendar ao IPREV que adote todas as medidas necessárias, inclusive medidas judiciais, para que os poderes e órgãos remetam informações sobre os processos de aposentadoria para a devida conferência, atendendo ao disposto no parágrafo 7º do artigo 44 e art 89 da Lei Complementar nº 412/2008 (estadual) (item 2.2.1.8 deste Relatório);

3.16 Recomendar ao IPREV que procure uma maneira de elaborar diretamente a folha de pagamentos dos inativos do poder executivo, atendendo ao disposto no artigo 11 da Lei Complementar nº 412/2008 (estadual) (item 2.2.1.9 deste Relatório);

3.17 Recomendar à Secretaria de Estado da Administração que tome providências de sua competência e busque a devida integração com o IPREV com o objetivo de interromper a perda de receita do Regime Próprio de Previdência Social - RPPS estadual por prescrição do direito de compensação financeira com o Regime Geral de Previdência Social – RGPS nos termos do inciso VIII, art. 57 da Lei Complementar (estadual) nº 381/2007 (itens 2.2.3.1, 2.2.4.1 e 2.2.5.1 deste Relatório);

3.18 Dar ciência desta decisão ao IPREV, à SEA, à SEF, e aos senhores: Adriano Zanotto, ex-gestor do IPREV; Renato Luiz Hinnig, gestor do IPREV; Milton Martini, ex-Secretário de Estado da Administração; João Batista Matos, Secretário de Estado da Administração; Derly Massaud de Anunciação, ex-Secretário de Estado da Administração; Antonio Marcos Gavazzoni, Secretário de Estado da Fazenda.

Note-se que a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do Instituto em questão está inserida entre as atribuições dessa Corte de Contas, consoante os dispositivos constitucionais, legais e normativos vigentes (arts. 70 e 71, inciso IV, da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988; arts. 58 e 59, inciso IV, da Constituição Estadual; art. 1º, inciso V, da Lei Complementar Estadual n. 202/2000; e art. 8° c/c art. 6° da Resolução n. TC-06/2001).

Passo, assim, à análise das irregularidades levantadas pela Diretoria de Controle da Administração Estadual.

1. Irregularidades passíveis de cominação de multas e imputação de débitos

1.1. De responsabilidade do Sr. Adriano Zanotto

1.1.1. Renúncia de receita sobre licenças sem vencimentos

A Diretoria de Controle da Administração Estadual apontou, no item 4.1.1.1.1 da conclusão do Relatório DCE n. 668/2015, a renúncia de receita sobre licenças sem vencimentos gerando um possível dano ao erário no valor de R$ 154.556,11, em desacordo com o disposto no art. 150, § 6º, da CRFB/88 c/c o art. 14, § 1º, da Lei Complementar n. 101/2000.

Em sua defesa, o responsável alegou (fl. 943), em síntese, que somente teria cumprido as normas que regiam a matéria, transcrevendo definição dada por Hely Lopes Meirelles aos decretos. Nesse sentido, mencionou (fl. 943) que sua conduta teria consistido tão somente em autorizar a aplicação do disposto no art. 45, incisos I e II, do Decreto Estadual n. 3.337/10, o qual previa a não incidência de juros e multa quando o pagamento de contribuições atrasadas de segurados em licença sem vencimentos fosse feito sem impugnação e nos prazos previstos nos seus incisos I e II. Desse modo, alegou (fl. 943) que não poderia ser responsabilizado pela aplicação de norma vigente.

Importa esclarecer que a dispensa de pagamento de juros e multas regulamentada por meio de decreto (Decreto Estadual n. 3.337/10) fere previsão constitucional expressa, contida no art. 150, § 6º, da CRFB/88, o qual dispõe, in verbis:

Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: [...]

§ 6º Qualquer subsídio ou isenção, redução de base de cálculo, concessão de crédito presumido, anistia ou remissão, relativos a impostos, taxas ou contribuições, só poderá ser concedido mediante lei específica, federal, estadual ou municipal, que regule exclusivamente as matérias acima enumeradas ou o correspondente tributo ou contribuição, sem prejuízo do disposto no art. 155, § 2.º, XII, g (grifei).

Em primeiro lugar, deve-se atentar para o fato de que o eventual dano ao erário resultou da previsão de “não incidência” (isenção) de multas e juros sobre contribuições previdenciárias, expressamente previstas no corpo do dispositivo.

Em segundo lugar, percebe-se que é vedada a previsão dessa isenção por qualquer outro meio legislativo que não seja lei específica. A instrumentalização da isenção por meio de decreto, portanto, é diretamente oposta ao mandamento constitucional.

Acerca dessa previsão contida no art. 150, § 6º, da CRFB/88, Leandro Paulsen[1] apresenta os seguintes comentários:

Objetivo. “... o texto original do parágrafo 6º do art. 150 da Constituição de 88 tinha a seguinte redação: [...] Esse dispositivo explicou-se no processo legislativo considerando o hábito, dentro do Parlamento, de se introduzir em qualquer tipo de lei um artigo específico concedendo anistia ou remissão, que servia inclusive no processo de negociação legislativa como instrumento de coação ou de barganha para esse efeito. A Constituição de 88 visou coibir tal mecanismo com essa redação. A experiência de 88 a 93 não foi suficiente para reduzir essa possibilidade. Daí adveio a Emenda Constitucional nº 3, de 1993, que ampliou substancialmente o texto...” (excerto do voto do Min. Nelson Jobim por ocasião do julgamento da ADIn 155/SC, em agosto de 1998, RTJ 175/400)

- Com esta norma “se evitam as improvisações e os oportunismos por meio dos quais, sub-repticiamente, certos grupos parlamentares introduziam favores em leis estranhas ao tema tributário, aprovadas pelo silêncio ou desconhecimento da maioria.” (Misabel Abreu Machado Derzi, em nota de atualização à obra de Aliomar Baleeiro, Limitações Constitucionais ao Poder de Tributar, 7ª edição, Ed. Forense, 1997, p. 101).

- “O objetivo visado com essa disposição é evitar que certas isenções ou figuras análogas sejam aprovadas no bojo de leis que cuidam dos mais variados assuntos (proteção do menor e do adolescente, desenvolvimento de setores econômicos, relações do trabalho, partidos políticos, educação, etc.) e embutem preceitos tributários que correm o risco de ser aprovados sem que o legislativo lhes dedique específica atenção.” (Luciano Amaro, Direito Tributário, 2ª Edição, Ed. Saraiva, 1998, p. 113)

- “Objetivou o preceito constitucional, para os casos ali disciplinados, acrescentar outra exigência para o legislador ordinário, a fim de evitar que modalidades de exclusão de crédito (isenção e anistia), sua redução (diminuição da base de cálculo ou concessão de crédito presumido) ou sua extinção (remissão) pertinentes a impostos, taxas ou contribuições, sejam concedidas no bojo de qualquer lei, de modo camuflado, dificultando o conhecimento e controle. Daí a exigência de que essas modalidades sejam concedidas mediante lei específica, no sentido de exclusiva, quanto à matéria ou o correspondente tributo ou contribuição, ressalvada a edição de lei complementar regulando para Estados-DF a forma como concederão ou revogarão isenções, incentivos e benefícios fiscais referentes ao ICMS.” (Yonne Dolácio de Oliveira, em Comentários ao Código Tributário Nacional, vol. 2, coord. Ives Gandra da Silva Martins, Ed. Saraiva, 1998, p. 30)

Lei específica. “Esta lei deve ser específica. Específica opõe-se a genérico (...) ... diz-se que o preceito é genérico ou porque se dirige a todos os destinatários (generalidade pelo sujeito) ou porque sua matéria consiste num tipo abstrato (generalidade pelo objeto). Em contraposição, o específico o será também pelo sujeito (individuação do destinatário) ou pelo objeto (singularização da matéria). A exigência de lei específica significa, nesse sentido, que seus preceitos devem estar dirigidos a um subconjunto dentro de um conjunto de sujeitos ou que seu conteúdo deve estar singularizado na descrição da facti species normativa, isto é, pela delimitação de um subjconjunto material dentro de um conjunto. (...) a lei específica, segundo o § 6º do art. 150 da Constituição, deverá regular exclusivamente as matérias ali enumeradas ou regular exclusivamente o correspondente tributo ou contribuição.” (Tercio Sampaio Ferraz Junior, A Noção de Lei Específica no art. 150, § 6º, a CF e a Recepção dos Decretos-Leis ns. 2.163/84 e 1.184/71, em Revista de Direito Tributário nº 70, p. 181-188) (grifei)

Em face da duvidosa constitucionalidade da situação sob exame, a área técnica delineou o seguinte entendimento (fls. 1162v-1163):

Nesta questão, é salutar observar o teor do voto da relatora do processo REP 11/00494119 desta Corte de Contas:

Destaco que a competência dos Tribunais de Contas para apreciar a constitucionalidade das leis e para não aplicá-las foi reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal por meio da Súmula de n. 347, segundo a qual “O Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade das leis e atos do Poder Público”.

Destaco ainda o precedente oriundo do STF, relativo à Súmula n. 347 (RMS 8372), o qual apresenta o seguinte registro:

Entendeu o julgado que o Tribunal de Contas não podia declarar a inconstitucionalidade da lei. Na realidade essa declaração escapa à competência específica dos Tribunais de Contas.

Mas há que se distinguir entre declaração de inconstitucionalidade e não aplicação de leis inconstitucionais, pois esta é obrigação de qualquer tribunal ou órgão de qualquer dos poderes do Estado.

Desta forma, cabe a esta Corte de Contas, no entendimento deste Corpo Técnico, determinar o afastamento da aplicação do disposto nos incisos I e II do artigo 45 do Decreto Estadual nº 3.337/2010, por infração ao mandamento constitucional (grifado originariamente).

Trata-se de posicionamento com o qual este órgão ministerial encontra-se alinhado, na medida em que, sem adentrar no mérito da discussão acerca da possibilidade de declaração de inconstitucionalidade pelos Tribunais de Contas pátrios, soa plenamente plausível que se determine o afastamento da aplicação dos dispositivos violadores de mandamento constitucional expresso, sobretudo tendo em consideração o fato de que a norma ainda se encontra plenamente vigente, conforme consulta à página[2] da Procuradoria Geral do Estado de Santa Catarina relativa à legislação estadual.

Por outro lado, assiste razão ao responsável no que diz respeito à sua não responsabilização, uma vez que sua conduta estava revestida de legalidade, na medida em que, na qualidade de gestor, limitou-se a chancelar a aplicação de norma legislativa vigente. Assim sendo, entende-se por afastar a restrição especificamente no que tange à responsabilização do Sr. Adriano Zanotto.

Tal afastamento da responsabilidade do gestor se faz premente na medida em que, apesar de se tratar de norma jurídica formalmente inconstitucional, a sua aplicação material pelo gestor não merece ser sancionada, em homenagem ao princípio da segurança jurídica. É imperioso observar que o gestor, na qualidade de Presidente do IPREV, não tinha qualquer poder de influência legislativa, de modo que se limitou a aplicar norma vigente, a qual, a priori, revestia-se de presunção de legalidade, veracidade e aplicabilidade, não cabendo ao gestor fazer juízo de discricionariedade (conveniência e oportunidade) acerca de sua incidência no plano concreto.

Nos dizeres do constitucionalista André Ramos Tavares[3],

A segurança jurídica decorre diretamente do Estado Constitucional de Direito. Embora comumente se invoque a irretroatividade das leis quando se menciona a segurança jurídica, esta tutela uma gama muito maior de direitos.

Como primeira “densificação” do princípio da segurança jurídica, tem-se: i) a necessidade de certeza, de conhecimento do Direito vigente, e de acesso ao conteúdo desse Direito; ii) a calculabilidade, quer dizer, a possibilidade de conhecer, de antemão, as consequências pelas atividades e pelos atos adotados; iii) a estabilidade da ordem jurídica.

Considero como central no âmbito da segurança jurídica o direito à estabilidade mínima da ordem jurídica, que é realizado em especial pela existência de cláusulas de eternidade na Constituição dotada de supremacia. [...]

Na lição de RAFAEL MAFFINI, tratando do tema no âmbito de Direito Administrativo, e igualmente considerando tratar-se de um sobreprincípio, a segurança jurídica “em verdade, decorre de uma confluência qualificada das noções de certeza, estabilidade, previsibilidade, confiança, o que necessariamente se dá em face da conjugação de várias normas jurídicas, dentre as quais se poderiam mencionar a própria legalidade administrativa, a irretroatividade, a proibição da arbitrariedade, a proteção da confiança, dentre outras tantas (...) que dão conformidade ao sobreprincípio da segurança jurídica (...)” (grifei).

Dessa maneira, percebe-se que responsabilizar o gestor pelo cumprimento de um dever legal, qual seja, dar aplicação a norma legal plenamente vigente, representaria manifesta injustiça e temeridade, confluindo para o enfraquecimento da segurança jurídica, sobreprincípio que deve reger as relações jurídicas, sobremaneira nos âmbitos constitucional e administrativo.

Assim, em função da total discrepância com o previsto no art. 150, § 6º, da CRFB/88, sugere-se que se determine ao IPREV o afastamento da aplicação do disposto no art. 45, incisos I e II, do Decreto Estadual n. 3.337/10, a partir da edição desta decisão, enquanto não houver lei específica que autorize a dispensa do pagamento de juros e multa sobre o principal de contribuições previdenciárias.

1.1.2. Ausência de cobrança e atualização de dívidas previdenciárias de Municípios com o IPREV

A Diretoria de Controle da Administração Estadual apontou, no item 4.1.1.1.2 da conclusão do Relatório DCE n. 668/2015, que dívidas previdenciárias de Municípios com o IPREV não vinham sendo cobradas e nem atualizadas, gerando possível dano ao erário no valor de R$ 15.541.126,55, em desacordo com o disposto no art. 11 da Lei Complementar n. 101/2000 e no art. 8º, § 1º, inciso X, da Lei Complementar Estadual n. 412/2008.

Em suas justificativas, o responsável esclareceu inicialmente (fl. 946), no que diz respeito à Prefeitura Municipal de Florianópolis, que o IPREV teria encaminhado, no ano de 2010, o processo referente à dívida municipal à Procuradoria Geral do Estado para que esta procedesse à inscrição do débito em dívida ativa.

Ressaltou (fl. 946) que a PGE/SC teria devolvido os autos ao IPREV requerendo que este atestasse à liquidez e certeza da dívida, ao passo que o IPREV teria encaminhado vários questionamentos à PGE/SC, os quais teriam sido respondidos por meio do Parecer n. 1/2011 da PROFIS (fls. 965-968), setor técnico competente daquela Procuradoria, responsável pelo executivo fiscal do Estado. Nesse parecer, a PGE teria apontado o decaimento do direito do IPREV de cobrar a dívida em comento.

Asseverou (fl. 946) que as dívidas datam de períodos anteriores ao ano de 1998, quando teriam sido extintos os convênios firmados, frisando que a Lei n. 9.717/98 – que dispôs sobre regras gerais para a organização e o funcionamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos – teria vedado o pagamento de benefícios por convênio.

O responsável destacou (fl. 947) que nenhuma das dívidas apontadas pela auditoria reportam à sua gestão, enfatizando que as mesmas já não vinham sendo cobradas e atualizadas “pelo menos desde 2009”, conforme apontado no relatório de auditoria.

Acerca do caráter da irregularidade, afirmou (fl. 947) acreditar que o lançamento e a manutenção das dívidas no balanço do IPREV tenham sido um equívoco passível de ser corrigido a qualquer momento.

Quanto aos débitos dos demais Municípios, o responsável informou (fl. 947) seu desconhecimento, uma vez que os respectivos procedimentos já se encontrariam arquivados quando da sua gestão, de modo que não poderia ser responsabilizado por qualquer ato.

Por fim, arrematou (fl. 947) seus argumentos no sentido de que caso as obrigações previdenciárias municipais existentes em decorrência de convênios anteriores a 1998 pudessem ter sido exigidas até 2003 – por força da prescrição/decadência quinquenal – a responsabilização poderia alcançar no máximo o gestor daquele período, uma vez que no período abrangido por sua gestão a exigência já teria há muito expirado.

As justificativas apresentadas pelo responsável não têm o condão de afastar o caráter irregular dos fatos verificados pela área técnica. Cabe salientar, inicialmente, que a tese argumentativa elaborada no sentido de se transferir a responsabilidade pela irregularidade a terceiros, cujas gestões teriam albergado total ou parcialmente a ocorrência fática que deu azo à restrição é insuficiente para isentar o Sr. Adriano Zanotto de sua parcela de responsabilidade. Conforme bem destacado pelo relatório técnico (fl. 1164):

[...] tais dívidas estavam registradas na contabilidade da entidade durante sua gestão, e estes registros eram pertinentes, pois existindo um crédito em favor da instituição este deve constar do seu Balanço Contábil até seu pagamento, ou outra solução, no caso em questão, possível registro de responsabilidade do(s) agente(s) que deram causa ao prejuízo.

Percebe-se, portanto, que mesmo se admitindo que a irregularidade tenha se originado e perdurado sob a gestão de terceiros, é plenamente possível e plausível que se possa responsabilizar outros agentes cujos ônus e responsabilidades constem na linha de desdobramento causal, à medida que havia informações e elementos suficientes a comprovar o estado de coisas irregular, demandando a adoção das medidas cabíveis, destacando-se a instauração de tomada de contas especial. Nesse sentido, impende atentar para o disposto no art. 10 da Lei Complementar Estadual n. 202/2000:

Art. 10. A autoridade administrativa competente, sob pena de responsabilidade solidária, deverá imediatamente adotar providências com vistas à instauração de tomada de contas especial para apuração de fatos, identificação dos responsáveis e quantificação do dano, quando não forem prestadas as contas ou quando ocorrer desfalque, desvio de dinheiro, bens ou valores públicos, ou ainda se caracterizada a prática de qualquer ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que resulte prejuízo ao erário. (grifei)

Importa aqui traçar alguns esclarecimentos acerca da presente discussão, tomando como parâmetro a obra de Jorge Ulisses Jacoby Fernandes. Em primeiro lugar, o autor traz os seguintes esclarecimentos acerca da conceituação da Tomada de Contas Especial[4]:

a) conceito estático:

Tomada de Contas Especial é um processo de natureza administrativa, de instauração excepcional, que visa apurar responsabilidade por omissão ou irregularidade no dever de prestar contas ou por dano causado ao erário. [...]

b) conceito dinâmico:

Nas edições anteriores, apresentou-se o seguinte conceito dinâmico:

Tomada de Contas Especial é, na fase interna, um procedimento de natureza administrativa, instaurado em caráter excepcional que visa determinar a regularidade na guarda e aplicação de recursos públicos e, diante da irregularidade, na fase externa, um processo para julgamento da conduta dos agentes públicos.

Essa distinção visava diferenciar consequências práticas.

Ocorre que, atendendo aos reclamos da doutrina – inclusive a deste autor –, a TCE passou a ser processo desde o início, na fase interna, sedo assegurada a ampla defesa e o contraditório inclusive na fase interna. Prova disso está no item 2.7 da Portaria nº 807/2013 da Controladoria-Geral da União e nos “considerandos” que antecedem a Instrução Normativa nº 71, do TCU, que regulam a TCE.

Solidificado o contínuo esforço da doutrina em prol do alcance de uma definição completa sobre o tema, em 2012 o Tribunal de Contas da União editou o seguinte conceito:

Tomada de contas especial é um processo administrativo devidamente formalizado, com rito próprio, para apurar responsabilidade por ocorrência de dano à administração pública federal, com apuração de fatos, quantificação do dano, identificação dos responsáveis e obter o respectivo ressarcimento. (grifei)

Adiante, discorrendo acerca do objetivo da Tomada de Contas Especial, o referido autor pontifica[5]:

O objetivo da Tomada de Contas Especial é apurar responsabilidade por omissão ou irregularidade no dever de prestar contas ou por dano causado ao erário; certificar a regularidade ou irregularidade das contas e definir, no âmbito da Administração Pública, lato sensu, o agente público responsável por:

a) omissão no dever de prestar contas ou prestação de contas de forma irregular;

b) dano causado ao erário.

No primeiro caso, estão abrangidas duas condutas: a simples omissão daquele que tem o dever de prestar contas de bens, valores ou recursos recebidos ou a prestação de contas irregular, seja pela forma, prazos ou meios utilizados; no segundo, apura-se uma conduta lesiva ao patrimônio público, termo esse também na sua mais ampla acepção. (grifei)

Portanto, conforme se vê, o agente, ainda que não seja diretamente responsável pela prática de atos caracterizadores de dano ao erário, detêm parcela de responsabilidade ante sua omissão no dever de promoção da tomada de contas especial necessária a apurar as devidas responsabilidades por aquele dano efetivamente existente.

Ademais, não é de hoje que as diversas problemáticas imanentes dos sistemas previdenciários demandam atenção cada vez maior por parte não só dos agentes por eles diretamente responsáveis, mas por toda a sociedade. A necessidade de reforma do sistema previdenciário brasileiro se faz premente, e as inúmeras propostas que vêm sendo apresentadas geram igual número de celeumas e discussões, não se chegando a um consenso.

Contudo, é indiscutível que se trata de um dos setores mais sensíveis da sociedade, seja no âmbito público ou privado. Assim sendo, os gestores que guardam parcela de responsabilidade, direta ou indiretamente, pelos sistemas, órgãos e entes previdenciários têm – ou deveriam ter – plena noção dos desafios e dificuldades existentes, devendo se acercar de todas as informações e cautelas possíveis no sentido de evitar danos ainda maiores, quaisquer que sejam.

Abre-se tal espaço de discussão, aqui, para chamar a atenção para a gravidade das inúmeras irregularidades identificadas pela equipe de auditoria, conforme será verificado ao longo deste parecer, que não conformam eventos isolados, mas antes refletem a situação caótica que o setor vive, mesmo sabendo seus gestores passados, atuais e futuros de toda a problemática já mencionada. Os diversos relatos de irregularidades passíveis de ensejar danos ao erário dão mostras da dimensão dessa gravidade, representada por altíssimos valores. Nessa medida, a instauração de procedimento de tomada de constas especial é medida ímpar, indispensável e salutar que, associada a outras determinações e recomendações a serem sugeridas ao longo deste parecer, indubitavelmente permitirá vislumbrar possibilidades e soluções a médio e longo prazos.

Por outro lado, não merece prosperar o argumento atinente ao decurso de prazo prescricional quinquenal que, em tese, não alcançaria a gestão do responsável, mantendo-o incólume ante a responsabilização por quaisquer ações ou omissões acerca da restrição sob análise. Isso porque o presente caso concreto trata da necessidade de ressarcimento oriundo de irregularidade praticada por servidor que importou em dano ao erário.

O constitucionalista José Afonso da Silva[6], discorrendo acerca do tema, ensina que:

A prescritibilidade, como forma de perda da exigibilidade de direito, pela inércia de seu titular, é um princípio geral de direito. Não será, pois, de estranhar que ocorram prescrições administrativas sob vários aspectos, quer quanto às pretensões de interessados em face da Administração, quer quanto às desta em face de administrados. Assim é especialmente em relação aos ilícitos administrativos. Se a Administração não toma providência à sua apuração e à responsabilização do agente, a sua inércia gera a perda do seu ius persequendi. É o princípio que consta do art. 37, § 5º, que dispõe: “A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízo ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento”. Vê-se, porém, que há uma ressalva ao princípio. Nem tudo prescreverá. Apenas a apuração e punição do ilícito, não, porem, o direito da Administração ao ressarcimento, à indenização, do prejuízo causado ao erário. É uma ressalva constitucional e, pois, inafastável, mas, por certo, destoante dos princípios jurídicos, que não socorrem quem fica inerte (dormientibus non sucurrit ius). Deu-se assim à Administração inerte o prêmio da imprescritibilidade na hipótese considerada. (grifei)

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal caminha no mesmo sentido:

“(...) 2. O Pleno do Supremo Tribunal Federal, no julgamento do MS 26.210, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, DJ 10.10.2008, fixou entendimento no sentido da imprescritibilidade da ação de ressarcimento de dano ao erário” (AI 848.482 AgR, 1ª T., rel. Min. Luiz Fux, j. 27.11.2012, DJ 21.02.2013). (grifei)

O Tribunal de Contas da União, igualmente, segue nesta mesma senda, por meio da Súmula n. 282, a qual prescreve que “As ações de ressarcimento movidas pelo Estado contra os agentes causadores de danos ao erário são imprescritíveis”.

Enfim, as considerações delineadas acerca da necessidade de instauração de tomada de contas e da imprescritibilidade das ações de ressarcimento em face de danos ao erário vão ao encontro do que restou sugerido pela área técnica. Veja-se (fl. 1164v):

Permanece a restrição, no sentido de que, com a máxima urgência, deve o IPREV tomar todas as medidas necessárias para cobrar as dívidas nas quais essa iniciativa seja cabível, e naquelas em que a cobrança do devedor não seja mais possível, inclusive a do município de Florianópolis, instaurar a devida Tomada de Contas Especial para apurar o(s) responsável(is) pelo prejuízo aos cofres do RPPS, inclusive apontando a eventual responsabilidade solidária de gestores que não instauraram a Tomada de Contas anteriormente.

Em vista do exposto, entende-se pela manutenção da restrição, seguindo-se o posicionamento trilhado pela Diretoria de Controle da Administração Estadual quanto à necessidade premente de determinar ao IPREV que adote todas as medidas necessárias à cobrança e/ou execução das dívidas que admitam tal possibilidade, assim como determinar a instauração de tomada de contas especial para apuração de responsabilidades, sem prejuízo da aplicação de penalidade de multa ao responsável, conforme disposto no art. 70, inciso II, da Lei Complementar Estadual n. 202/2000.

1.1.3. Conta bancária com saldo médio elevado, sem rentabilidade financeira e sem registros contábeis

A Diretoria de Controle da Administração Estadual apontou, no item 4.1.1.1.3 da conclusão do Relatório DCE n. 668/2015, a existência de conta bancária com saldo médio elevado, sem rentabilidade financeira e sem registros contábeis (conta Banco do Brasil, Agência 3582-3, conta 300.012-5), gerando possível dano ao erário no valor de R$ 28.597,69, em desacordo com disposto nos arts. 83, 85 e 89 da Lei n. 4.320/64 e, também, no art. 10 da Lei Complementar Estadual n. 202/2000 e no art. 70 da CRFB/88.

O responsável iniciou suas justificativas acerca da presente restrição apontando (fl. 951) que a conta examinada pela auditoria, denominada IPREV-FOPAG, é uma conta transitória, utilizada pelo Banco do Brasil para realização de pagamentos, destacando (fl. 952) que o próprio relatório técnico teria constatado tratar-se de uma conta em que transita a folha de pagamento dos inativos e pensionistas e a folha de ativos do próprio IPREV.

Argumentou (fl. 952) que os saldos existentes nessa conta são variáveis, explicando que os recursos bloqueados poderiam ser desbloqueados a qualquer momento e destinados aos segurados e pensionistas. Baseado em tais assertivas, defendeu que a planilha apresentada pela equipe de auditoria deveria ser rechaçada, uma vez que não representaria a veracidade fática da referida conta. Ponderou, ainda, que em função da alta variabilidade dos valores envolvidos (creditados e debitados diariamente), não poderiam ser utilizados os parâmetros adotados por não se prestarem ao que se buscou demonstrar. Em vista desses argumentos, afirmou não haver dano ao erário.

Adiante, destacou (fl. 952) que os recursos dessa conta não se destinam às aplicações financeiras, enfatizando que os recursos que nela transitariam – de forma transitória, segundo ele – seriam de propriedade dos servidores inativos e pensionistas, beneficiários daqueles valores, de modo que não se poderia falar em qualquer dano ao Estado, e menos ainda em sua responsabilização.

O responsável aventou (fl. 952) a situação hipotética em que os valores transitórios, de propriedade dos servidores e pensionistas, seriam aplicados em operação financeira que apresentasse variação negativa, questionando quem seria responsabilizado pela “eventual operação desastrosa”, devendo recompor os prejuízos. Aduziu que a resposta, por ser óbvia, não mereceria longas digressões, afirmando que seriam responsabilizados o gestor e o próprio Estado, com prejuízos financeiros, patrimoniais e extrapatrimoniais, com grave repercussão político-administrativa e de credibilidade.

A Diretoria de Controle da Administração Estadual afastou de plano a justificativa apresentada no sentido de que os valores verificados não podiam ser objeto de aplicação em função de serem pertencentes aos servidores inativos e pensionistas, apontando (fl. 1165v) evidente contradição do responsável, emanada no cotejo dessa justificativa com aquela apresentada à fl. 951, na qual explica que os valores rejeitados pelo Banco do Brasil, após 30 dias, seriam encaminhados para a conta n. 806.016-9 do IPREV, sendo contabilizados e aplicados.

Ora, de fato, se o procedimento ideal a ser adotado era aquele referido acima pelo responsável, verifica-se que a irregularidade é latente. Nesse sentido, a área técnica da seguinte maneira esclarece (fl. 1166):

Tomando por referência o mês de janeiro de 2015 esta conta transitória iniciou com o saldo de R$ 1.163.139,14 (fl. 142), durante todo o mês em nenhum dia o saldo baixou de 1 milhão de reais, e ao final do mês o saldo foi de R$ 2.587.575,06 (fl. 146).

Na informação nº 04/2016 (fl. 730) diz-se que os valores rejeitados/devolvidos, inclusive os não reclamados, no mês anterior são devolvidos para a conta 806.016-9 e contabilizados na conta 2.1.8.8.1.04.08. Então o valor de R$ 1.163.139,14 deveria ingressar na referida conta contábil até 31/01/2015, contudo, os registros contábeis indicam que em janeiro a conta foi acrescida somente em R$ 12.503,68 (fl. 1150).

Se ocorresse a transferência dos recursos da conta transitória para a conta 806.016-9 a o saldo da conta transitória diminuiria significativamente. Contudo, observou-se saldo final de R$ 2.587.575,06 (fl. 147) em janeiro, R$ 2.271.574,66 (fl. 153) em fevereiro, R$ 2.472.124,59 (fl. 159) em março, e R$ 2.029.746,87 (fl. 164) em abril.

Não prospera, igualmente, a tese de que não se poderia cogitar da aplicação dos recursos em razão de serem eles pertencentes aos inativos e pensionistas.

Na realidade, exatamente por tais valores serem reservados e destinados àqueles servidores inativos ou seus pensionistas, dever-se-ia buscar a máxima otimização de sua gestão e manutenção de seus valores relativos, o que seria obtido com sua aplicação, evitando perdas inflacionárias e demais efeitos similares. A adoção de medidas voltadas à resguardar a existência de recursos (mediante a sua aplicação para geração de receita, como visto) reflete a observância aos princípios de contabilidade dispostos sobretudo nos arts. 83, 85 e 89 da Lei n. 4.320/64:

Art. 83. A contabilidade evidenciará perante a Fazenda Pública a situação de todos quantos, de qualquer modo, arrecadem receitas, efetuem despesas, administrem ou guardem bens a ela pertencentes ou confiados.

Art. 85. Os serviços de contabilidade serão organizados de forma a permitirem o acompanhamento da execução orçamentária, o conhecimento da composição patrimonial, a determinação dos custos dos serviços industriais, o levantamento dos balanços gerais, a análise e a interpretação dos resultados econômicos e financeiros.

Art. 89. A contabilidade evidenciará os fatos ligados à administração orçamentária, financeira patrimonial e industrial (grifei).

Notadamente no que diz respeito ao art. 85 da Lei n. 4.320/64, José Teixeira Machado Jr. e Heraldo da Costa Reis traçam os seguintes comentários[7]:

Cuida o artigo de dispor sobre a organização, tanto administrativa quanto técnica, a fim de que suas funções possam ser executadas eficientemente.

Assim se faz ressaltar que o planejamento do controle gerencial e financeiro, das entidades de Direito público interno, deve ser realizado com o objetivo de atender à Administração com informações que lhe possibilitem verificar se as metas programadas estão sendo alcançadas como planejadas e providenciar as medidas necessárias caso desvios sejam detectados.

Como instrumento do sistema de controle interno, a contabilidade obedece a regras próprias, que têm por escopo a evidenciação dos fatos ocorridos na Administração.

Modernamente, entende-se a contabilidade como técnica capaz de produzir, com oportunidade e fidedignidade, relatórios que sirvam à Administração no processo de tomada de decisões e de controle de seus atos, demonstrando, por fim, os efeitos produzidos por esses atos de gestão no patrimônio da entidade.

A evidenciação se faz através dos registros, e consequentemente das demonstrações contábeis, mediante os quais se toma conhecimento dos bens, direitos e obrigações que estão sob a responsabilidade de todos quantos, de qualquer modo, arrecadem receitas, efetuem despesas, administrem ou guardem esses bens pertencentes às instituições públicas.

A informação contábil permite à Administração a análise e a tomada de decisões com vistas a melhorar a arrecadação de suas receitas, aperfeiçoar os mecanismos de cobrança dos seus créditos, proporcionar bases para uma melhor programação da despesa e dos desembolsos, e, ainda, dar ao administrador, ao público e àqueles com quem a entidade transaciona, elementos sobre a composição qualitativa e quantitativa do patrimônio da instituição. Por fim cumpre-lhe analisar e interpretar os resultados obtidos.

Para exercer as funções descritas, a contabilidade serve-se de mecanismo próprio que se denominou de conta. As contas devem ser estruturadas tendo em vista os objetivos da entidade. Na Administração Pública a contabilidade deve ser estruturada de tal forma que se cumpram as disposições desta lei, evidenciando os reais objetivos perseguidos pela Administração e as relações contábeis/jurídicas/econômicas.

Da mesma forma que os bens e direitos, os valores passivos (os restos a pagar, a dívida fundada e seu serviço etc.) são objeto de registro, controle e avaliação contábeis.

A organização do sistema de informações deverá ser executada sob a orientação de um Plano de Contas, que será estruturado com base nas regras impostas por esta lei, nos princípios fundamentais de contabilidade, e nas exigências da Administração.

Um esclarecimento: a organização do sistema de informação contábil depende exclusivamente, das necessidade da administração da entidade governamental, União, Estado, Município, e o Distrito Federal, que estabelecerá de per si as regras específicas, observadas as normas gerais estabelecidas por esta lei.

Assim, o planejamento contábil visará, sobretudo, permitir:

I. conhecimento da composição patrimonial, a fim de ser analisada sob os aspectos quantitativo e qualitativo;

II. conhecimento dos resultados obtidos nas operações das unidades de gestão nas atividades pelas quais são responsáveis e desenvolvidas nas áreas de responsabilidade governamental;

III. o conhecimento das relações financeiras entre os Poderes constituídos e entre os órgãos da administração direta, indireta e fundacional integrantes da organização governamental e a consolidação das contas governamentais;

IV. conhecimento dos direitos e obrigações de qualquer natureza, resultantes de leis, contratos, convênios, acordos e ajustes;

V. conhecimento de bens e valores pertencentes ou confiados à guarda ou custódia da entidade, bem como a localização da sua origem;

VI. o conhecimento dos custos dos serviços de qualquer natureza mantidos pela entidade, ou ainda da produção de produtos, a fim de determinar a sua correlação com o serviço prestado ou com o produto e de orientar decisões na fixação dos preços e correções de desvios detectados;

VII. conhecimento dos resultados da gestão de atividades financiadas com recursos financeiros constituintes de fundos especiais de qualquer natureza;

VIII. conhecimento das receitas obtidas e das despesas realizadas, observando os respectivos períodos de ocorrência, fatos geradores e o correlacionamento existente entre ambos;

IX. conhecimento da responsabilidade de todos quantos de qualquer modo arrecadem receitas, efetuem despesas ou guardem bens pertencentes ou confiados à entidade;

X. comparações ou confrontos e verificações de qualquer natureza;

XI. conhecimento do volume de operações e recursos movimentados por área de responsabilidade, bem como por toda a organização, através da consolidação das demonstrações das entidades que compõem o grupo estatal, sejam da administração direta, sejam da administração indireta;

XII. o conhecimento, a análise e a interpretação dos resultados orçamentário, primário, financeiro e econômico da gestão;

XIII. a elaboração das demonstrações contábeis, de caráter orçamentário, financeiro, patrimonial e gerencial para análises e avaliações de desempenho;

XIV. acompanhamento da execução orçamentária; (grifei)

Sob outro prisma – o econômico – extrai-se da situação fática o nítido prejuízo ao princípio da economicidade, previsto no art. 70, caput, da CRFB/88, que, nos dizeres de Marçal Justen Filho[8]

[...] consiste em considerar a atividade administrativa sob prisma econômico. Como os recursos públicos são extremamente escassos, é imperioso que sua utilização produza os melhores resultados econômicos, do ponto de vista quantitativo e qualitativo. Há dever de eficiência gerencial que recai sobre o agente público. Ele tem o dever de buscar todas as informações pertinentes ao problema enfrentado.

O princípio da economicidade adquire grande relevo na disciplina do exercício das competências discricionárias atribuídas ao Estado. O legislador não se encontra em condições de definir, de antemão, a solução mais adequada em face da economicidade. Há escolhas que somente poderão ser adotadas no caso concreto, tendo em vista as circunstâncias específicas, variáveis em face das peculiaridades. Por isso, a lei remete a escolha ao administrador, atribuindo-lhe margem de liberdade que permita a satisfação do princípio da economicidade. Sob esse ângulo, a discricionariedade resulta (também) do princípio da economicidade. Ainda que outros fundamentos condicionem a instituição de discricionariedade, é impossível considerar a liberdade do agente administrativo de modo dissociado da economicidade. Concede-se liberdade ao agente administrativo precisamente para assegurar que opte pela melhor solução possível, em face do caso concreto.

Por outro lado, a economicidade delimita a margem de liberdade atribuída ao agente administrativo. Ele não está autorizado a adotar qualquer escolha, dentre aquelas teoricamente possíveis. Deverá escolher, no caso concreto, aquela alternativa que se afigure como a economicamente mais vantajosa. (grifei)

Outro argumento trazido pelo responsável que não tem o condão de afastar o caráter irregular da conduta omissiva verificada é aquele relativo à possibilidade de se aplicar os recursos existentes em aplicação financeira cuja rentabilidade possa ser negativa, importando em perdas financeiras. A esse respeito, a análise delineada pela área técnica não merece quaisquer reparos (fls. 1166-1166v):

Num simples “exercício de inteligência”, também não pode prosperar o argumento da defesa de que uma aplicação financeira pode ter rentabilidade negativa repercutindo em dano ao erário. Destaca-se que a auditoria apurou, entre janeiro a abril/2015, os MENORES SALDOS em cada mês (Tabela 13 do Relatório de Auditoria) e a referência da rentabilidade de aplicação financeira era a da poupança, ou seja, sem risco de rentabilidade negativa.

A dinâmica correta do funcionamento dessa conta transitória de pagamento deve seguir rotinas como a seguir sugerida no intuito de periodicamente zerar saldos remanescentes: o IPREV manda o arquivo da folha de pagamento ao banco, e os valores de pagamentos nos quais haja inconsistências ou os valores não sejam reclamados somente podem permanecer nela até o dia anterior ao envio do arquivo da folha de pagamento do mês subsequente. Neste dia a conta deve ser zerada e seu saldo ser transferido para a conta 806.016-9, nesta conta ocorre aplicação financeira, e os recursos devem estar identificados pelo CPF do beneficiário. (grifei)

Impende salientar que a omissão atribuída ao responsável é bastante grave, uma vez que a não aplicação daqueles recursos importa em efetivo e inegável dano ao erário, na medida em que se tratam de recursos públicos sujeitos às perdas inflacionárias. A situação, basicamente, era a seguinte: os recursos vinculados aos fundos, na qualidade de recursos públicos, permaneciam sem movimentação por períodos significativos, sujeitando-se à corrosão de seu valor real pela sua não aplicação em investimentos de rentabilidade mínima que pudessem garantir ao menos a reposição oriunda de perdas inflacionárias.

Em um primeiro momento, tal conduta omissiva permite pressupor a possibilidade de imputação direta de débito ao responsável em função dos danos ao erário observados. No entanto, é imperioso elucidar a questão destacando que o valor de R$ 28.597,69 foi encontrado pela equipe de auditoria levando-se em conta informações oriundas do extrado bancário contido às fls. 142-164, restringindo-se ao período entre janeiro/2015 a abril/2015. Por tal motivo, entende-se mais razoável que, conforme já referido no item anterior, seja procedida tomada de contas especial no âmbito da Unidade Gestora, a fim de que se verifique cabalmente qual o montante efetivamente existente de perda de receita, delimitando-se os períodos e seus respectivos responsáveis, para adoção das medidas cabíveis.

Em virtude do exposto, entende-se pela manutenção da restrição, sugerindo-se a determinação de instauração de tomada de contas especial no âmbito do IPREV, para quantificação de eventuais danos e respectivas imputações de débitos e seus responsáveis, assim como pela determinação no sentido de que a Unidade Gestora proceda à correção da dinâmica observada relativamente à gestão das contas bancárias referidas e analisadas neste item, sem prejuízo da aplicação de penalidade de multa ao responsável, conforme disposto no art. 70, inciso II, da Lei Complementar Estadual n. 202/2000.

2. Irregularidades passíveis de cominação de multas

2.1. De responsabilidade do Sr. Adriano Zanotto

2.1.1. Ausência de auditorias realizadas pelo IPREV

A Diretoria de Controle da Administração Estadual apontou, no item 4.1.2.1.1 da conclusão do Relatório DCE n. 668/2015, a ausência de auditorias realizadas pelo IPREV, em desacordo com o disposto no art. 35 da Lei Complementar Estadual n. 412/2008.

Em suas justificativas, o responsável afirmou (fl. 936) que “os inúmeros documentos” juntados aos autos, especialmente aqueles constantes do Anexo I, demonstrariam que a fiscalização e a auditoria eram efetivamente exercidas pelo IPREV em poderes e órgãos. Por esse motivo, alegou que teria agido dentro de sua competência e adotado “todos os atos necessários” para operacionalizar as competências do IPREV, notadamente no setor de fiscalização.

Em seguida, destacou que o Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) de Santa Catarina possui mais de 130.000 segurados e pensionistas, explicando que todas as respectivas folhas de pagamento estão sujeitas à fiscalização e auditoria, frisando que estas nunca teriam deixado de ser realizadas. Aduziu que teria havido um esforço “hercúleo” para efetivar a realização das fiscalizações e auditorias frente ao reduzido quadro de servidores, com a ressalva de que mesmo em face dessa limitação, teria agido e age diligentemente.

Enfatizou (fl. 937) a realização de fiscalização e auditoria por parte do IPREV, exemplificando os métodos utilizados com a amostragem, consistente no exercício de verificação e identificação de eventuais inconsistências, configurando método “corriqueiro” nessas atividades. Insistiu que constariam nos autos diversos documentos comprovando a efetiva observância do disposto nos arts. 35 e 36 da Lei Complementar n. 412/2008.

Argumentou, ainda (fl. 937), que a fiscalização “é gênero, do qual as auditorias e inspeções são instrumentos, e que as auditorias objetivam obter dados de natureza contábil, financeira, orçamentária e patrimonial”. Em relação às inspeções, esclareceu que “visam suprir omissões e lacunas de informações, esclarecer dúvidas ou apurar denúncias quanto à legalidade e à legitimidade de atos e fatos administrativos praticados”.

Nessa linha, explicou (fl. 938) que quando se encontra qualquer inconsistência, “a GEFIS solicita esclarecimentos e adota providências a respeito”, no intuito de regularizá-la. O responsável aduziu que em sua gestão teria sido iniciado processo licitatório para aquisição de um sistema previdenciário que seria “fundamental para maior controle de fiscalização por parte da Autarquia”. Seguiu discorrendo acerca da adoção de procedimentos (fl. 938), lembrando (fls. 938-939) que entre os órgãos e poderes vigem os princípios da boa-fé e lealdade na prestação de informações.

O responsável destacou, ainda, que (fls. 939-940):

[...] o quadro de inativos mais significativo no Estado é o do Poder Executivo, sendo composto em sua maioria por servidores das áreas da saúde e educação, onde a média salarial é inferior ao Regime Geral da Previdência Social – RGPS, causando uma falsa distorção no tocante à isenção de contribuição previdenciária.

Não se pode esquecer ainda que há isenção até o dobro do teto do Regime Geral de Previdência, elencada no parágrafo 21 do art. 40 da Constituição Federal e reprisada na Lei Complementar Estadual n. 412/2008, para os servidores portadores de doenças incapacitantes e/ou invalidez permanente, o que contribui para a diferença entre a folha efetivamente paga e a folha base de contribuição.

Ademais, os percentuais apontados pelo relatório da auditoria às fls. 376, indicam de forma incipiente possíveis distorções na arrecadação, tais distorções são monitoradas e aferidas constantemente pelo IPREV que realiza constantes diligências ao constatar qualquer indício de inconformidade.

Ainda para demonstrar que enquanto gestor adotei todos os atos necessários para a operacionalização das competências do IPREV, ressalto que foi na minha gestão que incluímos o termo de ciência das obrigações e implicações previdenciárias inerentes aos requerimentos formulados pelos servidores, assim, exemplificativamente, se um servidor requeresse a licença sem vencimento, de plano já tomava ciência das suas obrigações perante o regime previdenciário acerca das contribuições e percentuais a que estava obrigado, não podendo alegar ignorância ou ausência de informação futura. Tais obrigações previdenciárias, para que dúvidas não restassem, também constavam na publicação oficial (Diário Oficial) do ato concessório do seu requerimento.

Também alegou (fl. 940) que teria solicitado junto a vários órgãos a relação dos servidores em fruição de licença sem vencimentos, o que teria originado “centenas de processos de cobrança”, o que por sua vez comprovaria a atuação fiscalizatória do IPREV. Ressaltou que durante sua gestão, por várias vezes teria pugnado pelo incremento do quadro de pessoal da área de fiscalização, pretensão esta que teria sido negada pelo grupo gestor em razão da grave crise financeira existente à época. Aduziu que diante dessa negativa, teria solicitado auditores à Secretaria de Estado da Fazenda, a qual também teria lhe negado o requerimento.

Por fim, afirmou (fl. 940) não haver qualquer fato concreto que pudesse ser imputado como irregularidade à sua gestão, em face do “fartamente demonstrado”.

Em que pesem os argumentos e justificativas apresentados pelo responsável denotarem as dificuldades inerentes ao regular exercício dos procedimentos objeto da presente análise e dos seus reiterados esforços no sentido de minorá-las, na esteira do entendimento perfilado pela área técnica (fl. 1169), entende-se que a restrição permanece, uma vez que o apontamento inicialmente realizado – ausência de auditorias in loco realizadas pelo IPREV – não foi confrontado por meio de documentos ou demais elementos que permitissem seu afastamento.

Os arts. 35 e 36 da Lei Complementar Estadual n. 412/2008 trazem em seu bojo as seguintes determinações:

Art. 35. O IPREV procederá auditoria previdenciária permanente nos poderes e órgãos, ficando os responsáveis obrigados a prestar os esclarecimentos e as informações que lhes forem solicitadas.

Parágrafo único. Sem prejuízo do disposto no caput, as unidades de controle interno dos Poderes e órgãos, no âmbito de sua esfera de atuação, e o controle externo, na forma dos arts. 58 e 59 da Constituição Estadual, poderão promover os procedimentos de auditoria previstos no art. 36 desta Lei Complementar.

Art. 36. Os procedimentos de auditoria previdenciária compreendem:

I - fiscalização quanto ao cumprimento da legislação previdenciária, no âmbito da sua competência, cabendo-lhe representar ao órgão competente na hipótese de constatação de irregularidade;

II - controle da arrecadação previdenciária;

III - fiscalização da cobrança de débitos lançados;

IV - análise dos dados do sistema informatizado dos contribuintes do sistema previdenciário; e

V - acompanhamento e supervisão periódica das contribuições previdenciárias dos segurados e pensionistas. (grifei)

Consoante referido pela unidade técnica (fl. 1169v), a “auditoria in loco permite o exame de detalhes mais profundos que o exame de documentos enviados à sede do IPREV podem não alcançar”. Como não se pode extrair dos autos a comprovação da efetiva observância dessa exigência, permanece a restrição.

Portanto, entende-se imperiosa a determinação à Unidade Gestora para que, adequando-se às suas limitações de pessoal, inicie o planejamento e realização de auditorias previdenciárias in loco, observando, na íntegra, as imposições legais contidas nos arts. 35 e 36 da Lei Complementar Estadual n. 412/2008, especialmente no que tange ao controle da arrecadação previdenciária, sem prejuízo da aplicação de penalidade de multa ao responsável, conforme disposto no art. 70, inciso II, da Lei Complementar Estadual n. 202/2000.

2.1.2. Prescrição do direito de compensação financeira do RPPS estadual com o RGPS

A Diretoria de Controle da Administração Estadual apontou, no item 4.1.2.1.2 da conclusão do Relatório DCE n. 668/2015, a prescrição do direito de compensação financeira do Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) estadual com o Regime Geral de Previdência Social (RGPS) gerando perda estimada de receita no valor aproximado de R$ 17,63 milhões (calculado até maio de 2010), em desacordo com o disposto no art. 201, § 9º, da CRFB/88.

Em suas justificativas, o responsável asseriu (fl. 941) que o próprio relatório de auditoria, às fls. 378-378v, ao elencar as atribuições de responsabilidade do gestor do RPPS, teria destacado o dever de apresentação de dados e documentos referentes a cada benefício concedido com cômputo de tempo de contribuição no âmbito do RGPS, condicionada a homologação do ato concessório do benefício à manifestação do Tribunal de Contas competente.

Nesse sentido, o responsável argumentou (fl. 941) que, em razão de não ter ocorrido homologação por parte dessa Corte de Contas, não teria como encaminhar os processos de aposentadoria para possíveis compensações, faltando o preenchimento dos requisitos mínimos necessários para tanto. Concluiu que não seria possível cogitar de imputação de responsabilidade em razão de a compensação previdenciária depender de atos de outros órgãos independentes, sobre os quais não teria qualquer poder de gestão.

No que diz respeito à inobservância às orientações prestadas pela Confederação Nacional dos Municípios, o responsável argumentou que (fls. 941-942):

Outra questão que necessita ser esclarecida é que mesmo que o relatório da auditoria à fl. 379 aponte que a Confederação Nacional de Municípios - CNM, na qualidade de órgão máximo de representação institucional dos municípios brasileiros, tenha orientado aos municípios para evitarem eventuais prejuízos em face do prazo prescricional que implementassem os requerimentos de compensação junto ao COMPREV, independente das aposentadorias serem apreciadas pelo TCE, a mesma orientação, de duvidosa eficácia, não poderia ser seguida pelo IPREV.

No caso apontado, a recomendação da Confederação Nacional dos Municípios seria para as situações em que ainda não houvesse a apreciação pelo Tribunal de Contas do ato concessório dos benefícios, o que não é a situação dos casos existentes no RPPS do Estado, geridos pelo IPREV, haja vista que aqui os processos de aposentadoria já possuem apreciação por parte do TCE/SC, contudo, foram denegados, ou seja, não foram homologados.

Ademais, não há possibilidade do IPREV apresentar o requerimento de compensação instruído com registro de aposentadoria denegado pelo TCE, porque o mesmo seria de igual forma denegado pelo Ente Federal e, por via de consequência lógica, negada seria a compensação, além de incorrermos em atos de má-fé por instruirmos processos sem os requisitos mínimos necessários e até mesmo contrários ao previsto na legislação previdenciária, o que violaria os princípios da economicidade, eficiência e legalidade, aí sim, passíveis de responsabilização.

O que precisa se ter em mente é que o ordenador e gestor do RPPS não tem competência para modificar as leis que alteraram os enquadramentos dos servidores do Estado de Santa Catarina. O que é óbvio é que somente deve se pautar nos estritos parâmetros estabelecidos nas leis de regência.

O próprio relatório de auditoria, às fls. 379, reconhece que o TCE entende que o Poder Executivo Estadual, conforme art. 57 da Lei Complementar n. 381/2007, deve adotar providências visando à adequação das Leis Complementares que tratam dos planos de carreiras e vencimentos de diversos órgãos.

E, ainda, à fl. 386 indica que a Corte de Contas vem reiteradamente recomendando à Secretaria de Estado da Administração que adote as medidas visando o cumprimento do art. 39, parágrafo 1°, da Constituição Federal.

Convém lembrar ainda que o signatário peticionou ao Supremo Tribunal Federal requerendo urgência no julgamento da ADI n. 3966 que obsta o julgamento das demais ações junto ao TJSC, que tratam da legalidade das normas que alteraram o enquadramento dos servidores do Poder Executivo Estadual, demonstrando, assim, que sempre se agiu no limite da competência legal, nem mais, nem menos. (grifado originariamente)

Ao final, o responsável concluiu (fl. 942) pela impossibilidade de lhe ser imputada responsabilidade por não dispor de competência para alterar a legislação em vigor.

No que diz respeito à sequência de atos que compõem o procedimento administrativo visado, entende-se assistir parcialmente a razão ao responsável no que diz respeito à eficácia da apresentação do requerimento de compensação instruído com registro de aposentadoria denegado pelo Tribunal de Contas. Por outro lado, entende-se que a observância à recomendação da Confederação Nacional de Municípios (CNM) configura-se instrumento imprescindível para a resolução da problemática observada, na medida em que ocasionaria a interrupção do prazo prescricional. Esta interrupção, por si só, já configuraria vantagem significativa para diminuição dos prejuízos ao sistema previdenciário do Estado, na medida em que representaria um ganho no prazo para análise dos processos e obtenção dos recursos oriundos da necessária compensação, que, em última análise, é a principal ferramenta útil a corrigir os enormes desvios observados na gestão dos recursos a serem utilizados para pagamento das aposentadorias e pensões dos servidores ligados ao Regime Próprio de Previdência Social do Estado de Santa Catarina.

Acerca dessa questão, a área técnica apresentou os seguintes comentários (fl. 1173v):

A questão da prescrição no direito de compensação previdenciária é uma situação grave que afeta as finanças do Estado de Santa Catarina como um todo, pois no momento que o RPPS não obtém essa receita, o tesouro tem que cobrir também esta parte do déficit.

Todavia a solução do problema passa pela atenção e sinergia de diversos atores, assim é importante que IPREV e Secretaria de Estado da Administração constantemente alertem o Chefe do Poder Executivo estadual para a questão, sob pena de responsabilização por omissão, considerando as providências que podem ser tomadas dadas as limitações de cada gestor.

Permanece a restrição, no sentido de recomendar a Unidade que trate o assunto com a devida atenção.

Esclarece-se que um primeiro passo positivo na solução da situação foi dado com o envio ao Poder Legislativo do Projeto de Lei Complementar 49.2/2015 que prevê a instituição do Plano de Cargos e Vencimentos dos servidores públicos civis do Quadro de Pessoal do Poder Executivo e se transformou na Lei Complementar 676/2016.

Note-se que a omissão atribuída ao responsável, a qual permitiu o transcurso de prazo prescricional do direito de compensação financeira do Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) estadual com o Regime Geral de Previdência Social (RGPS), gerando a perda estimada de receita no valor aproximado de R$ 17,63 milhões, vai de encontro aos princípios norteadores da atuação da Administração Pública estadual insculpidos no art. 9º, § 4º, da Lei Complementar Estadual n. 381/2007:

Art. 9º O funcionamento da Administração Pública Estadual, observado o que determina o art. 14 da Constituição do Estado, obedecerá ao disposto nesta Lei Complementar e na legislação aplicável, relativamente ao planejamento, à coordenação, à descentralização, à desconcentração, à execução, à delegação de competência e ao controle governamental.

§ 4º A Administração Pública Estadual primará por maior eficiência, eficácia, economicidade e transparência administrativas, bem como pela participação da sociedade nas decisões governamentais. (Redação dada pela Lei Complementar nº 534, de 20/04/2011) (grifei)

Considerando-se a conjuntura fática observada e o elevado montante estimado a título de perda de receita em cotejo com a previsão expressa de lei da atuação calcada no planejamento e coordenação voltados à eficiência, eficácia e economicidade, percebe-se o quanto, de fato, as justificativas apresentadas revestem-se de fragilidade argumentativa, não tendo o condão de afastar a responsabilização do gestor.

Percebe-se, do exposto, que a omissão no que diz respeito à simples adoção dos atos suficientes à interrupção da prescrição implica na responsabilização dos gestores responsáveis tanto pelo IPREV quanto pela Secretaria de Estado da Administração, conforme será verificado adiante.

Portanto, entende-se pela manutenção da presente restrição, reiterando-se a necessidade – já mencionada anteriormente neste parecer – da instauração de tomada de contas especial no âmbito da Unidade Gestora do sistema de previdência própria do Estado de Santa Catarina, sem prejuízo da aplicação de penalidade de multa ao responsável, conforme disposto no art. 70, inciso II, da Lei Complementar Estadual n. 202/2000.

2.1.3. Utilização indevida de recursos previdenciários

A Diretoria de Controle da Administração Estadual apontou, no item 4.1.2.1.3 da conclusão do Relatório DCE n. 668/2015, a utilização indevida de recursos previdenciários em desacordo com o disposto no art. 30, §§ 1º, 5º, 6º e 7º da Lei Complementar Estadual n. 412/2008.

Em suas justificativas, o responsável qualificou (fl. 944) a restrição apontada como “inconsistente”, argumentando que o equívoco da análise residiria na ausência de diferenciação entre o que configura reserva da taxa de administração e o que constitui valores devidos pelos fundos relativos às despesas previstas em orçamento.

Explicou o gestor que a reserva da taxa de administração somente poderia ser utilizada quando a taxa de administração fosse fixada por decreto, o que apenas teria ocorrido, efetivamente, no ano de 2011. Por outro lado, ante a ausência de fixação da taxa por decreto, apurar-se-iam os valores devidos pelos fundos financeiro e previdenciário a título de taxa de administração correspondente às despesas efetivamente realizadas no orçamento do exercício anterior. Desse modo, haveria divisão proporcional entre os fundos, com as respectivas contribuições de cada um a título de taxa de administração para fazer frente às despesas da unidade gestora.

Nesse sentido, alegou (fl. 944) que, na realidade, houve a retirada dos valores referentes à taxa de administração do fundo financeiro, após o que foi feito levantamento dos valores devidos à unidade gestora, a mesmo título, pelo fundo previdenciário. Concluiu que não teria havido a utilização de reserva de recursos, mas sim de valores devidos pelos fundos financeiro e previdenciário. Asseriu que, do contrário, haveria afronta ao princípio da legalidade.

Adiante, após transcrever dispositivo legal acerca da matéria, concluiu (fl. 945) que teria agido no estrito cumprimento da legislação em vigor à época. Ressaltou que a devolução apontada pelo relatório técnico teria sido fruto de determinação do Conselho de Administração do RPPS/SC, “não havendo o que se levantar sobre outros recursos”, ante a sua inconsistência.

Examinando os argumentos e justificativas apresentados pelo responsável, a área técnica delineou os seguintes esclarecimentos e ponderações (fl. 1175):

A taxa de administração é o valor que os fundos contribuem para que o IPREV mantenha suas atividades, ou seja são os recursos que pagam as despesas administrativas anuais.

A reserva da taxa de administração é a sobra do valor que os fundos contribuem ao IPREV menos as despesas administrativas anuais, tal reserva só pode ser constituída quando houver definição do percentual da taxa em texto legal.

Como o próprio Sr. Adriano admite, nos anos de 2012 e 2013 não houve a definição do percentual da taxa. No exercício de 2011 ocorreu a definição da taxa. Portanto, o valor que sobrou do exercício de 2011 constituiu reserva do IPREV e poderia ser ultilizado em anos subsequentes. Já os valores que sobraram nos exercícios de 2012 e 2013 não poderiam constituir reserva e, portanto, deveriam ser devolvidos ao fundo.

Contudo, os documentos demonstram que os valores que sobraram de 2012 e 2013 não foram devolvidos ao final dos respectivos exercícios (Tabela 6 do Relatório 668/2015, fl. 388).

Houve em dezembro de 2014 a devolução ao Fundo Previdenciário (fl. 109) de R$ 2.692.525,95 (dois milhões, seiscentos e noventa e dois mil, quinhentos e vinte e cinco reais e noventa e cinco centavos).

Porém, considerando a extinção do Fundo Previdenciário determinada pelo artigo 11 da Lei Complementar nº 662/2015 (estadual), o apontamento perde o objeto no sentido de que a devolução a tal fundo, para proteção dos futuros beneficiários, não é mais possível, tendo estes beneficiários do fundo extinto migrado para o Fundo Financeiro e sendo este deficitário e suportado por aportes do tesouro estadual. (grifei)

Extrai-se da manifestação da área técnica que há nítida delimitação legal entre taxa de administração e a reserva desta, restando igualmente clara a necessidade de prévia definição de percentual a ser adotado em relação à taxa, cuja inobservância em relação ao período analisado configurou a presente restrição. Resta patente, portanto, a configuração da irregularidade.

Em vista disso, este órgão ministerial diverge da conclusão adotada pela Diretoria de Controle da Administração Estadual, na medida em que a simples extinção do Fundo Previdenciário pelo art. 11 da Lei Complementar Estadual n. 662/2015 não significa, necessariamente, a perda de objeto da presente restrição.

Na hipótese aventada pela área técnica, a lei referida representaria verdadeiro instrumento de convalidação da irregularidade, uma vez que se deixaria de atribuir as devidas responsabilidades e as consequências delas advindas ante a aparente supressão do contexto fático que deu gênese àquela. Trata-se de conclusão com a qual não se pode concordar: se é indiscutível a ocorrência da situação fática que deu azo à irregularidade, bem como que essa se escorou em previsão legal vigente à época, a superveniência de lei que determina a extinção da entidade ou fundo que suportou o prejuízo não pode funcionar como óbice a penalização dos responsáveis, sobretudo levando-se em conta o alto valor envolvido (R$ 3.584.456,23), bem como o fato de tratar-se de matéria tão sensível como a previdenciária.

Ademais, outro argumento lógico que afasta a tese aventada pela área técnica cinge-se ao fato de que essa “utilização indevida de recursos” pode comportar em seu bojo eventual dano ao erário. Nesse sentido, conforme já exaustivamente exposto por este Ministério Público de Contas, a análise combinada das diversas irregularidades que permeiam as diversas gestões e os agentes públicos responsáveis, direta ou indiretamente, permite vislumbrar o grau de negligência e falta de zelo que caracterizam a estrutura que compõe o sistema previdenciário do Estado. Dessa forma, não se entende razoável limitar as providências a meras sugestões, determinações e recomendações, porém estendê-las a fim de apurar valores e responsabilidades.

Ante o exposto, entende-se pela manutenção da restrição, com a consequente aplicação de multa ao responsável, nos termos dispostos no art. 70, inciso II, da Lei Complementar Estadual n. 202/2000, sem prejuízo da instauração de tomada de contas especial no âmbito da Unidade Gestora.

2.1.4. Inexistência de registros individualizados dos segurados do Fundo Previdenciário e do Fundo Financeiro

A Diretoria de Controle da Administração Estadual apontou, no item 4.1.2.1.4 da conclusão do Relatório DCE n. 668/2015, a inexistência de registros individualizados dos segurados do Fundo Previdenciário e do Fundo Financeiro, em desacordo com o art. 2º, inciso VI, da Lei Complementar Estadual n. 412/2008 e com o art. 12 da Portaria n. 403/2008 do Ministério da Previdência Social.

O responsável apresentou justificativas (fl. 948) relativas à adoção de procedimento licitatório, conduzido pelo CIASC, para aquisição de um sistema previdenciário, esclarecendo que a respectiva licitação fora anulada por esse Tribunal de Contas. Ressaltou a manutenção de previsão orçamentária de recursos necessários à aquisição do sistema em comento. Nesse sentido, alegou que teria encaminhado solicitação para aquisição de software, frisando a submissão aos requisitos exigidos nos Decretos Estaduais n. 1.045/2012 e n. 2.611/2009, assim como à homologação por parte da Secretaria de Estado da Administração e da Secretaria de Estado da Fazenda, além de parecer conclusivo do Grupo Gestor.

Afirmou (fl. 948), ainda, que os registros individualizados dos segurados existem, mas que seriam centralizados, administrados “pela SEA, PMSC e demais órgãos e Poderes”. Salientou que os dados, quando necessitados, são solicitados pelo IPREV e disponibilizados pelos gestores dos referidos órgãos e entes. Ante tais justificativas, asseriu (fls. 948-949) ter agido dentro de sua competência, perseguindo a eficaz aplicação da legislação previdenciária, de modo que não poderia lhe recair qualquer responsabilidade.

De fato, as justificativas apresentadas pelo responsável guardam correspondência com o contexto fático observado, sobretudo quando em cotejo com o conteúdo do Ofício n. 479/2013 (Anexo VIII às fls. 710-713), do qual se extrai o esforço empreendido no sentido de sanar a situação problemática enfrentada na Unidade Gestora.

Desse modo, entende-se possível afastar a responsabilização do Sr. Adriano Zanotto, mantendo-se, contudo, a restrição, no sentido de se recomendar ao IPREV que, dentro de suas limitações financeiras, adote medidas adequadas à manutenção de registros individualizados dos segurados do Fundo Previdenciário e do Fundo Financeiro, em atenção ao disposto no art. 2º, inciso VI, da Lei Complementar Estadual n. 412/2008 e no art. 12 da Portaria n. 403/2008 do Ministério da Previdência Social.

2.1.5. Diferença entre contribuições dos segurados e contribuições patronais

A Diretoria de Controle da Administração Estadual apontou, no item 4.1.2.1.5 da conclusão do Relatório DCE n. 668/2015, a diferença entre contribuições do segurado em comparação com as contribuições patronais, no exercício de 2014, em desacordo com o art. 17, incisos I, II e III, da Lei Complementar Estadual n. 412/2008.

Em face desse apontamento, o responsável limitou-se a transcrever as justificativas apresentadas pelo IPREV, no seguinte teor (fls. 949-950):

A gerência de fiscalização adota metodologia própria, observando o GAP, ou seja, a diferença entre os valores totais creditados das contribuições previdenciárias, dos poderes e órgãos, e os correspondentes percentuais de alíquotas de contribuição.

Regularmente aparecem pequenas diferenças que são percebidas nas folhas de pagamento, e tem sua origem em restituições, devoluções de contribuição, compensações e outras rubricas que o órgão restitui ao servidor.

Implica que o GAP é monitorado mensalmente, e ocorrendo distanciamento acentuado, entre as curvas dos valores plotados graficamente, são adotadas as diligências necessárias. E que a constatação realizada às fls. 391V e 392, 392V, representa sutil análise dos achados, remetendo à conclusões açodadas, sendo que o IPREV controla em rotina de longa data, e observa a constante diferença, resultado das alterações naturais das folhas de pagamento. E que tal ACHADO representa uma linha de corte isolada dentro do exercício, que sofre dezenas de alterações.

Não havendo concretamente qualquer indício de irregularidade a ser apontado no achado 2.8.1 e 2.8.2, e ainda, para apontar a origem da pequena diferença seria necessário que fossem levantados no exercício de 2014 todos os processos administrativos e judiciais que possam ter interferido na pequena alteração apresentada.

Ainda, freqüentemente, por decisão judicial, o recolhimento patronal resta prejudicado, nos casos em que o servidor paga somente a alíquota relativa ao servidor e ingressa na justiça suspendendo a obrigação do recolhimento da cota patronal. Fato relevante na distorção dos valores apontados nos achados.

Ademais, os relatórios de onde foram extraídas as informações, que subsidiaram tal Achado, são meramente gerenciais e com o propósito de indicar severas discrepâncias, que se sobressaem, ante a normalidade de percentuais e valores que diferem na proporção das alíquotas de contribuição previdenciária. Em que pese os valores apontados apresentarem divergência no cálculo, seu total é irrelevante perante o cômputo global das receitas de contribuições previdenciârias.

Após essa transcrição, o responsável afirmou (fl. 950) não lhe caber qualquer responsabilidade, uma vez que “efetivamente não se apontou concretamente qualquer distorção, erro no pagamento ou recolhimento das contribuições”.

Da leitura atenta do excerto colacionado, percebe-se a contradição em que a argumentação incide, pois, ao afirmar possuir metodologia própria na qual pequenas diferenças percebidas seriam monitoradas para adoção de diligências necessárias em caso de diferenças consideráveis, avoca para si responsabilidade de proceder ao exame detido de cada alteração passível de representar eventual prejuízo ao sistema. Nessa medida, a assertiva de que deveria levantar dados do exercício de 2014 relativos a processos administrativos e judiciais para explicar a alteração que ensejou a irregularidade denota a sua omissão, mesmo levando-se em conta a sistemática própria de análise.

Não prospera, igualmente, o argumento de que o valor refletiria uma “pequena alteração”, tendo em conta que o montante de R$ 33.868,69 não perfaz quantia irrisória, sobretudo levando-se em consideração a conjuntura na qual a realidade previdenciária do País está inserida.

Outra não foi a conclusão a que chegou a área técnica, entendendo que (fls. 1177v-1178):

Os relatórios que o responsável denomina de “meramente gerenciais” foram obtidos por meio do Sistema Integrado de Planejamento e Gestão Fiscal – SIGEF e representam os registros das receitas auferidas pelos Fundos Financeiro e Previdenciário no exercício de 2014, eles constam dos autos (fls. 112, 115, 118, e 120) e podem ser manuseados, lidos, e realizando-se uma operação matemática básica chega-se aos valores das diferenças apontadas.

Os valores das diferenças que o responsável chama de “irrelevantes” correspondem a R$ 33.868,69 (trinta e três mil e oitocentos e sessenta e oito reais e sessenta e nove centavos).

Apesar de afirmar que há uma metodologia de fiscalização, e elencar motivos que justificariam as diferenças, o responsável não apresentou nenhum documento que corroborasse tais afirmações.

Disse, ainda, que para apontar as origens de tais diferenças precisaria levantar, no exercício de 2014, todos os processos administrativos e judiciais que possam ter interferido na pequena diferença apresentada. Tal afirmação leva a conclusão que não existiu controle mensal sobre a diferença destas receitas em 2014. Pois se houvesse existido, todo mês deveria ser produzido e arquivado um documento no qual estivessem demonstradas as diferenças do mês e suas causas, e eventuais procedimentos de correção, em moldes similares a uma conciliação bancária mensal, no caso conferência de receitas e alíquotas (grifei).

Logo, entende-se pela manutenção da restrição, nos moldes em que originalmente apontada, com a consequente aplicação da multa prevista no art. 70, inciso II, da Lei Complementar Estadual n. 202/2000 ao responsável.

2.1.6. Contas contábeis do passivo com saldos elevados, crescentes e desconhecida a totalidade das origens dos valores

A Diretoria de Controle da Administração Estadual apontou, no item 4.1.2.1.6 da conclusão do Relatório DCE n. 668/2015, a existência de contas contábeis do passivo com saldos elevados, crescentes e desconhecida a totalidade das origens dos valores (contas 21881040800 e 21881041400), em desacordo com o art. 83 da Lei n. 4.320/64.

Em suas justificativas, o responsável afirmou (fl. 951) ser possível a verificação, pelas próprias informações prestadas pelo setor competente do IPREV, Gerência de Administração, Finanças e Contabilidade, que a conta relativa a valores rejeitados pelo Banco do Brasil seria provisória, uma vez que após o decurso de 30 dias o Banco encaminharia os valores rejeitados para a conta n. 806.016-9 do IPREV, na qual seriam contabilizados e aplicados os recursos.

Lembrou (fl. 951) que o IPREV possuiria “as informações necessárias ao controle dos valores e suas origens”, sendo que o controle dos valores referentes ao bloqueio de pensões, no caso do não recadastramento no tempo e modo devidos, seria realizado pela Gerência de Pensões. Esclareceu, ainda, que os recursos bloqueados, referentes às aposentadorias e pensões, seriam de direito e propriedade dos servidores segurados, aguardando os respectivos procedimentos para desbloqueio e depósito na conta de titularidade do beneficiário ou até verificação da pertinência do pagamento que, caso indevido, retornaria ao IPREV.

Concluiu (fl. 951) o responsável alegando que o IPREV não teria ingerência no que tange aos saldos apresentados, sob o argumento de que não seria possível prever quantos pensionistas ou inativos deixariam de se recadastrar ou apresentariam inconsistências em seus cadastros com as respectivas rejeições pelo Banco. Ao final, aduziu não haver qualquer ato ou fato que pudesse implicar em sua responsabilização.

Em que pesem os argumentos e justificativas apresentados, não assiste razão ao responsável no que diz respeito à suposta regularidade da situação fática sob exame. Conforme explicitado pela área técnica (fl. 1178v):

(...) nos registros contábeis da Unidade, não há identificação de todos os proprietários dos recursos, são registrados valores de forma genérica, inclusive no CNPJ do próprio IPREV (fls. 1150 e 1151), e tal situação persiste até junho de 2016 (fls. 1149 e 1152). Desta forma, confirma-se o descumprimento da Lei nº 4.320/1964, em especial seu artigo 88:

Art. 88. Os débitos e créditos serão escriturados com individuação do devedor ou do credor e especificação da natureza, importância e data do vencimento, quando fixada (grifou-se).

Permanece a restrição no sentido de determinar ao IPREV que contabilize estes valores de forma a identificar individualmente os credores desses recursos (grifei).

Conforme visto inicialmente, a restrição importou em inobservância também ao art. 83[9] da Lei n. 4.320/64, que traz a regra geral sobre a importância da contabilidade no âmbito da Administração Pública. Acerca do dispositivo em tela, Machado Jr. e Heraldo da Costa Reis comentam[10]:

Com este artigo, a lei inicia as disposições que orientarão o exercício das funções contábeis na Administração Pública, impondo à contabilidade, como técnica processadora de informações para o controle e avaliação da gestão patrimonial, as regras que deverão evidenciar-se através dos registros e relatórios em que se louvarão as decisões administrativas.

Mostra o artigo que a missão da contabilidade é de ordem universal, isto é, abrange todos os atos, (decisões) e fatos de gestão, (efeitos ou consequências) quer se trate da receita, da despesa, da administração ou guarda de bens e valores pertencentes ou de propriedade da entidade governamental (como os prédios, os dinheiros etc.) ou ela confiados (como as cauções, as arrecadações por conta de terceiros etc.).

Note-se que o artigo ora comentado procura individualizar a responsabilidade de todos quantos, de qualquer modo, arrecadem receitas, efetuem despesas, administrem ou guardem bens pertencentes à Fazenda Pública ou a ela confiados, o que obviamente constitui política acertada porque toda responsabilidade é individual (grifei).

Já no que se refere ao previsto no art. 88, os autores referidos delineiam as seguintes considerações[11]:

Também de natureza didática, este artigo é da mais alta importância porque impôs:

- quanto aos devedores, a individuação dos contribuintes e outros devedores da Fazenda Pública com indicação do nome (e se possível do endereço); da origem da dívida (ou natureza, se é tributária ou de outra espécie); da importância devida; da data de vencimento. O total da dívida ativa poderá ser contabilizado sinteticamente por meio das partidas dobradas e o registro individual feito em fichas, cartões ou por intermédio de algum sistema de processamento mecânico ou eletrônico de dados, considerando, entretanto, a dívida ativa em cobrança individual e judicial;

- quanto aos credores, deve ser feito o registro por nome de cada um (com o endereço, se possível); a importância a pagar e a data (pelo menos o exercício) de vencimento – isto quanto aos restos a pagar e a outros créditos contra a Fazenda Pública e a natureza do crédito (se restos a pagar, se dívida fundada etc.) (grifei).

Portanto, entende-se pela manutenção da presente restrição, determinando-se ao IPREV que adote providências no sentido de contabilizar os valores analisados de forma a identificar individualmente os respectivos credores, em observância ao previsto nos arts. 83 e 88 da Lei n. 4.320/64, sem prejuízo da aplicação de penalidade de multa ao responsável, conforme disposto no art. 70, inciso II, da Lei Complementar Estadual n. 202/2000.

2.1.7. Ausência de receita proveniente de contrato com o Banco do Brasil para exploração da folha de pagamentos previdenciários e aplicação financeira

A Diretoria de Controle da Administração Estadual apontou, no item 4.1.2.1.7 da conclusão do Relatório DCE n. 668/2015, a ausência de receita proveniente de contrato com o Banco do Brasil para exploração da folha de pagamentos previdenciários e aplicação financeira, em desacordo com art. 8º, § 1º, inciso VII, e § 2º, inciso II, da Lei Complementar Estadual n. 412/2008.

Em suas justificativas, o responsável transcreveu (fls. 953-954) os arts. 8º, 26, 87 e 119, da Lei Complementar Estadual n. 381/2007, que tratam da caracterização do IPREV no âmbito da Administração Pública estadual.

Em seguida, alegou (fl. 954) que o contrato assinado entre o Governo do Estado de Santa Catarina e o Banco do Brasil teria comprometido todos os entes da administração direta e indireta, conforme disposto em sua Cláusula Segunda, ali transcrita (fls. 954-955). A esse respeito, explicou (fl. 955) que a negociação com o Banco do Brasil teria partido “única e exclusivamente do Governo do Estado”, tanto que o procedimento licitatório fora realizado “sem qualquer ingerência da Autarquia”, contando tão somente com sua adesão.

O responsável apontou, ainda (fl. 955), a existência de previsão expressa para movimentação dos recursos do RPPS/IPREV de ambos os fundos então existentes (leia-se financeiro e previdenciário). Reiterou a mera adesão do IPREV ao contrato, ressaltando que, na qualidade de gestor, não detinha competência para se insurgir contra aquele contrato firmado, de modo que não poderia ser responsabilizado por qualquer irregularidade advinda da situação.

Entretanto, nota-se que tais justificativas esbarram numa questão bastante singela: a expressa autonomia administrativa, patrimonial e financeira em relação ao Poder Executivo conferida ao IPREV, constante no art. 11 da Lei Complementar Estadual n. 412/2008:

Art. 11. A unidade gestora do RPPS/SC é o Instituto de Previdência do Estado de Santa Catarina - IPREV, mantido na forma jurídica de autarquia, com personalidade jurídica própria e autonomia administrativa, patrimonial e financeira, em relação ao Poder Executivo, e vinculado à Secretaria de Estado da Administração, com sede no Município de Florianópolis e foro na Comarca da Capital do Estado de Santa Catarina (grifei).

Imperativo atentar para o fato de que tal autonomia, nos seus espectros administrativo, patrimonial e financeiro, permitia plenamente a adoção de medidas, por parte da Unidade Gestora, no sentido de otimizar a relação estabelecida com o Banco do Brasil, no intuito de geração de receitas embasadas justamente nos termos dispostos no art. 8º, § 1º, inciso VII, e § 2º, inciso II, da Lei Complementar Estadual n. 412/2008.

Neste contexto, relembre-se que a área técnica, no relatório técnico inicial, apontara a irregularidade com base nas seguintes ponderações (fls. 395v-396):

Contudo, dada a autonomia financeira do RPPS/SC, este, caso aderisse ao contrato geral do Estado, deveria receber uma parte proporcional desta receita, já que há diferença entre a receita geral do Estado e a receita dos Fundos Financeiro e Previdenciário, pois estas pertencem aos seus segurados. Não havendo rateio da receita proveniente do contrato Banco do Brasil/Estado de Santa Catarina, deveria o RPPS/SC licitar a gestão da sua folha de pagamentos previdenciários para obter a melhor oferta financeira, em benefício dos seus segurados e do Instituto.

É salutar esclarecer e distinguir que o fato do Tesouro do Estado suportar a maior parte do déficit do Fundo Financeiro não é motivo para que a receita devida ao RPPS/SC fique com o Tesouro, pois para o bom funcionamento do regime previdenciário é necessário que o próprio regime receba todas as receitas de sua competência, como consequência o valor do seu déficit será apontado de forma correta, e não distorcido pelo não recebimento de uma receita sua. O real conhecimento do déficit é essencial para discussão e tomada de decisões em relação à política previdenciária.

No mesmo sentido, ocorre que o Fundo Previdenciário possui valores substanciais em aplicações financeiras no Banco do Brasil e que ali estão por força do contrato com a instituição bancária (fl. 166 a 175), conforme explica o item 2.5 do documento que firmou a política de investimentos do IPREV para o ano de 2015 (fl. 178).

Alerta-se que o Banco do Brasil comprou por R$ 247.794.788,36 (fl. 172) a exclusividade de centralizar as movimentações financeiras estaduais, inclusive as movimentações do IPREV. O Instituto se submeteu ao contrato (fl. 175, Termo de Adesão do IPREV) sem auferir parcela desta receita, sendo que é o IPREV um dos promotores de negócios ao Banco do Brasil, gerando movimentações de folha de pagamento e de aplicações financeiras.

Estas movimentações, que são recursos dos segurados do Fundo, deveriam proporcionar o máximo retorno possível, incluindo a eventual negociação com instituições financeiras com melhores condições negociais e financeiras no mercado, obedecidas as disposições legais. Contudo, hoje estes valores ficam depositados no Banco do Brasil sem que este remunere o Fundo Previdenciário. Ou seja, o IPREV se submete ao contrato firmado entre Banco do Brasil/Estado de Santa Catarina e as receitas originárias deste contrato estão restritas ao poder executivo, deixando a autarquia sem qualquer renda originária deste acordo. (grifei)

Não subsistem, portanto, as justificativas e explicações apresentadas pelo responsável.

Desse modo, entende-se pela manutenção da restrição, sugerindo-se à Unidade Gestora que adote as medidas necessárias e suficientes à maximização e otimização da gestão de suas receitas em prol dos segurados, consoante disposto art. 8º, § 1º, inciso VII, e § 2º, inciso II, da Lei Complementar Estadual n. 412/2008, sem prejuízo da aplicação de penalidade de multa ao responsável, conforme disposto no art. 70, inciso II, da Lei Complementar Estadual n. 202/2000.

2.1.8. Não adoção pelo IPREV de todas as medidas necessárias para que os Poderes e órgãos remetessem informações sobre os processos de aposentadoria, para a devida conferência

A Diretoria de Controle da Administração Estadual apontou, no item 4.1.2.1.8 da conclusão do Relatório DCE n. 668/2015, a não adoção pelo IPREV de todas as medidas necessárias para que os Poderes e órgãos remetessem informações sobre os processos de aposentadoria, para que fosse realizada a devida conferência, em desacordo com o art. 44, §§ 7º e 8º, da Lei Complementar Estadual n. 412/2008.

Em face dessa restrição, o responsável afirmou (fl. 955) que, em cumprimento à legislação de regência, teria solicitado a todos os Poderes e órgãos o envio dos processos de aposentadoria, conforme documentos anexos. Aduziu (fl. 956) que sempre que necessário os Poderes e órgãos remetem ao IPREV as fichas financeiras para análise do setor de fiscalização, o qual verificaria a correta composição da remuneração do servidor.

Explicou (fl. 956) que, dentro dos procedimentos de concessão de aposentadoria, os processos eram remetidos ao IPREV em caso de dúvida sobre as rubricas componentes dos vencimentos, destacando que a contratação do sistema previdenciário iniciada em sua gestão seria capaz de conter as transcrições funcionais dos servidores para maior controle e fiscalização.

Ao final, afirmou (fl. 956) que, ante a adoção de medidas para que o IPREV tivesse acesso aos processos, bem como as medidas adotadas conforme disposto acima, não lhe poderia ser atribuída responsabilidade.

De fato, há, nos documentos anexados aos autos, indícios de que o responsável teria diligenciado no sentido de atender ao disposto no 44, §§ 7º e 8º, da Lei Complementar Estadual n. 412/2008, a exemplo do Ofício n. 479/2013 (Anexo VIII às fls. 710-713), já mencionado no item 2.1.4 deste parecer.

Na mesma direção, a área técnica fez referência às cópias de ofícios do IPREV remetidos à ALESC, ao Ministério Público do Estado de Santa Catarina, à Polícia Militar, ao Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina e a esse Tribunal de Contas (fls. 925-929), relativos ao exercício de 2012, contendo solicitação de cópias de processos de aposentadorias.

Contudo, há que se atentar, igualmente, para a ressalva aposta na análise elaborada pelo área técnica (fl. 1181), mencionando a existência de relatos de “servidores do IPREV, durante a auditoria, no sentido de que nem sempre os poderes e órgãos enviam as informações em tempo hábil”.

Por tais razões, entende-se que, apesar do parcial atendimento à legislação aplicável por parte do gestor – suficiente a afastar sua responsabilização –, deve ser mantida a restrição no sentido de que se recomende ao IPREV a adoção de todas as medidas necessárias à obtenção das informações devidas e necessárias, inclusive medidas judiciais, em atenção ao previsto no 44, §§ 7º e 8º, da Lei Complementar Estadual n. 412/2008.

2.1.9. Elaboração da folha de pagamentos dos inativos do Poder Executivo realizada pela Secretaria de Estado da Administração, demonstrando a fragilidade da capacidade de gestão do IPREV

A Diretoria de Controle da Administração Estadual apontou, no item 4.1.2.1.9 da conclusão do Relatório DCE n. 668/2015, a elaboração da folha de pagamentos dos inativos do Poder Executivo realizada pela Secretaria de Estado da Administração, demonstrando a fragilidade da capacidade de gestão do IPREV, em desacordo com o art. 11, § 3º, da Lei Complementar Estadual n. 412/2008.

Em suas justificativas, o responsável reiterou (fl. 956) que o IPREV teria acesso às informações “sempre que se fazem necessárias”, de modo que não haveria “qualquer prejuízo à boa gestão da Autarquia e do RPPS, mormente no que se refere à fiscalização previdenciária”.

Alegou (fls. 956-957) que, durante os anos que esteve à frente da Unidade Gestora, teria buscado cumprir todas as atribuições previstas na Lei Complementar Estadual n. 412/2008 e demais normas, sendo que limitações e dificuldades econômico-financeiras e administrativas “às vezes dificultavam a otimização dos procedimentos”, o que, todavia, não impedia a capacidade de gestão do IPREV, o qual “conta com corpo técnico altamente especializado e servidores comprometidos com a correta execução de suas atribuições”.

Argumentou, ainda (fl. 957), que a aquisição de software para implantação do sistema previdenciário “permitirá que a elaboração da folha de pagamento dos inativos do poder executivo seja realizada pelo IPREV”, enfatizando sua conduta no sentido de alcançar os objetivos perseguidos pelo IPREV.

Inicialmente, não é despiciendo observar que a conduta que deu azo à restrição ora analisada representa ofensa direta à autonomia ínsita ao IPREV, conforme comentado no item 2.7 deste parecer. Não parece crível que uma das principais funções que justificam a criação de um determinado órgão seja executada por outra entidade da Administração Pública. Nesse caso, não somente resta ferida a autonomia conferida por lei à Unidade, mas a própria eficiência na gestão dos recursos que servem ao custeio do sistema previdenciário próprio do Estado, carregando com desnecessária burocracia os procedimentos necessários para tal fim.

Outro não é o entendimento ventilado pela Diretoria de Controle da Administração Estadual (fl. 1182):

Para esta reinstrução, é claro que se a autarquia detivesse o controle da elaboração da folha de pagamentos de inativos a sua capacidade de gestão seria muito maior do que depender da boa vontade de outro órgão para obter informações, realizar correções, etc., por mais solícita que seja a SEA em atender aos pedidos do IPREV em relação a folha de pagamentos. No mínimo existe um tempo gasto com comunicações entre as partes, aliada à questão dos funcionários da SEA ter outras atribuições além do que atender a autarquia.

Aliás, um exemplo claro da fragilização da gestão que acarreta esta situação é que o IPREV solicitou formalmente (fls. 196 a 207) à SEA que bloqueasse alguns pagamentos de inativos acima do teto legal e a secretaria, conforme manifestação do secretário neste processo, não efetuou o bloqueio por divergir do entendimento da autarquia. (grifei)

Há que se levar em conta, não obstante, a comprovada adoção de medidas por parte do responsável no sentido de minorar a situação problemática e otimizar a gestão interna do IPREV, conforme debatido nos itens 2.1.4 e 2.1.8 deste parecer. No entanto, a situação observada denota a insuficiência dos esforços empreendidos pelo gestor para o alcance daquele intento.

Em vista do exposto, entende-se necessária a manutenção da restrição no sentido de se recomendar à Unidade Gestora que promova a adoção medidas eficazes para cessar a interferência externa em sua gestão, em atenção à autonomia que lhe foi atribuída por lei, assim como em observância ao disposto no art. 11, § 3º, da Lei Complementar Estadual n. 412/2008, sem prejuízo da aplicação de penalidade de multa ao responsável, conforme disposto no art. 70, inciso II, da Lei Complementar Estadual n. 202/2000.

2.1.10. Não adoção pelo IPREV das medidas necessárias para que as Unidades Gestoras que possuíssem segurados do RPPS lhe enviassem detalhamento do Relatório Demonstrativo da Folha de Pagamento

A Diretoria de Controle da Administração Estadual apontou, no item 4.1.2.1.10 da conclusão do Relatório DCE n. 668/2015, a não adoção pelo IPREV das medidas necessárias para que as Unidades Gestoras que possuíssem segurados ao RPPS lhe enviassem detalhamento do Relatório Demonstrativo da Folha de Pagamento, em desacordo com os arts. 17, § 1º, e 89 da Lei Complementar Estadual n. 412/2008, c/c os arts. 28, 29 e 30 do Decreto Estadual n. 3.337/10.

Inconformado com a restrição em tela, o responsável escorou-se (fl. 957) nas justificativas apresentadas pelo IPREV, as quais alegaram que a Unidade Gestora, dentro de suas limitações, teria solicitado aos Poderes e órgãos as fichas financeiras para análise, caso verificada alguma inconsistência. A explicação fornecida esclarece que “quando a metodologia GAP apresenta qualquer distorção significativa”, seriam realizadas as devidas fiscalização e diligência.

Em vista dessas justificativas, o responsável concluiu (fl. 957) não haver qualquer responsabilização a ser feita quanto à sua pessoa.

Cabe refutar, de imediato, tais justificativas, na medida em que as explicações nelas contidas vão ao encontro do caráter irregular atribuído às condutas observadas naquela Unidade, notadamente em função de os arts. 28 e 29 do Decreto Estadual n. 3.337/10 determinarem expressamente que os demonstrativos devem ser enviados até o quinto dia útil do mês subsequente ao pagamento, não trazendo qualquer ressalva ou exceção relativas à constatação de inconsistências, tal como referido pelo responsável.

Assim sendo, entende-se pela manutenção da restrição, no sentido de recomendar à Unidade Gestora que adote as medidas necessárias ao envio dos Relatórios Demonstrativos da Folha de Pagamento por parte das Unidades Gestoras, em atenção ao disposto nos arts. 17, § 1º, e 89 da Lei Complementar Estadual n. 412/2008, assim como nos arts. 28, 29 e 30 do Decreto Estadual n. 3.337/10, sem prejuízo da aplicação de penalidade de multa ao responsável, conforme disposto no art. 70, inciso II, da Lei Complementar Estadual n. 202/2000.

2.2. De responsabilidade do Sr. Renato Luiz Hinnig

2.2.1. Diferença entre contribuições do segurado em comparação com as contribuições patronais

A Diretoria de Controle da Administração Estadual apontou, no item 4.1.2.2.1 da conclusão do Relatório DCE n. 668/2015, a diferença entre contribuições do segurado em comparação com as contribuições patronais, em junho de 2015, em desacordo com o art. 17, incisos I, II e III, da Lei Complementar Estadual n. 412/2008.

Do corpo do referido relatório técnico (fls. 392-393) extrai-se que a parcela de responsabilidade do Sr. Renato Luiz Hinnig com relação à presente restrição refere-se à diferença na guia de Recolhimento e Informações Previdenciárias ao Fundo Financeiro emitida pela UDESC na competência junho/2015.

Na defesa apresentada pelo responsável constam as seguintes justificativas (fls. 467-468):

A gerência de fiscalização adota metodologia própria, observando o GAP, ou seja, a diferença entre os valores totais creditados das contribuições previdenciárias, dos poderes e órgãos, e os correspondentes percentuais de alíquotas de contribuição.

Regularmente aparecem pequenas diferenças que são percebidas nas folhas de pagamento, e tem sua origem em restituições, devoluções de contribuição, compensações e outras rubricas que o órgão restitui ao servidor.

Implica que o GAP é monitorado mensalmente, e ocorrendo distanciamento acentuado, entre as curvas dos valores plotados graficamente, são adotadas as diligências necessárias. E que a constatação realizada às fls. 391V e 392, 392V, representa sutil análise dos achados, remetendo à conclusões açodadas, sendo que o IPREV controla em rotina de longa data, e observa a constante diferença, resultado das alterações naturais das folhas de pagamento. E que tal ACHADO representa uma linha de corte isolada dentro do exercício, que sofre dezenas de alterações.

Não havendo concretamente qualquer indício de irregularidade a ser apontado no achado 2.8.1 e 2.8.2, e ainda, para apontar a origem da pequena diferença seria necessário que fossem levantados no exercício de 2014 todos os processos administrativos e judiciais que possam ter interferido na pequena alteração apresentada.

Ainda, freqüentemente, por decisão judicial, o recolhimento patronal resta prejudicado, nos casos em que o servidor paga somente a alíquota relativa ao servidor e ingressa na justiça suspendendo a obrigação do recolhimento da cota patronal. Fato relevante na distorção dos valores apontados nos achados.

Ademais, os relatórios de onde foram extraídas as informações, que subsidiaram tal Achado, são meramente gerenciais e com o propósito de indicar severas discrepâncias, que se sobressaem, ante a normalidade de percentuais e valores que diferem na proporção das alíquotas de contribuição previdenciária. Em que pese os valores apontados apresentarem divergência no cálculo, seu total é irrelevante perante o cômputo global das receitas de contribuições previdenciârias (grifei).

O responsável destacou, ainda (fl. 468), que a diferença na guia de recolhimento e informações previdenciárias ao Fundo Financeiro emitida pela UDESC na competência de junho/2015 teria sido regularizada conforme atestado pelos documentos anexados (Anexo X, às fls. 717-728).

A esse respeito, explicou que, na realidade, a contribuição patronal “refere-se ao Fundo Previdenciário e não ao Financeiro, uma vez que o setorial de recursos humanos da UDESC utilizou o código referente ao fundo financeiro para pagamento de atrasados a um grupo de servidores”. Por essa razão, os valores apresentados, no montante de R$ 47.499,42 (fls. 392-392v) não corresponderiam à realidade, pertencendo ao fundo previdenciário, situação já supostamente regularizada conforme os documentos apresentados. Aduziu que a diferença “já havia sido apurada e regularizada”, o que demonstraria a competente fiscalização das receitas decorrentes das contribuições dos segurados.

Acerca dessas justificativas, a área técnica ponderou que (fl. 1183v):

O Sr. Renato Luiz Hinnig informa que ocorreu equívoco no setorial da UDESC e na verdade a guia tratava-se de pagamento ao Fundo Previdênciário e não ao Fundo Financeiro, portanto a alíquota a ser aplicada é de 11% e não 22%, diminuindo pela metade o valor da diferença apurada.

Os documentos anexados aos autos (fls. 718 a 728) demonstram que esta situação foi resolvida com o pagamento em 17/12/2015 feito pela UDESC ao RPPS.

De fato, compulsando-se os autos, verifica-se que a irregularidade apontada foi solucionada mediante o pagamento realizado pela UDESC ao IPREV em 17.12.2015, consoante os documentos anexados às fls. 717-728.

Dessa maneira, entende-se sanada a presente restrição.

2.3. De responsabilidade do Sr. Milton Martini

2.3.1. Prescrição do direito de compensação financeira do RPPS estadual com o RGPS

A Diretoria de Controle da Administração Estadual apontou, no item 4.1.2.3.1 da conclusão do Relatório DCE n. 668/2015, a prescrição do direito de compensação financeira do Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) estadual com o Regime Geral de Previdência Social (RGPS) gerando perda estimada de receita no valor aproximado de R$ 17,63 milhões (calculado até maio de 2010), em desacordo com o disposto no art. 201, § 9º, da CRFB/88.

Em suas justificativas, o responsável salientou, inicialmente (fl. 429), que exerceu o cargo de Secretário de Estado da Administração apenas nos anos de 2011 e 2012, período durante o qual teria tratado de “cumprir todas as responsabilidades que o órgão possuía perante o Executivo Catarinense”. Nesse sentido, alegou que as recomendações estabelecidas por esse Tribunal de Contas teriam sido sempre “atendidas de forma integral, com o máximo de respeito aos princípios que norteiam a atividade administrativa do Estado”.

Após, o responsável passou a discorrer (fl. 429) acerca de uma prejudicial de mérito envolvendo a Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada perante o Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina e perante o Supremo Tribunal Federal referente a Planos de Carreiras e Vencimentos das Secretarias, Autarquias e Fundações do Executivo. Apresentou, então, uma relação (fls. 429-431) com os números das ações relacionadas à matéria, comentando (fl. 431) existir naqueles processos uma relação de prejudicialidade externa (“as demandas ajuizadas perante o Tribunal local estão suspensas aguardando a manifestação da Corte Constitucional”).

Ante tal conjuntura, invocou (fl. 431) o princípio da segurança jurídica, sobre o qual passou a tecer diversas considerações (fls. 431-432), pugnando (fl. 432) “pela suspensão do presente processo até a manifestação ulterior da Corte Constitucional”.

Em seguida, o responsável passou a tecer justificativas relativas à atribuição da Secretaria de Estado da Administração como órgão central do sistema de gestão de pessoas do Poder Executivo do Estado de Santa Catarina, alegando, em síntese (fl. 433) que a Unidade não possuiria legitimidade/competência para deflagrar o processo legislativo em vista de ausência de permissivo constitucional estadual, resultando na impossibilidade de atribuição de responsabilidade ao Secretário de Estado por eventual mora em iniciativa legislativa.

No item seguinte, o responsável discorreu (fls. 433-434) acerca do objeto efetivo de análise por parte do presente item, qual seja, a prescrição do direito de compensação financeira RPPS com o RGPS, representativo de perda estimada de receita no valor aproximado de R$ 17,63 milhões. Em resumo, o responsável argumentou que as autarquias – caso do IPREV – não estariam subordinadas à Administração Direta, ou seja, a Unidade Gestora não estaria sob responsabilidade e subordinação direta da Secretaria de Estado da Administração, de modo que a responsabilização frente à irregularidade apontada deveria recair tão somente sobre os gestores do IPREV.

No último item das suas justificativas de defesa, o responsável alegou (fl. 434) que, apesar de o art. 57 da Lei Complementar Estadual n. 381/2007 estabelecer a Secretaria de Estado da Administração como órgão central do sistema administrativo de gestão de recursos humanos, aquela Secretaria não teria “competência para realizar as funções pertinentes ao Instituto de Previdência Social do Estado”, o qual não lhe seria subordinado.

Após transcrever excertos jurisprudenciais correlacionados com a questão, o responsável asseriu (fl. 435) caber ao IPREV a responsabilidade pela gestão dos benefícios previdenciários dos servidores do Estado após a vigência da Lei Complementar Estadual n. 412/2008, delimitando os procedimentos ínsitos à concessão de aposentadorias e pensões no âmbito do IPREV e do Tribunal de Contas do Estado. Adiante, o responsável colacionou (fl. 436) jurisprudência do STF na qual a Corte entendeu que o ato de aposentadoria configura ato administrativo complexo que somente se aperfeiçoa com o registro perante o Tribunal de Contas, comentando a seguir que não poderia ser responsabilizado uma vez que não caberia à Secretaria deliberar acerca de atos de aposentadoria, os quais seriam de competência e responsabilidade do IPREV.

Inicialmente, cabe afastar o argumento apresentado pelo responsável no sentido de que as autarquias – caso do IPREV – não estariam subordinadas à Administração Direta, uma vez que contradiz disposição expressa de lei. O art. 8º da Lei Complementar Estadual n. 381/2007 traz as seguintes definições e delimitações de competências e subordinação:

Art. 8º A Administração Pública Estadual compreende:

I - a Administração Direta, constituída pelos órgãos integrantes da

estrutura organizacional administrativa do Gabinete do Governador do Estado, do Gabinete do Vice-Governador, das Secretarias de Estado e das Secretarias Especiais e Executivas; e

II - a Administração Indireta, constituída pelas seguintes espécies de entidades dotadas de personalidade jurídica própria:

a) autarquias;

b) fundações públicas de direito público e de direito privado;

c) empresas públicas; e

d) sociedades de economia mista.

§ 1º As entidades da Administração Indireta adquirem personalidade jurídica:

I - as autarquias e as fundações públicas de direito público, com a publicação da lei que as criar;

II - as fundações públicas de direito privado, com a inscrição da escritura pública de sua institucionalização e estatuto no registro civil de pessoas jurídicas; e

III - as empresas públicas e as sociedades de economia mista, com o arquivamento e registro de seus atos constitutivos na Junta Comercial do Estado de Santa Catarina - JUCESC.

§ 2º As entidades compreendidas na Administração Indireta serão vinculadas à Secretaria de Estado em cuja área de competência estiver enquadrada sua principal atividade.

§ 3º As entidades de direito civil cujos objetivos e atividades se identifiquem com as competências das Secretarias de Estado ou com as das entidades da Administração Indireta e que recebam contribuições de natureza financeira, a título de subvenções ou transferências à conta do Orçamento do Estado, em caráter permanente, com vistas à sua manutenção, ficam sujeitas à supervisão governamental.

§ 4º O Chefe do Poder Executivo disporá sobre a organização e o funcionamento dos órgãos da Administração Direta e, no que couber, das entidades da Administração Indireta de que trata esta Lei Complementar.

§ 5º Os atos de organização e reorganização institucional estrutural e funcional dos órgãos da Administração Direta e das entidades autárquicas fundacionais deverão ser expedidos com a nominata dos cargos de provimento em comissão, das Funções Técnicas Gerenciais - FTGs, das Funções Gratificadas - FGs e das Funções de Chefia - FCs. (grifei)

Da leitura do dispositivo colacionado extrai-se que a Secretaria de Estado da Administração faz parte da Administração Direta, enquanto que o IPREV – autarquia estadual – faz parte da Administração Indireta, sendo que há disposição expressa acerca da subordinação dessa àquela esfera.

Por sua vez, os arts. 24 e 26 da Lei Complementar Estadual n. 381/2007 confirmam e reforçam essa subordinação das autarquias às Secretarias:

Art. 24. Os Secretários de Estado são responsáveis perante o Governador do Estado, pela supervisão dos serviços dos órgãos da Administração Direta e das entidades da Administração Indireta enquadrados em sua área de competência.

Parágrafo único. A supervisão a cargo dos Secretários de Estado é exercida por meio de orientação, coordenação, controle e avaliação das atividades dos órgãos subordinados ou vinculados e das entidades vinculadas ou supervisionadas.

Art. 26. No que se refere à Administração Indireta, a supervisão visa a assegurar:

I - a realização dos objetivos fixados nos atos de institucionalização ou de constituição da entidade;

II - a harmonia com a política e a programação do Governo no setor de atuação da entidade;

III - a eficiência, a eficácia, a efetividade e a relevância administrativas;

IV - a diminuição dos custos e das despesas operacionais;

V - a autonomia administrativa, operacional e financeira da entidade; e

VI - a descentralização e a desconcentração da execução dos programas, projetos e ações governamentais, que deverão ser supervisionados, coordenados, orientados e controlados, de forma articulada, entre as Secretarias de Estado Setoriais e as Secretarias de Estado de Desenvolvimento Regional.

Parágrafo único. Ato do Chefe do Poder Executivo disporá sobre os procedimentos de que trata o inciso VI deste artigo. (grifei)

Não obstante o conteúdo claro e expresso dos dispositivos referidos, há que se atentar para o necessário intercâmbio de informações entre o IPREV e a SEA, não se podendo cogitar, como quis fazer o responsável, da atuação apartada entre os diversos setores componentes da Administração Pública, como se fossem ilhas isoladas, independentes umas das outras. Essa necessidade de colaboração é, inclusive, objeto do art. 1º da Lei Complementar Estadual n. 381/2007. Veja-se:

Art. 1º A estrutura organizacional da Administração Pública Estadual deverá desburocratizar, descentralizar e desconcentrar os circuitos de decisão, melhorando os processos, a colaboração entre os serviços, o compartilhamento de conhecimentos e a correta gestão da informação, para garantir a prestação eficiente, eficaz, efetiva e relevante dos serviços públicos, visando tornar o Estado de Santa Catarina referência em desenvolvimento sustentável, nas dimensões ambiental, econômica, social e tecnológica, promovendo a redução das desigualdades entre cidadãos e entre regiões, elevando a qualidade de vida da sua população. (grifei)

Impende esclarecer, ainda, que o previsto no art. 57, inciso I, alínea “a”, da Lei Complementar Estadual n. 381/2007 não necessariamente afasta a possibilidade de supervisão, controle e orientação por parte da Secretaria de Estado da Administração ao gestor previdenciário, uma vez que diz respeito especificamente a “benefícios funcionais do pessoal civil que não tenham natureza previdenciária”, não excluindo, portanto, todas as demais correlações existentes entre a gestão de recursos financeiros inerente ao sistema previdenciário do Estado e a responsabilidade da Secretaria enquanto órgão voltado específica e nominalmente à Administração. Tanto é assim que o art. 57, inciso VIII, da lei em comento, tal como citado pela área técnica (fl. 1186), corrobora as afirmações até aqui postas.

Nesse sentido, o exercício da hierarquia e da autotutela não é mera faculdade do administrador, mas verdadeiro poder-dever inerente ao cargo de chefia que ocupa. É um ônus que lhe incumbe cumprir, na qualidade de agente público.

Na eventual omissão do exercício de tal ônus, surge a responsabilização do gestor em decorrência das chamadas culpa in eligendo e culpa in vigilando, significando esta a ausência de fiscalização das atividades de seus subordinados, ou dos bens e valores sujeitos a esses agentes, ao passo que aquela representa a responsabilidade atribuída a quem deu causa à má escolha de seu representante ou preposto.

Adicione-se a isso, ainda, o fato de que, nas relações regidas pelo Direito Administrativo, o princípio da legalidade ganha contornos mais rígidos do que aqueles aplicáveis às relações privadas. Dessa forma, cabe ao administrador público cumprir fielmente aquilo que está expressamente previsto em lei, configurando-se as leis administrativas, portanto, como verdadeiros “poderes-deveres” dos agentes públicos. Tendo sido omisso no cumprimento dessa inescusável obrigação, portanto, deve ser responsabilizado.

Acerca da problemática da omissão dos gestores no cumprimento de suas obrigações funcionais[12], podemos pontuar, ainda, que:

A natureza funcional da competência pública acarreta a vedação à omissão. Tendo sido consagrado como obrigatório o atingimento de certo fim, inclusive ao ponto de ser dedicada uma competência estatal para tanto, é imperiosa a sua efetiva concretização. Como decorrência, a omissão em sua promoção configura infração à ordem jurídica.

Infringe-se a ordem jurídica não apenas quando se utiliza a competência para a realização de uma finalidade distinta daquela para a qual foi outorgada a competência. Também há antijuridicidade quando não se promove, por omissão, a finalidade protegida. Para o direito público, a omissão é equivalente à ação direcionada a realizar fim distinto daquele por ele prestigiado (grifei).

Neste contexto, examine-se a explanação do administrativista Celso Antônio Bandeira de Mello sobre a classificação dos agentes públicos[13]:

Agentes políticos são os titulares dos cargos estruturais à organização política do País, ou seja, ocupantes os que integram o arcabouço constitucional do Estado, o esquema fundamental do Poder. Daí que se constituem nos formadores da vontade superior do Estado. São agentes políticos apenas o Presidente da República, os Governadores, Prefeitos e respectivos vices, os auxiliares imediatos dos Chefes de Executivo, isto é, Ministros e Secretários das diversas Pastas, bem como os Senadores, Deputados federais e estaduais e os Vereadores.

O vínculo que tais agentes entretêm com o Estado não é de natureza profissional, mas de natureza política. Exercem um munus público. Vale dizer, o que os qualifica para o exercício das correspondentes funções não é a habilitação profissional, a aptidão técnica, mas a qualidade de cidadãos, membros da civitas e, por isto, candidatos possíveis à condução dos destinos da Sociedade (grifei).

Ainda neste sentido, o mesmo autor ensina[14]:

Quem são as pessoas suscetíveis de serem consideradas agentes públicos, cujos comportamentos, portanto, ensejam engajamento da responsabilidade do Estado? São todas aquelas que – em qualquer nível de escalão – tomam decisões ou realizam atividades da alçada do Estado, prepostas que estão ao desempenho de um mister público (jurídico ou material), isto é, havido pelo Estado como pertinente a si próprio.

Nesta qualidade ingressam desde as mais altas autoridades até os mais modestos trabalhadores que atuam pelo aparelho estatal. [...]

Indicadas as pessoas cuja conduta compromete a responsabilidade do Estado, cumpre verificar quando esta condição subjetiva tem o relevo necessário para desencadear tal comprometimento. Sendo certo que a pessoa também atua em situação totalmente alheia à qualidade de agente, importa fixar o que se reputará necessário para configurar atuação (ou omissão indevida) imputável à qualidade jurídica de “agente do Estado” (grifei).

Conforme a doutrina colacionada acima, o ex-Secretário enquadrava-se na qualidade de agente político, cujos atos e omissões repercutem e refletem diretamente nos destinos da sociedade. Neste sentido, tem ele responsabilidade tanto direta quanto indiretamente sobre atos de sua Administração, as quais advém das já mencionadas culpa in eligendo e culpa in vigilando, as quais traduzem a responsabilidade que os agentes hierarquicamente superiores têm relativamente àqueles por eles conduzidos a cargos subordinados, seja pela própria condução ou pela fiscalização de seu regular cumprimento das funções.

No presente caso, é forçoso que se reconheça que quaisquer escusas ou justificativas se enfraquecem ante o altíssimo valor envolvido – mais de R$ 17 milhões – representativo da perda estimada de receita oriunda da prescrição do direito de compensação financeira do RPPS estadual com o RGPS. Um valor de tal monta certamente deveria ser objeto de comunicação, troca de informações, colaboração, supervisão e controle, tal como já exaustivamente exposto neste item.

Assim, não prospera a tese argumentativa do responsável, que se limitou, basicamente, a tentar atribuir toda a responsabilidade pela irregularidade a terceiros diretamente vinculados à gestão do IPREV.

Em virtude de tudo quanto exposto na presente análise, entende-se pela manutenção da restrição, recomendando-se à Secretaria de Estado da Administração de Santa Catarina que adote todas as medidas cabíveis no sentido de observar as disposições da Lei Complementar Estadual n. 381/2007 a fim de melhorar os processos, a colaboração entre os serviços, o compartilhamento de conhecimentos e a correta gestão da informação, para garantir a prestação eficiente, eficaz, efetiva e relevante dos serviços públicos, sem prejuízo da aplicação de penalidade de multa ao responsável, conforme disposto no art. 70, inciso II, da Lei Complementar Estadual n. 202/2000.

2.4. De responsabilidade do Sr. João Batista Matos

2.4.1. Prescrição do direito de compensação financeira do RPPS estadual com o RGPS

A Diretoria de Controle da Administração Estadual apontou, no item 4.1.2.4.1 da conclusão do Relatório DCE n. 668/2015, a prescrição do direito de compensação financeira do Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) estadual com o Regime Geral de Previdência Social (RGPS) gerando perda estimada de receita no valor aproximado de R$ 17,63 milhões (calculado até maio de 2010), em desacordo com o disposto no art. 201, § 9º, da CRFB/88.

Em suas alegações de defesa, o responsável informou (fl. 417) o trâmite do Projeto de Lei Complementar n. 049.2/2015, instituindo o “Plano de Cargos e Vencimentos dos servidores públicos civis do Quadro de Pessoal do Poder Executivo”, em atendimento à Decisão n. 2.440/2008, proferida por esse Tribunal de Contas. Explicou (fl. 418) que tal projeto visa regularizar a situação funcional dos servidores, com o reestabelecimento dos cargos que os servidores ocupavam antes dos atuais Planos de Carreira, passando a compor o Quadro de Pessoal de cada órgão, o que possibilitaria a retomada das homologações das aposentadorias por parte do Tribunal de Contas e, consequentemente, o reestabelecimento da compensação previdenciária.

Em que pesem as justificativas apresentadas, é imprescindível atentar para a gravidade da situação aferida pela equipe de auditoria e registrada em seu relatório técnico. Apesar de a existência de projeto de lei abarcando a matéria denotar a efetiva conjunção de esforços para resolver a solução problemática, esta é insuficiente a corrigir a distorção a ser observada futuramente, reflexo da omissão que permitiu a ocorrência da prescrição e consequente perda de receitas em volume bastante considerável. Conforme já mencionado neste parecer, a área técnica estimou tais perdas em mais de R$ 17 milhões, montante que indubitavelmente resultará em impactos nefastos no já combalido sistema previdenciário estadual.

Há anos que se discute no Brasil a situação calamitosa nos sistemas previdenciários, não sendo diferente o que se observa no âmbito dos Estados e Municípios. Conforme comentário da área técnica (fl. 1186v):

(...) a questão da prescrição no direito de compensação previdenciária é uma situação grave que afeta as finanças do Estado de Santa Catarina como um todo, pois no momento que o RPPS não obtém essa receita, o tesouro tem que cobrir também esta parte do déficit.

Dessa forma, ainda que existam iniciativas pontuais buscando minorar impactos e problemas, não se pode levá-las em consideração com o fim de afastar a responsabilização dos gestores envolvidos. Nesse ponto é necessário fazer notar que todos os contra-argumentos delineados no item anterior se amoldam à situação do presente responsável.

Ante o exposto, entende-se pela manutenção da restrição, reiterando-se a recomendação constante no item 2.3.1 deste parecer, sem prejuízo da aplicação de penalidade de multa ao responsável, conforme disposto no art. 70, inciso II, da Lei Complementar Estadual n. 202/2000.

2.4.2. Não aplicação do teto remuneratório pela Secretaria de Estado da Administração ao elaborar a folha de pagamento de inativos

A Diretoria de Controle da Administração Estadual apontou, no item 4.1.2.4.2 da conclusão do Relatório DCE n. 668/2015, a não aplicação do teto remuneratório pela Secretaria de Estado da Administração ao elaborar a folha de pagamento de inativos, em desacordo com o art. 37, inciso XI, da CRFB/88.

Em suas justificativas, o responsável destacou (fl. 418) a existência do Parecer n. 03/2013 da Procuradoria Geral do Estado de Santa Catarina, cujos fundamentos seriam, supostamente, capazes de justificar o procedimento de não aplicabilidade do teto remuneratório no presente caso. Destacou, igualmente (fl. 419), que o assunto ainda seria objeto de discussão – fruto de repercussão geral proveniente do RE n. 602.584 – no âmbito do STF.

Nesse sentido, argumentou (fl. 419) que a Gerência de Remuneração Funcional da Secretaria de Estado da Administração, embora gestora da folha de pagamento, seguia o entendimento jurídico proferido pelo Órgão Central dos Serviços Jurídicos, consoante disposto nos arts. 1º e 4º do Decreto n. 724/07.

Embora os argumentos estejam revestidos de aparente razoabilidade, verifica-se um descompasso entre o que foi efetivamente apontado pela equipe de auditoria e o conteúdo das justificativas apresentadas. Nesse sentido, a área técnica exauriu a questão por meio do seguinte arrazoado (fls. 1187v-1188):

Os argumentos trazidos pelo responsável tratam de acumulação com pensão, nos casos elencados pela auditoria não há nenhum caso de pensão. Aposentadoria e pensão são situações jurídicas diversas.

Quanto a competência da SEA para se negar a bloquear parte de um pagamento de inativo determinado pelo IPREV, é interessante reproduzir manifestação do Sr. Milton Martini ex-Secretário de Estado da Administração neste processo:

“A partir da vigência da Lei Complementar 412/2008, qualquer demanda, inclusive de natureza mandamental, que tenha como interessado servidor aposentado da administração direta ou indireta estadual, [...] e cujo objeto afete, de qualquer modo, os proventos da inatividade, devem ser endereçados contra o IPREV – Instituto de Previdência do Estado de Santa Catarina, na pessoa de quem se concentrou a gestão de todo o regime previdenciário do funcionalismo estadual”. (Mandado de Segurança n. 2008.071898-1, da Capital, rel. Des. Newton Janke, j. Em 02/08/2009) (grifou-se).

Ainda sobre o mesmo tema:

“APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DECLARATÓRIA – SERVIDORA PÚBLICA INATIVA – PLEITO DE INCORPORAÇÃO DO PRÊMIO EDUCAR AOS PROVENTOS DE APOSENTADORIA – ILEGITIMIDADE DO ESTADO DE SANTA CATARINA – COMPETÊNCIA DO IPREV PARA CONCESSÃO E REVISÃO DE APOSENTADORIAS – EXEGESE DA LEI COMPLEMENTAR N. 412/2008 – EXTINÇÃO DA AÇÃO É MEDIDA IMPERATIVA – SENTENÇA MANTIDA – RECURSO NÃO PROVIDO.” (Apelação Cível n. 2010.044831-1, da Capital, rel. Des. Wilson Augusto do Nascimento, j. Em 21/09/2010) (grifou-se).

Portanto, apesar da SEA elaborar a folha de pagamentos de inativos para o IPREV, a competência da gestão e fiscalização e, portanto, o poder de dizer se os proventos de inatividade estão corretos ou não e determinar a sua correção é da autarquia.

Assim, se o IPREV solicita o bloqueio total ou parcial de pagamento à inativo cabe a SEA realizá-lo, até porque eventual discussão judicial e responsabilização será discutida com a autarquia e não com a secretaria (grifei).

Do cotejo das informações prestadas pelo responsável com os esclarecimentos contidos na análise apresentada pela área técnica, extrai-se a insuficiência material daquelas para desconstituir a responsabilização inicialmente apontada.

Portanto, entende-se pela manutenção da restrição, sem prejuízo da aplicação de penalidade de multa ao responsável, conforme disposto no art. 70, inciso II, da Lei Complementar Estadual n. 202/2000.

2.5. De responsabilidade do Sr. Derly Massaud de Anunciação

2.5.1. Prescrição do direito de compensação financeira do RPPS estadual com o RGPS

A Diretoria de Controle da Administração Estadual apontou, no item 4.1.2.5.1 da conclusão do Relatório DCE n. 668/2015, a prescrição do direito de compensação financeira do Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) estadual com o Regime Geral de Previdência Social (RGPS) gerando perda estimada de receita no valor aproximado de R$ 17,63 milhões (calculado até maio de 2010), em desacordo com o disposto no art. 201, § 9º, da CRFB/88.

Acerca da restrição, o responsável fez referência (fl. 1134) ao disposto no art. 10, inciso V e § 1º, do Decreto Estadual n. 3.112/99, comentando que a própria legislação regente da matéria estabelece como requisito a homologação por parte do Tribunal de Contas para o deslinde dos atos de aposentadoria, sem o qual não seria possível o encaminhamento dos processos para compensação.

No que tange à orientação da Confederação Nacional dos Municípios (CNM), o responsável afirmou (fls. 1134-1135) que aquela não se aplica ao caso do RPPS estadual, uma vez que os atos aposentatórios seriam analisados e denegados, perfazendo situação distinta daquela prevista da citada orientação.

Salientou, ainda (fl. 1135), que foram publicadas no Diário Oficial do Estado duas Portarias – n. 113 e n. 114 – anulando a lotação dos servidores públicos estaduais e os enquadramentos dos servidores lotados na SEF e na SEA, buscando atender ao comando judicial exarado pelo Tribunal de Justiça catarinense nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2007.040686-3. Explicou, no entanto, que, em decorrência da necessidade de observância do contraditório e da ampla defesa dos servidores envolvidos, teriam sido instaurados processos administrativos individuais para cada servidor afetado.

Em seguida, o responsável alegou (fl. 1135) que não teria havido descumprimento das recomendações efetuadas pelo Tribunal, mas, ao contrário, que teria dado início ao seu cumprimento mediante a publicação dos atos administrativos que ensejaram a continuidade dos trâmites necessários ao cumprimento da deliberação. Acerca dessa questão, argumentou (fl. 1136) que em face das “incontáveis e relevantes atribuições” desempenhadas no cargo de Secretário de Estado da Administração, não lhe era permitido “ter o controle absoluto de todos os aspectos relacionados a questões técnicas”.

Ao final, mencionou o encaminhamento do Projeto de Lei Complementar n. 49.2/2015 à ALESC, nos moldes do que já mencionado anteriormente neste parecer.

Saliente-se, de imediato, que a discussão presente já foi objeto de análise nos itens 2.1.2, 2.3.1 e 2.4.1 deste parecer, nos quais foram relatados os diversos argumentos e justificativas apresentados pelos respectivos responsáveis, nos quais se inserem os ora reproduzidos, não se observando diferenças ou detalhes significativos suficientes a afastar a responsabilidade imputada ao gestor apontado pela Diretoria de Controle da Administração Estadual. A esse respeito, remete-se àquelas análises pormenorizadas já empreendidas, cujas conclusões aplicam-se aqui.

Ante o exposto, entende-se pela manutenção da restrição, reiterando-se a recomendação constante nos itens 2.3.1 e 2.4.1 deste parecer, sem prejuízo da aplicação de penalidade de multa ao responsável, conforme disposto no art. 70, inciso II, da Lei Complementar Estadual n. 202/2000.

2.5.2. Não aplicação do teto remuneratório pela Secretaria de Estado da Administração ao elaborar a folha de pagamento de inativos

A Diretoria de Controle da Administração Estadual apontou, no item 4.1.2.5.2 da conclusão do Relatório DCE n. 668/2015, a não aplicação do teto remuneratório pela Secretaria de Estado da Administração ao elaborar a folha de pagamento de inativos, em desacordo com o art. 37, inciso XI, da CRFB/88.

Em suas justificativas, o responsável informou (fl. 1136) que determinara, nos autos do processo administrativo SEA n. 21902/2010, a adoção de medidas necessárias ao cumprimento do Parecer n. 003/2013, proferido pela Procuradoria Geral do Estado de Santa Catarina, promovendo-se a cientificação dos servidores com vistas ao exercício regular do contraditório e da ampla defesa. Aduziu que (fls. 1136-1137):

Em que pese o teor do Parecer nº 003/2013, os expedientes administrativos que tratam dos casos dos servidores que se encontram em situação de percepção cumulativa de remuneração, decorrente do exercício de mais de um cargo, emprego ou função encontram-se sobrestados, sob o fundamento de que, salvo superveniência de deliberação contrária do STF no âmbito dos Res 602584/DF e 612975/MT, nos quais reconhecida a repercussão geral da temática, deve ser conferida interpretação conforme ao vocábulo “cumulativamente” constante do art. 37, XI, da CF-88, para fins de reconhecer que, nos casos de acumulação de remuneração permitidos pela Constituição Federal (art. 37, XVI e §10), a incidência do teto deve ser isolada sobre cada vínculo, cabendo a responsabilidade pelo eventual corte a cada fonte pagadora, nos moldes dos mais recentes julgados do STJ.

A propósito, a Procuradoria Geral do Estado está sendo instada a se manifestar, se assim entender, no sentido da revisão do Parecer nº 003/2013, para acolher o entendimento supra.

Considerando-se que as justificativas apresentadas são praticamente as mesmas já analisadas no item 2.4.2 deste parecer, amoldando-se ao mesmo contexto fático causador de irregularidade manifesta, entende-se aplicável a mesma conclusão ali consolidada.

Portanto, entende-se pela manutenção da restrição, sem prejuízo da aplicação de penalidade de multa ao responsável, conforme disposto no art. 70, inciso II, da Lei Complementar Estadual n. 202/2000.

2.6. De responsabilidade do Sr. Antonio Marcos Gavazzoni

2.6.1. Ausência de receitas de Royalties destinadas aos Fundos Financeiro e Previdenciário

A Diretoria de Controle da Administração Estadual apontou, no item 4.1.2.6.1 da conclusão do Relatório DCE n. 668/2015, a ausência de receitas de Royalties destinadas aos Fundos Financeiro e Previdenciário, no valor de R$ 8.390.408,35 (valor apurado até junho/2015), em desacordo com o disposto no art. 8º, § 1º, inciso XI e § 2º, inciso X, da Lei Complementar Estadual n. 412/2008.

Em suas justificativas de defesa, o responsável esclareceu (fl. 414) que, com o advento da Lei Complementar Estadual n. 412/2008, sobretudo em atenção ao seu art. 8º, § 1º, inciso XI e § 2º, inciso X, a Pasta teria tido o entendimento de que os royalties a que o Estado viesse a ter direito corresponderiam àqueles instituídos após o seu advento, de modo que até então não haveria quaisquer deles a serem repassados.

Explicou, ainda (fl. 414), que após indagação do IPREV, fora autuado o processo SEF n. 8727/2014, cuja conclusão se deu com o parecer da Procuradoria Geral do Estado no sentido de que “o IPREV tem o direito a receber, como recursos orçamentários dos Fundos Previdenciário e Financeiro, a partir da publicação da Lei, nos percentuais fixados no art. 8º”, sendo que, em razão de a totalidade dos recursos percebidos pelo Estado a título de royalties já estarem destinados a outros órgãos e fundos, conforme previsto em leis estaduais diversas, a pretensão do IPREV estaria inviabilizada. Entretanto, o responsável destacou que (fls. 414-415):

Recentemente, no entanto, houve duas alterações legislativas que refletem na forma de solucionar as supostas irregularidades apontadas pelo TCE.

A Medida Provisória n. 205, de 24 de novembro de 2015, estabeleceu em seu art. 26, que “no mínimo 50% (cinquenta por cento) dos recursos oriundos de royalties e da compensação financeira pelo resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de recursos minerais de que trata a Lei federal n. 7.990, de 28 de dezembro 1989, será destinado ao pagamento das dívidas do Estado para com a União e suas entidades”.

E a Lei Complementar n. 662, de 11 de dezembro de 2015, extinguiu o Fundo Previdenciário, e incorporou o patrimônio deste ao Fundo Financeiro, transferindo inclusive, a receita de royalties, eis que majorado o percentual de 20% para 25% da receita de royalties do Fundo Financeiro (art. 4º).

Diante dessas premissas, informamos que esta Diretoria já vem empreendendo os ajustes necessários para viabilizar a vinculação dos royalties ao Fundo Financeiro no início deste exercício, inclusive com os órgãos envolvidos no recebimento dessa receita.

Outrossim, informamos que será providenciada a devolução do montante apontado pelo Tribunal de Contas ao Fundo Financeiro.

No que diz respeito à manifestação do responsável no sentido de que a interpretação conferida pela Secretaria a de que os royalties a que o Estado viesse a ter direito corresponderiam àqueles instituídos após o seu advento, de modo que até então não haveria quaisquer deles a serem repassados, entende-se não haver qualquer discussão a ser travada, na medida em que a Diretoria de Controle da Administração Estadual já firmara posicionamento bastante esclarecedor acerca da matéria no Relatório DCE n. 668/2015 (fls. 384-386).

De outro lado, também não prospera a justificativa calcada na informação de que seriam adotadas medidas voltadas ao repasse de receitas de royalties ao Fundo Financeiro, na medida em que, consoante registrado pela área técnica (fl. 1192), não se vislumbrou o registro do recebimento de qualquer receita até o período de junho/2016, conforme consignado às fls. 1153-1159. Deve-se atentar, igualmente, para a ressalva feita pela área técnica (fl. 1192) de que “apesar do tesouro estadual cobrir o déficit do fundo é importante que esta receita seja contabilizada apropriadamente para que fique claro à sociedade o real valor do déficit”, assim como o valor das receitas de competência do RPPS.

Portanto, entende-se pela manutenção da presente restrição, sugerindo-se a fixação de prazo para que a Secretaria de Estado da Fazenda comprove o efetivo repasse da receita de royalties e sua adequada contabilização, sem prejuízo da aplicação de penalidade de multa ao responsável, conforme disposto no art. 70, inciso II, da Lei Complementar Estadual n. 202/2000.

3. Conclusão

Ante o exposto, o Ministério Público de Contas, com amparo na competência conferida pelo art. 108, incisos I e II, da Lei Complementar Estadual n. 202/2000, manifesta-se:

3.1. pela DECLARAÇÃO DE INCOSNTITUCIONALIDADE dos incisos I e II do art. 45 do Decreto n. 3.337/2010, em face da violação ao §6º do art. 150 da Constituição Federal;

3.2. pela IRREGULARIDADE, na forma do art. 36, § 2º, alínea “a”, da Lei Complementar Estadual n. 202/2000, dos atos descritos nos itens 1.1.1 a 1.1.3, 2.1.1 a 2.1.10, 2.3.1, 2.4.1, 2.4.2, 2.5.1, 2.5.2 e 2.6.1 deste parecer;

3.3. pela APLICAÇÃO DE MULTAS, com fulcro no art. 70, inciso II, da Lei Complementar Estadual n. 202/2000:

3.3.1. ao Sr. Adriano Zanotto em face das irregularidades apontadas nos itens 1.1.2, 1.1.3, 2.1.1, 2.1.2, 2.1.3, 2.1.5, 2.1.6, 2.1.7, 2.1.9 e 2.1.10 deste parecer;

3.3.2. ao Sr. Milton Martini em face da irregularidade apontada no item 2.3.1 deste parecer;

3.3.3. ao Sr. João Batista Matos em face das irregularidades apontadas nos itens 2.4.1 e 2.4.2 deste parecer;

3.3.4. ao Sr. Derly Massaud de Anunciação em face das irregularidades apontadas nos itens 2.5.1 e 2.5.2 deste parecer;

3.3.5. ao Sr. Antonio Marcos Gavazzoni em face da irregularidade apontada no item 2.6.1 deste parecer;

3.4. pelas DETERMINAÇÕES:

3.4.1. para afastamento da aplicação do disposto no art. 45, incisos I e II, do Decreto Estadual n. 3.337/10 em função da violação ao previsto no art. 150, § 6º, da CRFB/88, conforme disposto no item 1.1.1 deste parecer;

3.4.2. para adoção, pelo IPREV, de todas as medidas necessárias à cobrança e/ou execução das dívidas que admitam tal possibilidade, conforme disposto no item 1.1.2 deste parecer;

3.4.3. para instauração de tomada de contas especial, prevista no art. 10 da Lei Complementar Estadual n. 202/2000, no âmbito do IPREV, sob pena de responsabilidade solidária, para apuração de fatos, identificação de responsáveis e quantificação de eventuais danos, conforme disposto no item 1.1.2 e reiterado nos itens 1.1.3, 2.1.2 e 2.1.3 deste parecer;

3.4.4. para que o IPREV proceda à correção da dinâmica observada relativamente à gestão das contas bancárias referidas e analisadas, conforme estabelecido no item 1.1.3 deste parecer;

3.4.5. para que o IPREV, adequando-se às suas limitações de pessoal, inicie o planejamento e realização de auditorias previdenciárias in loco, observando, na íntegra, as imposições legais contidas nos arts. 35 e 36 da Lei Complementar Estadual n. 412/2008, especialmente no que tange ao controle da arrecadação previdenciária, conforme analisado no item 2.1.1 deste parecer;

3.4.6. para adoção, pelo IPREV, de providências no sentido de contabilizar os valores analisados de forma a identificar individualmente os respectivos credores, em observância ao previsto nos arts. 83 e 88 da Lei n. 4.320/64, conforme analisado no item 2.1.6 deste parecer;

3.4.7. para adoção, pelo IPREV, das medidas necessárias e suficientes à maximização e otimização da gestão de suas receitas em prol dos segurados, consoante disposto art. 8º, § 1º, inciso VII, e § 2º, inciso II, da Lei Complementar Estadual n. 412/2008, conforme analisado no item 2.1.7 deste parecer;

3.4.8. para adoção, pelo IPREV, de todas as medidas necessárias à obtenção das informações devidas e necessárias, inclusive medidas judiciais, em atenção ao previsto no 44, §§ 7º e 8º, da Lei Complementar Estadual n. 412/2008, conforme analisado no item 2.1.8 deste parecer;

3.5. pelas RECOMENDAÇÕES:

3.5.1. ao IPREV para que, dentro das suas limitações financeiras, adote medidas adequadas à manutenção de registros individualizados dos segurados do Fundo Previdenciário e do Fundo Financeiro, em atenção ao disposto no art. 2º, inciso VI, da Lei Complementar Estadual n. 412/2008 e com o art. 12 da Portaria n. 403/2008 do Ministério da Previdência Social, conforme disposto no item 2.1.4 deste parecer;

3.5.2. ao IPREV para que promova a adoção medidas eficazes para cessar a interferência externa em sua gestão, em atenção à autonomia que lhe foi atribuída por lei, assim como em observância ao disposto no art. 11, § 3º, da Lei Complementar Estadual n. 412/2008, conforme disposto no item 2.1.9 deste parecer;

3.5.3. ao IPREV para que adote as medidas necessárias ao envio dos Relatórios Demonstrativos da Folha de Pagamento por parte das Unidades Gestoras, em atenção ao disposto nos arts. 17, § 1º, e 89 da Lei Complementar Estadual n. 412/2008, assim como nos arts. 28, 29 e 30 do Decreto Estadual n. 3.337/10, conforme disposto no item 2.1.10 deste parecer;

3.5.4. à Secretaria de Estado da Administração de Santa Catarina para que adote todas as medidas cabíveis no sentido de observar as disposições da Lei Complementar Estadual n. 381/2007 a fim de melhorar os processos, a colaboração entre os serviços, o compartilhamento de conhecimentos e a correta gestão da informação, para garantir a prestação eficiente, eficaz, efetiva e relevante dos serviços públicos, conforme analisado no item 2.3.1 deste parecer;

3.6. pela FIXAÇÃO DE PRAZO para que a Secretaria de Estado da Fazenda de Santa Catarina comprove ao Tribunal de Contas do Estado o efetivo repasse da receita de royalties e sua adequada contabilização, conforme analisado no item 2.6.1 deste parecer.

Florianópolis, 3 de agosto de 2017.

Cibelly Farias Caleffi

Procuradora

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[1] PAULSEN, Leandro. Direito Tributário – Constituição e Código Tributário à Luz da Doutrina e da Jurisprudência. Porto Alegre: Editora Livraria do Advogado, 2005, p. 288-289.

[2] Disponível em: < http://www.pge.sc.gov.br/index.php/legislacao-estadual-pge >. Último acesso em 7.6.2017.

[3] TAVARES, André Ramos. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 2012, p. 765-766.

[4] FERNANDES, J. U. Jacoby. Tomada de Contas Especial. Belo Horizonte: Fórum, 2015, p. 33-34.

[5] Ibidem, p. 41.

[6] SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 673.

[7] MACHADO JR., José Teixeira; REIS, Heraldo da Costa. A Lei n. 4.320 comentada e a Lei de Responsabilidade Fiscal. Rio de Janeiro: Ibam, 2002-2003, p. 187-190.

[8] JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. São Paulo: Dialética, 2010, p. 67.

[9] Art. 83. A contabilidade evidenciará perante a Fazenda Pública a situação de todos quantos, de qualquer modo, arrecadem receitas, efetuem despesas, administrem ou guardem bens a ela pertencentes ou confiados.

[10] MACHADO JR., José Teixeira; REIS, Heraldo da Costa. A Lei n. 4.320 comentada e a Lei de Responsabilidade Fiscal. Rio de Janeiro: Ibam, 2002-2003, p. 185.

[11] Ibidem, p. 197-198.

[12] JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2015, p. 130-131.

[13] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 247-248.

[14] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 1008-1009.